臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2289號100年2 月17日辯論終結原 告 張哲誠訴訟代理人 郭蕙蘭 律師
蔡韻儒 律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳武雄（主任委員）訴訟代理人 李耀旭
陳銘泓上列當事人間選舉事件，原告不服行政院中華民國99年9 月20日院臺訴字第0990101644號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔四分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）立法委員張嘉郡於民國（下同）99年2 月5 日、99年2 月22日及99年3 月3 日函被告，請求說明訴外人林文瑞（下稱林君）是否符合農田水利會會長候選人資格，經被告分別以99年2 月12日農水字第0990990109號函、99年2 月24日農水字第0990990128號函及99年3 月18日農水字第0990990155號函復略以依農田水利會組織通則第19條之1 、第19條之2 規定，張嘉郡委員國會辦公室來函所附林君之警察刑事紀錄證明資料，經查未符合農田水利會組織通則第19條之2 各款所定消極資格條件；另所附臺灣雲林地方法院93年12月30日刑事判決書所載林君資料以觀，亦無農田水利會組織通則第19條之2 各款所定消極資格條件。
（二）臺灣省雲林農田水利會（下簡稱雲林農田水利會）於99年
4 月1 日辦理第3 屆會長選舉公告及候選人登記公告，原告與林君備齊文件申請登記為會長候選人。雲林農田水利會於99年4 月20日召開選舉工作會報第4 次會議辦理會長候選人資格審查，經審認林君有農田水利會組織通則第19條之2 消極要件，而不符雲林農田水利會會長候選人資格，並以99年4 月21日雲水總字第0990005366號函送上開選舉工作會報第4 次會議紀錄，請被告備查。而被告以99年
4 月22日以農水字第0990126938號函復略以：選舉工作會報第4 次會議紀錄所載列席律師引述之法律見解（有關緩刑期滿效力認定）有所錯誤，故不予備查，並另提供法制意見，請雲林農田水利會參照辦理。雲林農田水利會則以99年4 月22日雲水總字第0990005487號函被告，提出再行說明，表示將依法如期於99年4 月23日公告上開選舉工作會報第4 次會議紀錄結論，並請被告備查。被告以99年4月23日農水字第0990127451號函復略以：雲林農田水利會上開選舉工作會報第4 次會議認定林君未具農田水利會10年以上農業有關之工作經驗之資歷，即有違誤，依農田水利會組織通則第36條規定應予糾正；如經林君提出複審申請，雲林農田水利會辦理複審時，應依被告前開99年4 月
22 日 農水字第0990126938號函法律意見辦理，不得做出與該函法律意見相左之認定。嗣被告再於99年4 月26日以農水字第0990127817號函雲林農田水利會略以：有關雲林農田水利會第3 屆直選會長暨會務委員選舉候選人名冊一案，被告不予備查，並請依照被告99年4 月22日以農水字第0990126938號函、99年4 月23日農水字第0990127451號函辦理。
（三）案經林君對上開雲林農田水利會選舉工作會報第4 次會議結論提出複審申請，雲林農田水利會則於99年4 月27日召開第3 屆直選會長暨會務委員選舉候選人選舉工作會報第
5 次會議暨會長、會務委員候選人資格審查複審會議，並審查通過林君之會長候選人資格；並經雲林農田水利會分別以99年4 月28日雲水總字第0990005701號函及99年4 月30日雲水總字第0990005888號函復上開選舉工作會報第5次會議辦理其會長暨會務委員候選人資格審查複審紀錄及複審結果候選人名冊（該次會議之決議事項為認定原告及林君均具有會長候選人資格），送被告備查。被告分別以99年4 月30日農水字第0990128573號函及99年5 月10日農水字第0990129 975 號函准予備查。而雲林農田水利會於
99 年5月15日辦理會長選舉，計票結果為：林君得票數為35,555票、原告得票數為31,633票。由林君當選該會第3屆直選會長。
（四）原告於99年5 月28日委任郭蕙蘭律師向被告提出當選無效檢舉書，援引農田水利會會長選舉罷免辦法第46條及49條規定主張訴外人林君當選無效，略以雲林農田水利會辦理第3 屆直選會長選舉之當選人林君於93年間受褫奪公權之宣告，依司法院釋字第84號解釋，其職務當然停止，且林君於前開禠奪公權前之工作年資即應不予採計，縱自93年間判決確定重新起算林文瑞君工作年資經驗，迄今尚未滿10年，不符合農田水利會組織通則第19條之1 第1 項第1款規定之候選人資格，其當選無效。被告以99年6 月7日農水字第0990136662號書函復原告（下簡稱系爭函件1 ），說明上述雲林農田水利會與被告間就雲林農田水利會選舉工作會報第4 、5 次會議往來函件經過。
（五）嗣原告復於99年5 月31日再向被告提出選舉無效或或當選無效之檢舉書補充理由書，引據聯合晚報報載略以：全國農田水利會競爭最激烈的雲林農田水利會長選舉，昨晚檢方動員查賄，查獲10人疑似買票；聯合報99年5 月27日報導略以：雲林農田水利會會長當選人林文瑞之樁腳，涉嫌於選舉期間，在南投縣集集鎮向選民買票，每票新臺幣（下同）1 千元，目前檢察官已著手偵辦，法務部南投縣調查站於5 月27日上午，已將11名選民和1 名涉嫌買票的樁腳約談到案，這12人都已經承認買票等語，因認已經足證雲林農田水利會辦理第3 屆直選會長選舉，當選人林君涉有賄選之嫌，林君既屬違法當選，被告應儘速依法就林君為選舉無效或當選無效之公告等語。被告則以99年6 月7日農水字第0990137099號書函復原告略以：原告雖引述聯合晚報99年5 月15日及聯合報同年月27日之報導，惟未提出具體事證，且前述報導所載情事，刻由檢調機關偵查中，倘有新賄選事證，或經法院判決確定案件，被告將依農田水利會組織通則等相關規定處理等語（下簡稱系爭函件
2 ；又與系爭函件1 下合稱系爭2 函件）。原告不服，對上述系爭2 函件提起訴願；經訴願決定認系爭2 函件乃係就原告所為檢舉雲林農田水利會會長當選人林君之候選人資格及所引述報載報導，刻由檢調機關偵察及後續處理所為單純之事實敘述及理由說明，並不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非屬訴願法上所稱之行政處分，而為不受理之決定。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）按行政訴訟法第4 條第1 項規定，經查，本件原告係針對被告於99年6 月7 日分別所為農水字第0990136662號函、農水字第0990137099號函之行政處分，認有違法不當而損害其權利、利益之情事，並業依訴願法提起訴願而不服其決定，是以，自得依據上開行政訴訟法之相關規定，於法定期間提起本件行政訴訟，合先敘明。
（二）就被告所作成系爭函文之內容，其法律上性質顯屬行政處分，原告自得據以提起訴願及本件行政訴訟：
１、按訴願法第1 條第1 項、第3 條第1 項、行政訴訟法第4條第1 項規定，並參酌最高行政法院50年判字第21號判例、本院94年度訴字第1070號判決、高雄高等行政法院99年度訴字第263 號判決意旨，本件被告所為99年6 月7 日農水字第0990136662號函、農水字第0990137099號函二函，法律性質當為行政處分。
２、經查，本件原告係對雲林農田水利會辦理第3 屆直選會長選舉，其當選人林君有候選人資格不符、涉嫌買票賄選等情事，而依農田水利會會長選舉罷免辦法第46條及第49條之規定向主管機關即被告提出檢舉及其補充理由，嗣經被告以系爭函文回覆原告，詳端系爭函文之內容以觀，被告雖未以明確之文字表示就原告所為之選舉無效、當選無效等依法申請之案件是否予以否准，然詳究前開系爭函文之內文，實含有對原告之請求予以拒絕之意思，揆諸前開判例及判決等實務見解，顯見被告據以拒絕原告請求之原處分內容，業已對外發生法律效果，性質上乃係對原告所為消極行政處分，當合於訴願法第3 條第1 項規定，係屬政府機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，原告當得就違法之原處分，提起訴願及本件行政訴訟，以保障自身權利或法律上之利益免受損害，自屬無誤。
（三）就被告所作成之系爭函文，顯有諸多認事用法違誤之情事，然行政院訴願審議委員會就系爭函文未為實質上審查，逕以訴願不受理駁回原告之請求，依法應予撤銷。經查，行政院訴願審議委員會於訴願決定書第3 頁最末段逕以「查上開農委會99年6 月7 日農水字第0990136662號及第0000000000號書函，係就訴願人所為檢舉雲林農田水利會會長當選人林文瑞君之候選人資格及所引述報載報導，刻由檢調機關偵查及後續處理所為單純之事實敘述及理由說明，並不因該項敘述或說明而生法律上之效果，即非訴願法上所稱之行政處分，訴願人對之提起訴願，於法不合，應不受理。」等語，遽認系爭函文非屬訴願法第3 條所稱之行政處分而予以不受理，經細繹系爭函文之法律上性質乃為消極行政處分，誠如前述，殆無疑義，然行政院訴願審議委員會卻未詳查，遽然為訴願不受理之認定，顯然其認事用法不僅速斷，更已有重大之違誤，灼然甚明，參酌最高行政法院之96年度判字第1801號裁判要旨以觀，足徵該訴願決定係屬違法，進而該訴願委員會實就系爭函文是否不當或違法為實質審查，否則形同剝奪受處分人（即本件原告）之訴願利益，故本件原告自得請求本院審酌，主張訴願決定屬違法之訴願決定，即應予撤銷。
（四）被告以系爭函文，認林君具有雲林農田水利會會長候選人資格而駁回原告之檢舉，顯有不當：
１、農田水利會會長一職係屬司法院釋字第84號解釋中所稱之公務員至為明確：
⑴觀諸司法院釋字第84號解釋文之意旨及解釋理由書，顯
見司法院釋字第84號解釋亦可適用刑法之範圍，其對公務員之認定亦應包括刑法上對公務員之認定標準；而農田水利會組織通則第23條規定：「農田水利會之會長及各級專任職員，視同刑法上之公務員，不得兼任其他公職。」準此，農田水利會會長及各級專任職員既視同為刑法上之公務員，自有司法院釋字第84號解釋之適用。
甚且，觀諸行政院農業委員會農糧署農糧廉政電子報95年度第15期「誰是刑法上公務員」一文之闡述，就依據農田水利會組織通則規定而設置之農田水利會會長於刑法95年7 月1 日修正施行後，亦認同乃屬於所謂「其他依法令從事於公共事務而具有法定權限者」之刑法上公務員範疇，亦得彰顯原告指摘系爭函文認事用法之錯誤，於法有據。
⑵次按，公務員服務法第24條規定及司法院院解字第3159
號解釋之意旨以觀，可知若公務員待遇係由縣市或鄉鎮自治經費所支出，此待遇部分亦為公務員服務法第24條所稱之俸給，殆無疑義。
⑶再者，詳端司法院釋字第518 號解釋文中陳述「農田水
利會為公法人……」及釋字第628 號解釋文表示「農田水利會係由法律設立之公法人，為地方水利自治團體，在法律授權範圍內享有自治之權限。」之內容，均足徵農田水利會不僅為一公法人，其更係一地方自治團體，故其職員待遇係由其自治經費中所支出，亦得彰顯農田水利會之員工、會長所領薪資，即為公務員服務法第24條所稱之俸給。
⑷末按，依公務人員任用法施行細則第2 條及公務人員任
用法第3 條第2 款等規定，再參酌農田水利會會長及專任職員之職務，不僅並非政務人員及民選人員，且均定有職稱及職責程度，及所需資格條件均不相同，因此農田水利會會長及專任職員自為公務人員任用法所稱之公務人員。
⑸綜上所陳，足證縱司法院釋字第84號解釋之公務員不包
括刑法上之公務員，然揆諸上開見解，農田水利會會長一職仍屬公務員服務法及公務人員任用法上之公務員，亦應適用司法院釋字第84號解釋。
２、查林君因曾受褫奪公權之宣告，依前開司法院釋字第84號解釋，其原先職務當然停止；次按行政院人事局之函釋，當無法將原先褫奪公權前之工作年資與復權後之工作年資合併計算：
⑴按司法院釋字第84號解釋文之意旨，所謂職務當然停止
，乃不需經任何方式，其職務即生當然停止任用之效力，是以，自該刑事判決確定之日起，其職務即生當然停止任用之效力。
⑵再者，依據行政院人事行政局77年1 月13日局貳字第01
331 號函釋略以「為貫徹撤職之懲戒效果，停止任用期滿後，如予再任，其升遷考核年資應自再任之日重新計算，其撤職前之任職年資於再任後參加升遷考核時，均不予採計。」及94年11月16日局力字第0940034198號函釋略以「……是以，為貫徹考績免職處分之效果，其陞任評分標準宜與受撤職懲戒處分者一致，即公務人員受考績免職者，如經再任，其陞任評分採計方式，應自再任之日起重新計算，其免職前之任職年資於再任後參加陞任評分時，均不予採計。」之內容，亦可作為審酌之依據。
⑶末者，依農田水利會組織通則第19條第1 項第1 款規定
，會長候選人之資格必須有十年以上之工作經驗，職此，本件原告主張林君既在93年間受褫奪公權之宣告，依上開司法院釋字第84號解釋其職務當然停止，再依上述人事行政局之函釋，可知林君在前開褫奪公權前之工作年資即應不予採計，縱使從93年判決確定重新起算工作年資經驗，迄今未滿十年，是故其資格並不符農田水利會組織通則第19條第1 項第1 款會長候選人資格之規定，灼然甚明。
（五）關於本件認定雲林農田水利會會長候選資格之權責機關為何機關部分，按農田水利會組織通則第4 條、第19條之1第2 項、第35條、第39條、及農田水利會會長選舉罷免辦法第49條、第47條之規定，查本案雲林農田水利會會長選舉，所涉及農田水利會之中央主管機關、備查及實質監督，依上述法規，認定候選資格之權責機關應為行政院農業委員會即被告。
（六）有關原告就撤銷訴願決定及撤銷原處分，確認本件行政訴訟之類型部分：
１、按行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。查本案原告業經99年11月19日依行政訴訟法第4 條第1 項提出撤銷訴訟，合先敘明。
２、次按司法院釋字第469 號解釋理由、最高行政法院97年裁字第1991號判決意旨，及農田水利會會長選舉罷免辦法第46條、第47條規定，查原告依農田水利會會長選舉罷免辦法第46條、第47條所為之檢舉，性質上屬於最高行政法院97年裁字第1991號判決認定之該法令所保護係原告之私益即原告因該法令規定有法律上利益，即原告與林君之選舉，因林君之資格不符合，而原告受有法律上之利益。又農田水利會會長選舉罷免辦法第47條主管機關審核檢舉事件屬實者，應公告……當選無效……，係屬法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，即原告具有向被告請求課予作成一定行政處分之公法上請求權，合先敘明。
３、又按行政訴訟法第5 條第1 項、行政訴訟法第5 條第2 項、行政訴訟法第111 條第3 項第2 款規定，所謂請求之基礎不變，所謂請求之基礎不變係指所謂請求之基礎不變係指變更或追加之訴與原訴之主要爭點有共同性，各請求利益可認為同一或關連，原請求之訴訟及證據資料，具有同一性或一體性，可變更或追加之後請求予以利用，簡言之，訴訟材料必須相同，此有本院98年訴字第94號判決可憑。
４、查本案原告除原99年11月19日行政訴訟起訴狀所請求之訴訟標的（即行政訴訟法第4 條第1 項）外，原告請求追加行政訴訟法第5 條第1 項、第2 項之訴訟標的，即訴之聲明第二項及第三項，其間主要爭點有共同性，各請求利益可認為同一或關連，原請求之訴訟及證據資料，具有同一性或一體性，可變更或追加之後請求予以利用，揆諸上開實務見解，故原告請求追加於法自無不合。
（七）關於系爭函文是否為行政處分部分，原告說明如下：
１、次按最高行政法院98年判字1327號判決意旨、農田水利會組織通則第4 條、第19條之1 第2 項、第35條、第36條、第39條及農田水利會會長選舉罷免辦法第46條、第47條規定，被告為雲林農田水利會之主管機關，其負有監督、輔導、農田水利會之作為義務，於農田水利會有違反法令或怠忽任務，妨害公益時，有糾正或制止之作為義務，甚至尚可整頓或暫為代管，重行組織。且被告審核檢舉事件屬實者，應公告選舉無效、當選無效，故可知被告之作為義務除監督、輔導、農田水利會外，尚有依農田水利會會長選舉罷免辦法第47條審核檢舉事件之作為義務。
２、被告99年6 月7 日農水字第0990136662號函是否為行政處分？⑴查「……備查：指下級政府或機關間就其得全權處理之
業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。……」此地方制度法第2 條第5 款雖已訂有明文，而本案具體事實中，被告曾於99年4 月22日農水字第0990126938 號函對於雲林農田水利會之會議記錄不予備查，又99年4 月20日台雲林農田水利會召開第3屆直選會長暨會務委員選舉選舉工作會報第4 次會議候選人審查結果林君不合格，並以99年4 月23日雲水總字第0990005487號函陳報被告備查，惟被告卻以99年4 月23日農水字第09901274 51 號函對於雲林農田水利會依農田水利組織通則第36條予以糾正、制止，並於說明三、四中要求雲林農田水利會不得作出與被告法律意見相左之認定，以致於雲林農田水利會召開第3 屆直選會長暨會務委員選舉選舉工作會報第5 次會議候選人審查林君為合格，合先敘明。
⑵復查由上述被告所為之行為可證，雖農田水利會會長選
舉罷免辦法第17條第2 項僅規定農田水利會審查候選人之結果送主管機關( 即被告) 備查，惟被告於本案具體事實之作為有不備查、進行糾正、制止，甚至要求雲林農田水利會不得作出與被告法律意見相左之認定，可證被告自始至終均以雲林農田水利會之主管機關並可得命令雲林農田水利會自居，此亦符合農田水利會組織通則第第35條、第36條之規定，故本案雖被告形式上以備查當無須負責之藉口，實質上被告已逾越備查而越俎代庖為具體實質審查，並為公法上之意思表示，對外發生法律效果。
⑶末查本案被告以99年6 月7 日農水字第0990136662號函
肯認99年4 月30日雲水總字第0990005888號函之「……林文瑞君會長候選人資格審查複審結果：合格」及以99年5 月10日農水字第0990129975號函准予備查，實特定事件( 林君會長候選人資格審查) 所為積極或消極之意思決定( 認可合格及備查) 而發生一定之效果( 林君就候選資格是否合格，涉及當選無效否) 者而言。又對照被告99年4月22 日 農水字第0990126938號函對於雲林農田水利會之會議記錄不予備查、99年4 月23日農水字第0990127451號函對於雲林農田水利會依農田水利組織通則第36條予以糾正、制止，並於說明三、四中要求雲林農田水利會不得作出與被告法律意見相左之認定，而雲林農田水利會均無法拒絕被告之意思及所作出林君合格並非依自己意思，而係不得作出與被告法律意見相左之認定下之決定，可知99年6 月7 日農水字第0990136662號函釋系屬具有規制效力並對公法上具體事件所為決定，又不因被告其用語( 如備查) 、形式( 如以99年6月7 日農水字第0990136662號函肯認99年4 月30日雲水總字第0990005888號函) 以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而與行政處分有異，故按行政程序法第92條第1 項、訴願法第3 條第1 項及最高行政法院66年度裁字第88號判例要旨，被告99年6 月7 日農水字第0990136662號函屬具有規制效力並對公法上具體事件所為決定之行政處分。
３、被告99年6 月7 日農水字第0990137099號函件是否為行政處分？⑴最高行政法院99年度6 月份庭長法官聯席會議（四）雖
有相關不同意見之見解，惟依據司法院釋字469 號解釋理由書、最高行政法院98年判字1327號判決、最高行政法院99年度6 月份庭長法官聯席會議（四）之見解可整理得出，符合以下要件，則檢舉之回函則屬於行政處分：
①檢舉人為可得特定之人，即被告是否因檢舉事項不成
立之函覆，影響檢舉人之法律地位，產生不利之法律效果。查本案原告為雲林農田水利會召開第3 屆直選會長暨會務委員選舉之候選人，且此次選舉僅林君與原告為唯二候選人，原告依農田水利會會長選舉罷免辦法第46條進行檢舉林君資格不符農田水利會組織通則第19條之1 ，而被告以檢舉事項不成立事由回覆原告，此當然影響原告( 即檢舉人) 之法律地位，產生不利之法律效果。此與一般訴外人檢舉，不生不利之法律效果，自有所不同，此不可不辨。
②農田水利會會長選舉罷免辦法係保護人民生命、身體
及財產等法益之目的。按農田水利會組織通則第1 條、第10條、第19條及農田水利會會長選舉罷免辦法第47條、第49條可知農田水利會會長選舉罷免辦法係兼顧推行農田水利事業、農田水利會選舉公平性及農田水利會會長職位之公益、私益。
③法律對被告應執行職務行使公權力之事項，已明確規
定，被告依此規定對人民負有特定作為義務而無不作為之裁量餘地。查依農田水利會組織通則第4 條、第19條之1 第2 項、農田水利會組織通則第35條、第36條、第39條、農田水利會會長選舉罷免辦法第47條可知，被告為雲林農田水利會之主管機關，其負有監督、輔導、農田水利會之作為義務，於農田水利會有違反法令或怠忽任務，妨害公益時，有糾正或制止之作為義務，甚至尚可整頓或暫為代管，重行組織。且被告審核檢舉事件屬實者，應公告選舉無效、當選無效，故可知被告之作為義務除監督、輔導、農田水利會外，尚有依農田水利會會長選舉罷免辦法第47條「審核」檢舉事件之作為義務。
⑵查被告99年6 月7 日農水字第0990137099號函係回覆原
告依農田水利會會長選舉罷免辦法第46條之檢舉，應有審核檢舉事件是否屬實之作為義務，換言之，此係屬法律已明定被告調查、審核被檢舉人之作為義務，且該法律所保護者除公益外，同時及於原告之私益，惟被告99年6 月7 日農水字第0990137099號函中並未審核檢舉事件是否屬實，僅以「……並未提出具體事證……本會將依農田水利會組織通則等相關規定處理。」云云，無異等同於主管機關( 即被告) 為檢舉事項不成立之函覆，影響檢舉人之法律地位，產生不利之法律效果，同時，依法應予審查卻怠於審核調查，顯悖應作為之義務，依最高行政法院98年判字1327號判決應屬行政處分，以利人民的救濟。
（八）關於農田水利會組織通則第19之1 條農田水利會會長須具有政府機關、農田水利會十年以上行政、水利、土木、農業有關工作經驗而成績優良者，林君是否具10年工作經驗及成績優良部分：
１、查政府機關、農田水利會其性質上為公法人或行政機關，而農田水利會組織通則第19之1 條將政府機關、農田水利會並列，又參照台灣省各農田水利會第3 屆直選會長暨會務委員選舉作業手冊、肆、選舉有關法令問題解答編號64號問題「曾任鄉( 鎮、市) 民代表會副主席年資，是否符合農田水利會組織通則第19條之1 第1 項第1 款有關政府機關之行政工作經驗規定？」解釋「……惟台端曾任鎮民代表會主席1 屆4 年之工作經驗，因其職務屬民意代表性質，依前揭規定及函釋意旨，非屬農田水利會組織通則第19條之1 第1 項第1 款所稱之政府機關之行政工作經驗規定」，又台灣省各農田水利會第3 屆直選會長暨會務委員選舉作業手冊、肆、選舉有關法令問題解答編號65號問題「某甲曾擔任鎮長4 年及水利會會長8 年，其工作經驗之年資是否可合併採計。」解釋「……有關工作經驗可以併計」，可資證明10年工作經驗定性上應指法律上之工作年資，而非事實上之工作經驗，此方符合農田水利會為公法人之性質，合先敘明。
２、次查林君於93年因賄選罪刑事判決確定並經褫奪公權( 雲林地方法院93年選訴第9 號判決) ，依司法院釋字第84號解釋理由，其職務應當然停止，惟其認定之年資機關並未當然停止林君之職務，其93年後算入工作年資( 工作經驗) ，於法尚難謂為有據，故林君服務年資尚難謂為合於農田水利會組織通則第19之1 條之10年。
３、復按最高行政法院61判字第535 號判例、98年判字第732號判決及公務人員考績法第6 條規定，查農田水利會組織通則第19條之1 之成績優良係屬不確定法律概念，又林君於93年因遭賄選罪刑事判決確定並經褫奪公權，依前開最高行政法院判例及判決意旨所謂成績優良係屬歷年考績或考成一年在八十分（一等）以上，其餘在七十分（二等）及考量品格操守……等，並考量雲林農田水利會會長權限涉及雲林農民廣大權益、廣大資金資產運用……等，孰難據以認定賄選罪刑事判決確定合於成績優良之不確定法律概念，且此成績優良並非被告之判斷餘地，而被告仍逕依作成林君會長候選人資格審查複審結果為合格及備查之行政處分實質上已明顯違反法律。
（九）關於原告具有公法上請求權，得請求被告依農田水利會會長選舉罷免辦法第47條作成當選無效及重新辦理投票部分：
１、按訴願法第2 條第1 項、行政訴訟法第5 條第1 項、行政訴訟法第5 條第2 項規定及最高行政法院98年判字第1339號判決意旨可知，原告有法律上應保護之權利。次按公職人員選舉罷免法第118 條第1 項、第120 條第1 項、農田水利會會長選舉罷免辦法第47條規定，另憲法第16條規定人民有請願、訴願及訴訟之權，惟農田水利會會長選舉罷免辦法之全部規定中，並無如候選人得提出如公職人員選舉罷免法第118 條第1 項之選舉無效之訴及同法第120 條第1 項當選無效之訴，僅於農田水利會會長選舉罷免辦法中47條規定以檢舉方式向主管機關( 即被告) 主張當選無效、選舉無效，故原告提出檢舉實屬依農田水利會會長選舉罷免辦法中唯一主張權利之救濟方式，合先敘明。
２、查最高行政法院98年判字第1339號判決認定公法上請求權於法律雖未明文規定申請權人，但依法律之規定，受該法律保護之權利人，亦得依法申請。又所謂法律保護之權利，應指法秩序認為應予保護之權利或具法律上之利害關係者而言。本案原告依農田水利會會長選舉罷免辦法之規定僅能提出檢舉，而無法提出當選無效之訴，又原告為雲林農田水利會第三屆直選會長選舉之候選人，原告與林君之選舉，因林君之資格不符合，而原告受有法律上之利害關係( 即被告須依農田水利會會長選舉罷免辦法第47條公告林文瑞當選無效，即自主管機關公告之日起八日內重行辦理投票) ，故原告具有公法上請求權，得請求被告依農田水利會會長選舉罷免辦法第47條規定，作成當選無效及重新辦理投票之行政處分。
（十）綜上所述，原告係依農田水利會會長選舉罷免辦法第46條及第49條向主管機關即被告提出檢舉及其補充理由，被告應依職權具體審查林君是否具有雲林農田水利會會長候選資格及其選舉權之行使，且應詳究本件原告所提關於資格是否不符，以及涉嫌買票、賄選之檢舉事項是否屬實後，進而就查證屬實情況下為選舉無效或當選無效之公告。然為憾者，被告對於原告所提出之檢舉事由並未為任何實質上審查，僅以系爭函文消極回覆原告，企圖卸免其所應為之行政職責，顯然損害原告之權利或法律上利益，且行政院訴願審議委員會亦未就系爭函文為實質審查，逕為不受理之決定自有所不當、違法，應予撤銷。是以，原告遂依法提起本件行政訴訟，並聲明：１、撤銷訴願決定及原處分（即被告99年6 月7 日農水字第0990136662號函、同年月日農水字第0990137099號函）。２、被告應就雲林農田水利會第三屆直選會長選舉作成公告林君當選無效之行政處分，並應作成依被告公告之日起8 日內重新辦理投票之行政處分（針對被告99年6 月7 日農水字第0990136662號函之請求）。３、被告應就雲林農田水利會第三屆直選會長選舉作成公告林君當選無效之行政處分，並應作成依被告公告之日起8 日內重新辦理投票之行政處分（針對被告99年6 月7 日農水字第0990137099號函之請求）。４、訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：
（一）有關程序部分：被告99年6 月7 日農水字第0990136662號書函及同年月日農水字第0990137099號書函內容，僅係申明基於農田水利會組織通則中央主管機關之法制意見及依法制止雲林農田水利會作出與被告法律意見相左之認定，非屬行政處分，僅屬被告依職權監督輔導該水利會第3 屆直選會長暨會務委員選舉工作出具之書面意見，訴願決定依訴願法第77條第8 款為訴願不受理之決定，並無不妥。
（二）原告主張林君為農田水利會專任職員，有司法院釋字第84號解釋及行政院人事行政局94年11月16日局力字第0940034198號函規定之適用，故不符農田水利會組織通則第19條之1 第1 項第1 款有關「政府機關、農田水利會10 年 以上行政、水利、土木、農業有關工作經驗」規定一節，被告業以99年4 月22日農水字第0990126938號函復雲林農田水利會，並提供法律意見，略以依公務員懲戒委員會98年
8 月21日98年度鑑字第11490 號議決書意旨，我國實務上對公務員應受懲戒對象之適用範圍，係採廣義公務員之說，即以公務員服務法第24條所指「受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員」；又依銓敘部80年10月9 日(80)台華法一字第0624721 號函釋，農田水利會會長及各級專任職員尚非公務員服務法第24條規定之公務員。據此，農田水利會會長及各級專任職員，即非公務員懲戒法應受懲戒之適用對象，自無受司法院釋字第84號解釋意旨之拘束。是林君之年資採計及計算，自應依農田水利會組織通則第19條之1 第1 項第1 款規定及被告相關函釋辦理。
（三）另原告主張依聯合晚報99年5 月15日及聯合報99年5 月27日所報導「林文瑞之樁腳，涉嫌買票，檢察官已著手偵辦，選民及樁腳經調查站約談時已承認買票等情事」，顯已有明確事證可證明該水利會第3 屆直選會長選舉具有原告所稱「選舉無效」抑或「當選無效」之事實存在一節，被告對媒體針對檢察機關偵查案件之報導，基於檢察機關偵查不公開之規定，尚無法立即予以查證。被告爰以99年6月7 日農水字第0990137099號書函復原告略以「未來倘有新賄選事證，或經法院判決確定案件，本會將依農田水利會組織通則等相關規定處理」，並無不當。
（四）農田水利會為公法人，依農田水利會組織通則第4 條、第19條之1 第2 項及第39條第1 款規定，以及農田水利會會長選舉罷免辦法第2 條、第3 條規定，各農田水利會會長選舉之事務，係由各農田水利會辦理，並依各農田水利會所訂選舉計畫（計畫明定有各項選務期程）實施之，被告為監督輔導機關。
（五）復依農田水利會會長選舉罷免辦法第4 條、第16條、第17條及前述選舉計畫等規定，雲林農田水利會應於99年2 月28日前成立選舉工作會報負責辦理其第3 屆會長選舉之選務工作。雲林農田水利會於99年4 月1 日辦理第3 屆會長選舉公告及候選人登記公告。雲林農田水利會會員應於公告登記期限內（99年4 月5 日至9 日），備齊相關文件申請登記為候選人。雲林農田水利會應於99年4 月27日前完成候選人資格審查。候選人資格審查結果，應造具候選人名冊於99年4 月30日前公告，並送被告備查。
（六）立法委員張嘉郡分別於99年2 月5 日、99年2 月22日及99年3 月3 日函被告說明林君是否符合農田水利會會長候選人資格一案，被告分別以99年2 月12日農水字第0990990109號函、99年2 月24日農水字第0990990128號函及99年3月18日農水字第0990990155號函說明在案。被告前述三函略以，農田水利會會長候選人之資格，農田水利會組織通則第19條之1 、第19條之2 已有規定；張嘉郡委員國會辦公室來函所附林君之警察刑事紀錄證明資料，經查未符合農田水利會組織通則第19條之2 各款所定消極資格條件。
另就同函所附臺灣雲林地方法院93年12月30日刑事判決書所載林君資料以觀，並無農田水利會組織通則第19條之2各款所定消極資格條件。另依農田水利會組織通則第19條之1 第2 項授權農田水利會聯合會訂定之農田水利會會長選舉罷免辦法第13條規定，參加會長候選之會員，應於公告登記期限內，備齊文件向農田水利會申請登記為候選人。復依同辦法第4 條、第17條規定，農田水利會設選舉工作會報審查前述候選人資格後，將審查結果造具候選人名冊於投票日15日前公告，並送主管機關備查。
（七）有關本件雲林農田水利會第三屆會長選舉經過，被告說明如下：
１、雲林農田水利會第3 屆會長選舉候選人，計有林君及張哲誠（即原告）2 位登記為會長候選人。
２、雲林農田水利會於99年4 月20日召開選舉工作會報第4次會議辦理候選人資格審查。該會並以99年4 月21日雲水總字第0990005366號函附上開選舉工作會報第4 次會議紀錄，送被告備查。
３、因前述雲林農田水利會選舉工作會報第4 次會議紀錄所載列席律師引述之法律見解有所錯誤，並決議認定林君未具會長候選人資格，被告基於主管機關立場，爰以99年4 月22日農水字第0990126938號函復雲林農田水利會不予備查，並提供法制意見在案。
４、因雲林農田水利會再以99年4 月22日雲水總字第0990005487號函表示不服前述被告99年4 月22日農水字第0990126938號函法制意見，被告爰復以99年4 月23日農水字第0990127451號函復雲林農田水利會，略以雲林農田水利會選舉工作會報第4 次會議認定林君未具農田水利會10年以上之農業有關工作經驗之資歷，即有違誤，依農田水利會組織通則第36條規定應予糾正；如經林君提出複審申請，雲林農田水利會辦理複審時，應依被告99年4 月22日農水字第0990126938號函法律意見辦理，不得作出與被告函法律意見相左之認定。
５、又雲林農田水利會以99年4 月23日雲水總字第0990005495號函附該會第3 屆會長暨會務委員選舉候選人名冊，送被告備查。被告已以99年4 月26日農水字第0990127817號函復雲林農田水利會不予備查在案。
６、案經林君提出複審申請，雲林農田水利會爰於99年4 月27日召開第3 屆直選會長暨會務委員選舉工作會報第5 次會議暨會長、會務委員候選人資格審查複審會議，被告有派員列席監督輔導。
７、雲林農田水利會分別以99年4 月28日雲水總字第0990005701號函及99年4 月30日雲水總字第0990005888號函附上開該會選舉工作會報第5 次會議辦理其會長暨會務委員候選人資格審查複審紀錄及複審結果候選人名冊，送被告備查。上開會議之決議事項，及認定林君及原告均具有會長候選人資格，被告查未有違反農田水利會組織通則就會長暨會務委員候選人之資格條件規定情事，已分別以99年4 月30日農水字第0990128573號函及99年5 月10日農水字第0990129975號函准予備查在案。
８、雲林農田水利會於99年5 月15日辦理會長選舉投票，計票結果：林君得票數為35,355票、原告得票數為31,663票。
林君當選該會第3 屆直選會長。
９、原告因不服前述雲林農田水利會選舉工作會報第5 次會議決議認定林君具有會長候選人資格，爰於99年5 月28日向被告提出檢舉。被告已以99年6 月7 日農水字第0990136662號書函復原告在案。
10、原告復於99年5 月31日再次向被告提出補充檢舉理由，被告爰再以99年6 月7 日農水字第0990137099號書函復原告在案，略以原告係引用聯合晚報99年5 月15日及聯合報99年5 月27日之報導而為，並未提出具體事證。另前述報導所載情事，刻由檢調機關偵查中。未來倘有新賄選事證，或經法院判決確定案件，被告將依農田水利會組織通則等相關規定處理。
（八）綜上，本案原告提起行政訴訟，顯不合法，縱或以實體論之，亦無理由，爰此答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按行為時農田水利會組織通則第4 條規定：「本通則所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會……」、第19條之
1 第2 項規定：「會長選舉罷免辦法，由農田水利會聯合會訂定，並報請中央主管機關備查。」第39條第規定「農田水利會為促進互助合作共同發展，設立農田水利會聯合機構（簡稱為農田水利會聯合會），應辦理法人登記，其章程及下列相關辦法訂定後，報請中央主管機關備查。一、農田水利會會長選舉罷免辦法。……」。
（二）農田水利會聯合會依據上開農田水利會組織通則第19條之
1 第2 項、第39條規定訂立並報請中央主管機關備查之行為時「農田水利會會長選舉罷免辦法」，其中第46條規定：「檢舉人檢舉選舉無效、當選無效、罷免無效或罷免案通過或否決無效，應於選舉或罷免結果公告日起七日內，以書面向主管機關為之，逾期不予受理。」第47條規定：
「（第1 項）主管機關審核檢舉事件屬實者，應公告選舉無效、當選無效、罷免無效、罷免案通過或否決無效，並依下列規定辦理：一、選舉無效者，自主管機關公告之日起八日內重行辦理投票。二、當選無效者，自主管機關公告之日起八日內重行辦理投票。三、罷免無效或罷免案通過或否決無效者，自主管機關公告之日起八日內重行辦理罷免或重行投票。（第2 項）前項選舉或罷免部分無效者，應就該無效部分定期重行投票。但部分無效顯不足以影響選舉或罷免結果者，不在此限。」上開辦法，查未逾越法律授權，又未違反法律保留原則，被告據為農田水利會會長選舉檢舉等行政，並未違法。
（三）綜上法規可知，本件被告行政院農業委員會為農田水利事項之中央主管機關，而原告若為農田水利會會長候選人，依據上開農田水利會會長選舉罷免辦法規定，依法提起檢舉，主張農田水利會會長選舉有當選無效或選舉無效情事，則被告身為主管機關，依據上開法規，自應本於職掌，就會長候選人之一，所檢舉事項及內容，是否符合上開法條規定之情形，依職權實質審查而作成處分。參照最高行政法院96年度判字第1801號判決即採相同見解。
六、兩造對事實概要欄記載並不爭執，並有原告提出之被告99年
6 月7 日農水字第0990136662號函、被告99年6 月7 日農水字第0990137009號函、訴願決定書；及被告提出之被告99年
2 月12日農水字第0990990109號函、立法委員張嘉郡國會辦公室99年2 月5 日嘉郡服字第0990103 號函、林君國立虎尾科技大學學士學位證書、雲林農田水利會97年10月6 日雲水人字第0970 011786 號令、雲林農田水利會95年1 月10日雲水人字第09 50000499 號令、雲林農田水利會80年12月2日雲水人字第015558號函、雲林農田水利會82年1 月11日雲水人字第20 0359 號令、雲林農田水利會80年12月4 日雲水人字第1569 1號令、雲林農田水利會87年3 月16日雲水人字第702600號令、雲林農田水利會88年4 月6 日雲水人字第803317號令、雲林農田水利會92年1 月16日雲水人字第200747號令、雲林農田水利會94年3 月31日雲水人字第0940403090號令○○○鎮○○段○○○ ○號土地登記第一類謄本、被告99年
2 月24日農水字第0990990128號函、立法委員張嘉郡國會辦公室99年2 月22日嘉郡服字第0990109 號函及林君歷年考績
(成) 通知書、被告99年3 月18日農水字第099099 0155 號函、立法委員張嘉郡國會辦公室99年3 月3 日嘉郡服字第0990153 號函、中華民國臺灣省雲林縣警察局警察刑事紀錄證明、臺灣雲林地方法年度選訴字第9 號宣示判決筆錄、雲林農田水利會99年4 月21日雲水總字第099000 5366 號函暨該會第3 屆直選會長暨會務委員選舉工作會報第四次會議紀錄、臺灣雲林地方法院99年4 月16日雲院恭文字第0990010288號函、臺灣雲林地方檢察署99年4 月13日雲檢家文字第0991000067號函、被告99年4 月22日農水字第0990126938號函、被告99年4 月23日農水字第099012 7451 號函、雲林農田水利會99年4 月22日雲水總字第0990 005487 號函被告99 年4月26日農水字第0990127817號函、雲林農田水利會99年4 月23日雲水總字第0990005495號函、被告99年4 月30日農水字第0990128573號函、雲林農田水利會99年4 月28日雲水總字第0990005701號函、被告99年5 月10日農水字第0990129975號函、雲林農田水利會99年4 月30日雲水總字第0990005888號函、訴願決定書、被告訴願答辯書、原告訴願書、被告99年6 月7 日農水字第0990136662號函、被告99年6 月7 日農水字第0990137009號函、原告99年5 月31日檢舉函、原告99年5 月28日檢舉函、林君行政聲請複審書等影本附本院卷及原處分卷可查，自足認為真實。
七、本件兩造之主張及聲明陳述及本院認定之事實詳如上述，是本件首要爭執厥為系爭2 函件是否為行政處分？即針對原告所為之選舉無效、當選無效等依法檢舉（申請）之案件，被告以系爭2 函件加以函復，是否屬否准原告依法檢舉之行政處分或僅屬單純之事實說明？
（一）本件如前開本院認定事實記載，原告為雲林農田水利會第三屆直選會長選舉之2 名候選人之一，選舉結果，訴外人林文瑞經承辦選務之雲林農田水利會公告為本次選舉之會長當選人後，原告即以林君會長候選人之資格不符（即訴外人林文瑞因案褫奪公權前之工作年資，不能與復權後之年資合併計算，故不符任職10年以上之會長候選人之積極資料），向被告提起檢舉，嗣再以報載資料認林君有「賄選」為由，提出補充檢舉理由。
（二）參照前述本院法律見解，本件原告為本次會長選舉候選人之一，依據農田水利會會長選舉罷免辦法第46條、47條規定依法提起檢舉，主張農田水利會會長選舉有當選無效或選舉無效情事，則被告身為主管機關，自應本於職掌就原告檢舉事項及內容，依職權為實質審查並作成准否之行政處分。然查：
１、被告於本院審理時，明確陳稱是受理原告檢舉案之主管機關，對原告之檢舉及補充檢舉理由，分別以系爭2 函件回復；此外並未針對原告上開檢舉，另外為其他准、否或其他意見之行政處分。
２、被告99年6 月7 日農水字第0990136662號函（即系爭函件
1 ），雖僅是敘明被告99年5 月10日准予備查雲林農田水利會函之內容；至被告99年6 月7 日農水字第0990137099號函（系爭函件2 ）則亦僅說明原告僅憑報載資料，並未提出具體事證檢舉，且案由司法機關調查中，未來有新賄選事證等，再依法規處理等語；因此，就系爭２函件形式上言，確為既往事實或檢舉賄選事實之說明。
３、惟如前述，本件被告為主管機關，對原告即會長候選人之檢舉事項（即原告依法申請之事項，包含本件原告主張依行為時「農田水利會會長選舉罷免辦法」第47條之查證、公告及重行辦理投票等），應依職權為實質審查做成准否之行政處分；而綜合系爭2 函件內容，特別是系爭函件1所引之說明意見，實寓有認原告之檢舉不符法令，即認原告檢舉之林君，符合農田水利會會長候選人資格之積極要件；因此就原告所為之選舉無效、當選無效等「依法申請」之案件予以「否准」；顯係政府機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，參照前開本院法律見解，系爭2 函件既屬行政處分，原告對之不服，自得提起訴願。
（三）被告雖抗辯稱系爭2 函件，僅說明事實經過，性質上屬觀念通知，並非行政處分，且被告雖為農田水利會之主管機關，但依法僅就檢舉人檢舉，本於職權審核之結果，若認與事實不符時，即使行文答復檢舉人，亦不能認係行政處分云云；惟如前述本院法律見解，水利會會長候選人提出之檢舉，本質上為依法申請案件，被告有依法查證後為行政處分之義務，被告上開法律見解容有誤會，應予敘明。
八、再參照訴願法第1 條第1 項及行政訴訟法第4 條第1 項規定，訴願機關對於行政處分審查之範圍，包括原處分是否不當或違法；而行政法院對於撤銷之訴得審查者，則僅限於行政處分是否違法，故訴願機關對於受處分人提起訴願，如應為實質審查而不為實質審查，即無異剝奪受處分人之訴願利益，則訴願決定即屬違法。查本件原告於言詞辯論時經本院闡明後，若確認本件系爭二函件若屬行政處分，仍不願拋棄訴願之程序利益等語明確。而系爭2 函件為行政處分，原告對之不服，自得提起訴願。從而訴願決定不察，遽以系爭2 函件僅係單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，不因而發生法律上效果，非訴願法上之行政處分，而認原告遽提訴願，難謂合法而予以不受理，自有違誤；原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許，應由本院將訴願決定撤銷，著由訴願機關就本案實體理由審酌後另為適法之決定。又本件訴願決定既不合法，原告又主張不拋棄訴願程序利益，則系爭訴訟實體之理由及兩造其餘之陳述暨主張，已無庸審酌，併予敘明。同理原告其餘請求（包括請求撤銷原處分及訴之聲明第2 項、第3 項）部分，因訴願機關尚未就本件實體理由審酌，原處分是否需經訴願決定予以撤銷，尚待查明，即無庸審理，而無從准許，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部分有理由，一部分無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 3 日
臺北高等行政法院第五庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 程怡怡法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 3 月 3 日
書記官 陳德銘