臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2205號100年3月10日辯論終結原 告 王粟蘭
王正雄王淑王寶月王文郁共 同訴訟代理人 王可富律師被 告 桃園縣大溪鎮公所代 表 人 黃睿松（鎮長）住同上訴訟代理人 蕭萬龍律師複代理 人 林哲倫律師上列當事人間徵收補償事件，原告不服桃園縣政府中華民國99年
9 月13日府法訴字第0990217748號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。..前3 項規定，於變更或追加之訴為撤銷訴而未經訴願程序者，不適用之。」，行政訴訟法第111 條第1 項、第4 項定有明文。次按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。..起訴不合程式或不備其他要件者。」，亦為行政訴訟法第107 條第1 項第10款所明定。
二、查本件原由原告王粟蘭、王正雄起訴，聲明請求撤銷原處分及訴願決定，並請判命被告按其等所有之土地依公告現值加給付徵收補償金；嗣於訴訟進行中，又追加原告王淑、王寶月、王文郁就其所有之土地，亦請求被告一併給付徵收補償。惟原告王淑3 人未經訴願程序，經審判長闡明後，原告主張依行政訴訟法第8 條給付訴訟，並與先前之起訴合併請求。核追加原告王淑、王寶月、王文郁追加之訴，既與原告王粟蘭、王正雄之聲明第2 項請求被告給付徵收補償相同，無須經訴願程序，並無礙訴訟終結，應予准許。
貳、實體事項：
一、事實概要：原告等之被繼承人王潭所有坐落於桃園縣○○鎮○○段中庄街小段336 、336-2 、339-1 、344-1 、337-1、35 4- 2 、354-3 地號等8 筆土地（下稱系爭土地），位於桃60號道路內，經編定為交通用地，其地目為道。原告等人主張系爭土地現為既成道路，符合公用徵收要件，其等對系爭土地亦無法自行使用收益，爰請被告將系爭土地予以徵收補償。被告以99年5 日6 日溪鎮建字第0990009542號函（下稱系爭函文）說明因目前政府財政拮据，實無法徵收取得系爭土地，已建請桃園縣政府納編該道路為縣道，予以回復原告。原告不服，提起訴願經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：㈠原告因繼承事實，取得系爭土地，經被告闢建為道路，供不
特定公眾繼續使用至今，已逾50載，甚至原告王正雄因繼承系爭土地，被桃園縣政府認為不符合老人年金請領標準，原告等鑑於系爭土地為既成道路，自己不能使用系爭土地，亦不能處分，為維護自己財產權益，請求被告依法辦理徵收，不料被告以系爭函文否准原告等之申請。原告提起訴願，但訴願決定以：「原處分機關既非系土地徵收之核准或補償機關，就訴願人所請當無從為准許，其對訴願人申請辦理徵收補償系爭土地所為之函覆，應僅係就經辦事件所為之事實敘述或理由說明，對土地徵收及給付徵收補償事項，並不發生任何法律上之效果，核非屬行政處分。」云云，而為不受理之決定。
㈡按司法院釋字第423 號解釋：「行政機關行使公權力，就特
定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符」。又按「行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字。」（改制前最高行政法院87年度判字第521 號判決參照），可見實務上對於行政機關所作行政處分認定不以其文字用語而認定。
㈢原告向被告提出具體徵收補償申請，依原處分否准意旨，不
論依形式或實質標準，均可認為係行政處分。因行政處分之合法或違法不影響其有效性，故如原告未提起本件撤銷訴訟並聲請排除系爭函文之效力，則該函文恐將產生存續力，而拘束當事人及原處分機關，故其確已發生公法上效力。如不認其為行政處分，無異剝奪原告憲法所保障之訴願及訴訟等權益。
㈣憲法第15條明定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予
保障」。司法院釋字第400 號解釋亦明揭：「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定確實可行之期限，辦理徵收補償。」；惟被告之原處分僅以「因本所財源困難，未能辦理徵收補償」，而未依法明確訂定辦理徵收補償期限，顯有違誤。另按司法院釋字第516號解釋：「..國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條規定，人民財產權應予保障之意旨」。今原告等所有之系爭土地，前經被告闢建為道路，供不特定公眾使用達50餘載，針對原告等所為陳情暨申請，被告僅以系爭函文稱：「..已建請桃園縣政府納編該道路為縣道，其相關作業正進行中..」等語，然始終無確切之徵收時間或具體規劃，此實已明顯違背前揭司法院釋字第516 號解釋所揭諸之「儘速發給」原則，益徵被告實有應作為而不作為之違法失據。原告等因切身權利久懸未決而提出申請，被告及訴願機關不思補救之道，一再藉原處分推拖責任，企圖永久不予徵收之意甚明，假託法令為藉口，達免費使用私產之目的，與搶奪民財何異？另各級政府機關均會永遠以財產困難為口號，果真如此，豈非容政府機關永久無償使用私有土地，原告等倒懸之苦，將永遠無法解決。
㈤又按土地法第14條第1 項第5 款規定，公共交通道路之土地
不得私有，同條第2 項規定，其已成私有者，得依法徵收之，因之，依上開規定，私有之交通道路土地應予徵收補償；且憲法第15條有保護財產權之規定，行政命令亦不得與土地法與憲法規定抵觸。再按「土地徵收乃行政處分之一種，依土地法第236 條第1 項規定，徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管縣市地政機關規定之。土地所有人如對於政府徵收其土地發給補償應循行政爭訟程序解決。非審理私權之普通法院所可審認。」（最高法院69年台上字第1406號判例參照），是故原告對被告提起本件之訴。原告等請求補償之方式，非唯有徵收補償一途，可變通為按期繳租方式，或分次發放補償費等；不論採用何種方式，用地機關均應先編列預算，明定最低徵收期限，以示對私有財產權之尊重，如果期限屆至，用地機關仍無法完成徵收時，即應比照土地法第214 條，土地保留期限至多8 年，逾期則保留失效規定，視同公用地役關係終止，由所有權人自由使用，否則如一再任由用地機關以財政困難為託辭，而毫無限期、無代價使用私有土地，為法所不許。
㈥原告等人為維護自身權益，自82年間起即不斷向被告及桃園
縣政府、總統府公共事務室、監察院及各地方民意代表等陳情，惟各級政府單位皆推卸責任，互踢皮球，遲不編列預算辦理徵收補償，迄今已逾18年；而原告於提起本件行政訴訟前，曾提起刑事訴訟，經檢察官諭知應提起行政救濟，始向貴院提起行政訴訟。被告於訴訟中仍執詞置辯，難令原告信服等語，爰原告王粟蘭、王正雄求為判決原處分及訴願決定均撤銷；被告應就原告5 人所有系爭土地，依公告現值加4成，作為徵收補償之價金。
三、被告則以下列各語置辯：㈠依土地徵收條例第3條規定國家因興辦公益需要，得徵收私
有土地；原告所有之系爭土地已編為桃60號道路，已供公眾通行多年，被告無辦理徵收及漏徵收等情形。又土地徵收係國家因公共事業之需，就人民之財產權經法定定程序予以剝奪，並於相當期間內給予合理補償，故公用徵收僅國家為徵收權主體，一般人民除法律另有規定外，並無此公法上請求權，人民向國家請求徵收其所有土地之行為，其性質純屬促請國家發動徵收權之行使，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在，況無徵收之行政處分，未有補償可言。
㈡原告雖主張司法院釋字第400 號解釋作為其請求徵收補償之
依據，該解釋雖明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，然該解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政措施之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋向各政府機關請求作為徵收補償之依據，原告等依此解釋請求被告機關徵收系爭土地，並無依據。
㈢原告另稱，被告未依司法院釋字第440 號、第516 號解釋儘
速發給徵收補償云云。惟徵收補償之發放需以合法徵收處分存在為前提，原告並無請求被告徵收系爭土地之公法上請求權，則自始即不存在合法有效之徵收處分，原告要求被告發放徵收補償費，自屬無稽。
㈣系爭土地編為桃6○號○鄉鎮道路，其寬度為12公尺，道
路兩側之土地，因其面臨道路，不僅原告自家人使用外，亦提供他人出入，有其方便性。原告於出售時亦將面前道路之地價費用分攤於路側建築基地內，得以較高之價錢出售於他人。如原告王粟蘭之父王潭所有坐○○○鎮○○段○○街○段354-9 地號，61年間興建房舍完成，69年出售於訴外人傅林秀鸞，建號294 門○○○鎮○○里○○鄰○○街○○號，94年
9 月5 日門牌整編為大鶯路1672號。足證61年間，就為當○○○市區○○○○○道路，有其方便性與需要。然於當時面臨道路之土地出售於他人，道路用地則由所有權人自行保留，此情形於大溪鎮或全省甚為普遍，隨歷史時間演變，不僅供購買人使用，也成為供眾通行道路，於此過程中土地所有權人因而獲利，亦有因果關係。
○○○鎮○○道路○○○ ○道路，路線範圍內均為私人土地，
亦應辦理徵收補償，被告於97年12月29日以溪鎮建字第0970027376號函，建請桃園縣政府函請上級補助該8 條編號道路拓寬所需費用經概估約為11億3,000 萬元，亦於97年9 月19日曾以溪鎮建字第0970019146號函告知土地所有人，因被告財政困難未能辦理徵收補償，爾後若辦理編號道路拓寬將列為第一優先。被告已多次向上級爭取補助，並非不辦理徵收補償，自難謂與法律牴觸。
㈥又按土地徵收之核准權限係內政部，土地徵收行政處分乃內
政部所為，直轄市或縣（市）主管機關即直轄市或縣（市）政府乃補償機關，需用土地人則為土地徵收之申請人，私有土地所有權人並非土地徵收之申請人，而無申請國家機關徵收其土地之公法上請求權，亦無請求國家機關向內政部提出徵收申請之權；如本件辦理徵收，被告僅係立於需用土地人之地位，根本無從就徵收或徵收補償事宜為准駁之權限，換言之，原告雖曾提出被告發放補償費之請求，然被告既無裁量權限，系爭函文充其量僅係就該案為事實敘述或理由之說明，並未直接對原告發生法律上之效果，核非屬行政處分，故而原告提起本件訴訟，亦無理由等語。聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執。歸納兩造陳述，其爭點為：被告系爭函文是否為行政處分？原告等5 人得否請求被告作成徵收補償處分？茲分述之：
㈠被告對原告王粟蘭、王正雄之系爭函文是否為行政處分：
⒈按「提起訴願，係對官署之行政處分，請求救濟之程序，
必以有行政處分之存在為其前提，而所謂行政處分，係指官署本於行政職權，就特定事件，對人民所為足以發生法律上具體效果之處分而言，若非屬行政處分，自不得對之依行政訟爭程序，請求救濟。」、「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」（最高行政法院53年判字第230 號及62年裁字第41號判例參照）。
⒉次按土地徵收條例第2 條規定：「本法所稱主管機關：在
中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第13條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。
」、第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」，依此規定可知土地徵收之核准權限專屬中央主管機關即內政部，土地徵收行政處分由內政部為之，直轄市或縣（市）政府乃補償機關，需用土地人則為土地徵收之申請人，是以土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收關係，以及國家與原土地所有權人（即被徵收人）間徵收私有土地之二面關係，需用土地人與原土地所有權人無徵收法律關係存在（最高行政法院98年判字第842 號判決、99年裁字第2527號裁定意旨參照）。
⒊查本件被告依上開土地徵收條例規定，無核定徵收系爭土
地與否之權限，而系爭函文係對原告所委請之國際法律事務所申請所為答覆，其內容略以：「..本案因本所財源困難未能辦理徵收補償請見諒，已建請桃縣政府納編該道路為縣道，其相關作業正進行中..」，是以被告既非核准徵收之主管機關，無徵收之權限，而系爭函文內容又係被告針對原告之請求所為經辦事件之事實敘述或理由說明，並不因而發生准否徵收補償之法律效果，依前揭規定及說明，系爭函文不具行政處分性質，原告王粟蘭、王正雄請求撤銷部分為不合法，且無法補正，應予駁回。本院爰就此部分與後述給付訴訟部分，一併依較嚴謹，對原告2 人並無不利之辯論判決程序併予駁回。
㈡原告5人請求徵收補償部分：
⒈按「提起一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可直
接行使給付請求權時始可為之。如依其請求基礎法律關係之規定，尚須先由行政機關核定其請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定之處分，並為一定金額之給付。」（最高行政法院93年判字第35號判決參照）。依此，有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。
⒉原告等所有系爭土地，目前為桃園縣○○鄉○○路○道路
用地，迄未辦理徵收及補償之事實，為兩造所不爭執。原告係直接請求被告給付徵收補償，然因土地徵補償，須行政機關先為徵收處分，人民始取得補償請求權，故原告等直接對被告提起本件給付之訴，因無行政機關之徵收處分，依前揭說明，原告等應先由行政機關核定其請求權，然原告等直接提起本件給付之訴，不符行政訴訟法第8 條給付之訴要件。又原告等認被告為徵收機關，其起訴之真意係請求被告作成徵收處分，此涉及原告等可否依行政訴訟法第5 條規定，對被告提出課予義務之訴問題。
⒊按提起行政訴訟法第5 條之課予義務訴訟，以人民因中央
或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。姑不論本件被告並非土地徵收之核准機關，按土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425 號解釋參照）。因而土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8 條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
⒋至於原告所援引之司法院釋字第400 號、第516 號解釋固
指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償等語。惟該等解釋明言「國家依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，依法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內；又釋字第400 號解釋理由亦敘明：「..各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償..」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。
⒌又土地徵收之性質為行政處分，事實行為無從構成土地徵
收，因此，徵收補償應以需用土地人即本件原告，經申請並經核准為前提，此觀土地徵收條例第11條以下之相關規定甚明。本件系爭土地既未經徵收，原告請求被告辦理系爭土地之徵收補償，亦屬於法無據。
⒍縱認原告有請求被告為徵收補償請求權，惟依現行土地徵
收條例規定，系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為桃園縣政府，已如前述，被告無作成徵收處分之權利，則原告請求被告作成徵收處分，係屬被告當事人不適格，而徵收處分既未作成，徵收補償自亦無從發生。因此原告依行政訴訟法第8 條規定，請求被告對系爭土地辦理徵收補償，亦難謂有理由。
五、綜上所述，被告所為之系爭函文，非屬行政處分，訴願決定因而為不受理，並無不合。原告等5 人請求被告徵收系爭土地並發放補償費，亦因被告無作成徵收處分之權限，原告等之請求於法無據，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為部分不合法、部分無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 24 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 洪遠亮法 官 李維心上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 3 月 24 日
書記官 何閣梅