臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2214號99年3月17日辯論終結原 告 曾達遠
曾慶友曾慶永曾慶昌共 同訴訟代理人 邱清銜 律師被 告 桃園縣新屋鄉公所代 表 人 徐同治（鄉長）住同上訴訟代理人 徐文斌上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服桃園縣政府中華民國99年9月8日府法訴字第0990227335號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為坐落桃園縣○○鄉○○○段○○○○段○、○、○○ 、○地號等4 筆土地( 下稱系爭土地) 耕地三七五租約（○○○字第○號）承租人，民國（下同）98年1 月1 日至
98 年2 月16日為租約期滿承租人申請續訂租約及出租人申請收回耕地自耕受理期間，原告乃於98年1 月19日向被告申請續訂租約，惟出租人曾現銘於98年2 月5 日以擴大家庭農場經營規模為由向被告申請收回耕地自耕，案經被告依規定審核出租人、原告雙方本人及其配偶與同一戶內之直系血親96年全年所得及支出費用後，核算結果出租人為負數（所有收益不足維持一家生活），原告為正數（所有收益足以維持一家生活），遂核定由出租人收回耕地自耕，並以99年5 月10日桃新鄉民字第0990008107號函否准原告所請。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原處分係剝奪原告得依耕地三七五減租條例第20條賦予續約
權利之行政處分，被告作成原處分前，僅進行一般之行政會勘等調查，並未依行政程序法第104 條規定以書面記載法定事項通知處分相對人陳述意見，是遽然作成處分自屬違反正當程序之要求，顯然違反行政程序法第102 條規定。
㈡耕地三七五減租條例第5 條、第19條及第20條規定皆無明文
規定授權由內政部以97年8 月8 日台內地字第0970124366號函訂定「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱系爭工作手冊）。是系爭工作手冊自非行政程序法或中央法規標準法所規定之法規命令或授權命令，惟系爭工作手冊第6 點㈡6 ⑵A 、B 及C 之規定，涉及對承租人續定租約資格之限制，顯非執行法律之細節性、技術性次要事項，亦非僅係產生不便或輕微影響之程度，依司法院釋字第443 號解釋，系爭工作手冊顯然違反法律保留原則。
㈢被告應適用耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，於
個案中查證各證據資料，核實認定原告如因收回耕地，是否已符「失其家庭生活依據」之要件，被告並應推估預測將來之情事，而非逕以關於承租人過去既存之偶然事實，作為推估其將來是否失其家庭生活依據之基礎，若僅依系爭工作手冊之規定，以96年所得收入認定原告將來是否失其生活依據，則被告適用減租條例第19條第1項第3款規定所為之處分，明顯背離該條款之立法旨趣。且縱認承租人之生活費用得加計租屋、醫藥及生育費、災害必要支出費用等項目而不至於僅以最低生活費（9,509 元）充作支出，惟此等項目除租屋費用外，皆屬偶然發生項目，將來是否因此等項目支出之發生而使承租人生活陷於困頓，竟繫於96年偶然發生之事實。
故被告逕以系爭工作手冊規定之審核標準核算原告及其配偶與同一戶內之直系血親之收入與支出，並以之作成原處分，認定事實之基礎，明顯與實際情形偏離，其所為之處分尚難認為合法，且違反平等原則與比例原則。
㈣被告計算原告收支之方式顯然不符系爭工作手冊之規定，其
應分別以個別承租人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅總額，為計算有無因出租人收回耕地，致個別承租人失其家庭生活依據。倘係個別計算時，則原告並非全體之收入均大於支出，並無符合法定收回要件。其計算式如下：
⒈原告曾達遠、配偶、長女、長子、次子共 5人全年所得合
計為○元，而渠等00年生活費用明細表內生活費用為○元，原告曾達遠確實收入大於支出。
⒉原告曾慶友、配偶、長子、次子共4 人全年所得合計為○
元，而渠等00年生活費用明細表內生活費用為○元，保險及醫療費用○元（原告曾慶友○元、配偶○及次子○元），原告曾慶友之收入僅略大於支出。
⒊原告曾慶永、配偶、長女、長子、次子共5 人全年所得合
計為○元，而渠等00年生活費用明細表內生活費用為○元，保險及醫療費用○元（原告曾慶永○ 元、配偶○元、長子○元、長女○元及次子○元），原告曾慶永確實收入大於支出。
⒋原告曾慶昌、母、長女共3 人全年所得合計為○元，而渠
等00年生活費用明細表內生活費用為○元，保險及醫療費用○元（原告曾慶昌○元、母○元），原告曾慶昌之收入明顯不足支出○元。
㈤由系爭工作手冊第6點㈢G規定顯見各別承租人與出租人間係
個別租賃關係，被告在計算有無符合減租條例第19條第1 項第3 款之要件時，當應以個別承租人本人及其配偶同一戶內直系血親綜合所得稅總額，扣除出租人申請收回耕地部份所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用而言，被告將全體承租人原告之收入總額扣除全體支出，顯然不符合法律規定。
㈥原告曾慶昌一家之所得尚不足以生活，縱其他原告一家之所
得足夠生活，但數家庭係各自獨立生活，並非以永久共同生活為目的而同居之親屬團體，其家庭所得與支出自不能合併計算。又基於耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定係為達成憲法第15條及第153 條保障佃農之目的，於審酌出租人收回耕地是否致使承租人失其家庭生活依據時，應分別就每一承租人之收支情形與出租人比較，方為合法合理合情。被告合計原告全體之收支，顯然增加法律所無之限制，違反憲法保障佃農之意旨，自屬違背法令等情。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告就「○○○字第○號」耕地三七五租約應為核准原告申請續訂租約之處分。
三、被告則以：㈠本件屬原告申請被告作成授益處分之行政程序，原處分否准
原告之申請並非限制或剝奪人民自由或權利之行政處分尚無行政程序法第102條適用之餘地。
㈡按系爭工作手冊第6點㈢、6、⑵審核標準B、C之規定，原告
曾慶友配偶蔡麗雪所檢附96年度綜合所得稅各類所得資料清單收入為○元，因蔡麗雪符合無固定職業或無固定收入之人，以行政院勞工委員會（下稱勞委會）認定基本工資○元（96年6 月30日前為15,840元），蔡麗雪全年收入為○元 （
○0 元×6 ＋○元×6 ）；支出依檢附之資料，蔡麗雪之勞健保支出為○元（○元＋○元）及按勞委會全年生活費用○元（○元×12），蔡麗雪之全年支出為○元，且蔡麗雪實際家庭收支均於法符合。原告4 戶之收入減支出核算結果為正數，共計○元。次按內政部81年5 月15日台內地字第8173
806 號函釋略以：分別共有耕地之數個出租人於出租時已就耕地訂有分管契約，始得按其分管部分收回出租之耕地。……公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。故被告依出租人提出收回出租耕地申請書、自任耕作切結書與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕土地謄本等資料，審核認定本件出租人係因擴大家庭農場經營規模收回系爭耕地自耕，符合減租條例第19條第2 項規定且無同條第1 項第1 款及第3 款情形，核准出租人收回系爭土地自耕否准原告續租，並無不符。
㈢至原告稱系爭工作手冊無法律明確授權，違反法律保留原則
，應屬違憲，據此所作成之處分即難認合法云云，實非被告所能置喙等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：系爭土地出租人於98年2月5日，依減租條例第19條第2 項規定，申請收回自耕，而依該條項收回自耕，應受同條第1 項第1 款及第3 款之限制，若原告有同條第1 項第3款 之情事時，參加人即不得收回自耕，而被告認原告並無同條第1 項第3 款之情事，且出租人有自耕能力，核定准由出租人收回自耕，是否適法?
五、本院之判斷：㈠按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回
自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1項第3 款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」耕地三七五減租條例第19條定有明文。次按「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：……㈢出租人為擴大家庭農場經營規模，且無耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款、第
3 款情形之一者，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第2 款規定限制。」耕地三七五租約清理要點第4 點第3 款亦有明文規定。
㈡內政部依據耕地三七五減租條例第5條、第19條及第20條、
臺灣省耕地租約登記辦法第7 條及第10條、臺北市耕地租約登記自治條例第12條、高雄市耕地租約登記自治條例第15條、行政程序法、內政部相關函釋、耕地三七五租約清理要點、大法官釋字第128 、422 及580 號解釋意旨等規定，以97年8 月8 日台內地字第0970124366號函發布系爭工作手冊，查系爭工作手冊之規定，乃內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之考量，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反減租條例第19條規定之意旨，在別無特殊實證情況下，原則上得作為認定事實之準據，爰予援用。其第6 點㈡、4 規定：「出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：(1) 『收回出租耕地申請書』…(2
)原租約書正本1 份。(3) 出租人自任耕作切結書（格式10）1 份。(4) 與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本1 份。…」、第6 點㈢6.⑴處理原則規定：「A 、…
丁、出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1 項第1 款、第3 款情形之一者，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1 項第2 款規定限制。…」、第6 點㈢6.⑵審核標準規定：「A 、減租條例第19條第1 項…第3 款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1 年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B 、出、承租人生活費用審核標準如下：…甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1 年（即96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準…乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北巿及高雄巿最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509 元/ 月…丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出…Ⅱ得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）Ⅲ得加計災害損失支出…丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計…C 、出、承租人收益審核標準如下：…甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1 年（即96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1 年（即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。…F 、出租人依減租條例第19條第2 項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8 月31日台內地字第828311號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里（內政部89年8 月3 日台內地字第8908828號函），且均必須符合農業發展條例第3 條第11款之規定：
『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』（內政部97年7 月1日台內地字第0970105525號函）。」㈢經查，被告於辦理本件續訂租約及收回耕地自耕案時，依據
原告之全戶戶籍謄本、稅捐機關所核發之96年度綜合所得稅各類所得資料清單、96年全年生活費用明細表及全戶保險費用支出憑證，並參酌96年度生活費用以臺灣省每人每月9,50
9 元計算，計算得出：「原告本人及配偶與同一戶內直系血親96年全年生活費用明細表內生活費用為○元（原告曾達遠、配偶、長女、長子、次子，共5 人全年合計○元，原告曾慶友、配偶、長子、次子，共4 人全年合計○元，原告曾慶永、配偶、長子、長女、次子，共5 人全年合計○元，原告曾慶昌、母、長女，共3 人全年合計○元），保險及醫療費用○元（原告曾慶友○元、配偶○元、次子○元，原告曾慶永○元、配偶○元、長子○元、長女○元、次子○元，原告曾慶昌○元、母○元），合計○元，96年全年各類所得合計○元（原告曾達遠、配偶、長女、長子、次子，共5 人全年合計○元，原告曾慶友、配偶、長子、次子，共4 人全年合計○元，原告曾慶永、配偶、長子、長女、次子，共5 人全年合計○元，原告曾慶昌、母、長女，共3 人全年合計○元），收支相抵為○元。」( 見訴願卷第61-173頁、第213-214頁) ，準此，本件經審核原告本人及其配偶與同一戶內直系血親96年全年所得及支出費用後，核算結果承租人為正數（所有收益足以維持一家生活），而原告不因出租人收回耕地，失其家庭生活依據，堪以認定。被告依出租人曾現銘提出之私有耕地租約期滿收回耕地申請書、出租人自任耕作切結書、與租約耕地同一地段內之自耕地即坐落桃園縣○○鄉○○○段○○○○段○地號土地登記謄本( 見答辯狀卷宗證物5 、6 、7)及原告檢附之相關資料審查結果，認定本件
出租人係因擴大家庭農場經營規模收回系爭耕地自耕，符合耕地三七五減租條例第19條第2 項規定且無同條第1 項第1 款及第3 款情形。被告乃核定准由出租人曾現銘收回自耕，否准原告續租，於法並無不合。
六、原告雖主張原處分係剝奪原告得依耕地三七五減租條例第20條賦予續約權利之行政處分，被告作成原處分前，僅進行一般之行政會勘等調查，並未依行政程序法第104 條規定以書面記載法定事項通知處分相對人陳述意見，是遽然作成處分自屬違反正當程序之要求，顯然違反行政程序法第102 條規定云云。惟按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第102 條前段固有明文。惟該條文適用之前提要件係以行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分為要件，本件屬原告申請被告作成授益處分之行政程序，原處分否准原告之申請，並非限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，尚無該條文適用之餘地。是原告此部分之主張，自無可採。
七、原告又主張耕地三七五減租條例第5 條、第19條及第20條規定皆無明文規定授權由內政部訂定系爭工作手冊，惟系爭工作手冊第6 點㈡6 ⑵A 、B 及C 之規定，涉及對承租人續定租約資格之限制，顯非執行法律之細節性、技術性次要事項，亦非僅係產生不便或輕微影響之程度，是系爭工作手冊顯然違反法律保留原則云云。經查，系爭工作手冊之規定，乃內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之考量，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反減租條例第19條規定之意旨，在別無特殊實證情況下，原則上得作為認定事實之準據，並未違反法律保留原則。原告復稱被告在計算有無符合減租條例第19條第1 項第3 款之要件時，將全體承租人原告之收入總額扣除全體支出，顯然不符合法律規定云云。惟查，本件原告於82年間因繼承而取得系爭租約，渠等間為公同共有關係，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。被告以原告數人因繼承而公同共有承租權，乃將全部承租人之收支合併計算既有盈餘，系爭土地被收回不致使承租人失其家庭生活依據，而准出租人收回，核無不合，原告此部分之主張，亦非可採。至原告主張判斷其如因收回耕地，是否已符「失其家庭生活依據」之要件，被告應推估預測將來之情事，而非逕以關於承租人過去既存之偶然事實，作為推估其將來是否失其家庭生活依據之基礎云云。惟依耕地三七五減租條例第19條第
1 項已明文規定，原告是否「失其家庭生活依據」之基準時點為耕地租約期滿時，因考慮及實際存在事實之認定、難以調查事實及舉證困難之考量，始有系爭手冊之訂定，以期滿前1 年之收支為認定，況將來之情事無從事前推估，原告此部分之主張，顯有誤解，尚非可採。
八、綜上所述，原告所訴均委無足採，被告經審核出租人、原告雙方本人及其配偶與同一戶內之直系血親96年全年所得及支出費用後，以核算結果出租人為負數，原告為正數，爰否准原告申請續訂租約，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，並求為判決被告就「○○○字第○號」耕地三七五租約應為核准原告申請續訂租約之行政處分，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 7 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 蔡紹良法 官 陳姿岑上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 4 月 7 日
書記官 李依穎