臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2236號100年1 月27日辯論終結原 告 施佩萱被 告 公務人員保障暨培訓委員會代 表 人 蔡璧煌（主任委員）訴訟代理人 陳榮坤
陳媛英上列當事人間考績事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國99年8 月24日公審決字第0265號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「保訓會復審決定依法得聲明不服者，復審決定書應附記如不服決定，得於決定書送達之次日起二個月內，依法向該管司法機關請求救濟。」公務人員保障法第72條第1 項定有明文。本件原告不服被告民國（下同）99年2 月
4 日公人字第0990001546號考績（成）通知書，經提起申訴、再申訴後，分經被告99公申決字第0261號再申訴決定書、被告99年4 月22日公人字第0990004432號申訴決定後，向被告提出復審，嗣經被告以99年8 月24日公審決字第0265號復審決定不受理，並於該決定書附記原告如不服該決定，得於決定書送達之次日起2 個月內，向本院提起行政訴訟，是本院對該復審決定合法與否，有審判權限，合先敘明。
二、事實概要：原告原任檔案管理局薦任第七職等至第八職等專員，於98年8 月21日調任被告薦任第七職等至第九職等專員，其98年考績，經被告依公務人員考績法（以下簡稱考績法）及相關規定，洽請原任職機關檔案管理局提供其平時考核資料，由單位主管人員併同考量，就考績表項目評擬，遞送被告甄審及考績委員會初核，主任委員覆核，被告以99年2月1 日公人字第0990001331號函核定後，送經銓敘部以99年
2 月4 日部銓二字第0993164041號函銓敘審定，被告並以同年月日公人字第0990001546號繕發考績（成）通知書，原告98年年終考績係考列丙等（上述被告99年2 月4 日公人字第0990001546號函下稱系爭考績）。原告於99年2 月12日收受其98年考績（成）通知書，於99年3 月3 日就其考績考列丙等表示不服，提起申訴，經被告以99年4 月22日公人字第0990004432號函予以答復，原告不服，於99年5 月10日提起再申訴，經被告99年8 月24日99公申決字第0261號再申訴決定駁回。原告另於99年3 月3 日就其考績考列丙等及未發給98年年終工作獎金表示不服，提起復審，經被告函詢原告是否「誤提」復審，而原告以99年3 月22日補正函回覆係提復審等語，嗣經復審決定不受理。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：
（一）被告依據違反法律保留原則之考試院暨所屬機關落實辦理98年度考績作業注意事項（下簡稱98年度考績作業注意事項）第10點（五）所作出之丙等考績，並無司法院釋字第
266 號解釋之適用：
１、司法院釋字第266 號解釋所稱「不許以行政訴訟請求救濟」者，係指依公務人員考績法所為之『合法』考績，若被告所據以評定原告考績丙等之98年度考績作業注意事項第
10 點 （五）本屬違法（理由詳後），則依據違法之上位規範所作成之系爭丙等考績，已非僅公務機關內部管理關係之範疇，而涉及行政政策及全國公務員人權保障之原則，自無司法院釋字第266 號解釋之適用。
２、按司法院釋字第187 號解釋係對於公務人員請領退休金之解釋，其理由書有云：「如公務員關於其職務之執行，有遵守法律，服從長官所發命令之義務，『除長官所發命令顯然違背法令或超出其監督範圍外』，下屬公務員縱有不服，亦僅得向該長官陳述意見，要無援引訴願法提起訴願之餘地。」，依其反面解釋，可知若長官所發命令違背法令或超出其監督範圍外，下屬公務員就該請領退休金以外之特別權利義務關係（例如考績丙等），亦非不得提起行政訴訟。蓋被告適用違法之考績作業注意事項第10點（五）評定原告考績丙等時，其係依照長官所發布違法命令而作成之丙等考績，此與一般依據公務人員考績法所作成之丙等考績顯有不同。
３、何況，被告據以作成系爭丙等考績之98年度考績作業注意事項第10點（五），因爭議過大，目前已不再援用，而改由立法程序配套規劃，則被告依據該違法之98年度考績作業注意事項第10點（五）所作成之系爭違法丙等考績，不僅為空前，且為絕後，被告除擔任考績機關外，並自任申訴與再申訴機關，被告為貫徹考試院長官政策，於前揭98年度考績作業注意事項第10點（五）停止援用前，自不可能撤銷自己依前揭違法上位規範對原告所為之系爭丙等考績，申訴及再申訴之功能本自難期待可能發揮，則於該98年度考績作業注意事項第10點（五）已不再援用之今日，若仍不允許原告提起行政訴訟以為救濟，則原告無疑成為試辦期間違法丙等考績之唯一犧牲者。法諺云法律是經驗而非邏輯，若申訴、再申訴功能已無從發揮，甚至於前揭試辦期間之注意事項已不再援用後，系爭違法丙等考績仍無法救濟，則無論本院依據何種法律邏輯而不准原告提起行政訴訟，該法律邏輯均已背離了保障人民基本權利之真諦，就本件個案而言，均極不妥當，實應給予原告個案性之行政救濟途逕。
（二）原告因系爭違法丙等考績而有被免職、降級之虞：
１、我國公務員與國家間之關係，已從早期特別權利關係逐步演進為公法上之職務關係。對於公務員憲法所保障之權益，如受國家機關不法侵害，亦從過去禁止提出訴訟而逐步放寬為可提起司法救濟。自司法院釋字第338 號解釋及第
298 號解釋觀之，則系爭丙等考績縱未直接讓原告免職、降級，但若有致原告免職、降級之虞時，系爭試辦期間之違法丙等考績，是否亦應准原告利用行政訴訟而為救濟？
２、查99年考績法修正草案（99年4 月6 日送立法院審議版本）第7 條第1 項第4 款規定：「丙等：留原俸級，並輔導改善；第二次降一級改敘，無級可降時，比照每級俸差減俸，並輔導改善；第三次應辦理資遣或依規定退休。」另第6 條之2 及第9 條之3 並明訂考列丙等條件及考列丙等人數比率。以考試院訂頒之98年度考績作業注意事項第7點及第10點（相關內容詳後），業已納入上開考績法修正草案有關丙等條件及比例之精神，未來，如該法修正草案經立法院通過實施，則98年因參與試辦制度而被迫考列丙等者，將與未參與考績試辦制度而確因不適任理由受考列丙等之一般公務員，同受累積二次或三次丙等應予降級、資遣之命運，倘適用系爭違反法律保留原則之試辦制度而考列丙等者（例如原告），該違法之丙等考績不因此而不列入修法後之連續二次、三次丙等考績之內，若原告真因系爭丙等考績，致連續二次、三次考績丙等而被降級、免職，是否可謂只有第二、三次丙等考績才可提起行政訴訟，而對第一次、第二次丙等考績，則死守內部管理關係之理論，而認為不得提起行政訴訟？蓋連續三次丙等考績免職（降級）乃各次丙等考績要件累積之結果，類似多階段行政處分，第一次、第二次丙等考績均為構成降級、免職之前提，自不得割裂適用而謂只有第三次丙等才可提起行政訴訟。更何況系爭丙等不是依照合法之考績程序而作成，而是依據強制規定各單位不肖公務員人數之違法規範所產生。
３、98年度考績作業注意事項第10點（五）逕以低位階之行政命令所為丙等條件及人數比率之規範，顯已違背法律保留原則，且較99年考績法修正草案（99年4 月6 日送立法院審議版本）更趨嚴格專斷，對於當事人之權益保障，更是付之闕如（如無陳述意見機會等），將導致試辦期間成為正式修法前之權利保障之空窗期，而嚴重違反原告基本人權。又試辦制度之違法結果既屬實驗性質之特別狀態，亦應相對給予特別之救濟，而准予原告提起行政訴訟。
（三）98年度考績作業注意事項，規範考列丙等條件及年度考列丙等人數比率，顯有違憲之適法性疑義，並違背法律保留原則、比例原則、明確性原則及平等原則等：
１、現行考績法並無考列丙等條件及比例之規定，98年度考績作業注意事項規範年度考列丙等人數比率，有違憲之適法性疑義：
⑴查98年度考績作業注意事項第7 點、第10點，所訂考列
丙等之比例，係強制低劣規定，違反憲法平等原則。98年度考績作業注意事項規定考列丙等人數有一定比率，此與考績乙等之比例，不能相提並論，蓋乙等沒有喪失公務員資格之危險。依99年考績法修正草案（99年4 月
6 日送立法院審議版本）第7 條第1 項第4 款規定，第
2 次考列丙等者將降級改敘，第3 次考列丙等者將辦理資遣或退休。未來，倘該法修正草案經立法院通過實施，而未來累積3 年丙等者，即恐生喪失公務員資格之結果。98年度考績作業注意事項如此強制規定考試院及所屬一定要有一定比例人員屬於低劣，即便機關內人員均表現優秀，也不得不強制一定比例之優秀人員吃丙，致完全無法綜覈名實作準確客觀之考核，若真綜覈名實考核，而不採輪流，則今年丙等之人，明後年亦有極高機率為丙等，所謂沒有淘汰之虞，表示根本不可能做到覈實考核，又何必於無法列出丙等理由時，用一定比例來做成表面式的考績，何況於此攸關公務員資格之丙等，亦未與其他機關之人員綜合比較，一定比例之甲機關丙等人員，可能比乙機關甲等人員更優秀，何以甲機關人員面臨喪失資格之危險？基此，丙等比例之規定已違反考績法之立法目的，法制顯然不調和，亦違反憲法平等原則。
⑵逕以命令擬制表現不佳之比例，違反經驗法則，有違憲
之虞。公務員表現不佳者，機關必須負擔舉證責任、有具體事證證明，就其勤務成績或工作績效之評定結果，基於客觀的資料，加以判斷。這些均需依據個別公務員之能力及績效表現加以認定，似無法預先以固定之比例，以莫須有方式，強行認定表現不佳或表現良好。此種以命令擬制表現不佳的比例，即因與事實不符違反平等原則與憲法保障人民服公職的權利，而有違憲之嫌。其次，98年度考績作業注意事項並無對於特殊類型業務的機關，或規模人數較小之機關，規範彈性調整的救濟機制，導致不同事件強為等同處理，違反平等原則與比例原則。
⑶98年度考績作業注意事項所訂考列丙等之條件及比例，屬內部作業規定，欠缺法律依據，有違憲之嫌：
①查考試院於98年7 月1 日以考授銓法二字第09830677
36號函訂頒之98年度考績作業注意事項，屬內部作業規定，既以函文發布實施，即屬法規之一種，當不得逾越法律授權之範圍。參酌司法院釋字第542 號、第
479 號解釋意旨，該注意事項與考績各機關辦理公務人員考績( 成) 作業要點均同屬行政規則，僅能規範作業程序，尚不得規範實質內容。
②依現行考績法第6 條第2 項、第5 條規定，現行考績
法僅授權銓敘機關訂定甲等條件及考績之考核細目，並未授權其訂定等次比率及丙等條件，故各等次比率當為各院主管依年終公務人員表現決定之事宜，本次試辦注意事項顯無法律授權，據以辦理公務人員考績事項有違憲之嫌。況且，丙等要件以98年度考績作業注意事項（內部作業規定）訂定，無法律授權依據，相較丁等與甲等要件訂定之法令位階顯不衡平。
２、一定比例人員考列丙等對公務員權益影響甚大，可謂是淘汰不良公務員之先行程序，依重要事項說理論，宜以法律規範之；再者，各機關人員素質不一，如何比較選出最具有淘汰資格者，宜以法規為配套措施：
⑴考績丙等法效性影響重大，依重要事項說理論，宜以法
律規範之。現行考績法及其施行細則僅對考績考列甲等與丁等之條件有明確規範，並未訂有考列丙等之條件，亦未訂定考列丙等比例。考試院98年度考績作業注意事項第10點，係以行政命令規定得考列丙等之條件及比例，有違司法院會議釋字第443 號解釋之虞。就考績丙等之法效性言之，應將考績丙等直接與間接連帶影響之權利一併考量，對於公務員受憲法及法律保障之服公職之權利及利益，且對於公務人員身分及財產有重大之影響，謹將考列丙等之影響說明如下：
①留原俸級：亦即次年度受考人之俸級不能晉級，其直
接影響者，除當年度無考績獎金外，連帶反映於次年度薪資所得上亦受有不利之限制。
②陞遷：最近1 年考績列丙等者，不得辦理陞任。考績成績不得併入升官等考試之總成績計算。
③獎金及福利：無考績獎金、無年終獎金、中央公教人員購置住宅輔助規定，無點數可計分。
④褒獎：最近10年內不得申請服務獎章、最近3 年內考
績曾列丙等以下者，不得選拔為模範公務人員。⑤訓練與進修：最近3 年不得被機關學校選送進修、最
近3 年不得參加委任升薦任或薦任升簡任之升官等訓練。
⑥另依99年考績法修正草案（99年4 月6 日送立法院審
議版本）第7 條第1 項第4 款規定，第2 次考列丙等者將降級改敘，第3 次考列丙等者將辦理資遣或退休。未來，倘該法修正草案經立法院通過實施，則98年因參與試辦制度而被迫考列丙等者，將與未參與考績試辦制度而確因不適任理由受考列丙等之一般公務員，同受累積2 次將被降級改敘、或累積3 次丙等應予資遣之命運，直接影響原告公務人員財產及身分，侵害憲法保障人民服公職之權利。
⑵司法院釋字第298 號解釋所謂對公務員權益重大影響之
懲戒處分，應係指該處分對於公務員所造成之法效果是否重大而言。近年來大法官諸多解釋，對於公務員權益之保障，已逐漸發展以重要性理論作為公務員可否提起行政救濟之判斷基準，從上述丙等考績處分對於公務員所生之諸多權益影響，及司法院歷年解釋意旨，與人權保障有直接密切關聯之侵益事項，不應當然認定其屬機關內部之管理措施，而應以有無對公務員受憲法及法律保障之權益造成重大影響之前瞻性思維看待是否構成機關之行政處分。訂定考列丙等之條件及比例，其法律保留之密度本應較大，就前述重要事項說理論，宜以法律規範之，而非許行政機關以行政命令訂定。考試院98年度考績作業注意事項中訂定考列丙等之要件及丙等人數比例，實有適法性爭議，並已違反法律保留原則。
⑶現行考績法修正草案有關考列丙等比例尚且未取得社會
共識，逕以低位階之行政命令規範，其適法性當有疑義。99年考績法修正草案（99年4 月6 日送立法院審議版本）第9 條之1 ，已將考列丙等人數比率提昇至法律位階中規範，可知考試院訂頒之98年度考績作業注意事項，逕以低位階之行政命令所為丙等條件及人數比率之規範，顯已違背法律保留原則，其適法性疑義不言可喻。
再者，上開考績法修正草案有關考列丙等之比例，爭議性甚大，尚未取得社會共識，且99年10月5 日公布之立法院預算中心評估報告，亦明確指出考績法修正草案「尚有違憲之虞，況考試院逕以98年……試辦作業注意事項為依據，強制考列當事人丙等之考評，對當事人工作權、財產權……等權益造成重大影響」，是以，98年度考績作業注意事項於未取得共識前，即貿然一體適用於考試院所屬機關，相關配套措施亦未臻健全，其就辦理考績作業之拘束力言，究係屬道德勸說性質，抑或具強制執行力，如係屬後者，則顯然違反法律保留原則，否則銓敘部即大可不必採修法方式，逕以命令訂之即可。
３、98年度考績作業注意事項係於98年下半年頒布，缺乏預測可能性，以績效排序最末作為考列丙等之標準，惟並未配套訂定相關績效指標，違反明確性原則，且無可理解性、可預見性及審查之可能性：
⑴98年度考績作業注意事項係於98年7 月1 日始頒，而非
年度開始時，此舉將使該年度受考人未能於年度開始時，即能知悉被考評之標準，並據以遵循，缺乏預測可能性，顯然不符合法治國家之基本精神。
⑵98年度考績作業注意事項第10點規定考列丙等之條件，
其中，「（五）各單位平時考核排序最末五分之一，提經考績委員會評定為機關全體受考人績效排序最末百分之一者」，違反法律明確性原則，蓋以工作績效最末五分之一或機關全體受考人績效排序百分之一作為標準，並非受考之公務人員執行職務時所得預見，實已違反法律明確性原則，與大法官會議相關解釋未合，亦與刑法無罪推論原則之精神不符。
⑶上述有關績效排序之標準，相較於其他款所訂條件均屬
不適任或有重大違失之情形，顯不衡平也不相當。揆諸上述考列丙等條件提及績效排序的評比觀念，其目的應係期望與前述績效管理概念相結合。依績效管理概念，如欲以績效作為考評的標準，則相關考核細目，亦即績效指標或評鑑標準等機制，應配套訂定，俾讓受考人於年初即知悉其年度所應達成之績效目標與所應努力之重點，始能將工作實際工作內涵與機關績效目標適切連結，落實考績制度改革之美意。茲以前述注意事項係於98年下半年始訂定函頒，復未要求參與試辦機關訂定配套績效標準，並公開揭示受考人知悉，即貿然試辦考績丙等比例，考評結果之公正性將有疑義。今逕以績效最末據以適用為原告考列丙等之要件，不免落入不確定法律概念，且導致裁量濫用，造成為打丙而打丙之謬誤，其考評結果難謂具有公正性及客觀性，顯有不周妥之處。
⑷98年度考績作業注意事項第10點第1 項第5 款考績丙等
之要件，完整配套措施及範例均未見，亦未要求所屬機關訂定執行標準，僅係概括性之不確定法律用語，形同空白授權，欠缺周延通盤考量，本次為短期內達成比例績效，以訂定行政規則之方式，未審先判，粗率訂定丙等人數為3 ％之標準，相關概念與規範不僅未盡明確，受規範者亦難以理解及所得預見，明顯違反明確性原則。此種只求短期迅達成績效之方式，不僅受評者難除疑慮，評分者亦滋生執行困擾，更恐將人治優於法治，淪為排除異己之工具。
４、98年度考績作業注意事項所訂考績丙等比例之規定有違比例原則：
⑴依比例原則法理觀之，淘汰不適任公務員，是丙等新制
訂定之初始目的，而明訂丙等比例，則是為達到淘汰目的所實施之手段（或方法）。惟所採取之手段是否真能達到汰劣的目的？除此手段外是否仍有其他方法可達成此目的？又為達目的所用之手段，是否係屬必要且侵害性最小之手段？以現行人事法制中，已具備完善的淘汰機制，其中包括公務人員考績法的丁等免職、1 次計2大過免職、公務人員懲戒法的撤職、休職，公務人員任用法之資遣、公務人員退休法之命令退休等，而公務人員考績法第2 條已明訂。考試院未依考績法授權，逕行訂定98年度考績作業注意事項，並訂有丙等比例，實與考績法第2 條立法目的不符，又捨棄現有公正、客觀之規定及方法不用，而採取激烈、主觀的手段（訂丙等比例）來處理，亦已損益失衡且手段過當，亦即手段與目的間存有嚴重失衡情形，顯然有違比例原則。
⑵上述所謂「各單位平時考核排序最末五分之一，提經考
績委員會評定為機關全體受考人績效排序最末百分之一者」，係以抽象概念表示，非屬公務人員執行職務所得預見之要件，即使經由司法審查，亦難實質判別其排序屬性，並無明確性。倘與廢弛職務或其他失職行為論處，依公務員懲戒法規定，應經由公務員懲戒委員會依法定程序審議決定相比較，考試院未審先判即將所謂考核排序最末百分之一列為丙等，核有未妥。現行公務員懲戒法對懲戒之具體條件、證據、及經公務員懲戒委員會審議、處分均有明文規範，尚符合憲法比例原則。然而，98年度考績作業注意事項以最低比率列為丙等，而達到等同之淘汰效果，與公務員懲戒法相比，顯不符憲法第23條之比例原則（即禁止過當原則）。
（四）98年度考績作業注意事項以最低比率列為丙等，已違背憲法及世界人權宣言、公民與政治權利國際公約、經濟社會文化權利國際公約免於恐懼之精神：
１、免於恐懼之自由為世界人權宣言、公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約所欲保障之自由，屬國際人權之潮流，依公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第2 條、第3 條及第4 條規定，亦應為政府機關訂定法令與執行職務所應遵循之精神。
２、以比率訂定丙等人數，欠缺法定明確要件，難以預見執行職務之效果，已形成認真做事之公務人員恐懼98年度考績作業注意事項有關考列丙等比例之規定，欠缺法定明確要件，已與憲法、世界人權宣言、公民與政治權利國際公約、經濟社會文化權利國際公約保障人民免於恐懼之自由之精神相牴觸，對於公務人員行使公務、執行職務，造成未審先判、冠上莫須有罪名之恐慌。
（五）98年度考績作業注意事項有關考列丙等比例之規定，較考績法修正草案（94年7 月14日及99年4 月6 日送立法院審議版本）更為嚴格，造成裁量權限縮之違法。查94年版考績法修正草案第9 條規定：「……各機關公務人員考績考列丙等人數，以各該機關受考人總額百分之二為原則；受考人數總額不足50人時，得由機關首長覈實考核，並應自該未達考列丙等人數比例限制之年度起，累計次年度之受考人數總額達50人以上時，該年度之考列丙等人數以百分之二為原則。其受考人數並自該受考列丙等人數比例限制之次年度起，重行起算」。另依99年4 月6 日考績法修正草案第9 條之1 規定：「……各機關受考人考列……丙等人數比率，不低於百分之三。但計算結果人數尾數未達一人者，均不予進整。……等次人數比率因機關受考人數較少之彈性調整機制，應於施行細則中明定之。」98年度考績作業注意事項第7 點規定：「……院部會各機關考績考列丙等人數比率以百分之五為原則，以不低於百分之一為宜」，並無上述機關受考人未達50人時，由機關首長覈實考核之規定，亦即可不受丙等比率限制之彈性作法，且未針對機關受考人數較少者，其如何彈性調整之因應規定，亦未針對如以百分之一計算人數時，若有尾數如何進整之問題，將造成受考人數較少之機關，無法彈性調整考列丙等人數。該注意事項顯未考量各機關實際情形，亦將造成規模較小之機關，無彈性空間以辦理考績評比，恐導致裁量權限縮，所訂丙等人數比率之規定顯有不周妥之處。
（六）被告依98年度考績作業注意事項，對原告98年度年終考績，係根據錯誤之事實作成：
１、原告98年共獲7 次嘉獎，惟年終考績表誤登載為6 次，考績評定係根據錯誤之事實作成，顯有程序上之瑕疵：
⑴原告年終考績表上之平時考核獎懲紀錄登載之嘉獎次數
為6 次，而原告98年實際獲得嘉獎數為7 次。被告人事室對原告平時考核獎懲紀錄未盡謹慎查核之責，致提交考績委員會審議時，考績委員根據登載有誤之事實，作成不利原告之決定，其認定之事實已難謂無錯誤，辦理考績業務有程序上之瑕疵。
⑵再申訴決定書理由以「公務人員考績係以平時考核為依
據。本件再申訴人考績之評定，係經主管人員綜合其整體表現後排序之結果，再申訴人之公務人員考績表獎懲紀錄欄縱確有漏列該年度嘉獎1 次之情形，惟並不影響考評結果及判斷再申訴人績效表現為該單位排序最末之認定」，以及「本件再申訴人之公務人員考績表於主管人員評擬考績前，業經再申訴人確認，雖再申訴人訴稱其係基於對人事單位之信任，並未進一步核對，惟由於本會承辦人員表示，再申訴人究否曾於調任本會時提出獎懲紀錄以供登記，以不復記憶且不可考，則該紀錄之漏載，亦非不可歸責於再申訴人」為由，未採取程序瑕疵之主張。
２、惟獎懲紀錄之登載既有錯誤，則表處分之事實認定基礎有違誤，基於不同的事實基礎，其原作成之決定是否應予維持，不無疑義，且審查機關應無從遽爾代替原決定機關之判斷。再者，姑且不論造成原告之公務人員考績表獎懲紀錄欄記載不實之原因為何，記載既確有不實情況，且亦無原告以不正當方法造成不實記載之情事，行政機關仍應本於正確之事實基礎而為判斷，而非逕以不實記載非不可歸責於原告為由，拒絕重為審酌。
３、有關受理考績案因漏列獎懲紀錄而予以撤銷之情形，被告87公申決字第0207號、88公申決字第0136號、90公申決字第0185號、90公申決字第0290號、95公申決字第0004號、96公申決字第0011沆、96公申決字第0303號、97公申決字第0278號、97公申決字第0320號、97公申決字第0382號等，均有類此案例，何以相同事件予以不同考量，亦有疑義。
（七）被告依98年度考績作業注意事項，對原告98年度年終考績，由被告人事甄審及考績委員會（以下簡稱考績委員會）委員，逕以票選方式評定原告績效為該會最末者，其程序顯有瑕疵，未予原告公平覈實之評定：
１、原告98年獲敘嘉獎7 次，依敘獎分數積分排比，應非為單位績效最末者：
⑴查原告98年年終考績經單位主管初評為79分，據悉同單
位受考人亦有單位主管初評為79分者。依一般公認之價值判斷標準，單位主管初評分數相同（此指同79分者）者，其單位排序名次本屬相同( 否則理應評定不同之分數加以區隔，如78分) ，依98年度考績作業注意事項第
8 點明定：「如單位兩位受考人排序名次相同時，以敘獎分數積分較高者，排序為先。」原告98年度獲嘉獎7次( 敘獎積分7 分) ，自讅敘獎分數積分應較同單位其他初評成績為79分者為高，而排序名次卻淪為單位排序名次最末者，被告對於績效排序之事實認定顯有違誤。
⑵被告再申訴決定書理由以「原告考績之評定，獎懲次數
僅係工作表現之一部分，並非考績評擬之重要因素，亦非單以獎懲次數為考核依據。本件原告考績之評定，係經主管人員綜合其整體表現後排序之結果」。惟所謂「經主管人員綜合其整體表現後排序之結果」，其排序評比之標準為何，並未說明或明訂，倘毋須以客觀之評比標準為排序之依據，復又認定主管對於考績之初評分數並不代表排序之結果，則所謂排序之概念，將淪為高度屬人性之不確定概念，且98年度考績作業注意事項所訂「如單位兩位受考人排序名次相同時，以敘獎分數積分較高者，排序為先……」等規定，亦將無適用之餘地。
⑶查被告99年6 月4 日公人字第0990006770號再申訴答復
書提及，有關單位內排序之標準係以對被告組改案之工作貢獻度等標準進行排序比較，惟對被告組改案之工作貢獻度此一標準，並非於考評前所明訂之評比標準，且該標準對被告之新進人員是否一體適用，尚有討論空間，況被告組改案亦非原告調任被告處所負責之業務，何以用此標準進行評比及排序，更難以為人理解，實有違考績法綜覈名實考核之旨。另再申訴決定書亦無針對此標準提出合理說明，僅以「不影響考評結果及判斷再申訴人績效表現為該單位排序最末之認定」云云，含糊有關排序之標準及認定方式。
２、平時考核表無任何得考列丙等之註記，考績評分由79分改列為69分，無任何預警機制及具體客觀事證，形同突襲：
⑴按98年度考績作業注意事項第10點之規定，查原告98年
12月平時考核表所載辦理國際研討會事宜，辛勞得力、新到任不久業務上不很熟悉，但認真虛心學習精神可嘉表現稱職，且對原告之考評為稱職（79分），且當時平時考核表上之重大優劣事蹟欄內，並無任何前述得考列丙等條件之註記，亦無任何客觀具體事證說明原告為績效最末。
⑵惟原告於收受考績通知書後，始得知原告之考績為丙等
，與當時接受單位主管面談時之考評結果（79分）差異甚大。蓋單位主管對原告之工作表現，理應較考績委員會委員熟知，其面談時所提建議及相關考評，亦應較為中肯。惟經考績委員會投票評比後，原告之考績遽然速斷評列為丙等，兩者考評結果差距甚大。再查原告之平時考核表亦未指出主管長官關於受考人之工作、操行、學識、才能之平時考核與據此所得之評擬分數，有何應予變更之理由，逕依投票表決之方式，決議原告考績由乙等79分改列丙等69分，與考績法第5 條第1 項規定意旨，難以契合。對原告而言，不僅為原告所無法明確預見，形同突襲式裁判，其最終結果亦難令人信服。
３、被告依98年度考績作業注意事項而為系爭丙等考績，但未訂定考核細目或績效指標：
⑴被告98年度考績係依據98年度考績作業注意事項辦理，
惟未見被告配合訂定相關考核細目或績效指標，所謂單位績效最末或機關績效最末，即成為不確定之法律概念。又其相關作業規定中，亦無針對年度中由他機關調任者之平時考核分數如何與本機關所有受考人進行評比之規定；考績委員會又如何評定機關全體受考人績效排序最末百分之一者？而其結果更與考試院院長所提「考評的標準，考績法將僅作原則性的規定，至於考核細目，則應交由各機關因應業務，自行訂定其關鍵績效指標」意旨相違，且不符合99年考績法修正草案（99年4 月6日送立法院審議版本）第5 條規定：「……考核之細目，由各主管機關視整體施政目標及業務特性訂定或授權所屬機關擬訂，報請主管機關核定」之規範意旨，亦有違銓敘部99年10月20日部法二字第0993245630號之函示。
⑵綜合而言，被告為落實績效評比，應訂有相關評比（評
鑑）機制或標準，及相關評比作業規則，始能據以執行評比作業，否則，沒有遊戲規則的遊戲將如何進行？而依此所進行之評比，勢將失其公允，造成為打丙而考丙之謬誤。
４、考績委員會未建立評比標準或補充規定，逕以票選方式取代評比，顯有怠於行使評比之違法裁量及裁量濫用疏失，在在影響程序正義：
⑴被告再申訴決定書略以，「經本會99年1 月13日99年第
1 次甄審及考績委員會決議略以，考列丙等部分，各單位提報平時考核最末五分之一，合計6 人，因本會僅需考列丙等1 人，經討論決議就各單位排序最末人員審議，並由人事室修正平時考核排序最末人員資料表格式，再請各單位主管修正內容後提下次會議討論。復於本會99年1 月18日99年第2 次甄審及考績委員會決議，先經與會各單位主管就各單位排序最末人員之具體事蹟詳予說明後，決議採無記名方式投票表決，每人均投票，投出4 人中表現較好3 位，得票數最少者改列丙等，主席先不參與投票，如得票數最少者2 人以上同票數時，有主席決定或舉行第2 輪投票。經投票表決結果，原告4票，係4 人中得票數最少者，爰決議原告考績由乙等79分改列丙等69分」。
⑵依98年度考績作業注意事項第12點規定，其說明文字略
以「考績委員會之排序方式……均得由院部會各機關斟酌實際辦理需要自為規定，並簽奉機關首長核定後實施」。惟被告並未針對單位平時考核排序最末五分之一人員，如何評定為機關全體受考人績效排序最末人員，訂定相關補充規定並簽奉首長核定實施，何以考績委員會可逕行決定採票選方式績效決定排序。
⑶被告於未訂定任何補充規定、又未訂定考績評鑑標準之
情形下，辦理評選機關全體受考人績效排序最末者作業時，亦無訂定任何評選標準（例如：受考人年度敘獎次數、事病假請假日數、懲處情形等），為急於完成考核程序，逕行採票選方式選定績效最末者，程序倉促草率可想而知，原告為受票選4 人中資歷最淺者，以票選方式評定對新進人員亟不公平，實難謂有綜覈名實之評定。
⑷被告考績委員會委員共11人，其中與原告任職同一單位
者僅2 人，由於單位人數比例之差異且未建立客觀之評比標準，逕採票選方式，會涉及人情世故、主觀好惡，因新進人員沒有背景，實際工作情形僅直屬主管最為清楚，票選結果對新進人員必然不利，真正不適任者只要有關係、有背景，即可於票選中全身而退，甚至可能發生部分單位考績委員間聯手打擊異己、結黨營私、公報私仇之情形。總之，票選程序易流於人情，或為保護同單位人員及同儕壓力之影響而失於公允。
⑸再者，原告到任被告處時間僅4 個月又10天，任職單位
（被告培訓處）以外之考績委員會成員對於原告並不熟稔，亦無從瞭解原告相關之工作態度與績效，更遑論是否確實參酌原告於檔案管理局之平時考核及敘獎情形，如何能夠以票選進行公正公平之評比？⑹復參酌98年度考績作業注意事項第8 點之規定意旨，受
考人排序相同時，應比較其敘獎積分，以求周妥。是以，同為單位績效最末者之評比方式，應可準用比較敘獎積分之規定進行評比，較為公允。今被告考績委員會捨棄可資準用之公正評比標準方式不用，逕採票選決定方式，不僅有怠於行使評比之違法裁量，甚至有裁量濫用及失於公正客觀之嚴重缺失。
５、原告平時考核均為良好，且因辦理業務獲上級機關評定優等，何以年終考績評為丙等？既不符公務人員考績法規範意旨，亦與一般公認價值判斷及經驗法則未符，事實認定有違誤：
⑴依據考績法第3 條第1 項第1 款、第5 條第1 項及同法
施行細則第2 條第2 項之規定，公務人員年終考績應就其考績整年度內之工作、操行、學識與才能等項之成績為考核依據，並應審酌其於不同任職機關之工作表現，經綜合考量後為之。
⑵原告於檔案管理局服務期間，過往3 年考績均獲評定甲
等；98年於該局任職近8 個月期間，兩次平時考核均為良好（綜合考評等級為B 級，亦即表現明顯地超出該職責的要求水準），且獲嘉獎7 次（累積達相當記功2 次以上），9 月至12月之平時考核亦為稱職（79分），何以年終考績改評為丙等？是否確依調任前後平時考核及其所附相關資料為基礎？是否已綜合原告該年度整體各項表現評比？均非無疑。
⑶原告98年任職於檔案管理局期間，負責業務為統籌管理
全國各機關檔案替代役事務，因辦理該業務，獲上級主管機關（按替代役業務之上級主管機關為內政部役政署）評定該局為98年度替代役業務聯合訪視優等機關（按全國同類型機關僅3 個機關獲此等第），並依內政部役政署相關規定敘予嘉獎2 次。換言之，原告98年度內所辦理業務獲上級機關肯定，並依規定獲得敘獎；原告實已符合考績法施行細則第4 條有關評定甲等之特殊條件─因辦理業務獲上級機關評定優等；再者，原告亦符合多項考列甲等之一般條件（例如：累積達記功二次以上之獎勵、全年無遲到、早退或曠職紀錄，且事、病假合計未超過五日與參加與職務有關之終身學習課程超過一百二十小時，且平時服務成績具有優良表現等）。蓋考績評定應以全年度之表現為考評基準，被告何以未能審酌原告於原機關之表現，逕以績效最末為由考列原告丙等，不僅未符一般公認價值判斷，也違反一般經驗法則，有事實認定違誤之疑竇。
⑷年終考績之評定疑未參酌平時考核綜合考評，兩者因果
關係顯不相當，違反不當聯結禁止之原則。承前所述，原告於檔案管理局兩次平時考核均屬良好B 級（98年1月至8 月），另於被告之平時考核面談亦為稱職（79分，98年9 月至12月），考績表上之單位主管評擬亦為79分，是否為單位績效最末，尚有疑義之處已如前述，考績委員會未為必要之查證，是否確實審酌原告調任前後之績效，逕以票選決定原告為機關績效最末，與平時考核及面談時之考評結果（79分）差異甚大，缺乏合理關聯，違反不當聯結禁止之原則。則被告對原告所為之考評，實難認已綜合原告該年度整體各項表現評比，核有重行審酌之餘地（按被告94公申決字第0267號再申訴決定書有類似前例）。
６、原告調任被告後，積極、認真、責責，完成多項具體績效，到任初並代理請長假同事業務，不應為績效最末者。原告調任被告後，適逢科內另一同事因健康因素請長假1 個多月，故除須儘速學習處理原本受分配之業務外，尚需代理該同事之業務及公文。為完成業務使命，願犧牲與家人小孩之相處時間，自98年8 月21日調任至98年12月底止，不計平日加班時數，計於10個例假日至辦公室加班，時數累積達25小時以上，且部分時數並未申報加班。到任被告
4 個月又10天，尚獲嘉獎乙次之獎勵，認真負責程度，實不應為考績最末者，此有原告98年12月平時考核表所載辦理國際研討會事宜，辛勞得力、新到任不久業務上不很熟悉，但認真虛心學習精神可嘉表現稱職以為證明。謹臚列原告98年間具體績效如下：
⑴辦理司法、調查、國安、外交、身障、民航特考錄取人
員訓練計畫之研修訂，及考試錄取人員之保留、補訓、廢止、縮短實務訓練、實務訓練計畫表查核、實務訓練問卷結果分析、實務訓練成績不及格訪查等相關事項。
⑵辦理考試院80周年慶國際研討會之函邀、邀請卡及識別
證等之製作及寄發、受理報名作業、開閉幕新聞稿撰擬等事宜。
⑶協辦公務人員考試錄取人員訓練辦法之修訂事宜。
⑷協辦高考一級訓練規劃案。
⑸接辦高階文官培訓規劃案，並完成與考試委員及院長簡報事宜。
⑹98年11月27日奉示成為保訓會培訓評鑑處籌備小組成員
，除原有業務外，尚積極投入高階文官培訓方案（草案）之撰擬，及向考試委員及關院長之簡報事宜，並參與培訓評鑑處籌備相關工作。
⑺以公文處理量而言，原告98年8 月21日至12月31日公文
處理件數（收文469 件、發文319 件、創號69件）占培訓處同時期公文處理件數（收文2,249 件、發文977 件、創號441 件）之比率，分別為收文件數占21％、發文件數占33％、創號件數占16％，亦即公文處理件數均佔同單位五分之一至三分之一，公文處理數量難謂不多，肩負責任難謂不重，且能依時辦竣，實非績效最末者。
（七）98年度考績作業注意事項關於考績丙等之比例及條件，亦即該注意事項第7 點及第10點規定得列丙等之規定，有如下適法性疑義：
１、所定考列丙等比例係強制低劣規定，違反憲法平等原則。
２、逕以命令擬制表現不佳之比例，違反經驗法則，有違憲之虞。
３、所定考列丙等之條件及比例，屬內部作業規定，欠缺法律依據，逾越法律授權，有違憲之嫌。
４、考績丙等法效性影響重大，依重要事項說理論，宜以法律規範之。
５、現行考績法修正草案有關考列丙等比例尚未取得社會共識，逕以低位階之行政命令規範，其適法性當有疑義。
６、該注意事項係於98年7 月始頒佈，缺乏預測可能性，以績效排序最末作為考列丙等之標準，惟並未配套訂定相關績效指標，違反明確性原則，且無可理解性、可預見性及審查之可能性。
７、所定績效排序之標準，相較於其他款所定丙等條件均屬不適任或有重大違失之情形，顯不衡平也不相當。
８、該注意事項有關考列丙等比例之規定，較考績法修正草案更為嚴格，造成裁量權限縮之違法，且對於當事人之權益保障，更是付之闕如。
（八）行政程序上之瑕疵：
１、被告依98年度考績作業注意事項，對原告98年度年終考績，係根據錯誤之事實作成，辦理考績業務有程序上之瑕疵：
⑴原告98年共獲7 次嘉獎，惟年中考績表誤登載為6 次，考績評定係根據錯誤之事實作成，顯有程序上之瑕疵。
依行政程序法第117 條等相關規定，機關應本於權責撤銷原考績並另為適法之處分，重新依考績法第14條第1項規定程序辦理。
⑵年終考績評分所依據之獎懲紀錄有誤，機關亦負有核實
審查之義務，如機關審查登載有疏漏，並因而提供錯之資料與原告確認，難謂機關即可免責，而得逕將該錯誤所導致之不利益全歸咎於原告，基於保障公務員之權益，應無禁反言原則之適用。
⑶揆諸以往被告審理保障事件業務有關考績（成）事件常
見撤銷原因分析參考資料，平時考核獎懲紀錄欠詳實，或疏漏填載於公務人員考績表業已列為常見撤銷原因之一；即便是嘉獎1 次漏登載，其結果均是撤銷，何以相同事件予以不同考量，亦有疑義。依公務人員考績施行細則規定第16條，爰請求應就原告現有考績分數補與加分後，再行評定適當之考績等第。
⑷99年9 月15日再申訴決定書不同意見書略以「獎懲紀錄
之登載既有錯誤，則表處分之事實認定基礎有違誤，基於不同的事實基礎，其原作成之決定是否應予維持，不無疑義，且( 保障事件) 審查機關應無從遽爾代替原決定機關之判斷。……」⑸99年12月17日被告答辯狀所稱「迨至再申訴人於99年3
月3 日提起申訴後，本會始知其另有檔案管理局98年8月20日檔人字第0980017435號令發布嘉獎1 次之敘獎……」云云，所言非屬實。蓋原告於98年8 月21日過調至被告處，因作業不及，檔案管理局人事室告以未及將98年8 月20日之敘獎登載至人事管理系統，並於交付原告人事資料磁片時，併同交付該敘獎令正本，同時囑託至被告處報到後，再請被告人事室協助登載。嗣原告於當日前往被告人事室報到，即交付該人事資料磁片及該敘獎令影本，同時請被告人事室協助登載。前述所提被告人事室遲至99年3 月12日始登載，應有疏失，併予敘明。
２、被告依98年度考績作業注意事項對原告98年度年終考績，由被告考績委員會委員逕以票選方式評定原告績效為被告人員最末者，其程序顯有瑕疵，未予原告公平覈實之評定：
⑴查原告98年年終考績經單位主管初評為79分，據悉同單
位受考人亦有單位主管初評為79分者。依一般公認之價值判斷標準，單位主管初評分數相同者，理應屬排敘明次相同者，依98年度考績作業注意事項第8 點，原告98年獲敘嘉獎7 次，依敘獎分數積分排比，應非為單位績效最末者。
⑵查被告99年6 月4 日公人字第0990006770號再申訴答覆
書提及有關單位內排序之標準，係以對被告組改案之工作貢獻度等標準進行排序比較，惟此一標準並非考評前所明訂之評比標準，況被告組改案亦非原告調任被告處所負責之業務，何以用此標準進行評比及排序，更難以為人理解。
⑶99年9 月15日再申訴決定書不同意見書略以「查原告之
平時考核表亦未指出平時主管長官關於受考人之工作、操行、學識、才能之平時考核與據此所得之評擬分數，有何應變更之理由，逕依投票表決之方式，決議原告考績由乙等79分改列丙等69分，與考績法第5 條第1 項規定意旨，要求年終考績以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之，難以契合。」
（九）末查，被告98年度受考人數並不足50人，原可由機關首長覈實考核即可，不必受限於丙等比例之規定，現因配合98年度考績作業注意事項及政策方向之規定，而強行評列一定比例人員為丙等，實為打丙等而打丙等，形式上雖達成政策目標，實質上卻已違反考績綜覈名實、信賞必罰之目的。原告依法提起撤銷訴訟，並聲明求為判決：１、撤銷復審決定、再申訴決定、申訴決定及原處分。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：
（一）按公務人員保障法（下簡稱保障法）第25條第1 項前段規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關……所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」是復審之提起以行政處分為標的，所稱行政處分，除依行政程序法第92條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為外，依司法院釋字第187 、201 、242 、266 、298 、312 、323 、33
8 號等歷次解釋意旨，尚以足以改變公務人員身分關係，或於公務人員權利有重大影響，或基於公務人員身分所產生之公法上財產請求權遭受損害等事項，始可依保障法所定復審、再復審程序請求救濟，並提起行政訴訟；如未改變公務人員身分之記大過、記過處分、考績評定、機關內部所發之職務命令或所提供之福利措施，係保障法第77條第1 項所指之工作條件或管理措施，僅得依保障法所定申訴、再申訴程序尋求救濟。本件原告就未改變其公務人員身分關係之98年考績評定事件，提起行政訴訟，顯非合法。
（二）被告98年考績係依考績法規定，由各主管人員以平時考核為依據，就部屬之工作、操行、學識及才能等項進行考評，凡年度中由他機關調任之人員，亦洽請其原任職機關提供原職平時考核資料併同考量，並就考績表項目予以綜合評擬，再提99年1 月13日及1 月18日召開之被告99年第1次、第2 次甄審及考績委員會議審議初核，上開2 次會議紀錄並經99年1 月29日召開之被告99年第3 次甄審及考績委員會議確認。再簽請主任委員覆核，被告以99年2 月1日公人字第0990001331號函核定後，送經銓敘部以99年2月4 日部銓二字第0993164041號函銓敘審定，被告再以同日公人第0000000000號繕發受考人之98年考績（成）通知書。又上開3 次甄審及考績委員會議開會時，考績委員均全員出席。綜上，被告辦理98年考績作業符合法定程序。
（三）依考績法第2 條、第5 條、第12條及第13條等規定，考績應本綜覈名實、信賞必罰之旨作準確客觀之考核，並以平時考核為依據。平時考核獎懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達二大過者，年終考績應列丁等；曾記二大功人員，考績不得列乙等以下；曾記一大功人員，考績不得列丙等以下；曾記一大過人員，考績不得列乙等以上。如受考人所具條件不屬上開規定情形，則係依法覈實考評，評定適當考績等次。本會98年考績，悉依上開規定辦理，以原告98年平時考核獎懲累積嘉獎7 次，並無曾記一大功之情形，爰其所具條件，不屬考績不得列丙等以下情形，經衡量其平時考核成績紀錄、獎懲及具體事蹟，依法予以考列丙等，並無違法或顯然不當之情事，爰經銓敘部銓敘審定在案。
（四）依考試院98年7 月1 日考授銓法二字第0983067736號函訂頒之98年度考績作業注意事項第10點規定：「院部會各機關受考人於考績年度內合於下列條件之一，考績得考列丙等：……（五）各單位平時考核排序最末五分之一，提經考績委員會評定為機關全體受考人績效排序最末百分之一者（尾數未達一人者以一人計）。……」被告辦理98 年考績時，全體受考人並無上開注意事項第10點第5 款以外各款之情事人員，復以原告98年度考績經其單位主管評擬79分，並列為該單位平時考核排序最末人員，嗣經併同各單位平時考核排序最末五分之一人員，提經甄審及考績委員會議審議後，原告經評定為被告全體受考人績效排序最末百分之一人員，初核69分，再依程序提經覆核、核定及銓敘審定，應屬合法。
（五）有關原告主張98年度考績作業注意事項規範考列丙等條件及年度考列丙等人數比率，有違平等原則、違反法律保留原則、比例原則、明確性原則及違反平等原則等節：
１、按司法院釋字第407 號及第548 號解釋略以：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據……。」現行考績法第6 條第3 項規定考列丁等之條件；第12條及第13條規定平時考核獎懲結果，考績應列丁等、不得列乙等以下、不得列丙等以下及不得列乙等以上等規定；同法施行細則第4 條則規定得列甲等及不得列甲等之條件。至於平時考核獎懲抵銷累積結果未達上開情形者，自得依法考核，評列適當等次。
２、茲以98年度考績作業注意事項，係考試院為期考試院暨所屬機關辦理98年度考績作業時，能確實依考績法第2 條、第5 條、第9 條及第13條等規定，依受考人考績年度內之平時工作績效表現及平時考核功過獎懲紀錄，與機關內同官等人員相互比較後，本於綜覈名實、信賞必罰之旨，以準確客觀之考核而訂定，作為院部會各機關辦理98年度平時考核及年終考績作業之補充規定。其第10點規定符合所定各款條件之一者，考績得考列丙等，係為使考列丙等條件明確化，參酌現行考績法制相關規定及考績實務經驗而訂定。且現行考績法規定，年終考績丙等者，係留原俸級，並無予以淘汰之情事。爰上開注意事項規範內容，並無違反現行考績法之規定，亦無違法律保留原則、比例原則、明確性原則及平等原則等情事。
（六）有關原告主張其98年考績列丙等，無司法院釋字第266 號解釋適用、有被免職、降級之虞等節：按98年度考績作業注意事項規範內容，並無違反現行考績法之規定，前已陳明。復依考績法第7 條第1 項規定，原告98年考績列丙等，其考績獎懲為留原俸級，不予獎勵，並無予以原告免職或降級之情事。至原告主張考試院99年4 月6 日送立法院審議之考績法修正草案，增訂列丙等者降級及資遣退休規定，其於98年因參與試辦制度而被迫考列丙等者，將與未參與考績試辦制度，而確因不適任理由受考列丙等之一般公務員，同受累積2 次或3 次丙等應予降級、免職一節，以上開考績法修正草案尚未經立法院審議通過，嗣縱經完成立法，亦僅能適用於法律生效後之事件，尚無從溯及適用於修法完成前之考績評定。又銓敘部99年10月20日部法二字第0993245630號書函說明四之（三），亦答復原告：
「無論前開考績法修正草案或98年考績作業注意事項所訂定丙等之相關規定，皆非以淘汰公務人員為目的；而受考人適用前開考績法修正施行前後辦理之丙等考績，因係各適用不同之丙等獎懲結果規定，故無考績法修法前之丙等考績，未來併計作為丙等退離依據之疑虞」。原告主張其98年考績列丙等，無司法院釋字第266 號解釋適用、有被免職、降級之虞等，係對法令規定之誤解。
（七）有關原告主張98年度考績作業注意事項以最低比率列為丙等，有違憲法及世界人權宣言、公民與政治權利國際公約、經濟社會文化權利國際公約免於恐懼精神等節：按98年度考績作業注意事項，係考試院為期考試院暨所屬機關辦理98年度考績作業時，能確實依受考人考績年度內之平時工作績效表現及平時考核功過獎懲紀錄，與機關內同官等人員相互比較後，本於綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核，所訂定之補充規定。又98年考績列丙等者，其考績獎懲為留原俸級，不予獎勵。且公務人員之考績，本質上係人事行政管理事項，並非公務人員之權利事項。故98年度考績作業注意事項之規定，難謂有違反憲法、世界人權宣言、公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約等規定之情事。
（八）有關原告主張其98年獲7 次嘉獎，惟考績表誤登為6 次，顯有程序瑕疵等節：
１、被告為使考績評定符合考績法第13條之規定，98年獎懲案係於98年底前提經甄審及考績委員會審議，依程序核定後發布，98年最後一批獎懲令計有7 件，係於98年12月31日發布，計有原告等47人次之敘獎。且為期被告98年公務人員考績表之請假及曠職及平時考核獎懲紀錄正確，特於相關獎懲資料登入人事管理資訊系統後，再於99年1 月初以該系統產製受考人之考績表，再送請各單位主管分送受考人確認所載請假及曠職及平時考核獎懲紀錄，並填列規定工作項目後依規定評擬考績。
２、原告由檔案管理局調任被告處後，被告依該局移轉之電子人事資料轉入被告人事管理資訊系統（按被告尚保留該電子資料檔案），其98年獎懲紀錄僅有該局98年1 月9 日檔人字第09800170042 號發布嘉獎1 次及同日檔人字第09800170052 號發布嘉獎2 次2 筆，再加計被告98年11月19日公人字第0000000000A 號發布嘉獎2 次及98年12月31日公人字第0000000000F 號發布嘉獎1 次2 筆，合計嘉獎6 次，爰被告所列印原告98年公務人員考績表內「平時考核獎懲」登載嘉獎6 次。迨至原告於99年3 月3 日提起申訴後，被告始知其另有檔案管理局98年8 月20日檔人字第0980017435號令發布嘉獎1 次之敘獎，爰於99年3 月12日依所附獎勵令輸入被告人事管理資訊系統。
３、按原告於收到其98年公務人員考績表後已就表內所載平時考核獎懲紀錄確認，又被告98年12月31日公人字第0000000000F 號發布原告嘉獎1 次之獎勵令，係經原告於99年1月4 日簽收，爰原告於收到其98年考績表時，本應就所載平時考核獎懲等相關紀錄予以核對確認。如登載有誤，即便是考績表已送單位主管評擬，亦可即時告知相關主管及人事單位處理。惟原告於確認相關紀錄後，於其提起救濟程序時始主張誤登，實係違反禁反言原則。
４、且考績評定並非以平時考核獎懲為唯一準據，仍應就受考人表現作整體考量，爰原告嗣後再主張考績有程序上瑕疵，要求重新評定，除違反禁反言原則外，亦誤解考績評定作業，係綜覈名實，非僅以獎懲為準據之意旨。
（九）有關原告主張依敘獎分數積分排比，其應非單位績效最末者等節：
１、查被告培訓處就其處內同仁年度工作表現所為98年考績評分，非僅以嘉獎之多寡為唯一考量因素。
２、98年間該處全處人員除辦理既有培訓業務外，並奉命全力辦理被告及國家文官學院（前身為國家文官培訓所）組織法、組織條例修正案（以下簡稱組改案）相關事宜，該組改案經數月密集開會，於98年2 月9 日送考試院審議，再於98年4 月3 日送立法院審議，其後同仁並須密集配合立法院審議作業。原告係於98年8 月21日到任，對於系爭組改案之前期工作並未參與，僅於98年11月27日始簽奉為被告培訓評鑑處籌備小組成員，迄至98年12月31日止，98年整年度對於被告組改案之工作貢獻度，尚不及其他同仁。
３、原告初任人事行政職系及公務人員培訓業務，對於公務人員訓練進修相關法規，仍需進一步深入瞭解及加強運用。
４、綜上，該處考核處內同仁98年年終考績，係以平時考核為基礎，審酌同仁整年度之工作表現等，覈實考評。原告之考績，係經該處參酌其前任機關檔案管理局對其所為之98年平時考核，及該處就其到職後所為之平時考核結果，經審慎綜合評析後予以考列乙等（79分）並列為該單位績效最末者，核屬妥適。且就該處受考13人之98年全年平時考核結果分析，原告亦屬考核結果最末者，爰原告之主張，並不足採。
（十）有關原告主張被告未訂定考核細目或績效指標，及考績委員會逕以票選方式取代評比，程序顯有瑕疵，有違法裁量，違反一般經驗法則及不當聯結禁止之原則等節：
１、按考績法第5 條規定：「（第1 項）年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。（第2 項）前項考核之細目，由銓敘機關訂定。……」第14條第3 項規定：「考績委員會對於擬予考績列丁等及一次記二大過人員，處分前應給予當事人陳述及申辯之機會。」次按行政程序法第3 條規定：「（第1 項）行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。……（第3 項）下列事項，不適用本法之程序規定︰……
七、對公務員所為之人事行政行為。……」復按考績委員會組織規程第4 條第1 項規定：「考績委員會應有全體委員過半數之出席，始得開會；出席委員半數以上同意，始得決議。可否均未達半數時，主席可加入任一方以達半數同意。」又公務人員考績表上並已明定考績之細目，包括質量等20項。
２、被告辦理98年考績作業，係依考績法規定，由各主管人員以平時考核為依據，對於年度中由他機關調任人員，亦均洽請原任職機關提供原職平時考核資料，並就考績表項目予以評擬，再提考績委員會初核，機關長官覆核，被告核定後，送銓敘部銓敘審定，已如前述。原告原任檔案管理局專員期間之平時考核紀錄及獎懲，於考評時亦經依法併同綜合審酌考量。
３、被告甄審及考績委員會議核議98年考績案件，係經多次會議充分討論，綜合考量及審酌後，始就考列丙等部分以票選方式作成決議，且依考績法規定，考績委員會對於擬予考績列丁等及一次記二大過人員，始應給予當事人陳述及申辯之機會，爰被告甄審及考績委員會議之決議及考績評定，尚符合考績法等相關法令規定，且採行票選，亦符考績委員會第4 條第1 項規，並無程序瑕疵，亦無違法裁量、裁量濫用、與一般公認價值判斷及經驗法則未符、違反不當聯結禁止原則、違反正當法律程序原則、未遵守一般公認價值判斷標準、違反一般經驗法則及不當聯結禁止之原則等疑義，原告之主張，實不足採。
４、被告辦理98年考績人員中，98年由他機關調進人員計9 人，除原告外，其中4 人考列甲等，4 人考列乙等；另各單位提列平時考核排序最末五分之一人員中，亦有3 位係85年至96年到會之資深人員，占二分之一，其中亦有被告之簡任人員。原告主張考績委員會委員僅2 人與原告任職同一單位，及委員對原告不熟稔，質疑委員票選決定不公正等節，純屬原告本人之臆測，亦不足採。
（）有關原告主張其98年考績經單位主管初評為79分，應依98年考績作業注意事項第8 點規定，依敘獎積分決定排序等節：
１、查98年度考績作業注意事項第8 點規定：「院部會各機關一級單位主管於年終時，應綜合受考人各季之平時考核分數及考評結果予以依序排列，如單位內兩位受考人排序名次相同時，以敘獎分數積分較高者排序為先，敘獎積分相同時，以工作項目評分較高者排序為先，作為決定受考人年終考績等次及分數之依據。……」。依上開規定，所稱以敘獎分數積分較高者排序為先，係指單位主管於年終綜合受考人各季之平時考核分數及考評結果予以依序排列，而單位內兩位受考人排序名次相同時之情形；並非指單位主管於評擬考績時，有兩位受考人考績分數同分之情形。爰原告之主張，顯係對上開規定之誤解。
２、次查原告之單位主管評擬其單位內同仁98年考績，係以其平時考核為基礎，審酌同仁整年度之工作表現等，覈實考評，且對於原告之考績，係經參酌其前任職機關檔案管理局對其所為之98年平時考核，及其到職後所為之平時考核結果，經審慎綜合評析後予以考列。被告組改案係該單位98年重要工作事項，爰其主管就該單位包括對組改案貢獻度在內等整體工作之表現予以綜合、覈實考評，應符合考績法令規定。
（）綜上所述，被告99年8 月24日99公審決字第0265號復審決定，於法並無不合，爰為此狀，資為抗辯，並聲明求為判決：１、撤銷訴願決定及原處分。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，或依法申請之案件於法定期間內應作為而不作為，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依公務人員保障法提起復審；至於公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，則僅得依同法提起申訴、再申訴，公務人員保障法第25條第1 項、第26條第1 項、第77條第1 項分別定有明文。
而參照司法院釋字第187 號、201 號、243 號、266 號、
298 號、312 號、323 號、338 號等解釋意旨，須足以改變公務員身分關係，或於公務員權利有重大影響之處分，或基於公務員身分所產生之公法上財產上請求權，始可依公務人員保障法所定復審程序請求救濟，並提起行政爭訟。惟若未改變公務員身分關係、不直接影響服公職權利之記大過、記過處分、申誡懲處、考績評定等措施，核屬公務人員保障法第77條第1 項所指之工作條件或管理措施，公務人員僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得以復審之程序請求救濟。
（二）次按公務人員保障法第25條第1 項、第77條第1 項分別規定「公務人員對於服務機關或人事主管機關（以下均簡稱原處分機關）所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時，亦同。」「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」，因此有關公務員對於「行政處分」之救濟程序為復審、行政訴訟；致於對機關內部所為之「管理措施」或有關工作條件不服之救濟程序，則為申訴、再申訴。至於對於機關內部管理措施提出之申訴、再申訴，因其審查範圍僅為行政機關之內部管理行為，僅屬「合目的性之審查」，尚不及於合法性之審查，故不服申訴，僅得向公務人員保障暨培訓委員會提出再申訴，但不得對行政法院起訴。此亦為法律明定之救濟程序，自未違反法律保留原則，應先敘明。
（三）「年終考績獎懲依左列規定：……三、丙等：留原俸級。」考績法第7 條第1 項第3 款著有規定；因此有關年終考績丙等之評定，並未改變原告公務員身分關係，性質屬機關內部之「管理措施」，揆諸上開說明，原告僅得依申訴、再申訴程序救濟，而不得依復審程序予以救濟；又依考績法第14條第1 、2 項、第2 條、第5 條規定：「公務人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。」、「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」「（第1 項）各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核 經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部審定。……（第2 項）考績委員會對於考績事件，認為有疑義時得調閱有關考核紀錄及案卷，並得向有關人員查詢。」亦可知有關原考績機關之考績評定（包括評定為丙等）行為，實體有無違法情事，係於申訴、再申訴程序中為審查、救濟；而非依復審、行政訴訟程序為審查及救濟。
（四）再按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。而此所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關內部管理措施或所為通知、單純事實之敘述或理由之說明，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，並非行政處分，公務人員對內部管理措施，及人民對行政機關之通知或單純事實行為提起撤銷訴訟，自非法之所許，參照最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例意旨即明，故非行政處分，如逕對之提起行政訴訟法第4 條第1 項規定之撤銷訴訟，應認起訴有欠缺權利保護要件之不合法，法院就可否提起撤銷訴訟，經過言詞辯論後，若認不能提起行政訴訟，自得以無理由判決駁回原告之訴。
六、本件兩造主張之事實理由詳如上述，是本件兩造間首要爭點，乃系爭考績為公務人員保障法第25條第1 項之「行政處分」亦或同法第77條第1項之「管理措施」？
（一）查系爭考績（考績丙等），並未改變公務員身分關係、不直接影響服公職權利，性質上屬管理措施詳如上述本院法律見解，從而原告主張系爭考績性質屬公務人員保障法第27條第1 項之行政處分云云，容有誤解。最高行政法院93年度裁字第772號裁定意旨即採相同見解。
（二）原告雖主張最高行政法院96年裁字第2089號裁定亦認考績丙等得提起行政訴訟云云，然查：
１、上開裁判認「固然從大法官相關之歷次解釋文與已往之司法實務見解觀察，似乎可以推知，一般年度考績，雖然至少對公務員之薪俸（年終獎金數額）即發生直接影響（其他間接影響可暫時不論），但在價值衡量上，仍不認為影響重大，所以法院一向將之劃歸『管理事項』。在這個層次上，似乎可認為本案之爭訟事項（即抗告人89年度至93年度，共計4 個年度之考績決定），可以劃歸『管理事項』。」是上開判決亦肯認考績丙等之系爭考績，本質上屬管理措施，而非行政處分。
２、次查，在該案之基本事實乃公務員5 個年度之考績，由該案被告在2 天之內作成的，而且其中有4 次是丙等，法律評價上就等於一次做成5 年之考績，該案當事人即公務員並喪失依前年度考績為自我調整之機會。是該案理由乃謂「在本案之情形，如果不給予抗告人實體救濟之機會，等於是發出一個錯誤的訊號給行政機關，以為影響重大之公務員獎懲作為，可藉由『一次打多年度考績』之途徑，來迴避司法之實質審查。也明顯忽略了正常之逐年年度考績與一次多年考績，對公務員身分地位影響之重大差異。從救濟之必要性觀察，應認抗告人本案起訴應得進入實體審理。」而本件系爭考績乃正常之年度考績，並非於2 日內一次打五年之考績；亦無該案所言，得進入行政訴訟實體審理之必要資為救濟，亦應敘明。
３、綜上，最高行政法院96年裁字第2089號裁定意旨明示，考績丙等確為管理措施，只有在打考績規定時明顯違反正常法律程序等行政法基本原則嚴重情事（2 日內打五年考績），行政法院方會就屬管理事項之系爭考績介入為實質審查。本件被告對原告之系爭考績並未明顯違反法律正常程序及行政法基本原則，因此原告持上開最高行政法院裁判意旨，主張本件應可提起行政訴訟云云，並無理由。
（三）有關原告主張目前送至立法院審議之考績法修正草案，亦載明考績丙等得提起復審及行政訴訟云云，然查依原告提出之考績法修正草案第7 條第3 項規定，乃指依第6 條之
2 第11款而受第1 項第4 款規定降級改敘、減俸、辦理資遣或退休者，得就其考績丙等處分，依公務人員保障法之規定提起復審……（詳本院卷第138-139 頁）。而依考績法修正草案第7 條第1 項第5 款規定，考績丙等為留原俸級，並輔導改善；第二次考績丙等始有降級、改敘等，至第三次考績丙等始能辦理資遣或依規定退休；因此縱依考績法修正草案規定，本件系爭考績乃第一次丙等，仍不能提起復審及行政訴訟；原告對考績法修正草案規定容有誤會，是其前開主張更不足採。又從考績法修正草案與現行考績法及公務人員保障法相互對比亦可知，現行考績丙等確屬機關內部管理措施，不得提起復審及行政訴訟；而修正草案中因考績第二次以上丙等，會有降級甚且資遣等影響公務人員身分及重大權益事項，乃修正草案乃特別將之列舉使具「行政處分」性質。因此依上開考績法修正草案，更足反證現行考績丙等為機關內部之管理措施，不得對之提起復審及行政訴訟。
（四）綜上可知，本件系爭考績確為公務人員保障法第77條第1項之機關內部管理措施，僅能依同法規定提起申訴、再申訴，且原告亦已提起申訴、再申訴；故被告主張本件原告對系爭考績不能提起復審、行政訴訟等，即屬有據，原告主張系爭考績為公務人員保障法第77條第1 項之行政處分，可得提起行政訴訟云云，並不足採。復審決定以系爭考績並非行政處分，而決定不受理，核無違誤，原告執前詞主張系爭考績及復審決定違誤，並聲明廢棄如聲明所示，核無理由，應予駁回。又原告主張司法院釋字第684 號解釋認為大學生遭記過處分，雖非退學處分，但屬於重大影響大學生權益，故可提起行政訴訟，本件考績亦屬重大影響原告任公務員之權益，故應本上開解釋意旨，准原告提起行政訴訟云云；然查本件考績丙等救濟程序乃公務人員保障法所明文規範，因此原告以身分不同，適用法律不同之學生記過處分之大法官解釋，而為前開主張，參照上開法律說明，自亦無理由，亦應再敘明。
七、末查本件被告為本件系爭考績時，漏計算原告嘉獎一次，且考績由原主管考評之79分改列為69分核屬重大事由，亦未見附任何理由；另被告雖主張業已考慮原告前任職機關之工作績效等，然未見有何佐證，均容有瑕疵，惟如前述，此均屬機關內部管理措施提出之申訴、再申訴範疇，且審查範圍僅為行政機關之內部管理行為，即為「合目的性之審查」；本件系爭考績既不能提起復審及行政訴訟，故本院審理本案，尚不能逕就本件實體爭執（即系爭考績是否合法）事項為合法性之審查，應併予敘明。同理，本件原告就系爭考績並不能提起行政訴訟，是原告之訴並無理由。至上開說明及原告其餘主張及聲明陳述，及被告就該部分之答辯等，核均與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 2 月 10 日
臺北高等行政法院第五庭
審 判 長 法 官 洪遠亮
法 官 程怡怡法 官 李維心上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 2 月 10 日
書記官 陳德銘