臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2351號100年3月3日辯論終結原 告 黃韻昇即成記商務旅店被 告 基隆市政府代 表 人 張通榮（市長）住同上訴訟代理人 李文章
詹振寧律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國99年9 月27日交訴字第0990044091號、交訴字第0990046479號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告經被告於民國98年8 月10日核准在基隆市○○區○○○路○○號2-3 樓（下稱「系爭營業處所」）經營旅館業「成記商務旅店」。惟經被告影響治安行業統一聯合稽查小組（下稱「聯合稽查小組」）多次至現場進行檢查均未見營業，被告亦多次函告原告若因故無法營業請依「旅館業管理規則」相關規定至被告辦理停（歇）業手續，至截止日止（99年2月9 日）原告未依規定辦理相關手續，被告爰依行政程序法第39條規定，於99年2 月10日函請原告於期限內提出異議說明，否則將依法公告廢止該旅店登記並註銷登記證，經原告於99年2 月23日提出異議，惟經被告審視其陳述及調查事實後，仍認原告違反「發展觀光條例」第42條等規定明確，爰依發展觀光條例第42條第4 項、第55條第2 項第2 款、旅館業管理規則第28條第4 項及發展觀光條例裁罰標準第6 條附表二第6 項規定，以99年5 月13日基府觀政壹字第0990152518號處分書（下稱「原處分一」），處原告新臺幣（下同）
5 萬元罰鍰，並廢止「成記商務旅店」旅館登記，該旅館業登記證一併註銷，其旅館業專用標識併同旅館業登記證應予繳回。原告不服提起訴願，經交通部以交訴字第0990044091號訴願決定作成：「一、原處分關於新臺幣5 萬元罰鍰，並廢止『成記商務旅店』旅館登記，該旅館業登記證一併註銷部分，訴願駁回。二、原處分關於旅館專用標識併同旅館業登記證應予繳回部分，訴願不受理。」之決定（下稱「訴願決定一」）。嗣因原告未依原處分一繳回旅館業專用標識及旅館業登記證，被告再於99年5 月26日以基府觀政貳字第0990156462號函（下稱「99年5 月26日函」）通知原告其旅館業專用標識併同旅館業登記證應於99年5 月28日繳回，逾期將依規裁處。惟原告屆期仍未繳回，被告遂以原告違反發展觀光條例第41條等規定，於99年6 月18日以基府觀政壹字第0990158693號處分書（下稱「原處分二」）處原告3 萬元罰鍰並停止使用及拆除。原告亦不服，提起訴願，經交通部以交訴字第0990046479號訴願決定駁回（下稱「訴願決定二」），遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：伊為修繕營業設備，於98年10月19日、99年
2 月6 日發函予被告報備改為夜間營業，並於99年1 月29日向被告提報旅館98年7 月至12月營運報告表。被告是依據聯合稽查小組多次至現場進行檢查，均未見伊營業，而推為本件之違法事證。惟營業時間為何，法無明文限制，自屬營業人營業自由之考量範疇，伊未於聯合稽查小組檢查時營業，並無法直接推論為伊之違法事證。又原處分一為第一次處分，被告竟處伊5 萬元罰鍰，顯有違比例原則，且原處分一將旅館業登記證一併註銷，原處分二又處伊3 萬元罰鍰，均違反一行為不二罰原則。況「成記商務旅店」係旅館業登記證，「成記企業商行」才係旅館業登記，是原處分一裁處廢止「成記商務旅店」旅館登記，有處分無標的之瑕疵。且「成記企業商行」之旅館業登記與成記商務旅店登記證及旅館業專用標識為營業上一體不可分割，被告未廢止「成記企業商行」之旅館登記，自不能單獨裁處註銷「成記商務旅店」登記證及繳回旅館業專用標誌。另廢止商業登記之權責單位，係被告產業發展處，而非被告交通旅遊處觀光行政科，本件有越俎代庖之越權行政情事，而屬行政程序法第111 條第6款所定之無效處分等語。並聲明：訴願決定一、訴願決定二、原處分一及原處分二均撤銷。
三、被告則以：原告自始並未營業亦屬暫停經營，且經伊於99年
3 月1 日、99年3 月18日夜間再次進行稽查，基隆市政府警察局亦於99年3 月12日夜間進行臨檢，均未見原告營業，故原告之違規事實已逾發展觀光條例第41條、第42條法定處罰構成要件期間6 個月以上，是伊依發展觀光條例裁罰標準附表二「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰標準表」第6 項規定，以原處分一裁罰原告5 萬元罰鍰並無違反比例原則。另依旅館業管理規則第15條第4 項、第28條第5 項前段通知原告限期繳回旅館業登記證及旅館業專用標識，亦無違反一事不二罰原則等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、原告經被告於98年8 月10日核准在系爭營業處所經營旅館業「成記商務旅店」，原告曾於98年10月19日發文予被告因修繕營業設備，每日營業時間縮短，聯合稽查小組則先後於98年11月5 日、98年11月30日、98年12月3 日、98年12月17日、99年1 月8 日及99年2 月5 日共6 次至系爭營業處所稽查並拍照均未見原告營業，期間被告以98年10月20日基府觀政貳字第0980164954號函、98年11月10日基府觀政貳字第0980167834號函、98年12月1 日基府觀政貳字第0980170794號函、98年12月22日基府觀政貳字第0980177889 號 函及99年1月13日基府觀政貳字第0990136113號函先後5 次通知原告若因故無法營業，請依旅館業管理規則相關規定辦理停（歇）業手續，逾期將依旅館業管理規則第28條第4 項之規定廢止登記，並註銷登記證。原告於99年1 月29日提出「成記商務旅店」98年7 月至12月旅館業營運報告表，並於99年2 月6日致函被告重申98年10月19日函文意旨，並表示改為夜間營業等語，經被告以99年2 月10日基府觀政貳字第0990010965號函（下稱「99年2 月10日函」）請原告就前揭營運報告表相關疑義及「成記商務旅店」成立迄今均未營業乙案提出陳述說明，否則將依法廢止登記並註銷登記證，原告於99年2月23日提出異議。被告又於99年2 月22日日間、99年2 月25日夜間前往系爭營業處所現場拍照，聯合稽查小組再於99年
3 月1 日夜間、99年3 月18日日間再次進行稽查並拍照，基隆市警察局第一分局南榮路派出所亦於99年3 月12日夜間進行臨檢，仍未見原告營業，故認定原告經營「成記商務旅店」暫停營業1 個月以上未報請備查，違反發展觀光條例第42條第1 項規定，且其暫停營業已達6 個月，爰依同條例第42條第4 項、第55條第2 項第2 款、旅館業管理規則第28條第
4 項及發展觀光條例裁罰標準第6 條附表2 第6 項規定，於99年5 月13日以原處分一裁處原告5 萬元罰鍰，並廢止「成記商務旅店」旅館登記，該旅館業登記證一併註銷，以及通知原告其旅館專用標識併同旅館業登記證應予繳回。惟原告未依前函通知繳回前揭旅館業專用標識及旅館業登記證，被告再以99年5 月26日函限期原告繳回，惟原告屆期仍未繳回，被告乃依發展觀光條例第61條及同條例裁罰標準第6 條附表2 第5 項規定，以原處分二處原告3 萬元罰鍰並停止使用及拆除等情，為兩造所不爭執，並有被告98年8 月10日基府觀政壹字第0980154910號函核准原告申請「成記商務旅店」函文影本、聯合稽查小組於98年11月5 日、98年11月30日、98年12月3 日、98年12月17日、99年1 月8 日及99年2 月5日稽查紀錄表影本及稽查現場照片、原告99年1 月29日提出「成記商務旅店」98年7 月至12月旅館業營運報告表函影本、原告99年2 月6 日函影本、被告99年2 月10日函影本、原告99年2 月23日函影本、被告於99年2 月22日、99年2 月25日拍攝系爭營業處所現場照片、聯合稽查小組99年3 月1 日、99年3 月18日稽查紀錄表影本及稽查現場照片，基隆市警察局第一分局南榮路派出所99年3 月12日臨檢紀錄表及臨檢現場照片影本、被告99年5 月26日函影本、原處分一及原處分二影本在卷可稽（答辯卷第37至38、58至60、62、66、68、71、73、77至78、91至92、96至123 頁、訴願卷第1 卷第
141 頁、訴願卷第2 卷第48頁、本院卷第15 至17 、32至34頁），堪認為真正。
五、本件應適用之法令及本院之見解：㈠按發展觀光條例第66條第2 項規定：「觀光旅館業、旅館業
之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」而依上開規定授權所訂定之「旅館業管理規則」第2 條規定：「本規則所稱旅館業，指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」第3 條第1 項、第3 項並規定：「旅館業之主管機關：……在縣（市）為縣（市）政府。」、「旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理及從業人員等事項之管理，除本條例或本規則另有規定外，由直轄市、縣（市）政府辦理之。」第4條第1 項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」被告為管理基隆市旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理及從業人員等事項之主管機關，基隆市之旅館業者，除應依法辦妥公司或商業登記外，並應向被告申請登記，領取旅館業登記證後，始得營業。原告先於98年4 月17日經被告核准設立「成記企業商行」之商業登記（答辯卷第36頁），嗣於98年8 月10日經被告核准在系爭營業處所經營旅館業「成記商務旅店」，自屬於依發展觀光條例第66條第2 項授權所訂定「旅館業管理規則」所規範之對象。
㈡次按發展觀光條例第42條第1 項、第4 項規定：「觀光旅館
業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，暫停營業或暫停經營1 個月以上者，其屬公司組織者，應於15日內備具股東會議事錄或股東同意書，非屬公司組織者備具申請書，並詳述理由，報請該管主管機關備查。」「未依第一項規定報請備查或前項規定申報復業，達6 個月以上者，主管機關得廢止其營業執照或登記證。」第55條第2 項第2 款則規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1 萬元以上5 萬元以下罰鍰：……二、觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，違反第42條規定，暫停營業或暫停經營未報請備查或停業期間屆滿未申報復業。……」又旅館業管理規則第28 條 第1 項、第4 項規定：「旅館業暫停營業1 個月以上，屬公司組織者，應於暫停營業前15日內，備具申請書及股東會議事錄或股東同意書，報請地方主管機關備查；非屬公司組織者，應備具申請書並詳述理由，報請地方主管機關備查。」、「未依第1 項規定報請備查或前項規定申報復業，達6 個月以上者，地方主管機關得廢止其登記並註銷其登記證。」是屬於非公司組織之旅館業者，如暫停營業或暫停經營1 個月以上，應備具詳述理由之申請書，報請主管機關備查，未依上開規定報請備查，主管機關即得依發展觀光條例第55條第2 項第2 款規定，處1 萬元以上5 萬元以下罰鍰，如暫停營業或暫停經營達6 個月以上者，主管機關並得廢止其營業執照或登記證，以及註銷其登記證。又依舉輕以明重之法理，所謂「暫停營業或暫停經營」，自應包括獲准營業後自始未營業之情形在內。
㈢再按發展觀光條例第41條第1 項、第3 項規定：「觀光旅館
業、旅館業、觀光遊樂業及民宿經營者，應懸掛主管機關發給之觀光專用標識；其型式及使用辦法，由中央主管機關定之。」、「觀光旅館業、旅館業、觀光遊樂業或民宿經營者，經受停止營業或廢止營業執照或登記證之處分者，應繳回觀光專用標識。」第61條則規定：「未依第41條第3 項規定繳回觀光專用標識，或未經主管機關核准擅自使用觀光專用標識者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停止使用及拆除之。」另旅館業管理規則第15條第4 項前段規定：「旅館業因事實或法律上原因無法營業者，應於事實發生或行政處分送達之日起15日內，繳回旅館業專用標識；逾期未繳回者，地方主管機關得逕予公告註銷。」第28條第5項前段規定：「旅館業因事實或法律上原因無法營業者，應於事實發生或行政處分送達之日起15日內，繳回旅館業登記證；逾期未繳回者，地方主管機關得逕予公告註銷。」是旅館業者如受廢止營業執照或登記證之處分，即負有繳回觀光專用標識、旅館業專用標識及旅館業登記證之義務，逾期未繳回觀光專用標識者，主管機關得處3 萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停止使用及拆除之。
㈣又按發展觀光條例第67條規定：「依本條例所為處罰之裁罰
標準，由中央主管機關定之。」依據上開規定授權所訂定之「發展觀光條例裁罰標準」第2 條規定：「違反本條例及依本條例所發布命令之行為，依本標準之規定裁罰。」第4 條規定：「二個以上違反本條例及依本條例所發布命令之行為，應依本標準之規定分別裁罰。」第6 條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表二之規定裁罰。」是對於違反發展觀光條例及旅館業管理規則之基隆市旅館業者，應由被告依基於發展觀光條例第67條授權訂定之「發展觀光條例裁罰標準」第6 條附表二之規定裁罰。
六、原告主張伊已發文向被告說明因為修繕營業設備，遂改為夜間營業，被告不得僅以聯合稽查小組多次至現場進行檢查，均未見伊營業，而推定伊違法，且原處分一為第一次處分，被告竟處伊5 萬元罰鍰，顯有違比例原則，又原處分一除罰鍰外，並將旅館業登記證一併註銷，原處分二又處伊3 萬元罰鍰，均違反一行為不二罰原則，再處分一僅廢止「成記商務旅店」旅館登記，有處分無標的之瑕疵，且被告不得單獨註銷「成記商務旅店」登記證及繳回旅館業專用標誌，另原處分屬行政程序法第111 條第6 款所定之無效處分等語，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。是本件爭點即為：㈠原告是否有違反發展觀光條例第41條、第42條之情事？㈡原處分一、二是否違反行政程序法第39條之規定？㈢原處分一是否違反比例原則？㈣原處分一、二是否違反一行為不二罰原則？㈤原處分廢止「成記商務旅店」登記是否有處分無標的之瑕疵？原處分未廢止「成記企業商行」之登記，是否有重大瑕疵？㈥原處分是否屬於行政程序法第111 條第6 款未經授權之無效處分？茲分述如下：
㈠原告是否有違反發展觀光條例第41條、第42條之情事？
1.原告於98年8 月10日經被告核准在系爭營業處所經營旅館業「成記商務旅店」後，雖曾於98年10月19日發文予被告表示因修繕營業設備，每日營業時間縮短，惟經被告聯合稽查小組先後於98年11月5 日、98年11月30日、98年12月
3 日、98年12月17日、99年1 月8 日及99年2 月5 日共6次至系爭營業處所稽查及拍照均未見原告營業，原告嗣於99年2 月6 日致函被告重申98年10月19日函文意旨，並表示改為夜間營業，被告又於99年2 月22日日間、99年2 月25日夜間前往系爭營業處所現場拍照，聯合稽查小組再於99年3 月1 日夜間、99年3 月18日日間再次進行稽查並拍照，以及基隆市警察局第一分局南榮路派出所亦於99年3月12日夜間進行臨檢，均未見原告營業等情，已如前述，又稽諸被告聯合稽查小組稽查當日所拍攝之照片顯示，系爭營業處所2 樓外牆業經敲除進行施工，房間內並堆置許多施工器材及物料（「成記商務旅店」之招牌亦堆置於房間內），且1 樓入口處大門深鎖，而大樓外部均未懸掛旅館業相關店招（僅99年2 月22日所拍攝之照片顯示懸掛有「套房按月出租」之壓克力板），顯然並無營業之可能與跡象。再依基隆市警察局第一分局99年3 月16日基警一分一字第09901 03355 號函所載「依旅館業管理條例（應係旅館業管理規則之誤植）第23條規定：『旅館業應將每日住宿旅客資料依式登記，並以傳真、電子郵件或其他適當方式，送該管警察所或分駐（派出）所備查。』經查該旅店並未將98年7 月至99年1 月每日住宿旅客資料送至本分局管轄派出所備查，且經本分局於99年3 月12日18時20分復查該場所，亦未發現有營業之情事」等情（答辯卷第76至77頁）。
2.從而，被告綜合上開調查所得之證據，基於論理法則及經驗法則，並參酌所謂「暫停營業或暫停經營」，包括獲准營業後自始未營業之立法意旨，據以認定原告自98年8 月10日經被告核准在系爭營業處所經營「成記商務旅店」時起，迄99年3 月12日警局臨檢時止，縱扣除被告發文郵寄送達原告所需時日、原告依規定繳納證照費、被告製發旅館登記證及旅館業專用識別標章所需時日，原告至少亦有
6 個月以上無營業之事實，並無不合。原告主張上開採證違反經驗法則，伊縱未營業，亦未達6 個月以上云云，尚無足採。
3.又因被告前往系爭營業處所拍照、聯合稽查小組前往現場稽查、警局前往現場臨檢之時間，包括日間及夜間，已如前述，是原告主張其係於夜間營業不定時日間休息云云，自難憑採。況旅館業既係提供旅客住宿、休息，本即應24小時營業，方符合其經營之目的，此為旅館業者營業自由之本質上限制。此亦係「發展觀光條例」第42條第1 項及「旅館業管理規則」第28條第1 項規定旅館業暫停營業須報請地方主管機關備查之規範目的所在，是原告主張伊經營「成記商務旅店」，無論係每日24小時或每日1 小時營業，究係白天營業抑或夜間營業，法律既無明文限制，均屬伊營業自由之範疇云云，殊無足採。至於原告於99年1月29日所提出之「成記商務旅店」98年7 月至12月旅館業營運報告表（答辯卷第58至59頁），則係原告自行製作之私文書，原告就該文書內容之真正復未舉證以實其說，自難據以認定原告於上開期間確有營業之事實。
4.是被告以原告自98年8 月10日經被告核准在系爭營業處所經營「成記商務旅店」時起，迄99年3 月12日警局臨檢時止，至少6 個月以上無營業，而認原告違反「發展觀光條例」第42條第1 項之規定，並參酌原告經被告以98年10月20日基府觀政貳字第0980164954號函、98年11月10日基府觀政貳字第0980167834號函、98年12月1 日基府觀政貳字第0980170794號函、98年12月22日基府觀政貳字第0980177889號函及99年1 月13日基府觀政貳字第0990136113號函先後5 次通知原告若因故無法營業，請依旅館業管理規則相關規定辦理停（歇）業手續，逾期將依旅館業管理規則第28條第4 項之規定廢止登記，並註銷登記證，惟原告均未改善等情節重大，而依前揭發展觀光條例第42條第4 項、第55條第2 項第2 款、旅館業管理規則第28條第4 項及發展觀光條例裁罰標準第6 條附表二第6 項規定，於99年
5 月13日作成原處分一，處原告5 萬元法定最高額罰鍰，並廢止「成記商務旅店」旅館登記，該旅館業登記證一併註銷，且要求原告繳回旅館業專用標識及旅館業登記證，自屬有據。
5.又原處分一說明二雖記載「至逾期日止（99年2 月9 日）未依規定辦理相關手續」，係指自98年8 月10日經核准營業時起，計算法定期限6 個月至99年2 月9 日止。惟被告於99 年5月13日作成原處分一，應依處分作成時之法律及事實狀態為準，而原告自98年8 月10日起迄99年3 月12日警局臨檢時止，確已至少6 個月以上無營業，已如前述，是被告作成原處分一所依據之違法事實，並無錯誤。原告主張伊縱有未營業之事實，惟截至原處分一所計算之99年
2 月9 日止，亦不足6 個月以上云云，容有誤會，亦不足採。
6.嗣因原告未依原處分一繳回旅館業專用標識及旅館業登記證，被告再以99年5 月26日通知原告應於99年5 月28日繳回旅館業專用標識及旅館業登記證，逾期將依規裁處。惟原告屆期仍未繳回，顯已違反前揭發展觀光條例第41條第
3 項之規定，則被告依前揭發展觀光條例第61條及發展觀光條例裁罰標準第6 條附表二第5 項規定，於99年6 月18日作成原處分二，處原告3 萬元法定最低額罰鍰，並停止使用及拆除旅館業專用標識，亦屬有據。
㈡原處分一、二是否違反行政程序法第39條之規定？
按行政程序法第39條規定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」第102 條更規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」惟第10
3 條第5 款規定：「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……」又94年2 月5 日公布施行之行政罰法第42條第1 款、第6 款亦規定：「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：一、已依行政程序法第39條規定，通知受處罰者陳述意見。……六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。……」是行政機關於裁處前，如已依行政程序法第39條規定，通知受處罰者陳述意見，或裁處所根據之事實客觀上明白足以確認，縱未給予受處罰者陳述意見之機會，亦與行政罰法第42條、行政程序法第39條、第102 條之規定無違。經查：
1.被告前曾以98年10月20日基府觀政貳字第0980164954號函、98年11月10日基府觀政貳字第0980167834號函、98年12月1 日基府觀政貳字第0980170794號函、98年12月22日基府觀政貳字第0980177889號函及99年1 月13日基府觀政貳字第0990136113號函先後5 次通知原告若因故無法營業，請依旅館業管理規則相關規定辦理停（歇）業手續，逾期將依旅館業管理規則第28條第4 項之規定廢止登記，並註銷登記證，又以99年2 月10日基府觀政貳字第0990010965號函請原告就前揭營運報告表相關疑義及「成記商務旅店」成立迄今均未營業乙案提出陳述說明，否則將依法廢止登記並註銷登記證，經原告於99年2 月23日提出異議陳述意見等情，已如前述，顯見被告於作成原處分一之前，業已依行政程序法第39條規定以書面通知原告陳述意見甚明，是原告主張被告作成原處分一前，未給予其陳述意見之機會，違反行政程序法第39條規定云云，顯與事實不符。
2.被告並以原處分一通知原告其旅館專用標識併同旅館業登記證應予繳回，惟原告未依前函通知繳回前揭旅館業專用標識及旅館業登記證，被告再以99年5 月26日函限期原告繳回，惟原告屆期仍未繳回一節，亦如前述，且該事實客觀上明白足以確認，是被告作成原處分二之前，縱未給予原告陳述意見之機會，揆諸前揭規定及說明，亦與行政罰法第42條、行政程序法第39條、第102 條之規定無違。是原告主張原處分二違反行政程序法第39條規定，亦無足採。
㈢原處分一是否違反比例原則？
按發展觀光條例第55條第2 項第2 款固規定，旅館業者暫停營業或暫停經營1 個月以上，如未依規定報請主管機關備查，主管機關得處1 萬元以上5 萬元以下罰鍰，如暫停營業或暫停經營達6 個月以上者，主管機關並得廢止其營業執照或登記證。至具體個案應如何裁處，則應依基於發展觀光條例第67 條 規定授權所訂定之「發展觀光條例裁罰標準」第6條附表二第6 項之規定裁罰。而該項裁罰標準，係依違規情節之輕重區分「暫停營業1 個月以上，未報請主管機關備查者」、「停業期間屆滿後15日內，未向該管主管機關申報復業者」、「暫停營業1 個月以上，未報請主管機關備查，或停業期間屆滿後15日內未申報復業，達6 個月以上者」3 種情形而定，並無輕重失衡或違反比例原則之情形。是被告依上開裁罰標準作成原處分一，並無違反比例原則之可言。況參酌原告曾經被告以98年10月20日基府觀政貳字第0980164954號函、98年11月10日基府觀政貳字第0980167834號函、98年12月1 日基府觀政貳字第0980170794號函、98年12月22日基府觀政貳字第0980177889號函及99年1 月13日基府觀政貳字第0990136113號函先後5 次通知原告若因故無法營業，請依旅館業管理規則相關規定辦理停（歇）業手續，逾期將依旅館業管理規則第28條第4 項之規定廢止登記，並註銷登記證，惟原告均未改善等情，其違規情節確屬重大，是被告依上開裁罰標準，以原處分一裁處原告法定最高額之5 萬元罰鍰，與比例原則亦屬無違。原告主張原處分一係第一次處分，竟按法定最高額裁罰5 萬元，顯然有違比例原則云云，洵不足採。
㈣原處分一、二是否違反一行為不二罰原則？
按行政罰法第24條第1 項前段、第2 項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。」、「前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。」第25條則規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」次按依發展觀光條例第67條規定授權所訂定之「發展觀光條例裁罰標準」第4 條規定：「二個以上違反本條例及依本條例所發布命令之行為，應依本標準之規定分別裁罰。」經查：
1.按發展觀光條例第55條第2 項第2 款及旅館業管理規則第
28 條 第4 項係規定，旅館業暫停營業或暫停經營1 個月以上，未依規定報請主管機關備查者，主管機關即得處1萬元以上5 萬元以下罰鍰，且如暫停營業或暫停經營達6個月以上者，主管機關並得廢止其營業執照或登記證，以及註銷其登記證。是上開處罰規定，針對暫停營業或暫停經營達6 個月以上，未依規定報請主管機關備查之情形，除罰鍰外，尚定有「得廢止並註銷其營業執照或登記證」之其他種類行政罰，一為罰鍰、一為廢止並註銷其營業執照或登記證處分，兩者處罰之性質與種類不同，核屬立法者審認於有上開違規情節時，賦予主管機關決定是否採用不同方法而為併合處罰，以達行政目的所必要之裁量權限，自得併予裁處。是被告作成原處分一，裁處原告5 萬元罰鍰，並廢止「成記商務旅店」旅館業登記，該旅館業登記證一併註銷，並未違反一行為不二罰原則。原告主張原處分一併罰旅館業登記證一併註銷，違反一行為不二罰原則云云，尚不足採。
2.原告之旅館業登記證既經原處分一廢止，則依發展觀光條例第41條第3 項、旅館業管理規則第15條第4 項前段規定，即負有繳回觀光專用標識、旅館業專用標識之義務，另依旅館業管理規則第28條第5 項前段規定亦負有繳回旅館業登記證之義務，是原處分一雖一併通知原告繳回旅館專用標識及旅館業登記證，僅係告知上開法令規定之內容，原告所負繳回觀光專用標識、旅館業專用標識及旅館業登記證之義務，並非因原處分一而發生，毋寧係因上開法令規定所生之當然結果，核原處分一此部分之性質，既非行政處分，亦非行政罰，僅屬觀念通知甚明，自與一行為不二罰原則無涉。是原告主張原處分一同時裁處罰鍰5 萬元、廢止「成記商務旅店」旅館登記、一併註銷旅館登記證、旅館業專用標誌併同旅館業登記證應予繳回，明顯有一行為多罰之可議云云，亦不足採。
3.又原處分一，係因原告違反發展觀光條例第42條第1 項、第3 項所定暫停營業達6 個月以上，應依規定報請主管機關備查之作為義務，而依同條例第55條第2 項第2 款所為之處罰，至原處分二，則係因原告違反發展觀光條例第41條第3 項所定受廢止旅館登記證處分後應繳回觀光專用標識之作為義務，而依同條例第61條所為之處罰。是原告先後所違反者，既為二不同之作為義務，則被告先後作成原處分一及原處分二之裁罰處分，亦符合行政罰法第25條、「發展觀光條例裁罰標準」第4 條之規定意旨，亦與一行為不二罰原則無違。是原告主張被告先後作成原處分一及原處分二，而未擇一法令裁罰，實質違反一行為不二罰原則云云，尤無足採。
㈤原處分廢止「成記商務旅店」登記是否有處分無標的之瑕疵
？原處分未廢止「成記企業商行」之登記，是否有重大瑕疵？
1.按依前揭發展觀光條例第66條第2 項規定授權所訂定之「旅館業管理規則」第2 條、第3 條第1 項、第3 項、第4條第1項 規定，被告為管理基隆市旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理及從業人員等事項之主管機關，基隆市之旅館業者，除應依法辦妥公司或商業登記外，並應向被告申請登記，領取旅館業登記證後，始得營業，原告先於98年4 月17日經被告核准設立「成記企業商行」之商業登記，嗣於98年8 月10日經被告核准在系爭營業處所經營旅館業「成記商務旅店」，已如前述，顯見「成記企業商行」係依商業登記法第1 條、第3 條、第4 條規定所為之商業登記，而「成記商務旅店」則係依發展觀光條例第66條第2 項授權訂定之「旅館業管理規則」第4 條第1項所為之旅館業登記，二者分屬依不同法令規定所為之不同登記種類。原告主張「成記商務旅店」係旅館業登記證，「成記企業商行」才係旅館業登記，原處分廢止「成記商務旅店」旅館登記有處分無標的之瑕疵云云，顯有誤解，洵無足採。
2.是經營旅館業者固應先依法辦妥公司或商業登記，並應辦妥旅館業登記，領取旅館業登記證後，始得營業；惟如因違反發展觀光條例及旅館業管理規則相關規定，而遭廢止旅館業登記並註銷該旅館業登記證，除因違反公司法或商業登記法相關規定而遭廢止公司或商業登記外，自無應一併廢止公司或商業登記之依據及必要，以保障公司或商業依法登記其他營業項目之營業權。是原告主張「成記企業商行」登記與「成記商務旅店」登記證及旅館業專用標識為營業上一體不可分割，被告未廢止「成記企業商行」之登記，則成記企業商行之旅館業係合法存在，自不能單純裁處繳回旅館業專用標識與註銷「成記商務旅店」登記證，原處分有不完備之重大瑕疵云云，亦不足採。
㈥原處分是否屬於行政程序法第111條第6款未經授權之無效處
分？按依前揭發展觀光條例第66條第2 項規定授權所訂定之「旅館業管理規則」第2 條、第3 條第1 項、第3 項、第4 條第
1 項規定，被告為管理基隆市旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理及從業人員等事項之主管機關，則被告廢止原告「成記商務旅店」之旅館業登記並註銷該旅館業登記證，自屬權限範圍內之有權行為，原告主張被告未經授權廢止「成記商務旅店」旅館登記，係越俎代庖之越權行政行為，屬於行政程序法第111 條第6 款所定之無效處分云云，殊無足採。
㈦綜上所述，原告違反發展觀光條例第41條第3 項、第42條第
1 項、第3 項之規定，被告作成原處分一及原處分二並未違反行政程序法第39條之規定，且未違反比例原則及一行為不二罰原則，亦無處分無標的之瑕疵，被告未廢止「成記企業商行」之商業登記，洵無違誤，原處分更非屬行政程序法第
11 1條第6 款所定之無效處分。原處分一及原處分二並無違法，訴願決定一、二予以維持，亦無違誤。從而，原告訴請撤銷原處分一、二及訴願決定一、二，均無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 17 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 張 國 勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 3 月 17 日
書記官 陳 可 欣