臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2356號100年4月14日辯論終結原 告 温世君即博客來商務會館訴訟代理人 温瑞鳳 律師被 告 新竹市政府代 表 人 許明財（市長）住同上訴訟代理人 林志宗
徐萱齡上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國99年9 月27日交訴字第0990050585號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國（下同）99年5 月11日至新竹市○區○○里○○路○段○號○樓執行稽查時，發現原告温世君經營柏克萊大飯店（市招名稱）未依規定領取旅館業登記證即經營旅館業務（經營房間數66間），違反發展觀光條例第24條第1 項規定，乃按同條例第55條第3 項及裁罰標準第6 條附表2 第1項規定，以99年6 月28日府觀行字第0990067664號違反發展觀光條例案件裁處書，裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並禁止營業。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告之營業項目有不動產租賃業，其將套房出租，並非未合
法登記，且租賃住宿對象為新竹園區各科技公司及團體，住宿會館者一定要先簽訂特約，凡簽訂特約之團體，始可享有特約優惠，故原告以套房出租他人使用，不能以其為觀光飯店予以處罰。租賃服務行業為求顧客舒適、滿意，增加市場競爭性，皆於傳統做法外，另闢商業途徑方法來增加客源業務。原告提供客戶接待櫃台、電腦系統、商務房號、保險箱、影印、傳真、接送客戶、飲食等服務，來達成客戶需求，此營業行為，並不等於涉及旅館業範疇，而上述服務內容，在被告旅館業別之營業項目中亦根本無此業務服務。
㈡原告營業之租賃套房為向柏克萊大飯店所租賃的房產，房間
數為36間，扣除辦公室使用及庫房，實際有租賃客戶事實之房數為30間，被告99年5 月11日紀錄表上所載66間旅館係屬錯誤。又原告公司員工於該紀錄上簽名收取複本，僅表示收到複本，並不表示認同文件上所載間數。
㈢發展觀光條例裁罰標準第6 條附表2 第1 項就作成罰款處分
之構成要件，尚未達於類型化之明確程度，相關機關應儘速檢討修正補充上開條例，或以其他法律為更具體之規定。又裁罰條例以高額罰鍰額度之標準，雖屬法律授權主管機關就裁罰事宜所訂定之裁量，然違反法律保留原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨亦有牴觸，並悖於憲法第23條比例原則之要求。又本案主管機關應為被告所屬產業發展處工商科或工務處使用管理科，而非屬觀光局監督管理等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：被告於99年5 月11日查報旅館業現場時，原告實際係經營旅館業，現場總房間數共計66間，未依規定完成相關合法登記程序，且本件就現場出入口、櫃檯、電腦房號系統、廣告銷售行為、保險經營業務種類、及網路行銷等實際經營型態，具體認定顯與經營旅館業行為相符，其所根據之事實，客觀上足以明白確認等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以原告未依規定領取旅館業登記證即經營旅館業務，依發展觀光條例第55條第3項及裁罰標準第6條附表2第1項規定，處30萬元罰鍰，並禁止營業，是否合法？
五、本院之判斷：㈠按「本條例所用名詞，定義如下：…八、旅館業：指觀光旅
館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9 萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」發展觀光條例第2 條第8 款、第24條第1 項、第55條第3 項分別定有明文。次按發展觀光條例裁罰標準第6 條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表2 之規定裁罰。」該附表2 明定：「未領取旅館業登記證而經營旅館業…房間數51間至100間，處新臺幣30萬元，並禁止其營業…。」㈡經查，本件原告在新竹市○○路○段○號以博客來商務會館
為營利事業名稱，經營旅館業務，建物外懸掛柏克萊大飯店為市招名稱，於99年5 月11日經被告執行稽查發現，其未領有旅館業登記證，經營之房間數66間之事實，有被告96年8月24日府建商字第0960211117號函、經原告員工簽名具結被告各機關聯合查報旅館業現場紀錄表( 下稱聯合查報現場紀錄表) 影本、照片88幀、公共意外保險保單、網路廣告等件附卷可稽，自堪信為真實。是原告未依規定向被告主管機關申請登記，領取旅館業登記證即經營旅館業務，有違發展觀光條例第24條第1 項之規定，從而，被告依同條例第55條第
3 項、發展觀光條例裁罰標準第6 條規定，裁處原告30萬元，並停止營業，於法並無不合。
六、原告雖主張其係經營套房出租，住宿對象為簽約之新竹園區各科技公司及團體，屬不動產租賃業，並非經營觀光飯店，且其所經營之房間僅有33間云云。經查：
㈠依交通部觀光局99年6月29日觀賓字第0990014797 號函「說
明三：另行政院主計處中華民國行業標準分類將旅館及民宿與不動產租售業區別說明如下：旅館及民宿規定於…住宿服務業：『凡從事短期或臨時性住宿服務之行業均屬之，有些場所僅提供住宿服務，有些場所則提供結合住宿、餐飲及休閒設施之複合式服務。不包括：以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租應歸入6811細類【不動產租售業】。』另
551 小類- 短期住宿服務業及5510細類- 短期住宿服務業規定：『凡從事以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等行業均屬之，如旅館、旅社、民宿等。主要經濟活動（5510細參考子目）為民宿、汽車旅館、旅社、旅館、賓館、觀光旅館。』」( 見訴願卷第63-64 頁) ，準此，旅館及民宿係屬住宿服務業，以從事短期或臨時性住宿服務為主，而以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租之型態始歸入不動產租售業。
㈡查本件依被告於稽查當日所拍攝之照片顯示，現場有接待櫃
檯、電腦房號系統、客房外部有房號，且提供保險箱、直撥電話、傳真、影印、機場接送等住宿服務，室內裝潢備有電視、冰箱、三段式蓮蓬頭衛浴設備（網頁資料參照），參以卷附新光產物保險公共意外責任保險單記載：要保人及被保險人均為博客來商務會館，其經營業務種類為飯店業等情(見答辯狀及相關卷宗第52頁) ，顯示原告係以經營飯店業投保公共意外險，足徵原告經營型態顯屬旅館業，核與以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租不動產租售業有間，原告主張其係經營不動產租賃業，與事實不符，自不可採。㈢又依原告於網路所登載之廣告內容，其提供精緻商務客房、
精品套房、餐廳、酒吧、商務中心、展覽發表會等服務，且可線上訂房，倘如原告所言其出租之對象為特定之人，則原告自無庸在線上為廣告。原告主張其住宿對象為簽約之新竹園區各科技公司及團體，核與事實不符。原告稱其經營之房間數為33間，並非66間，並提出房屋租賃契約書乙件為證。
惟被告至現場稽查時，電腦房號呈現客房使用情形，螢幕顯示總計房間數共66間，此詳載於聯合查報現場紀錄表營業處所情形欄「未合法登記營業房間數：66間」，下列一行並註明「以上所填寫事項資料如與事實相符請現場負責人、經營人或現場從業人員簽名」並經原告之會計簽名其上，原告所經營之房間數為66間，事證明確，原告稱其員工於該紀錄上簽名收取複本，僅表示收到複本云云，為事後卸責之詞，當無可採。至原告所提之房屋租賃契約書，本件涉及數十間房間之出租，且係供商業之用，雙方約定之權利義務應鉅細靡遺，然原告竟以坊間私人租賃用之制式契約書，每年租金12
9 萬6 千元均以現金支付，在在與常情不合，尚難採為有利於原告之證明，原告此部分之主張，不足採。
七、原告又主張發展觀光條例裁罰標準第6 條附表2 第1 項就作成罰款處分之構成要件，尚未達於類型化之明確程度，又裁罰條例以高額罰鍰額度之標準，雖屬法律授權主管機關就裁罰事宜所訂定之裁量，然違反法律保留原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨亦有牴觸，並悖於憲法第23條比例原則之要求云云。惟按行政程序法第159 條第1 項規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」至於其類型，依同條第2 項規定，包括機關內部之一般性規定、解釋性規定與裁量基準。又參酌司法院釋字第443 號解釋理由所稱：
「若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許」之意旨，行政機關所定之行政規則，可不受法律保留原則之拘束。查發展觀光條例裁罰標準第6條 附表2 第1 項次係就違反觀光發展條例第24條第1 項，依同條例第55條第3 項裁罰時，以房間數之數目作為違規情節之輕重，在法定處罰範圍內，定其裁罰標準，資為承辦人員裁罰之依據，要屬執行法律之細節性、技術性次要事項，核諸上開說明，為行政機關所定之行政規則，可不受法律保留原則之拘束。且發展觀光條例裁罰標準係作為下級辦理裁罰機關對違章案件之裁罰金額有一客觀之標準可資參考，避免專斷或有輕重之差別待遇，尚未逾越法律授權之範圍，且裁罰內容亦未逾發展觀光條例法第55條第3 項之規定，於憲法保障人民財產權之意旨並無牴觸，更未悖於憲法第23條比例原則之要求，被告自得予以援用。原告此部分之主張，亦不可採。
八、綜上所述，原告所訴均委無足採，被告以原告未依規定領取旅館業登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1項規定，乃按同條例第55條第3項及裁罰標準第6條附表2第
1 項規定，處原告30萬元罰鍰，並禁止營業，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 28 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蔡紹良法 官 陳姿岑上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 4 月 28 日
書記官 李依穎