臺北高等行政法院裁定
99年度訴字第2380號原 告 楊文通訴訟代理人 顧定軒 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 丁育羣（局長）住同上訴訟代理人 邵念安
紀延儒上列原告因建築執照事件，不服臺北市政府中華民國99年11月3日府訴字第09970122900 號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，始得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4 條第1 項定有明文，如未具備上述要件，逕行起訴，行政法院應依同法第107 條第1 項第10款後段規定，認原告之訴，起訴不備其他要件，以裁定駁回之。次按「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第18條定有明文。而所謂利害關係人，乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係者在內，改制前行政法院75年判字第362 號判例可資參照。又「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院大法官會議釋字第46
9 號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟。
二、訴外人楊光雄所有臺北市○○區○○段○ ○段565 地號土地（下稱申請地），位於都市計畫第二種工業區，與鄰地之一即楊陳葉、楊鴻源信託登記原告所有之同段同小段567 地號土地（下稱擬合併地）皆屬面積狹小，寬度、深度不足，屬無法單獨建築之畸零地，因申請地與擬合併地之所有權人自行協議合併不成立，楊光雄乃向被告申請與含擬合併地在內之鄰地合併使用調處。經被告依臺北市畸零地使用規則第8條及第9 條等規定，通知申請地與含擬合併地在內之鄰地所有權人分別於民國（下同）93年10月27日、93年12月8 日、94年3 月2 日、94年6 月8 日及95年12月27日召開協調會議，經5 次調處合併均不成立。嗣楊光雄因歷年來進行調處程序皆不成立，申請地無法推展開發作業，乃向被告申請於申請地興建1 層供一般服務業之機車修理業及汽車保養所（下稱系爭建築物）之建造執照，並附具日後申請地之鄰地如欲與申請地合併申請建築時，同意無條件拆除系爭建築物並參與協調之切結書。嗣經被告審查後，認楊光雄所提申請為新建地上一樓臨時性建築物，屬臺北市畸零地使用規則（下稱畸零地規則）第6 條規定之未建築完成之建築物，並無影響鄰地權益，乃核發楊光雄附負擔「起造人應切結日後鄰地如欲與本基地合併申請建築時，同意無條件拆除該建築物參與協調，並於申請基地產權移轉時列入交代」之97年10月23日97建字第0462號建造執照在案。原告不服前開建造執照之核發，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、原告訴稱略以：㈠依建築法第44條、45條第1 項、畸零地規則第7 條、第8
條前段、第13條第1 項前段等規定，畸零地於建築前應先經「調處」，故本件原告應有「受調處之權利」，並於調處不成立時享有「申請徵收或優先承購之權利」，就此，楊光雄即因規定限制而不得建築，必須向被告申請原告協議。
㈡更進者，於被告自行所訂「臺北市建築管理處為民服務標
準作業程序工作手冊（申請畸零地調處）」之規定中，亦訂有畸零地使用之「標準作業程序」為「調處委員會協調」（二次協調不成），則「調處委員會公決（每月開會一次）」，再視決議內容而分別可能發生3種法律效果：1「通知工務局執行」、2「再協調」、3「需辦徵收標售者，依畸零地徵收標售」，亦可知原告有「楊光雄如欲就畸零地使用，有受調處之權利」，且有「如發生調處不成立之結果，原告即得依法申請辦理徵收之權利」。
㈢原告因享有受調處之權利，又於調處不成立時享有「可以
申請徵收或優先承購之權利」，故當屬本件法律上利害關係人。
㈣若原告非法律上之利害關係人，被告於核發系爭建築執照
時，就不會主動課予起造人楊光雄日後於原告欲與之合併申請建築時，需忍受、同意無條件拆除該建築物並參與協調之義務。
㈤依行政程序法第46條。原告發現楊光雄竟領得系爭建造執
照，於99年4 月30日即向被告聲請閱卷，被告准原告進行閱卷，亦足徵被告早已自認原告係法律上利害關係人。
㈥申請地之原地號為877地號，877號地號土地全部本屬原告
之祖父楊四桂所有，詎料，申請地竟於楊四桂於58年2 月20日死亡後，突於4 日後以買賣方式登記予楊光雄，而涉及虛偽買賣登記，而原告之父楊鴻源當對系爭申請地可主張繼承權，就此，因系爭申請地另與原告間涉有實體權利上之爭執，原告當亦可因此主張為法律上之利害關係。
㈦建築法第44條並未規定申請合併使用之畸零地，於「提出
切結書後即得建築」之內容或授權，被告於未取得法律明確授權之情形下而核發系爭建照執照，所為處分自難稱適法有據等語。聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
四、本院查：㈠按「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規
定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」、「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市) (局）政府應於收到申請之日起一個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。．．．」、「直轄市、縣（市）主管建築機關應依照前二條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施。」分別為建築法第
44 條 、第45條第1 項、第46條明定。次按臺北市政府依建築法第46條授權訂定之畸零地規則第13條第1 項規定：
「申請基地經畸零地調處會二次調處不成立，基地所有權人或鄰接土地所有權人，得於畸零地調處會決議函文到日起三十日內，就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地，按徵收補償金額預繳承買鄰地之價款，申請本府徵收後辦理出售。．．．」㈡原告並非系爭97年10月23日97建字第0462號核發建造執照
處分之相對人，其提起本件訴訟訴稱其享有受調處之權利，又於調處不成立時享有可以申請徵收或優先承購之權利；且被告核發系爭建築執照，主動課予起造人日後於鄰地欲與之合併申請建築時，需忍受、同意無條件拆除該建築物；故當屬本件法律上利害關係人等語。惟查：
⒈前揭建築法、畸零地規則等規定，其目的係為增進土地
之合理利用，避免永久畸零地之形成，有礙市容觀瞻，因此賦與基地所有權人及鄰接土地所有權人於協議不成時，有向畸零地調處會申請調處之權；基地所有權人及鄰接土地所有權人僅得於2 次調處不成立後，畸零地調處會決議函文到日起30日內，就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地，按徵收補償金額預繳承買鄰地之價款，申請被告徵收後辦理出售。
⒉系爭核發建築執照處分，於附表載明「起造人應切結日
後鄰地如欲與本基地合併申請建築時，同意無條件拆除該建築物參與協調，並於申請機地產權移轉時列入交待。」並有楊光雄並提出切結書附原處分卷可稽。是以，系爭核發建造執照處分，並未限制基地所有權人、鄰接土地所有權人於不能達成協議時申請調處，或受通知參與調處之法律上地位；復未限制原告於申請基地經畸零地調處會2 次調處不成立後，得申請被告徵收後辦理出售之權利；難謂其就系爭核發建築執照處分有何法律上利害關係。
㈢原告繼以其曾申請閱卷經被告准許；其因系爭申請地另與
楊光雄間涉有實體權利上之爭執，故原告為法律上之利害關係人等語。惟查，原告得基於鄰地所有權人身分，為得申請閱覽卷宗之法律上利害關係人；與本件原告就被告核發系爭建造執照處分，是否為法律上利害關係人無涉。至於原告與申請地所有權人間，縱有私權爭執，原告亦不因系爭處分而受侵害。
㈣從而，揆諸首揭規定及判例意旨，原告既非本件行政處分
之相對人，且就該處分亦無法律上利害關係，訴願機關為不受理之決定，洵無不合；原告提起本件行政訴訟，於法未合，應予駁回。
㈤又本件訴訟既不合法，其實體上之主張即無庸審酌，併此敘明。
五、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 13 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林玫君法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 4 月 13 日
書記官 吳芳靜