臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2301號100年1月19日辯論終結原 告 山富國際旅行社股份有限公司代 表 人 陳國森（董事長）訴訟代理人 許義明律師
郭雨嵐律師複 代理人 沈宗原律師被 告 交通部觀光局代 表 人 賴瑟珍 （局長）訴訟代理人 林燕美
陳贊文王耀慶上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國99年9 月24日交訴字第0990047046號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為經被告許可辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務之旅行業，於辦理接待經許可如附表所示大陸地區人民來臺觀光團體000000000 等15團業務時，未依規定詳實填具團體入境資料傳送被告，且安排旅客住宿未經合法登記旅館，分別違反大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法（下稱許可辦法）第22條第1 項第1 款及旅行業管理規則第37條第3 款規定，被告爰依許可辦法第26條第1 項、旅行業管理規則第56條及發展觀光條例第55條第2 項第3 款等規定，以如附表所示之函文為記點通知及罰鍰處分。嗣因原告民國（下同）98年第2 季（98年4 月至6 月）之違規記點累計7 點以上，被告依許可辦法第26條第1 項規定，以99年6 月22日觀業字第0993001440號函（下稱原處分），裁處原告停止辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務1 年（自99年10月1 日至10
0 年9 月30日止）。原告不服，提起訴願，遭訴願駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並主張如下：㈠原處分及原訴願決定所依據之許可辦法第26條顯踰越其母法
臺灣地區與大陸地區人民關係條例之授權範圍，而有違反「法律保留原則」之重大瑕疵，應予撤銷：
⒈原處分係屬行政罰法中第2 條第1 項「限制或禁止行為」
之「裁罰性」不利處分，依司法院釋字402 號解釋之意旨，自應採更嚴格之「授權明確性」標準。按許可辦法第26條第1 項顯屬「對人民執行職業之自由加以限制」，自當以法律或得法律具體明確授權之法規命令定之。依司法院釋字第402 號解釋意旨，行政行為事涉裁罰性之不利處分，則其「授權明確性」之認定應以更嚴格之標準加以檢視。原處分顯係因被告認定原告違反許可辦法之行政法上義務而為之不利處分，亦具有「確認原告之違反行政法上義務之行為」並「使原告承擔停止辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務1 年之不利益」之性質。且係「停止辦理業務1 年」，「並非」撤銷原告辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務之許可或特許，依鈞院98年度訴字第1562號判決意旨，顯有藉由前揭「停止辦理業務1 年」之不利益嚇阻將來再度違犯之功能，故原處分顯屬裁罰性之不利行政處分。被告辯稱「關於兩岸事務應尊重行政機關而採較寬鬆之授權明確性標準」云云，即與司法院釋字意旨不符，自無可採。
⒉被告既已自承原處分及原訴願決定所依據之許可辦法第26
條第1 項係基於臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第16條之授權，惟兩岸人民關係條例第16條顯僅授權行政機關得針對「大陸地區人民」來台從事商務或觀光活動訂定「申請辦法」，對於性質上屬於限制人民執行職業自由之「停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務一年」之裁罰事項，並未授權行政機關訂定法規命令。從而，許可辦法第26條第1 項之規定顯踰越母法之授權範圍，即有違反憲法第23條「法律保留原則」之重大瑕疵。
⒊許可辦法第26條第1 項既有違反憲法第23條「法律保留原
則」及違反權力分立原則等瑕疵，則被告據此所為之原處分即屬行政程序法第111 條第6 款規定情事，最高行政法院89年度判字第1869號、91年度判字第1593號判決及最高行政法院96年度判字第76號判決亦同此意旨，原處分以及原訴願決定均應予以撤銷。至於被告辯稱「如違反該規定者，自應就其行政不法行為負責，否則，即無法達成上開條例第1 條所揭櫫『確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件』之目的」，明顯無視兩岸人民關係條例之授權範圍及憲法「權力分立」與「法律保留原則」等要求，且被告所援引之兩岸人民關係條例第1 條，顯係闡明立法目的，而與許可辦法無涉，更無法推導出立法者係有意授權行政機關訂立限制人民執行職業之自由之「停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務一年」等事項，是被告上開主張，顯屬無據，自無可採。
⒋最高行政法院89年度判字第1869號、最高行政法院91年度
判字第1593號判決、高雄高等行政法院89年度停字第8 號裁定意旨，「法律保留原則」之內涵實亦受行政法院肯認並得作為行政法院審理之對象，故 鈞院自應就許可辦法第26條第1 項是否有違反上開「法律保留原則」內涵之情事加以審酌，併予敘明。
㈡被告先前所為之「記點處分」，無論是否行政處分，其所認定之事實皆不生拘束鈞院之效果：
⒈按訴願法第3 條第1 項、行政程序法第92條規定，行政處
分必須具有「直接發生法律效果」之特徵，若行政行為並不直接發生法律效果，則該行政行為自非行政處分，而僅係觀念通知之事實行為，自不得依訴願法之規定提起救濟，同時亦不生行政處分之效力。被告前為之「記點處分」並不因此直接對原告產生不利益之法律效果，必須累計多次「記點」並經被告認定「記點之違規事實」後做成行政處分，方產生「停止辦理大陸地區人民來台從事觀光活動業務」之法律效果。換言之，「記點處分」充其量僅具有警告或勸告之性質，為觀念通知，屬事實行為，而非行政處分，學說與實務對此並無爭議。故被告先前所為之「記點處分」顯然並非行政處分，從而不論原告是否對此提起行政救濟，均不生任何行政處分之效力，鈞院當自行認定原處分裁罰之基礎事實。被告雖辯稱「行政罰法第2 條第
4 款已將記點處分列為警告性處分，因此被告先前所為之『記點處分』當然是行政處分」，惟行政罰法第2 條並非在定義或擬制行政處分，而是在說明行政罰必須包含「裁罰性」及「不利行政處分」兩種要件，被告上開主張，顯係倒果為因，實無足採。
⒉縱認被告先前所為之「記點處分」係屬行政處分，惟其認
定之「事實及理由部分」，並不生拘束鈞院之效力，而原處分「停止辦理大陸地區人民來台從事觀光活動業務」之法律效果並非當然發生，被告尚須自行認定「記點之違規事實與次數」後另為原處分，方產生「停止辦理大陸地區人民來台從事觀光活動業務」之法律效果，則原處分是否適法，仍應當由 鈞院自行認定原處分裁罰之基礎事實而定。
㈢原告於98年4 月及5 月間雖有誤申報團體住宿地點之行為，
惟原告上開行為並無故意或過失，依行政罰法第7 條之規定，自當不予裁罰：
⒈原處分係屬行政罰法第2 條第1 款所稱「限制或停止營業
」之裁罰性不利處分，是原處分裁處原告應停止辦理大陸地區人民來台從事觀光活動業務1 年，即屬「限制或停止營業」之處分，依行政罰法第1 條規定意旨，應適用行政罰法之相關規定。再按行政罰法第7 條第1 項規定，及最高行政法院98年度判字第1374號判決意旨，被告對於原告有違反行政法上義務之故意或過失，應負舉證責任。原處分所依據之事實無非係依98年6 月18日觀業字第0983001798號函、98年8 月28日觀業字第0983002402號函、98年8月31日觀業字第0983002475號函、99年4 月1 日觀業字第0983000538號函、99年4 月6 日觀業字第0993000713號函、99年4 月26日觀業字第0983000751號函、99年4 月27日觀業字第0983000690號函及99年6 月8 日觀業字第0983001323號函等所認定「原告安排團體住宿於『阿波羅飯店』，卻向被告申報住宿於『戲綠川民宿』」，而屬違犯許可辦法第22條第1 項第1 款「應詳實填具團體入境資料」之義務，並累計達15點，因而作成原處分；惟上開來函對原處分依據之基礎事實「原告有何故意或過失」之要件完全未予敘明，被告於原訴願程序中亦完全未舉證以實其說，依行政罰法第7 條第1 項規定及最高行政法院98年度判字第1374號判決意旨，原告自不應受行政裁罰，是原處分及原訴願決定應予撤銷。
⒉原告於98年4 月及5 月間，雖有向被告誤申報團體住宿地
點之客觀行為，惟現行市場上常存有飯店登記名稱與行銷招牌不一之通習，例如，知名的「台北君悅大飯店」，其登記之名稱係「豐隆大飯店」，一般旅遊業者（包含原告在內）僅能藉由業者之告知而知悉其真正之登記名稱為何，並無能力分辨與查證，而原告於98年4 月及5 月間辦理接待大陸地區人民來台觀光團體業務時，「阿波羅飯店」業者業已明確告知其飯店登記名稱為「戲綠川民宿」，而被告網站亦顯示出其為合格飯店，且自83年開始營運起，從未聽聞其屬非合法登記飯店，或曾受主管機關以裁罰或其他方式公示其非為合法登記飯店，從而原告始誤信「阿波羅飯店」之登記名稱為「戲綠川民宿」，進而向「阿波羅飯店」訂房，原告並無故意或過失甚明。且由被告所指導編印之「台灣好行 ○里○鎮○○街車旅遊資訊」更大幅的推廣介紹「阿波羅飯店」，是原告當然更可以合理地相信「阿波羅飯店」確實為合法登記飯店，而其登記之名稱為「戲綠川民宿」，是原告全無故意或過失。
⒊原告於98年5 月26日第一次收到被告函文，函知「阿波羅
飯店」為非合法登記飯店後，即未再安排團體住宿「阿波羅飯店」，更足證原告於98年5 月26日以前完全不知「阿波羅飯店」為非合法登記飯店，更遑論故意或過失，是依行政罰法第7 條第1項 之規定及最高行政法院98年度判字第1374號判決意旨，原告自不應受行政裁罰，原處分當予撤銷。原訴願決定竟認定「訴願人申報住宿於『戲綠川』（253 ）及『高野大飯店』時即應有查證義務」，率論原告有故意或過失，而被告亦臨訟託稱「原告顯未盡查證之責」，其不僅與實情不符，更企圖將主管機關怠於查察監督之不利益轉嫁予人民，而課予原告過重之注意義務，故原處分及原訴願決定均當予以撤銷。
㈣「禁止恣意原則」係屬行政法上重要之一般法律原則，此亦
經最高行政法院90年度判字第2091號判決所肯認，行政機關所為各項行為不得牴觸「禁止恣意原則」，否則即屬「踰越由法規、法規授權目的及一般法律原則所劃定之內部界線」而構成違法性之裁量瑕疵。原告直至98年5 月26日收受被告「98年5 月20日觀業字第098001336610號」函文後始知悉「阿波羅飯店」為非合法登記飯店，惟查，該函文所通知之違規事實時間係在98年4 月25日以前，被告卻直至98年5 月20日始作成該函文，致原告有「原證1至8號」之誤申報事實，若被告即時通知，根本不會導致原告有「原證1 至8 號」之情事，是被告此等行為及原處分，顯有裁量怠惰而有違由行政程序法第6 條「平等原則」導出之「禁止恣意原則」，自應予以撤銷：
㈤縱原告確有違反許可辦法第22條第1 項第1 款「應詳實填具
團體入境資料」之行政法上義務，惟原處分不僅有「事實誤認」之違法性瑕疵，更悖於憲法位階之「重複評價禁止原則」，自應予撤銷。
⒈被告先前所為之「記點處分」雖非裁罰性之不利處分，惟
「記點處分」所評價之行為顯係原處分裁罰之基礎，故「記點處分」亦具有部分處罰之色彩，是以即使「記點處分」不適用行政罰法，然「從法治國家所要求之法安定原則、信賴保護原則以及比例原則」亦不難推導出「一行為禁止重複評價」，否則無啻同意行政機關得藉此種先前觀念通知之存在，規避「一行為不二罰」之要求，甚至藉由恣意地重複告誡以作成「停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務」之裁罰性不利處分，或任意決定「停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務之期間長短」。尤其，此種處分前先行警告、告誡或記點等之觀念通知，乃是為了保護處分相對人所設計，賦予相對人於負擔最後不利益之前，存有自行改善之空間，當不因此使相對人（包含原告在內）處於更加不利之地位，故「重複評價禁止原則」於此亦有適用，其理自明，而被告先前所為之「記點處分」之法律效果既為裁罰性之不利處分，則行為數之認定自應類推適用關於行政罰之相關規定。
⒉不論「記點處分」是不是裁罰性之不利處分，原處分「停
止辦理大陸地區人民來台從事觀光活動業務」之法律效果並非當然發生，被告尚須自行認定「記點之違規事實與次數」後另為原處分，方產生「停止辦理大陸地區人民來台從事觀光活動業務」之法律效果，因此，被告在做成原處分時，自須將原告「違規行為」之次數納入考量，如果僅屬單一行為，因許可辦法第26條規範之目的在處罰多次違規行為，則被告自然不應做成原處分，否則即有「裁量濫用」之違法性瑕疵，「重複評價禁止原則」於本案自有適用或類推適用之餘地。
⒊依多數學者見解，行為與行為間具有時間與空間上的密切
關聯，當可將該行為評價為法律上一行為，而屬「評價單一」，當不得重複評價甚明。被告作成原處分，無非以前所謂「記點處分」認定之「原告安排團體住宿於『阿波羅飯店』，卻向被告申報住宿於『戲綠川民宿』」之行為係分屬14個行為，故原告累計已達14點違規，因而作成原處分；惟依旅行社業界慣例，旅行社之訂房作業係採取同一系列團體訂房之作業，原告後續向被告申報住宿地點之時間略有差異，仍是基於前揭單一訂房行為而生，衡諸「時間與空間上有密切關聯」及「特殊相互依存關係」之標準，誤申報之行為誠屬法律上一行為。最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議，針對原告此種「連續性之營業行為」，顯已採取以「行政機關介入」作為連續行為之切割時點，而原告直至98年5 月26日始收受被告「98年
5 月20日觀業字第098001336610號」函文，通知原告有誤申報之事實，則原告於98年5 月26日前誤申報之行為，均應評價為單一行為，從而被告通知記點之函文均屬針對同一行為而為之重複告誡，被告據此作成原處分，即有不當，應予撤銷。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠本件無牴觸授權明確之要求。
⒈本件所涉許可辦法第26條第1 項之規定，其中有關旅行業
因違反同辦法所課予行政法上義務而由被告予以記點之處分，乃屬裁罰性之不利處分（即行政罰法第2 條第4 款所定「警告性處分」）；至於因累計點數而由被告作成停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務之處分，雖質屬行政處罰以外之不利益行政處分，不具有裁罰性，惟與前者均係限制人民自由權利之干預行政事務，同屬相對法律保留之事項，依司法院釋字第443 號解釋理由書之意旨，須以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定，始無違憲法第23條所定法律保留原則。據此，「授權明確性原則」實係法律保留原則之補充與具體化，於審查法規命令是否符合法律保留原則時，除非立法者自始並未授權，否則不能免於是否符合授權明確性原則之審查。兩岸人民關係條例第16條第1 項明定授權主管機關訂定大陸地區人民申請來臺從事觀光活動之辦法，且許可辦法第
1 條亦明示其授權基礎為兩岸人民關係條例第16條第1 項；故許可辦法第26條第1 項有關停止辦理陸客來臺觀光業務1 年之規定，與立法者自始並未授權行政機關以法規命令補充法律之不足，行政機關在無法律授權下，就法律保留事項有所規定之情形，容有不同，而有究明其授權母法是否符合「授權明確性原則」之必要。
⒉關於如何認定授權是否具體明確，依司法院釋字第522 號
解釋所提出之一般性判準為：授權之明確程度，「應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱」，以及限制人民自由權利措施之性質，劃分層級式之審查標準。據此，對於未涉及刑罰制裁，而僅涉及行政罰或其他干預行政之規定，並非全然沒有基於各個規範領域及所規範之事態，斟酌授權目的及受規範事項之特性等因素，而採取寬鬆審查標準之餘地。被告主張本案審查標準應有所調整而降低，其考量因素如下：
⑴本件固然亦涉及對人民（旅行業）之不利處分，惟畢竟
不屬刑罰制裁，而屬處罰較輕之行政制裁及對人民權利影響較輕微之行政管制措施，衡諸司法院釋字第522 號解釋所提出之一般性判準，在審查上似無須採取嚴格立場，於授權條款就授權之目的、內容與範圍作明確之規定。法律只要足以令主管機關從其授權條款與其他相關規定，依一般法律解釋方法推論得出其所要求行政機關以命令追求之目標與範圍，即可視為符合授權明確之要求。基於大陸人民來臺觀光相關事務之快速、彈性之特性，宜賦予行政權較多自主決定空間。兩岸人民關係條例係依憲法增修條文第11條之「憲法委託」所制定，為國家統一前確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民間權利義務之特別立法。且兩岸關係事務，涉及政治、經濟與社會等諸多因素之考量與判斷，對於代表多元民意及掌握充分資訊之立法機關就此所為之決定，如非具有明顯之重大瑕疵，職司法律違憲審查之釋憲機關對政治部門向來予以尊重（司法院釋字第
475 、497 、618 號解釋參照）。⑵因應時空環境變遷，兩岸觀光交流日漸頻繁，促進兩岸
旅遊交流乃當前具體明確之政策方向。行政院大陸委員會（下稱陸委會）依據兩岸人民關係條例第4 條第3 項規定，授權財團法人海峽交流基金會（下稱海基會）與海峽兩岸關係協會（下稱海協會）於97年6 月13日簽署「海峽兩岸關於大陸居民赴台灣旅遊協議」，並於6 月19日由行政院以院臺陸字第0000000000B 號函予以核定；由於本協議之內容並未涉及法律之修正或制定等事項，依兩岸人民關係條例第5 條第2 項規定，只須送立法院備查，並依此而完成「國內法化」程序，而足以在我國之內發生規範作用（按：該協議經行政院核准實施而未經立法院以讀會程序通過，其位階與命令相當）。本協議議定事宜之中，對於旅遊之實施方式、旅遊之品質、旅客安全與權益之保障暨雙方組團社與接待社應配合辦理之事項多所規範；從許可辦法針對我方接待旅行業的諸多規範來看，某程度地可說是在執行此項具有規範效力之協議。甚至從陸客來臺觀光相關法規的旅遊活動及品質規範面向來看，若無將協議內容規定於相關法規，課予旅行業及導遊人員若干行政法規範義務，則我方依據前揭協議所承擔義務之履行，根本無從有效執行。
即以本案原告所違反之「詳實填具團體入境資料」之行政法上義務規定（許可辦法第22條第1 項第1 款）觀之，正是來自前揭協議第2 條所定「赴台旅遊以組團方式實施，採取團進團出形式，團體活動，整團往返」之要求。故從陸客來臺觀光此一規範領域的事務結構來看，應可認為相關規範內容應授權行政機關訂定，在兩岸觀光交流事務上，行政部門事實上必須自行掌握能兼具彈性、效率與專業的規範工具。此揆諸兩岸人民關係條例第95條之3 規定「依本條例處理臺灣地區與大陸地區人民往來有關之事務，不適用行政程序法之規定」自明。
⒊綜上，在較為寬鬆之審查標準下，兩岸人民關係條例第16
條第1 項此授權條款，固看不出有關於授權目的、內容與範圍之明文規定，惟從兩岸人民關係條例整體之立法目的在於「確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件」（同條例第
1 條參照），且因旅行業辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務屬特許業務，並涉及重大公共利益，故兩岸人民關係條例應有授權主管機關就大陸地區人民申請來臺從事商務或觀光活動涉及之相關業務，如申請資格、數額、接待業者之資格與管理等事項，訂定辦法以資規範之意；此外，依兩岸人民關係條例第4 條第3 項規定，陸委會授權海基會與海協會簽署「海峽兩岸關於大陸居民赴台灣旅遊協議」，嗣後陸委會並依兩岸人民關係條例第5 條第2 項規定，於簽署後報請行政院核定，並送立法院備查，而完成「國內法化」的程序，使主管機關受其規範效力之拘束。綜上，兩岸人民關係條例第16條第1 項雖僅概括授權，但依同條例第95條之3 規定及一般解釋方法，斟酌授權母法整體之體系關聯、授權法律與其他法規之關聯及整體法律之意旨，應可解釋出授權目的、內容及範圍，且主管機關並非不能從系爭條例整體之目的與體系關連推知其在訂定命令時所應遵循之方針與原則；是整體而言，本件應尚不致於牴觸授權明確之要求。
㈡原告係屬綜合旅行業，並依許可辦法第10條第1 項規定，向
被告申請核准辦理接待大陸地區人民來臺觀光業務，依法負有使用合法業者依規定設置之住宿設施，俾確保旅客旅遊安全之義務，詎原告訴稱受「阿波羅飯店」業者誤導，誤信其登記名稱為「戲綠川民宿」，致發生14件誤填報「戲綠川民宿」之案件，原告顯未盡查證之責任，尚難謂無故意或過失。原告未依規定詳實填報團體入境資料（其中14件係住宿於「阿波羅飯店」，卻填報住宿於「戲綠川民宿」；1 件係住宿於「東台溫泉飯店」，卻填報住宿於「高野大飯店」）計15件，業經被告查證屬實，違反許可辦法第22條第1 項第1款及條第1 項規定，自得依行政罰法第25條規定，分別予以裁處記點1 點，有原處分附卷可稽。故被告已予其記點15點之處分，況原告未於法定期間依法提起訴願已告確定，被告爰依許可辦法第26條第1 項規定裁處，應無不合。原告因安排旅行團體住宿未經合法登記之旅館，另違反發展觀光條例受罰鍰處分，被告係以原告不同之行為而為個別之處分，並無違反一行為一罰之原則。
四、本院判斷如下：㈠國家統一前，為確保台灣地區安全與民眾福祉，規範台灣地
區與大陸地區人民之往來，處理衍生之法律事件，特制定臺灣地區與大陸地區人民關係條例，為該條例第1 條立法意旨所明揭，並於第16條第1 項規定，大陸地區人民得申請來臺從事商務或觀光活動，其辦法，由主管機關定之。基此授權，行政院大陸委員會制定許可辦法，其中第10條第1 項、第22條第1 項第1 款、第26條第1 項規定：「旅行業辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務，應具備下列要件，並經交通部觀光局申請核准：一、成立五年以上之綜合或甲種旅行業。二、……」「旅行業……辦理接待符合第三條第一款或第二款規定經許可來臺從事觀光活動業務，或辦理接待經許可自國外轉來臺灣地區觀光之大陸地區人民業務，應遵守下列規定：一、應詳實填具團體入境資料（含旅客名單、行程表、入境航班、責任保險單、遊覽車、派遣之導遊人員等），並於團體入境前一日十五時前傳送交通部觀光局。……」「旅行業違反……第22條……規定者，每違規一次，由交通部觀光局記點一點，按季計算。……累計七點以上者，停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務一年。」上開許可辦法於形式上係基於法律授權制定之行政規則，授權範圍於字面上雖侷限於「大陸地區人民申請來臺從事商務或觀光活動之辦法」，而不及於台灣地區人民權利或自由之干涉，但徵諸母法首揭立法意旨所示，以及大陸地區人民來臺於事務本質上必然與台灣地區人民有所接觸，於規範大陸地區人民申請來臺活動時，勢必相對應規範與之接觸之台灣地區人民，始能竟其功，是於本辦法中對於台灣地區人民辦理大陸地區來臺觀光業務有其相對應管制，乃自授權法律之目的、範圍及內容可得預見。是故，上開許可辦法中對於旅行業辦理大陸地區人民來台從事觀光活動應經許可，經許可後，即應遵守一定之管制事項，違反者則註銷前揭許可一定期間（停止辦理業務），藉由對旅行業者之管制以降低大陸地區人民來臺可能產生之風險，確保台海地區安全之規範內容，當在母法授權範圍內，其授權並未失之明確，雖涉及台灣地區人民之營業權利及自由之干涉，仍無悖於法律保留原則。又就上開規定之精神以觀，其實乃法規對於旅行業辦理辦理大陸地區人民來臺觀光業務許可之核發，明定得註銷原許可之法定要件（即按季計算違規累計達一定點數），其後法定要件實現，因而註銷原許可，此註銷固屬不利處分，但不具裁罰性，而係為防止該等無能負擔覈實申報義務之旅行業辦理大陸地區人民來臺觀光所可能產生風險之發生或擴大，縱然此有關之原因事實為行政義務之違反，此註銷也非行政罰，除應依循一般行政法規定即原則外，無須特別規定，亦不以當事人具有責任能力及責任條件為必要，合先敘明。
㈡原告為綜合旅行業，前經被告許可辦理大陸地區人民來臺從
事觀光活動業務（下稱原許可處分），於辦理接待經許可如附表所示大陸地區人民來臺觀光團體業務時，未詳實填具團體住宿飯店資料傳送被告，且安排旅客住宿未經合法登記旅館，而經被告以如附表所示之函文分別依許可辦法第22條第
1 項第1 款為記點之通知，及依旅行業管理規則第56條及發展觀光條例第55條第2 項第3 款規定為罰鍰處分，而原告對於上開處分並未不服而提起行政救濟等節，為兩造所不爭執，並有上開函文影本在卷為憑，堪認為事實。是原告辦理接待大陸地區人民來臺觀光團體業務時，未確實填具團體住宿飯店資料傳送被告，自係未詳實填具團體入境資料，違反許可辦法第22條第1 項第1 款規定，累計98年第2 季（98年4月至6 月）之記點為7 點以上，依同辦法第26條第1 項規定，自應裁處原告停止辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務1年，原處分為此裁處，自無不法。
㈢原告雖主張原處分之依據為許可辦法第26條，該規定未經法
律授權而對人民為裁罰，有違法律保留原則、授權明確性原則，被告據以裁罰自屬違法；再者，原告就上開許可辦法第22條第1 項第1 款規定之違反，並無故意或過失可言，欠缺受行政罰之責任要件；此外，如附表所示之記點通知雖非裁罰性行政處分，但同受「一行為禁止重複評價」原則之拘束，原告以一行為為如附表所示一系列團體訂房之作業，不能僅因向被告申報時間有異，而為重複評價並告誡記點，進而以此點數計算原告是否應受停止辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務1 年之宣告云云。然查：
1.原處分係依據許可辦法第26條規定作成，此規定乃藉由對台灣旅行業之規範以有效管制大陸地區人民入臺觀光，核屬台灣地區與大陸地區人民關係條例第16條第1 項授權規範大陸地區人民申請入臺觀光之必要管制範疇，無悖於法律保留原則，資應援用，業如前述，原告仍執詞拒絕適用上開規定，委無足採。
2.原處分之作成，係因原許可處分之法定註銷要件實現（即98年第2 季違規累計達7 點以上），因而註銷原許可處分，揆諸首揭說明所示，屬於管制性不利處分，而非裁罰性不利處分，基此，以客觀構成要件之實現為必要，但並不以原告具有責任條件為必要，原告爭執其誤將大陸人民來臺觀光團體入住「阿波羅飯店」填載為「戲綠川民宿」，並無故意或過失云云，無論真實與否，即與本案結論無涉。
3.行政法具有合目的性與技術性，是以，行政法上行為可以透過「時間」、「空間」與「立法目的」予以切割，甚至可以透過立法技術予以量化，並在法律上予以擬制。即違規次數之計算，最客觀之方法，莫如法律之擬制，而法律未擬制之情形，則應依「立法目的」即法規範義務之態樣，判斷義務之個數。核諸許可辦法第22條第1 項第1 款、第26條第1 項規定之法規範目的，在於藉課旅行業覈實申報所接待之大陸人民團體來臺資訊之義務，以管制大陸人民來臺之風險，故而，點數之累積在於量化風險控制，資為該旅行業是否仍適當為大陸人民團體來臺觀光業務辦理之評估；並非藉此量化旅行業未盡申報義務之「惡性」，而為應報之處分。是以，本件違規次數之計算即點數之計算，適當以未詳實填具之團體入境資料之「團體數」為依據，此徵諸上開規定採取以團體為申報單位之模式即明，蓋以所申報錯誤之團體數多寡，評估該旅行業是否應受管制，切實防止該等無能負擔覈實申報義務之旅行業辦理大陸地區人民來臺觀光所可能產生風險之發生或擴大，合於立法目的。如附表所示各該函文以原告申報錯誤之團體數為違規次數之計算，引為記點依據，原處分累積原告98年第2 季違規點數為7 點以上而為停止辦理業務1 年之裁處，於法並無不合。原告或主張以「填報」之自然行為次數多寡為據計算違規次數，或以前次記點通知之到達為違規行為之切割，進而主張被告將其單一違規行為重複評價而為多次點數計算云云，或乏所據，或立基於原處分為裁罰性不利處分，均與前述法規精神不合，要無可採。
五、綜上，原告主張並無足採，原處分以原告1 季之違規記點累計7 點以上，爰依許可辦法第26條第1 項規定，裁處原告停止辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務1 年，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 2 月 16 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 2 月 16 日
書記官 徐子嵐