臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2303號100年2月17日辯論終結原 告 臺灣省苗栗農田水利會代 表 人 謝福弘（會長）住同上訴訟代理人 楊永慶被 告 經濟部代 表 人 施顏祥（部長）住同上訴訟代理人 駱忠誠律師
劉敏中上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國99年10月4日院臺訴字第0990101309號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由事實概要：
原告以其所領有之中港溪水系支流中港溪（流水潭圳補助埤）第112228號水權狀，水權年限至民國（下同）98年12月31日止，因引水地點無法取水，必需變更，而於98年11月23日申請水權之「展限登記」及「變更登記」。案經被告審查，以99年2月25日經授水字第09920243370 號公告水權變更登記，核准水權年限自核定之日起至103 年12月31日止，用水範圍10公頃變更為116.6936公頃，引水地點由苗栗縣○○鎮○○○段○○○○段278 地號變更為苗栗縣○○鎮○○段○○段○○○○○號前方，引用水量5 月至9 月則分別變更為0.0353（立方公尺/ 秒）、0.0662（立方公尺/ 秒）、0.0349（立方公尺/ 秒）、0.0621（立方公尺/ 秒）、0.044 （立方公尺/ 秒），其餘月份為
0. 031（立方公尺/ 秒）。與原告依被告所屬之水利署98年1月編訂之地面水水權登記申請手冊，申請供灌面積116.6936公頃、灌溉率58 0公頃/ 秒立方公尺、輸水損失率35％計算，提出申請之水權量為0.31（立方公尺/ 秒）差距過大，請准同意引用水量變更為0.31（立方公尺/ 秒）為由，向被告提出異議。被告以99年3 月30日經授水字第0992024369號函作成異議不成立之決定，原告不服提起訴願，遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
本件原告主張：
㈠中港溪水系土牛溪支流原告轄內之流水潭圳（含番仔圳同一
進水口）因灌溉面積重新核對，經查原水權狀登記面積僅為10公頃，原告提出變更登記為面積為146.6574公頃，經水利署中區水資源局函請原告補正農業用水範圍地籍編號表，原告爰補正農業用水範圍地籍編號表面積為116.6939公頃，但被告核准之引用水量，僅於5 月之引用水量少量增加0.0043（立方公尺/ 秒），6 月之引用水量少量增加0.0352 （ 立方公尺/ 秒），7 月之引用水量少量增加0.0039（立方公尺/ 秒），8 月之引用水量少量增加0.0311（立方公尺/秒 ），9 月之引用水量少量增加0.013 （立方公尺/ 秒），其它月份（共7 個月份）之引用水量並未增加，造成原告流水潭圳（含番仔圳）農田灌溉事業所需灌溉計畫水量與水權量差距，嚴重影響原告用水權人之權益。
㈡按團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以
其事業所必需者為限，固為水利法第17條所明定。經查對流水潭圳（含番仔圳）灌溉面積較原水權狀增加約106.6936公頃，而依據水利署98年1 月地面水水權登記申請手冊附錄十一之農業用水計算公式得出水權量為0.31（立方公尺/ 秒），與被告現有核發之新水權狀水權量0.031 至0.0662（立方公尺/ 秒），相差4.7 倍至10倍之多，被告僅就原水權狀所載7 月至9 月引用水量少量增加，自非適法。
㈢本件經核准變更之引水地點係屬中港溪流域土牛溪支流，水
利署第二河川局98年3 月辦理「易淹水地區水患治理計畫」苗栗縣管區域排水土牛溪排水系統規劃報告第5-3 頁表5-3土牛溪排水現況通水能力檢討水理因素成果表（10年重現期距洪水量）（2/4 ）斷面9 流水潭圳水門處流量為124.4 （立方公尺/ 秒），而原告申請供灌面積所需水量為0.31（立方公尺/ 秒），土牛溪支流只有原告第112228號1 筆水權狀，該流域現況水量足夠供應原告灌溉事業面積所需之水量，被告系爭處分依水權狀第112228號登記引水地點以流量超越機率85% 之流量進行潛能水量，估算1 月至12月每日用水量只能核發0.031 至0.0662（立方公尺/ 秒），自非適法。
㈣水權登記審查作業要點第4 點規定：「主管機關審核水權之
引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之。」惟被告僅敘述該引水地點以流量超越機率85% 之水量估算各月潛能水量，卻不參酌水利署第二河川局辦理「易淹水地區水患治理計畫」苗栗縣管區域排水土牛溪排水系統規劃報告水文分析採用流域內之珊珠湖自記雨量站歷年雨量資料，經過計算分析資料之表4-8 土牛溪排水流域各控制點合理化公式法之洪峰流量表（降雨強度採用Horner公式）土牛溪排水出口重現期距2年洪峰流量67.9（立方公尺/ 秒），該數值遠大於原告依水利法第17條規定以事業所必需而申請登記之水權量0.31 （立方公尺/ 秒）足有219 倍，被告只核准申請登記水權量之10% 至20% ，不符合比例原則，自非適法。
㈤依據苗栗縣管區域排水土牛溪排水系統規劃報告分析水文狀
況及現場勘查，該流域現況水量及遠遠大於原告申請登記水權量，被告不依據現況事實及水利法第17條規定核准水權量，造成有水不能取窘境，無法維持農田灌溉事業所需，進而影響農民生計，被告原處分顯為違法，訴願決定未予糾正，亦有違誤，均應撤銷等情。並聲明求為訴願決定及原處分均撤銷、被告應作成核准引用水量為每月 0.31（立方公尺/ 秒）之處分、訴訟費用由被告負擔。
被告則以：
㈠水利法施行細則第15條明定，主管機關依本法第21條規定水
文測驗結果，在一定時期內，其水源通常保持之水量仍足以供給申請人事業所必需者，方得核予水權。上述所稱水源通常保持之水量，其水源為地面水者，為流量超越機率85% 之水量。另依水權登記審查作業要點第4 點及第5 點前段之規定，主管機關審核水權之引用水量時，並應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給，使核發之水系水權總量不超過其水源通常保持之水量，以達核發之水權水量合理且適當之目標，並兼顧水資源之永續利用及環境保育。故審核水權引用水量變更登記，當非依其申請登記之水量一律核給，而應依上開規定就申請登記當時之水文狀況及申請人實際需用水量等因素進行審核，以符合水權登記制度訂定之宗旨。本案原告申請流水潭圳水權用水範圍及各月引用水量變更登記，被告依水利法第17條、第33條、同法施行細則第15條及水權登記審查作業要點第4 點、第5 點等規定進行審查。由於原告補正之用水範圍核定灌溉面積為116.6936公頃，經重新計算其每月之需用水量為0.30953 （立方公尺/ 秒）。依水權登記審查作業要點第4 點之規定，水權引用水量除考量事業所需用水量外，尚須參酌引水地點之各月水文狀況（依水利法施行細則第15條規定，對於引水地點以流量超越機率85％之水量估算各月潛能水量）、附近已核准水權水量，以及環保基流量覈實核給。經依上開規定核算，其結果僅5 至9 月份尚有之剩餘水量可供申請（見被告提出於鈞院之附卷第14頁）。
被告參酌現場履勘結果，依上開規定，將5 至9 月份之水權引用水量核定予以增加；其餘各月因已無剩餘水量可供申請，故仍依原水權量核給0.031 （立方公尺/ 秒），並無裁量瑕疵之違法或不當。
㈡又水利署第二河川局辦理「易淹水地區水患治理計畫」係以
防洪排水為計畫標的，所提表4-8 土牛溪排水流域各控制點合理化公式法之洪峰流量表（降雨強度採用Horner公式）土牛溪排水出口重現期距2 年洪峰流量67.9（立方公尺/ 秒），及所提所提土牛溪排水現況通水能力檢討水理因素成果表（10年重現期距洪水量），皆係經蒐集集水區歷年最大降雨量等水文資料並透過頻率分析、降雨逕流模式等水文水理計算，推算重現期距為2 年可能發生之洪峰流量及重現期距為10年「可能發生之洪水量」，作為相關防洪建造物規劃設計之依據。而被告採引水地點以流量超越機率85％之水量估算各月潛能水量，則係以歷史觀測之流量排序推估水源通常保持之「穩定」水量，據以核發水權水量，以達合理適當管理水資源之目標。以上兩種「流量」值，因有不同之引用目的，且其分析樣本及計算方式均明顯不同，所代表的意義也截然不同，分析成果當然有異，更無法相互引用或比較，原告所述，顯有誤用。
㈢水權登記應依水利法及其施行細則、水權登記審查作業要點
等規定辦理登記，每一申請案需經受理登記、書件審查、現場履勘、公告異議以及核發水權等法定程序，已如前述，更無如原告所述無視於農民生計，不核予適當水量之情事。綜上，原告申請水權變更登記，被告上開法令規定，核定之各月引用水量，所為處分並無不當，訴願決定予以維持，亦無違誤等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
本件原告原水權之引用水量為每秒0.031 立方公尺申請變更為
每秒0.387 立方公尺；用水範圍本來為10公頃，申請變更為14
6 公頃，另外引水地點本來在苗栗縣○○鎮○○○段○○○○段278 地號，變更為苗栗縣○○鎮○○段○○段○○○○○號；此外，並申請延展引水期限。經被告核准展延水權至103 年12月31日，用水範圍核准變更為116 公頃，引水地點亦變更○○○鎮○○段○○段○○○○○號，但引用水量（指地面水）未如原告的申請量，原告只對於引用水量申請不服等情，業經兩造訴狀記載甚明，且於本院準備程序陳述明確。從而，本件兩造之爭點在於，被告就原告所申請之變更水權登記，所核定「引用水量」之處分有無違法，本院判斷如下：
㈠按「水為天然資源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有
權而受影響。」、「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」、「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」、「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。」、「水權之登記，應由權利人及義務人或其代理人提出左列文件，向主管機關申請之：一、申請書。二、證明登記原因文件或水權狀。三、其他依法應提出之書據圖式。」、「前條申請書應記載左列事項：……十一、引用水量。……。」、「水權狀應記載左列事項：……十一、引用水量。……。」、「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。
」、「主管機關辦理水權登記，應於水源保留一部分之水量，以供家用及公共給水，其屬於地下水水權登記者，應根據各地地下水水文資料及井出水量，制定適當之井距公告之。」、「中央主管機關為劃一水權登記程式，得制定水權登記規則。」分別為水利法第2 條、第15條、第17條、第27條第
1 項、第29條第1 項、第30條第1 項第11款、第38條第1 項第11款、第40條、第43條、第45條定有明文。次按「本法所稱地面水，指流動或停瀦於地面上之水……。」、「本法第17條所定事業所必需者之用水量，由主管機關依興辦水利事業權利人或需取用水資源者之申請，為必需之蓄水調節、引取、輸送、使用之水量核定；必要時，得以鑑定方法為之。」、「依本法第55條規定增闢水源之水量者，應通知申請人改依本法第29條規定申請水權登記；其水源通常保持之水量不足以供給申請人事業所必需者，在該一定時期內，其水源尚有剩餘水量時，始得准予取得臨時使用權。前項所稱通常保持之水量，其水源為地面水者，指流量超越機率85% 之水量。」、「本法第27條所稱……；變更，指本法第38條第3款水權人不改變主體情形下，其姓名、名稱或其代表人之更改，與本法第38條第4 款至第14款及第16款原記載內容之更改。」復為同法施行細則第2 條、第11條、第14條、第15條第2 項及第3 項、第20條所分別明定。再按「主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之。」、「水系水權登記申請之水權總量，不得超過該水源通常保持之水量。但水系水量於一定時期內有超過水源通常保持水量者，得於該期限內，就其超過部分之水量，為臨時用水登記。」、「前點地面水水源通常保持之水量，為依據水文測驗，考量引水地點所在位置之天然水源水量、流量現況、基流量及上游蓄水或排水設施操作水量之超越機率85% 之水量；……。」、「履勘引水地點之水源水量部分不足時，主管機關得核減申請之引用水量。」亦為水利法第45條授權訂定之水權登記審查作業要點第4 點、第5 點、第6 點、第7 點分別明定。從而，可知本件被告對於原告申請變更「引用水量」時，得為必需之蓄水調節、引取、輸送、使用之水量核定；而其核定引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。易言之，本件被告對原告引用水量之核定依法具有裁量權。而其核定之引用水量，必須以事業者所必需者為上限。被告並無必須依原告所申請變更之引用水量核定之義務，核先敘明。
㈡次按行政機關基於法律授權有裁量空間者，除有逾越裁量權
限、不為裁量或裁量錯誤等情形存在，應以違法論外，司法機關原則上自應予以尊重。而所謂裁量錯誤，乃指行政機關雖已行使裁量權但其方式錯誤。例如：與裁量決定相關的重要觀點，在行政機關形成決定的過程中未予斟酌。又行政裁量決定之要求，在裁量決定過程必須符合法規授權目的，否則可能構成裁量濫用；另裁量決定結果必須維持在法規範圍內，否則可能構成裁量逾越，凡此均屬裁量錯誤，得為司法審查範圍，最高行政法院90年判字第1783號判決、94年判字第1800號判決意旨足資參照。蓋水資源珍貴有限，為達永續及有效利用目標，水利法乃訂定水權登記及管理制度。而主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給，使核發之水系水權總量不超過其水源通常保持之水量，以達核發之水權水量合理且適當之目標，並兼顧水資源之永續利用及環境保育。是以，主管機關審核定水權引用水量之變更登記，非依申請之水量一律核給，而係應就申請當時之水文狀況及申請人實際需用水量等因素評估審核，以符合水權登記制度訂定之宗旨。查本件原告於98年11月23日提出水權之「展限登記」及「變更登記」之申請（見答辯卷第1 頁），被告即於同年月26日函請相關單位及原告排定會勘日程（見答辯卷第9 頁），旋即於同年12月9 日履勘，製有履勘照片紀錄及報告（見答辯卷第10頁至15頁），被告水利署爰依上開履勘資料函請所屬中區水資源局補正相關資料及依實際灌溉面積重新檢討事業所需水量，以為核發水權引用水量之依據（見答辯卷第16-17 頁），中區水資源局於99年1 月4 日函請原告補正（見答辯卷第21頁），原告於同年月15日補正函送第112228號水權之農業（灌溉）用水範圍地籍編號表（見答辯卷第23-25 頁），被告嗣於99年2 月25日依前揭履勘資料，參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量，做出覈實核給原告變更之水權狀（見答辯卷第27頁-28 頁）。準此，本件被告參酌引水地點之各月水文狀況，亦即對於系爭引水地點以流量超越機率85％之水量估算各月潛能水量、附近已核准水權量及環保基流量，並以水利署建置之地面水潛能水量計算系統計算（見本院卷第129 頁至135 頁），認定原告申請變更之水權，僅5 月至9 月尚有剩餘水量，而被告亦就此事實及上開基準於評估後，核定原告所申請增加之引用水量，5 月份變更為0.0353（立方公尺/ 秒）、6 月份變更為
0.0662（立方公尺/ 秒）、7 月份變更為0.0349（立方公尺/ 秒）、8 月份變更為0.0621（立方公尺/ 秒）、9 月份變更為0.044 （立方公尺/ 秒），其餘各月份，則因潛能水量不足，仍依原登記水權量核給0.031 （立方公尺/ 秒）等情，有上開資料附於被告答辯卷可稽。可知本件被告係參照被告所建置之中港溪水系支流土牛溪地面潛能水量計算系統，就原告所提出申請之取水口附近之水量統計資料（見被告答辯狀附件第14頁），依水利法第17條、第33條、同法施行細則第15條及水權登記審查作業要點第4 點、第5 點等規定進行審查。雖原告補正之用水範圍核定灌溉面積為116.6936公頃，經重新計算其每月之需用水量為0.30953 （立方公尺/秒）。然依水權登記審查作業要點第4點規定，水權引用水量除考量事業所需水量外，尚須參酌引水地點之各月水文狀況（依水利法施行細則第15條規定，對於引水地點以流量超越機率85% 之水量）、附近核准水權水量，以及環保基流量覈實核給。則被告上開依據系爭水權水系歷年之平均流量，另參酌各項合理課觀評估基準所為之上開裁量及核定內容，即無任何違法或不當，更無所謂違反比例原則可言。
㈢末按本件原告另以水利署第二河川局98年3 月辦理易淹水地
區水患治理計畫苗栗縣管區域排水土牛溪排水系統規劃報告（見本院卷第84頁），與土牛溪排水流域各控制點合理化公式法之洪峰流量表（見本院卷第88頁）為據主張系爭水權尚有充足之餘量得供使用云云。然查，本件原告採據為其有利主張之數據，其目的係以防洪排水為計畫標的所作成之計算，亦為原告訴訟代理人所自承（見本院卷127 頁）。其中，土牛溪排水系統現況通水能力檢討水理因素成果表，亦即10年重現期距洪水量，係經蒐集集水區歷年最大降雨量等水文資料，透過頻率分析、降雨逕流模式等水文水理計算，推算重現期距為10年可能發生之洪水量，進而以此作為相關防洪建造物規劃設計依據；此一準據，與系爭水權登記關於引水地點依據水利法、同法施行細則及水權登記審查作業要點等規定，而以流量超越機率85％之水量估算各月潛能水量，並以歷史觀測之流量排序所推估水源通常保持之水量，進而據以核發水權水量，以達合理並適當管理水資源目標之依據，其兩種流量值之引用，無論係於目的、分析樣本、計算方式及所代表之意義，均有所不同，並無從相互引用或比較，則原告此部分主張，即非可採。至於原告主張土牛溪的支流僅有原告一筆水權狀乙節，查水權登記應依水利法及其施行細則、水權登記審查作業要點等規定辦理登記，每一申請案需經受理登記、書件審查、現場履勘、公告異議以及核發水權等法定程序。另依「水權登記審查作業要點」第4 點及第5點前段之規定，主管機關審核水權之引用水量時，除應依水利法第17條規定以其事業所需為限外，並應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給，使核發之水系水權總量不超過其水源通常保持之水量，以達核發之水權水量合理且適當之目標，並兼顧水資源之永續利用及環境保育。而此所稱水文狀況，係以該水源水系得引水利用一定比例之潛能水量核算，異於水利主管機關為河川、排水之防洪治理目的所為最大洪水量之水文狀況分析，已如前述，至於土牛溪支流僅有原告水權一筆之情況，並非被告必須依其申請變更引用水量核定引用水量之依據。又水利法第17條明確規定用水量以事業所必需者為限，亦非被告必須依原告申請水量核給之依據，原告堅持依據該條規定，被告必須依其申請水量核給，要屬誤會，已敘明在先。若原告依據被告核定引用水量確實無法供給所須灌溉量，自可依上揭規定再聲請變更水權，要無因被告依潛能水量核定不符其申請之要求水量，即遽指被告系爭核定違法之理。
從而，原處分關於水權引用水量部分所為之核定，並無違法，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷以及判命被告依其申請引用水量做成核定處分，均無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 2 月 2 5 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 張 國 勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 2 月 2 5 日
書記官 黃 明 和