臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2312號100年1月27日辯論終結原 告 江建源被 告 財政部代 表 人 李述德（部長）住同上訴訟代理人 陳欽賢 律師被 告 行政院經濟建設委員會代 表 人 劉憶如（主任委員）被 告 行政院國家發展基金管理會代 表 人 劉憶如（主任委員）訴訟代理人 郭豐榮上列當事人間法令解釋事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、被告行政院經濟建設委員會未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列之情形，因依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告以其服務於迪和企管公司及富鑫顧問公司時，列為該公司之經營團隊成員，該公司受託管理中租創業投資公司（下稱創投公司）、中誠創投公司及日鑫創投公司。
而此三家公司皆是依創業投資事業管理規則（下稱創投管理規則）特許成立之創投公司，原告曾請求此三公司依創投管理規則支付績效獎金，惟此三公司皆回覆以原告與其並無權利義務關係而拒絕支付。而因被告財政部是創投管理規則的立法單位，現隸屬於被告經建會的被告國發基金是業務單位，原告遂去函此三單位，要求釐清管理顧問公司的經營團隊成員與創投公司是否有權利義務關係存在，創投公司是否有支付績效獎金予管理顧問公司經營團隊成員之義務，然皆未得到明確之回覆。原告遂依行政訴訟法第6 條規定，提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠創投管理規則的法源依據為獎勵投資條例及促進產業升級
條例第8條及第8條之1規定，故依行政訴訟法第2條規定，本案為公法之爭議，依法得提起行政訴訟，毋庸置疑。
㈡被告財政部與國發基金對創投管理規則的管轄權歸屬於何
單位，相互之間有爭議，被告財政部於99年12月2 日函告知，創投管理規則的相關業務已於93年移撥被告國發基金，然國發基金人員則在電話中告知，該規則的立法單位是財政部，因此釋疑單位是財政部，故所列被告並無違誤。
㈢原告要求日鑫創投公司依創投管理規則支付績效獎金遭拒
，提起訴訟後，案經臺北地方法院判決原告敗訴（現已提起上訴，並提出停止訴訟之聲請），而其理由乃認定75年版創投管理規則第13條第3 款規定所稱之主要經理人一詞，係指日鑫創投公司之人員，並不包括受託管理之富鑫顧問公司經營團隊成員，因此原告與日鑫創投公司之權利義務關係不存在，而遭判決敗訴。惟該判決違背當初創投管理規則立法之本意，創投公司必須給付績效獎金予實際從事創投業務之人員，即主要經理人一詞包括管理顧問公司之經營團隊成員。原告於99年11月29日再度去函被告財政部、經建會、國發基金，請求釋疑主要經理人一詞是否包括管理顧問公司之經營團隊成員，詎料被告財政部、經建會、國發基金罔顧職務所託，無視原告之權益，不肯釋疑。因此本案符合行政訴訟法第6 條規定，原告可因此確認判決受法律上之利益。
㈣原告前開之民事訴訟案經判決敗訴後，便深思應如何向相
關單位請求釋疑創投管理規則，即請求釋疑富鑫管理顧問公司經營團隊成員與日鑫創投公司有權利義務之關係，抑或當創投公司委託管理顧問公司經營管理時，75年版創投管理規則第13條第3 款規定所稱的主要經理人，係指管理顧問公司的經營團隊成員，受託者係指管理顧問公司，管理者係指管理顧問公司的經營團隊成員。因為同樣是釐清權利義務的關係及考慮到司法用途，於是採用後者較正式，乃向被告財政部、經建會、國發基金請求釋疑。嗣後為節省司法資源，乃採簡單化變更應受判決聲明事項為後者。而因第一次之應受判決聲明事項與第二次都是確立管理顧問公司之經營團隊成員與創投公司具有權利義務關係，即第一次與第二次之請求基礎都是一樣，並未變更，故按行政訴訟法第111 條第2 款規定，原告變更應受判決事項聲明並未違反規定。
㈤創投管理規則具法源依據，因此相關單位自有釋疑之義務
，被告國發基金為業務承辦單位竟聲稱：「本件又無其他公法上之請求權基礎得請求。」及「查創投管理規則…其內容並無認定或賦與人民任何公權力之法律效果。」顯係卸責、荒謬之說詞。蓋原告可依民法第148 條及最高法院50臺上字第691 號判例，做為其請求基礎，茲說明如后：
⒈按民法第148 條規定，是原告主張：「有關創投公司之
投資人可分5 年享受投資款之20% 限度內，抵減當年度營利事業所得稅或個人綜合所得稅額。」其法源依據為獎勵投資條例及促進產業升級條例第8 條、第8 條之1規定。亦即由於創投公司具高風險，但對新科技產業之集資創業有幫助，政府為鼓勵創投公司之設立與主要管理經營人才之委託經營制度運作，爰在上開法律上規定投資創投公司股東享有投資金額20% 之賦稅抵減，並可分五年抵減。而此項創投投資人之所得稅抵減將使政府短收稅金，基於公平、正義原則，創投公司享有優惠就要盡義務，創投管理規則自然是創投公司要遵守之公共秩序，其分配績效獎金就應依該規則所示原則辦理，否則公平、正義原則將蕩然無存。
⒉依據最高法院50臺上字第691 號判例意旨，影響國家外
匯政策，即應解為有背公共秩序，依民法第72條規定，其行為視為無效。而當年政府為扶植高科技產業，乃鼓勵設立創投公司，給予創投公司股東享有其投資金額20% 之賦稅抵減，遂制定創投管理規則，此為政府之政策。援依前開判例之精神，政策是公共秩序，因此符合民法第269 條規定意旨的指定受益人性質之創投管理規則也是公共秩序，當然更屬依誠實信用原則所應遵守之公共政策，與符合民法第148 條第1 項規定之公共利益。
㈥再就創投管理規則之制定過程，詳述如后：
⒈依72年11月24日財政部頒布之創投管理規則第16條第3
款規定，創投公司章程中應訂明主要經理人分紅占員工分紅之成數，而當時該規則第8 條規定中並未提到管理顧問公司，其當時之用意為，主要經理人即為創投公司之主要經理人（經營團隊），該等人未必為創投公司之股東，而係實際代為操作管理創投公司之專業人才。後來引進美國的管理人制度將「錢/ 人」分開，遂在75年
5 月16日修正之創投管理規則第8 條增加第2 項規定：「創業投資事業委託在國內外登記為對創業投資事業從事管理顧問之事業機構經營時，並應依前項規定提示該受託機構之有關資料備查。」而82年2 月11日修正之創投管理規則，對75年5 月16日新增之第8 條第2 項規定未為修正。則自75年5 月16日該規則修改後，創投公司先前所應支付予主要經理人之管理績效報酬，即應指應支付該獎金予管理顧問公司之主要經理人（經營團隊），而非創投公司之經理人，始符財政部訂立該規則之意旨及符合法令之一致性。
⒉亦即依上開72年版與75年版創投管理規則之演變，臺灣
創投公司之管理模式分2 種型態：即自行管理與委託管理二種。創投公司聘雇專業經理人員自行從事創投業務者為自行管理，此時創投公司之人數，除董事長、總經理外，還有經理人員數名；採委託管理時，創投公司只有董事長、總經理二名，為典型的紙上公司，董事長、總經理都是兼職掛名，並不從事該公司的創投業務，創投業務都是由管理顧問公司之經營團隊成員在運作。
⒊而72年版者屬於創投公司自行管理者，75年版者則涵蓋
自行管理與委託管理者。蓋72年版寫明創投公司之主要經理人（經營團隊）為績效獎金之指定受益人，符合民法第269 條利益第三人契約之意旨；75年版之第13條第
3 款規定主要經理人員或受委託之管理顧問專業機構及其他員工分紅標準，前者主要經理人員係指自行管理型態，後者受委託之管理顧問專業機構及其他員工，係指委託管理型態。因此75年版開始，若創投公司自行管理者，則創投公司之經營團隊為被指定之經營績效獎金之受益人，若是委託管理者則管理公司之經營團隊為被指定之經營績效獎金受益人，也符合民法第269 條規定。
且該受委託之管理顧問公司及其他員工規定之真意，自應係指受委託之管理顧問公司、管理顧問公司之經營團隊（即主要經理人、行政人員），始能與72年版之規定意旨相一致。而由該管理辦法自始即強調績效獎金之給付對象為主要經理人，自應認為創投公司支付績效獎金之對象，係支付予管理顧問公司之主要經理人（即經營團隊），方才符合法令之一致性。
㈦美國與臺灣創投制度有所不同，對創投管理規則之解釋亦生影響：
⒈臺灣之創投公司係72年財政部制定創投管理規則時，自
美國之創投基金制度引進，而美國創投基金之經營係由創投基金以外由經營團隊（即主要經理人）組成的管理顧問公司負責操作各項投資事宜，創投基金的投資人均僅為金主之地位，並不參與績效獎金的分配，其經營績效獎金之一定比例（一般為20% ）係分配予基金以外之經營團隊（即主要經理人）。美國係採合夥人制，數名合夥人組成管理顧問公司與創投基金簽約，由於是合夥人制，績效獎金自然由合夥人全數分配，創投基金非法人。而由於臺灣無合夥人制之法規，因此72年制定創管理規則時，只能依公司法成立創投公司，有董事長、總經理、專業經理人員數名從事創投業務。而為承襲美國創投業基金經理人享績效獎金的激勵精神，特在72年版的創投管理規則增訂前開第16條第3 款規定，此時臺灣創投公司的主要經理人或稱經營團隊，就相當美國合夥人制的合夥人，該條款並符合民法第269 條利益第三人契約之意旨。
⒉75年版引進管理顧問公司的制度，創投公司變成只有董
事長、總經理都是兼職掛名的2 人紙上公司，創投公司之創投業務都是由管理顧問公司之經營團隊在執行。是故，美國與臺灣創投制度有如下之相異處：美國是管理顧問公司受託管理創投基金，管理顧問公司是採合夥人制，創投基金非法人，管理顧問公司與創投基金是垂直關係；臺灣則管理顧問公司、創投公司都是公司法人，二者是水平關係。
⒊此外於75年同時，創投管理規則增訂前開第8 條第2 項
規定，此時創投公司就有自行管理及委託管理2 種模式，業如前述。且徵諸同規則75年版之第13條第3 款規定，所謂受委託之管理顧問專業機構，指管理顧問公司與經營團隊二者，蓋創投公司與管理顧問公司簽約時，委託管理契約已約定經營團隊的績效獎金分紅成數，所以經營團隊一詞未出現在條文中。且因為美國的創投業是管理顧問公司與創投基金簽約，管理顧問公司是受託者，管理顧問公司的合夥人是管理者，所以在75年版修法說明出現受託者、管理者這二個名詞，即係移植美國創投業委託管理的觀念。故可知移植到臺灣時，受託者是指管理顧問公司，管理者是指管理顧問公司之經營團隊。美國是管理顧問公司與創投基金，創投基金非法人自然就沒有經理人，即美國只有一組經理人，即是管理顧問公司之合夥人；可是臺灣是管理顧問公司與創投公司
2 者用委託管理契約連結，由於二者都是公司法人，便有二組主要經理人，一為創投公司，另一為管理顧問公司，在文字必須敘述清楚，否則易生爭議。
⒋再查，修法說明明白寫著：「委託管理時，受託者之地
位與主要經理人相同，其分紅標準應於契約中訂明。」此條文中之主要經理人，係指管理顧問公司之主要經理人，因為在委託管理模式時，創投公司是只有都是兼職的董事長、總經理的二人紙上公司，其並不實際從事創投業務。若主要經理人是指此紙上公司之總經理而享有績效獎金之分配，將造成實際從事創投業務之管理顧問公司經營團隊，無法享受績效獎金之分配，有違立法本意。亦即，委託管理模式時，因有二家公司法人之連結關係，這時所出現之主要經理人一詞，並不能採用公司法單一家公司之主要經理人觀念，必須審慎釐清其係管理顧問公司或創投公司。
⒌甚者，72年版的創投管理規則已寫明創投公司必須支付
績效獎金給主要經理人，主要經理人是創投公司實際從事創投業務之人。當75年版有了創投公司與管理顧問公司的連結，假若此時主要經理人一詞仍舊框在只有2 人紙上公司之創投公司人員（即總經理），則造成真正從事創投業務之管理顧問公司經營團隊拿不到績效獎金，就違反當初績效獎金是要給真正從事創投業務人員之立法本意。故75年版之主要經理人一詞，包括管理顧問公司之經營團隊，方符合立法意旨。
㈧自72年11月24日被告財政部頒布創投管理規則迄90年5 月
廢止，都由被告國發基金負責創投公司之審核事宜以及成立後運作之督導工作，長期接觸之結果其對創投相關業務運作十分熟悉。被告國發基金對創投公司委託管理的運作模式，知之甚詳，也知道一般創投公司是僅有董事長、總經理二人的紙上公司，業界慣例董事長、總經理都是兼職掛名者，管理顧問公司的經營團隊才是運作中樞，創投業界所稱的主要經理人是指管理顧問公司經營團隊。98年8月28日被告國發基金會於網站對國人公布臺灣生技起飛鑽石行動方案─生技創業投資事業之審查及管理重點，審核重點就是在管理顧問公司之經營團隊，所以該會在實務上認定主要經理人就是管理顧問公司之經營團隊，是由創投管理規則延續下來。
㈨創投管理規則於90年5 月廢止，這個時間點是臺灣創投公
司的分水嶺，因為90年5 月以前成立之創投公司，其股東享有投資金額20% 為賦稅抵減，都要事先經由被告國發基金審核通過才可特許成立；90年5 月以後成立之創投公司不再享有賦稅抵減，因此任何人隨時隨地都可設立創投公司，不須事先取得被告國發基金之核可就能成立，政府為輔導創投公司之運作，通過輔導辦法由經濟部主管，而且該輔導辦法也無本案第13條第3 款之規定。另本案之主題是創投管理規則，與經濟部、輔導辦法毫無關係，併此敘明。爰聲明求為判決：當創投公司委託管理顧問公司經營管理時，75年5 月16日版創業投資事業管理規則第13條第
3 款規定所稱之主要經理人，係指管理顧問公司之經營團隊成員，受託者係指管理顧問公司，管理者係指管理顧問公司之經營團隊成員。
四、被告行政院經濟建設委員會未於言詞辯論期日到場，僅具狀與被告行政院國家發展基金管理會為相同之陳述：
㈠本件應為行政訴訟法第8 條所規定之一般給付訴訟，原告應釋明其提起本件訴訟之請求權基礎：
⒈本件原告雖主張其曾去函被告等要求釐清75年5 月16日
修正之創投管理規則第13條第3 款規定之相關疑義，然均未獲明確回答，遂依行政訴訟法第6 條規定對被告等提起本件訴訟云云。惟查，原告係提起本件訴訟請求被告等就創投管理規則為特定內容之抽象法規解釋，而此解釋之內容性質上應屬不具法律拘束力，僅為行政機關之觀念通知。是以，本件訴訟應屬行政訴訟法第8 條第
1 項所規定之一般給付訴訟。⒉再者，本件原告所訴既係請求被告等行政機關為作成行
政處分以外之給付，則原告自應釋明其法律上得請求被告作成特定內容法規抽象解釋之請求權基礎。如原告無法釋明其提起本件訴訟之請求權基礎，自難認原告之主張在法律上係有理由，本院即應駁回本件訴訟，合先敘明。
㈡被告並非創投管理規則之主管機關，依法尚無權限就該規則作成抽象法規解釋：
⒈查創投管理規則係同案被告財政部於72年11月24日以（
72）臺財融第27602 號令訂定公佈，其主要立法目的係當時國家為促進科技事業之發展，就以科技事業為直接投資目的，並經財政部審核同意使用「創業」名稱之公司或合夥組織加以規範，創投管理規則嗣後則由同部於90年6 月4 日以臺財發字第0900030739號令廢止在案。
⒉本件被告既非創投管理規則之制定公佈機關，亦非該規
則所稱之主管機關，且早在被告等接獲本件原告要求被告等解釋75年5月16日修正之創投管理規則第13條第3款規定疑義前，該規則業經財政部廢止而失其效力，從而該規則在原告請求被告釋疑時既已非屬有效之法規範，自難認被告在法律上有何義務應就此已失效之行政命令為特定內容之抽象解釋，至為灼然。
㈢原告並無請求被告作成法規抽象解釋之公權利，本件原告所請自不應允許：
⒈按行政訴訟法第8 條第1 項規定，是人民因法規規定或
行政契約之約定，取得請求行政機關為一定作成行政處分以外給付之公權利，而此一公權利經人民（權利人）行使而未獲滿足時，始得以提起一般給付訴訟之方式請求鈞院判命行政機關（義務人）為作成行政處分以外之一定非財產上給付，再予敘明。
⒉次按創投管理規則第1 條及第2 條規定可知，創投管理
規則之規範目的僅係授權行政機關依該規則之內容管制規範創投公司，並無直接或間接授予特定人得享有權利或保障特定人之意旨（司法院大法官釋字第469 號解釋參照）。本件創投管理規則本身既僅係行政機關為規範創投公司所制定之行政命令，其內容除規範創投公司設立所需之資格及章程應記載事項外，其餘內容多係對創投公司營運上所為之規範或限制，從而依該規則之內容而言，並未賦與創投公司以外之個人有何得請求行政機關為特定給付之「公權利」，且就創投管理規則之規範目的而言，亦無任何保障特定人或授予人民得享有權利之效果。從而原告既未因創投管理規則而取得任何公權利，且本件又無其他公法上之請求權基礎得請求鈞院判命被告等為特定內容之法規解釋，自難認原告之主張在實體上有何理由。
㈣末查創投管理規則本身僅係行政機關用以管制規範創投公
司之行政命令，其內容並無認定或賦與人民任何公權利之法律效果，故人民亦不可能基於該規則而取得直接向委任人或僱用人請求給付報酬之行政法上或民法上之權利。本件原告提起本件訴訟雖請求被告等為特定內容之抽象解釋，惟其真意應係藉由取得該規則主管機關之函釋或釋示後，據以向其委任人或僱用人請求給付績效獎金等報酬，從而原告實應以迪和企管等公司為被告，向管轄法院提起民事訴訟，始屬正辦。而原告得否向委任人或僱用人請求給付，應視原告與其契約相對人間之契約內容決之，不論原告在私法上得否根據委任關係或僱傭關係請求對造給付報酬，均與創投管理規則之內容或解釋無涉，從而本件原告除無請求鈞院判命被告等為特定內容之抽象法規解釋外，其請求亦無任何值得保護之法律上權利或利益，自應認本件訴訟對原告並無權利保護之必要等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告財政部則以：㈠查訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，為行政
訴訟法第111條第1項前段所規定。本件原告於訴狀送達被告財政部後，另行於99年12月2 日具狀變更訴之聲明，茲不同意其訴之變更，先此敘明。
㈡原告起訴以財政部為被告，其起訴與法不合：
⒈查經訴願程序之行政訴訟，以駁回訴願時之原處分機關
為被告機關，為行政訴訟法第24條第1 項第1 款所規定，如未經訴願程序者，自以業務管轄機關為被告機關。又被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關，亦為行政訴訟法第26條第1 項前段所規定。
⒉本件所涉及之創業投資事業管理業務變遷情形如下：
⑴臺灣創業投資事業之發展，源自72年由被告財政部頒
定創投管理規則，明訂創業投資事業之設立條件、投資範圍、經營運作等事項。
⑵90年5 月政府對創業投資事業朝開放方向，由管理轉
為輔導，頒布「創業投資事業範圍與輔導辦法」，並廢止創投管理規則，而該輔導辦法係以經濟部工業局為主管機關。故目前已無創業投資事業之「管理」事項，僅有「輔導」業務，而輔導業務係委由經濟部工業局辦理。
⒊本件所涉及之創投管理規則，原來固係由被告財政部於
72年11月24日以（72）臺財融字第27602 號令訂定發布，75年5 月16日再以（75）臺財發字第017 號令修正發布，嗣於90年6 月4 日以（90）臺財發字第0900030739號令發布廢止。惟該規則修訂之業務主管單位行政院開發基金（註：於95年度經行政院核定與中美經濟社會發展基金合併成立行政院國家發展基金），因配合該基金管理委員會組織規程修訂及有效統籌政府財源，業於93年8 月11日改隸行政院並以被告行政院經濟建設委員會為管理機關，相關業務亦一併移撥。茲被告財政部目前已非此業務及法令之主管機關，則原告以財政部為被告，顯與上開行政訴訟法未合，自應予駁回。
㈢原告之請求亦無理由：
⒈本件原告是依行政訴訟法第6 條規定起訴，惟按同法第
2 條規定，只有公法上之爭議，始得提起行政訴訟，如涉及的是私權爭執，則應依民事訴訟法提起民事訴訟。又按行政訴訟法第6 條規定，則僅人民對政府主管機關之行政處分認為無效，或對於公法上法律關係成立或不成立，始得依該規定提起確認訴訟。
⒉原告係服務於迪和企管公司及富鑫顧問公司，為上開公
司經營團隊之成員，上開公司曾受託管理中租創投公司等3 家創投公司，原告向此3 家公司請求給付績效獎金被拒，請求被告等解釋創投管理規則，未得滿意之答覆，乃提起本件訴訟。查解釋法令乃行政主管機關之職權，行政機關縱使未配合人民要求意旨解釋，或未予解釋，尚非公法上爭議，亦非確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之爭議，依行政訴訟法第6 條、第2 條，並無得提起行政訴訟之處，自應予駁回。⒊又倘原告認為其對中租創投公司具有請求給付績效獎金
之權利，此乃私權上之爭執，應提起民事訴訟，由民事法庭依據法律審判。而原告亦已提起民事訴訟，由民事法院依法審理中，有其於99年12月19日所提理由狀及附件可證，因此，自不得提起行政訴訟等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、兩造之爭點：原告可否提起行政訴訟，請求確認法規之意義。
七、經查：㈠原告原起訴請求確認當創投公司委託管理顧問公司經營管
理時，75年5 月16日版創業投資事業管理規則第13條第3款規定所稱之主要經理人，係指管理顧問公司之經營團隊成員，受託者係指管理顧問公司，管理者係指管理顧問公司之經營團隊成員。嗣更正其聲明為當創投公司委託管理顧問公司經營管理時，75年5 月16日版創業投資事業管理規則第13條第3 款規定所稱之主要經理人一詞，包括管理顧問公司之經營團隊成員。其用語先後雖略有不同，其請求確認之內容，均在於75年5 月16日版創業投資事業管理規則第13條第3 款規定所稱之主要經理人一詞，是否包括管理顧問公司之經營團隊成員，並非訴之變更。
㈡按行政訴訟法第6 條第1 項規定，人民固得提起確認公法
上法律關係成立或不成立之訴。惟所謂公法上之法律關係，係指基於公法上之法律規範所生之關係。亦即權利主體相互間或權利主體與物之間，因具體之生活事實而適用法規，所產生之法律的關係。本件原告主張創業投資事業管理規則第13條第3 款規定所謂主要經理人，是否包括管理顧問公司之經營團隊成員，係屬法規解釋之問題，而非爭執之公法上法律關係。原告據以提起確認之訴，即非可採，不應准許。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 2 月 10 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭忠仁法 官 陳姿岑上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 2 月 10 日
書記官 賴淑真