臺北高等行政法院判決
99年度訴字第232號99年5月19日辯論終結原 告 臺灣省臺中農田水利會代 表 人 甲○○訴訟代理人 己○○
朱從龍律師林一哲律師被 告 經濟部代 表 人 乙○○○○○○訴訟代理人 丁○○
戊○○丙○○上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國98年12月16日院臺訴字第0980098653號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以其所領大甲溪水系大甲溪高美圳第109572號水權狀，水權年限將於民國97年12月31日屆滿，於97年11月24日申請水權展限登記。案經被告審查，以98年3 月12日經授水字第09820200790 號公告水權變更登記，公告事項一、水權登記內容詳如水權登記公告事項表，本案除變更7 月至12月引用水量以及用水範圍外，水權年限已屆滿，一併辦理變更登記及展限登記。原告以其灌溉面積係歷年來零星減少，非整個區域面積減少，灌溉渠道長度不因面積減少而變更，各幹支分線渠道輸水損失率仍大，且高美圳區域土壤質地已由坋壤土轉變為砂壤土，需用水量加大云云，提出異議。經被告以98年4 月3 日經授水字第09800040890 號函覆異議不成立，並以98年4 月9 日經授水字第09820204150 號函檢送第109572號水權狀( 核准水權年限98年4 月7 日起至10
2 年12月31日止) 予原告。原告就被告核減7 月至12月之每日引用水量部分不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告因所持有系爭水權狀之水權年限，將於97年12月31日
止屆滿，乃於97年11月24日填具展限登記申請書向被告申請水權展限登記；且已在申請書之登記類別勾選「展限登記」，被告自應循「展限登記」之法令程序審查，不得逾權逕自另行作成變更登記之行政處分。詎被告以原處分檢送之新水權狀，除予以展延期限，更逾越權限另行以「變更登記」之程序及實質審查變更登記申請案件之方法，逕自縮減水權人即原告每年7 月及12月之每日引用水量。原告不服而循序提起行政訴訟，合先敘明。
㈡按水利法第40條及同法施行細則第36條第1 項後段規定，
該條文既稱展限登記，顯見水權展限乃係不變更水權人、引水地點、引用水量等而僅展延取水期限者，此亦係被告在鈞院94年訴字第3818號審理中答辯所持之法令解釋，並為鈞院所採而駁回原告之訴，故無論基於法令、誠信原則或禁反言法則，被告就本件僅應就展延之申請為審酌，顯無變更原水權狀引水量之權限，詎被告竟於核准展限時，逕自減縮原水權狀所載之每月引水量，顯有未洽。又水利法第22條係「改善取水、用水方法及設備」，與變更水權無涉；同法第24條係對繼續停用逾二年者撤銷水權之規定，亦與本件事實不同，原訴願決定將之混為一談，自有謬誤，被告援引為辯，自屬虛訛。
㈢且查，水權之設定、移轉、變更均需登記，實已具有物權
化之特性，故水利法係限制主管機關僅得於法定事由下限制水權人之引水量或取水方式，而不得任意違反法定程序為之，且水利法皆規定有補償之條款，此觀諸水利法第19條第1 項及第26條規定甚明，前開規定均足證主管機關縱有權變更引水量，亦須藉由法定之程序，且須對水權人予以合理之補償，被告不得藉展限登記之程序而逕行變更引水量，否則係將展限登記之核准與否，與對原水權之引水量、取水方式限制混淆，顯係紊亂法定程序，原告之權益無適當之保障，自屬於法有違。
㈣復查，水利法施行細則第36條規定：「主管機關對於『逾
限』申請展延登記者，應按新水權案件處理。」( 修正前係規定於同施行細則第71條第1 項) ，是申請水權展限登記者，不得按新水權案件處理，而延展登記申請，除應提出聲請書外，免附圖表，其申請展延登記之內容，應以原水權狀所載為限，舊施行細則第71條第2 項定有明文，益證被告不得任意假藉何程序而實質刪減原告水權。又上開規定雖於93年修正時刪除，但其理由係：「辦理展限登記者，所需檢附或得免附圖表之規定，業於第65條予以規範，爰刪除現行條文第2 項」，而依該第65條修正後規定：
「本細則所定書、圖、表格式，由中央主管機關定之。」足見原施行細則第71條規定：展限登記係僅展延期限，而不應變更原水權登記內容之法規理由應無改變，中央主管機關僅能在該細則所定範圍內制定書、圖、表格式，不得對展限申請，亦要求出具與新申請案件應出具之相同或類似之圖、表格式，藉以實質減縮原告之水權。準此，被告嗣於97年8 月22日修正之「水權登記審查作業要點」第4點，自與上開施行細則之法規理由相違。
㈤再按，水利法第27條及第17條均未規定原告應申請變更登
記，原告亦未申請變更登記，詎被告竟遽以新申請或申請變更登記之案件，逕予縮減水權，已非合法，現竟反而指責原告不作變更申請云云，令人匪夷所思，原處分自屬違法，應予撤銷。況且，原告於本件自始並未申請變更水權，被告亦未事先告知原告將以處理「新申請」水權或申請「變更」水權之程序處理、甚至減縮原告之水權。職是，原告並無機會在程序中提出有關變更水權之相關資料，例如更精確之灌溉面積等文件，被告所為顯係違反正當程序，侵害原告提出充分且必要文件，以爭取原水權範圍之權利，原處分自應予撤銷。又被告修正之上開審查作業要點第4點違反水利法施行細則第36條及修正前同細則第71 條第2 項有關申請展限不得以新申請案件處理之規定，已如前述，被告援引該要點規定為據，自屬無理。甚且，農業用水有層層關卡，並無浪費之虞，被告若遵守50年來之展限程序，原告亦僅擁有50年之相同水權，仍會如常視實際需水量撥放予農民，並無可能浪費水。被告所謂減少32億之水權，實係渠自承違法減縮原告即廣大農民之用水權高達14% ，此數字並非實際節省被浪費之水量，被告之辯解核無可採。
㈥綜上所述，水利法第17條或第27條規定均未賦予被告於展
限水權程序中縮減水量或變更水權之權限。且現行水利法施行細則及修正前同細則第71條第2 項明定展限水權之案件，不能適用審核新申請案件之原則，且應免附圖表，故被告嗣後違法規定之水權登記審查要點第4 點，並據以實質縮減原告之水權，自屬違法且不當等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分關於核減每年7 月至12月每日引用水量部分均撤銷。⒉被告就上開撤銷部分，應准予作成核定原告第109572號水權狀之每年7 月至12月每日引用水量每秒各為4.534 立方公尺、4. 711立方公尺、4.111 立方公尺、3.904 立方公尺、3.805 立方公尺、4.2 立方公尺之行政處分。
三、被告則以：㈠關於原告主張「被告僅能就是否同意展延及展延期限為審
酌，要不得任意變更原核定之每月每日之引用水量」乙節，惟因水資源係珍貴且有限之自然資源，為有效利用及管理，水利法乃訂定水權登記及管理制度，並於同法施行細則第29條明定水權使用期限，期使主管機關就各項用水標的得於一定期間後，就其實際使用情形查核是否仍符合事業之所需，引水地點之水文狀況是否有充足的水量，以及有無其他違法取水等事項，以達核發之水權水量合理且適當之目標。故主管機關審核水權展限登記，當非依其原有登記之水權量一律核給，而應就申請展限登記當時之水文狀況及申請人實際需用水量進行審核，以符水權登記制度訂定之宗旨。爰被告就原告所提水權展限登記申請，依實際得引用水量核減其水權之水量所為之處分，並無違法。㈡次查，水權取得與展限登記之核發，悉依水利法及其施行
細則、水權登記審查作業要點等規定辦理。依上開審查作業要點第4 點規定，農業( 灌溉) 用水事業所需水量，係依各種作物類別之種植面積、灌溉率、用水時間及輸水損失率計算之，以符合水利法第17條規定之事業所需，並非僅依其灌溉面積核准。又水利法第17條關於水權之用水量應以其事業所必需者為限之規定，並不以水權登記申請案為限，且於水權存續期限內，如確有發現未引水或明顯無需為原有水權水量之取水必要時，主管機關尚得廢止其水權；對於管轄區域內某水源之水權量可節約使用時，主管機關亦得令其改善取水、用水方法或設備等，水利法第22條及24條均有明文。是知，就本案水權之展限登記，被告係依水利法第17條、第33條及上開審查作業要點第4 點等規定，針對申請用水範圍進行審查，並依原告所補正農業用水範圍地籍編號表之灌溉面積( 縮減為795.8182公頃)及灌溉之作物( 水稻) ，重新核算其所需用水量為3.6818每秒立方公尺，據以將所申請登記水權7 月至12月之引用水量核減為3.6818每秒立方公尺，已符合法定程序，原處分亦屬合法適當。
㈢復查，水權登記之每一申請案需經受理登記、書件審查、
現場履勘、公告異議及核發水權等法定程序，此一登記並非原告所稱之「換證」。而查，本案水權除7 月至12月之引用水量不能逾越事業所必需外，其餘各月引用水量之核給，亦須考量水文狀況( 是否有充足水量) 、環保基流量及下游已核准水權水量，無法比照7 月至12月核給，被告審核本案水權悉同於其他案件之處理原則，並無違反行政程序法第6 條之平等原則。至原告所援引水利法第26條規定，係為維持家用及公共給水之民生及公共用水基本需求，對於已完成登記之水權，於該水權有效期限內，如因公共事業之需要，主管機關得變更、廢止水權之規定，因屬為維護民生及公共用水等公共利益，致原水權人遭受特別犧牲，故明訂應予補償，與本案水權效力期滿而需申請展限登記時，因其事業所需用水量減少或天然水文條件變更，依法核定其水權水量，係屬二事，原告以被告核減其水權引用水量有違水利法第26條規定等語，顯有誤解。
㈣又按，修正前水利法施行細則第71條第2 項規定，係指在
申請登記內容不變時，得免附相同內容之圖表，而以原水權狀所載為登記。然在水權存續中或將屆期時，如用水範圍之灌溉面積有所縮減而變更內容時，即應依同第27條規定檢具相關書件提出變更登記，以符合同法第17條之規定。至於現行水利法施行細則第36條對於展限登記申請，已刪除修正前上述第2 項規定，申請人辦理展限登記需檢具所申請用水標的之相關圖表及證明文件，由主管機關依上開法令加以審核。而為促進水資源的有效利用，被告修正「水權登記審查作業要點」，其中第4 點第2 項附件「各用水標的事業所必需用水量參考資料」所採用之引用水量計算公式，業針對早期農業用水需用水量計算過於寬鬆的問題加以改善，使水權量的核發與農業灌溉實際需用水量趨於一致。經檢討上開作業要點修正後，全省將可減少約
32 億 立方公尺之農業用水水權量，使水權之核發能符實際需要，並有效管理水資源等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：㈠按水利法第2條規定：「水為天然資源，屬於國家所有。
」第17條規定：「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」第27條第1 項規定：「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。」第29條第1 項規定：「水權之登記，應由權利人及義務人或其代理人提出左列文件，向主管機關申請之：一、申請書。二、證明登記原因文件或水權狀。三、其他依法應提出之書據圖式。」第33條前段規定：
「主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘，…。」第34條規定：「登記申請，經主管機關審查履勘，……認為適當者，應即於審查完畢10日內依下列規定公告，並通知申請人：一、揭示於申請登記之水權所在顯著地方。二、揭示於主管機關之公告地方。……」第35條規定：「前條公告，應載明左列事項：一、登記人之姓名。二、登記原因。三、核准水權年限。…六、用水範圍。八、引水地點。……」第36條規定：「依前二條公告後，利害關係人得於15日內，附具理由及證據，向主管機關提出異議。…」第37條規定：「水權經登記公告，無人提出異議，或異議不成立時，主管機關應即登入水權登記簿，並發給水權狀。……」第38條規定：「水權狀應記載左列事項：…四、核准水權年限。…七、用水範圍。…九、引水地點。…
十一、引用水量。…」第40條規定：「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。」第42條規定：「左列用水免為水權登記：一、家用及牲畜飲料。二、在私有土地內挖塘。
三、在私有土地內鑿井汲水，其出水量每分鐘在一百公升以下者。四、用人力、獸力或其他簡易方法引水。…」及同法施行細則第20條規定：「本法第27條所稱移轉，指水權與其有關水利事業全部之繼承或讓受；變更，指本法第
38 條 第3 款水權人不改變主體情形下，其姓名、名稱或其代表人之更改，與本法第38條第4 款至第14款及第16款原記載內容之更改。」㈡次按，水為有限之天然資源，並非取之不盡、用之不竭，
揆諸水利法對於需要取用國家水資源者，除符合該法第42條所定之用水外，均應依該法規定辦理水權登記，並就水權之登記及管理制度所設之相關規定，旨在促進水資源之有效利用及合理分配，避免水權人超量引取水量，導致水資源之浪費；及防止水權人把持多餘水權水量，卻使需用水資源者無法取得水權之不合理現象。故同法第17條所定：「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」，明文限制水權人之用水量不得超過其需用量，即為履踐有限水資源合理分配及有效利用所由設。因此，該法條之適用範圍並不限於申請「新」水權登記（即水權『取得』登記）案件，水權人於完成水權取得登記後，在水權存續期間，其用水量仍應受上開法條之規範；主管機關於受理水權人申請水權展限登記時，自應就申請人需用水量及實際使用情況進行審核，以決定是否准予展限及覈實核給引用水量，並非逕依水權人之申請及其原有登記內容，一律准予展限及核給引用水量，方符合該法條規範目的及水利法設立水權登記制度之立法宗旨，此對照同法第39條規定：「水權人應在取水地點裝置量水設備，並將全年之逐月用水情形、實用水量，填具用水紀錄表報查。前項設備及用水情形，主管機關得隨時派員檢查。」暨同法第22條、第24條規定，水權人於水權存續期限內，如繼續停用逾二年者，經主管機關查明公告後，即喪失其水權，並撤銷其水權狀；主管機關對於管轄區域內某水源之水權量可節約使用時，亦得令其改善取水、用水方法或設備等規定，益臻明瞭。原告主張水利法第17條之規定僅適用於新水權申請取得登記，不適用於展限登記云云，核與該法條規範意旨不符，洵無足採。
㈢復按，被告於97年8 月22日修正發布「水權登記審查作業
要點」第1 點規定：「為辦理水權登記審查事宜，特訂定本作業要點。」第2 點規定：「主管機關受理水權登記申請後，應即對申請人所提書件為書面審查，其申請書件除應合於水利法（以下簡稱本法）第29條至第32條規定外，並應符合下列規定：……㈨申請農業用水供灌溉使用時，其申請人為政府機關、公營事業或公法人者，應檢附農業用水範圍地籍編號表及灌溉區域平面圖；其餘申請人應檢附農業用水範圍地籍編號表、地政事務所最近三個月內所核發之地籍圖謄本與土地登記謄本。……」第4 點規定：
「主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之。」及第4點第2項附件「各用水標的所必需用水量參考資料」所示：農業(灌溉)用水事業所需水量，係依各種作物類別(水稻、果樹、雜作)之種植面積、灌溉率、用水時間及輸水損失率計算之( 見原處分卷第3-5 頁) ，經核該審查作業要點係被告本於中央水利主管機關職權，為執行水利法所定水權登記審查事項之必要，對於審核水權引用水量之各項參考因素及申請人應提出之文書、證明文件等細節性、技術性事項而訂立之行政規則，並未逾越水利法之規範意旨及限度，亦非於法律規定之外，另行創設新的權利、義務，依司法院大法官釋字287 號解釋意旨，應自法規生效之日起有其適用。故申請人辦理展限登記時，應依上開審查作業要點第2 點規定，檢具所申請用水標的之相關圖表及證明文件，供主管機關核算確認其需用水量，據以覈實核給引用水量，以符合上引水利法第17條關於水權之用水量應以其事業所必需者為限之規定。另現行水利法施行細則係行政院於93年11月17日修正發布，並於發布日施行，其中第36條規定：「水權期限如有延長之必要者，水權人應於期限屆滿前二個月起30日內，申請展限登記。主管機關於逾限申請展限登記者，應按新水權案件處理。」業已刪除修正前施行細則第71條第2 項：「前項延展登記申請，除應提出申請書外，免附圖表，其申請展限登記之內容，應以原水權狀所載為限。」之規定，原告援引上開已失效之舊施行細則規定，主張上引水權登記審查作業要點逾越法令之授權，不得為本件申請展限登記案之依據云云，亦無足採。
㈣而查，水權之登記，無論是水權之取得、設定、移轉、變
更、消滅或展限登記，每一申請案於申請人向主管機關提出申請書後，主管機關應進行書件審查、現場履勘、公告異議、登入水權登記簿及核發水權狀等法定程序，並非原告所稱之「換證」，此觀諸水利法第29條至第38條等規定，足可明瞭。原告於97年11月20日提出系爭水權展限登記之申請，經被告依上引水利法及水權登記審查作業要點等規定，依原告所補正農業用水範圍地籍編號表之土地資料進行審查，並會同原告派員至現場履勘結果，將灌溉面積由原告原申請之876.4345公頃縮減變更為795.8182公頃，而刪除其中屬公有土地未敘明合法使用者之姓名；及土地所有權人為一般企業公司，非屬可執行農業耕作行為且未於期限內補正供農業灌溉使用之事實證明文件之灌溉面積
80.6163 公頃，同時按其灌溉之作物種類( 水稻) ，重新核算其所需用水量為3.6818每秒立方公尺，並依上開水權登記審查作業要點第4 點規定，參酌該引水地點之各月水文狀況( 是否有充足水量) 、環保基流量及下游已核准水權水量等情，乃據以將原告所申請登記水權7 月至12月之引用水量核減為3.6818每秒立方公尺，此有原告提出系爭水權之農業用水範圍地籍編號表、履勘報告、被告刪除灌溉面積之土地資料、被告核給系爭水權之農業用水範圍地籍編號表及履勘紀錄可稽( 見原處分卷第15-17 、21-44頁) ，揆諸前揭規定，洵屬有據。又被告係依原告提出之農業用水範圍地籍編號表所示土地資料進行審查，並會同原告派員至現場履勘，而原告前經被告通知補正灌溉面積是否供農業灌溉使用之事實證明文件，逾期均未補正等情，已如前述，並有被告97年12月8 日經水字第0975128730
0 號函( 見原處分卷第12、13頁) 及上開土地資料、履勘紀錄可稽，足見被告已履踐水利法所定之行政程序，原告在被告作成原處分之前，亦有充分表達意見及提出相關農作灌溉面積等文件供被告審查之機會，原告空言指摘被告違反正當程序，侵害其提出充分文件以爭取原水權範圍之權利云云，委無足採。
㈤又按水利法第27條規定，水權之「變更」採登記生效主義
；且依同法施行細則第20條規定，水權狀之應記載事項關於「用水範圍」、「引用水量」之原記載內容如有更改，即屬於水利法第27條之「變更」情形，非依該法登記不生效力，故被告依上述審核結果，以原告申請展限登記之系爭水權，關於原申請之灌溉面積應縮減變更為795.8182公頃；及7 月至12月之引用水量應核減為3.6818每秒立方公尺，均已涉及水權之「變更」，非經登記不生效力，乃依水利法第34條規定，以98年3 月12日經授水字第09820200
790 號公告系爭水權變更登記，除變更上述7 月至12月引用水量及用水範圍外，另以系爭水權年限已屆滿，爰同意原告之申請，一併辦理展限登記（見原處分卷第19、20頁），嗣駁回原告於公告期間所為之異議，將上開公告事項登入水權登記簿，而以原處分檢送水權狀予原告，於法並無不合。原告執詞其係申請展限登記，並非申請變更登記或取得登記，被告不得依水利法第17條及水權登記審查作業要點第4 點規定，逕予縮減其7 月至12月之引用水量云云，揆諸前揭說明，無足憑採。
㈥末查，原告所舉本院94年度訴字第3818號判決之案情，係
該案原告石門農田水利會於93年12月31日向被告申請石門水庫水權展限登記，經被告核准公告之，惟該原告卻以該水權於89年間申請展限時，經濟部水利署北區水資源局(下稱北水局) 無故縮減用水量為由，提出異議，經被告以該爭議部分轉請北水局再協調處理，並核發水權狀。原告石門農田水利會不服，循序提起行政訴訟，經本院前揭判決以原告石門農田水利會僅申請展限登記，被告就其申請為審查並予登記，於法尚無不合；至其於公告異議期間，始主張該水權前於89年間申請展限時，北水局無故縮減用水量，應依63年灌溉用水契約調整用水量一節，屬另一申請變更登記事項，被告已轉請北水局處理，而駁回原告之訴（見本院卷第17-23 頁) ，經核與本案係被告於受理原告之水權展限登記申請，依上引水利法第17條及水權登記審查作點要點之規定，對於其用水範圍進行審查結果，因認原告之灌溉面積減少，乃據以核減系爭水權7 月至12月之引用水量，並依同法第27條、第34條規定辦理變更登記及公告之情形不同，原告擷取該判決用以闡述該案原告所提出之水權展限申請，乃不變更水權人、引水地點、引用水量等而僅展延水權期限之登記，並不涉及水權量變更之申請，因此，被告就其展限申請為審查並無不合等片斷論述，指摘被告於本案僅能就其展延之申請為審酌，並無變更原水權狀引水量之權限云云，顯係誤解該判決意旨，亦無足取。
五、綜上所述，原告之主張，均無可採。原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求判命被告依其原用水量核定水權狀，均為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 9 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蔡紹良法 官 蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 9 日
書記官 李淑貞