臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2492號101年12月20日辯論終結原 告 擎宇開發股份有限公司代 表 人 林志容訴訟代理人 陳鵬光 律師
黃舒瑜 律師黃美慈 律師被 告 內政部代 表 人 李鴻源訴訟代理人 陳淑芬 律師
陳曉祺 律師上列當事人間區域計畫法事件，原告不服行政院中華民國99年11月4 日院臺訴字第0990105594號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
１、原告起訴後，被告代表人由江宜樺變更為李鴻源，其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
２、行政訴訟法第111 條第1 項、第2 項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」本件原告起訴時，聲明原為「先位聲明：1 訴願決定及原處分均撤銷。2 訴訟費用由被告負擔；備位聲明：1 被告應給付原告新臺幣（下同）37億2,612 萬8,305 元及自本起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。2 訴訟費用由被告負擔。」嗣原告認為針對其造地施工許可的申請案，倘法院認撤銷或變更被告否准造地施工許可的決定，於公益有重大損害，顯與公益違背，而追加聲明為「先位聲明：1 訴願決定及原處分均撤銷。2 被告就原告民國94年4月1 日擎海開字第239 號造地施工申請，應作成准予許可原告造地施工申請之行政處分。3 訴訟費用由被告負擔；備位聲明：1 確認原處分關於駁回造地施工申請部分為違法。2被告應給付原告37億2,612 萬8,305 元及自本起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。3 訴訟費用由被告負擔。」茲因被告對於原告訴之追加無異議並為本案之言詞辯論，依法視為同意，應予准許。
二、事實概要：
１、原告擬具大臺北地區工程剩餘土石方填海計畫（以下簡稱填海計畫），經被告91年4 月25日台內營字第0910083256號函同意發給開發許可（以下簡稱被告91年4 月25日開發計畫許可函），說明二之（五）請原告依海埔地開發管理辦法第14條及非都市土地開發審議作業規範規定，檢送相關書圖文件，申請造地施工許可。
２、91年5 月27日，原告檢具造地施工相關書圖文件申請造地施工許可。嗣被告以原告未於指定期限內到被告所屬營建署（以下簡稱營建署）辦理簽訂契約相關事宜，而於93年4 月14日以台內營字第0930083219號函，退回原告造地施工許可申請案，並表示若原告仍欲進行開發，請於收受該函之日起1年內，重新檢送相關資料，申請造地施工許可，逾期未申請者，依海埔地開發管理辦法第14條第3 項規定，將原開發許可公告註銷。
３、94年4 月1 日，原告以擎海開字第239 號函檢送填海計畫工程造地施工許可申請書圖文件，申請造地施工許可（以下簡稱系爭造地施工許可申請）。被告認為原告的申請案，經被告區域計畫委員會審查結果，該申請前經營建署97年8 月27日營署綜字第0972914716號函通知於文到次日起6 個月內補正完成，原告雖於期限內提送資料，但未完成實質書圖文件內容的補正。乃以98年10月14日台內營字第0980809651號函駁回原告系爭造地施工許可之申請，並廢止被告91年4 月25日開發許可函。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
１、為響應政府徵求民間協力參與工程廢棄土解決方案，原告於85年起全心投入填海計畫，90年間通過環保署環評審查後，檢具相關資料，申請海埔地開發許可，91年4 月25日經被告許可開發。91年5 月27日原告檢具造地施工相關書圖文件，申請造地施工許可（以下簡稱第1 次申請造地施工許可）。
該次申請經審查符合規定，被告以92年12月26日台內營字第0920090776號函，要求原告於發文日期起三個月內辦理簽訂契約相關事宜，因被告突然變更原決議，要求增加原契約範本所無且加重原告責任之約定，致兩造未如期簽訂開發契約。93年4 月14日被告即以台內營字第0930083219號函，退回原告的第1 次造地施工許可之申請，並表示倘原告仍欲進行開發，請於收受該函之日起1 年內，重新申請造地施工許可，顯見當時原告的第1 次造地施工許可申請，業經審查符合規定，僅因未於期限內辦理簽約遭被告退回。94年4 月1 日原告再次檢送相關文件為系爭造地施工許可之申請，期間原告均依被告區域計畫委員會要求，逐一補正，詎該會竟以原告雖於期限內提送資料，但未完成實質書圖文件內容補正為由，駁回申請，甚至無端併廢止開發許可。針對本件開發案，原告自85年起投入財力人力，迄今耗費達近10億元以上，原處分造成原告血本無歸。
２、先位聲明部分：
⑴、關於廢止開發許可部分：
①、系爭造地施工之申請，非開發許可的負擔：
1 行政機關於授益處分中就法律狀況之指示，或為建議、提醒之觀念通知等，不構成行政處分之負擔。
2 被告於開發許可之說明欄雖記載：「二、請貴公司特別注意下列事項：（五）請依海埔地開發管理辦法第十四條及非都市土地開發審議作業規範規定，檢送相關書圖文件，申請造地施工許可」等語。上揭記載僅係提醒原告於通過審查、合法取得開發許可後，實際進行造地施工時，應特別留意相關法令規範，非課予原告原本法律所沒有明訂之義務。換言之，該記載僅為被告提醒原告遵守法令，並非附加於開發許可之特定作為、不作為或忍受之義務，更與取得開發許可之構成要件或效力無關。該等文句，僅係被告對原告之指示提醒，非開發許可所附加之限制，性質上屬觀念通知，非課予義務負擔。
3 被告將開發許可的記載，遽認為負擔，並以行政程序法第
123 條第1 項第3 款規定，認定原告未履行負擔，而廢止開發許可，認事用法顯有違誤。
②、退萬步言，縱認該項申請造地施工許可之記載，乃所謂之負
擔，原告申請造地施工許可即已履行該負擔完畢，無被告所指未履行負擔情事。
1 依海埔地開發管理辦法第14條規定，及非都市土地開發審議作業規範第11篇海埔地開發第1 條規定，僅要求開發人於1年內檢具造地施工計畫申請造地施工許可，未課予原告應取得造地施工許可的義務。
2 依系爭開發許可的記載，所課義務僅係原告應依法申請造地施工許可，而非取得造地施工許可。原告確已依法於91年5 月27日檢具相關文件申請造地施工許可，即已履行該負擔完畢，至嗣後原告能否取得造地施工許可，無礙已履行負擔之事實。
3 觀諸被告93年4 月14日退回原告第1 次申請造地施工許可時的說明，被告亦認原告已於時限內申請造地施工許可，已履行負擔完畢，無論原告是否取得造地施工許可，不影響開發許可效力，被告前後不一的作法，令原告無所適從。被告以原告未履行負擔，依行政程序法第123 條第1項第3 款規定廢止開發許可，有重大違誤。
③、被告將「取得造地施工許可」與「開發許可之廢止」任意結合，有違不當聯結禁止原則：
1 觀諸海埔地開發管理辦法通篇規定，將開發許可及造地施工管理，分列於第二章、第三章，各自規定所需之申請書圖文件，足見開發許可與造地施工許可乃屬二事，各有不同申請流程、法定要件及時序安排。
2 被告自承以90年6 月6 日台90內營字第9083915 號函將海埔地開發許可審議規範修訂納入非都市土地開發審議作業規範第11編海埔地開發專編，許可條件即分為開發計畫許可及造地施工計畫許可兩階段，可知開發許可與造地施工許可，確為不同之許可程序，各自有規範之法定要件。被告以取得造地施工許可與否，作為決定是否廢止開發許可之理由，二者間顯無結合之正當合理關聯性。
3 原告已依法申請造地施工許可，至原告能否取得造地施工許可，取決於被告職權，非原告所能掌握，自無可能由行政機關強制原告履行，與負擔所謂課予義務本質不符。
4 被告對於原告94年4 月提出之系爭造地施工許可申請，當時未以逾越最長二年期限而駁回申請，反就申請案進行實質審理，如今始稱原告逾期無法申請造地施工許可，故無法履行負擔，應依海埔地開發管理辦法第14條規定註銷開發許可，其前後矛盾作法，實人無所適從。
④、原處分依行政程序法第123 條第1 項第4 款規定，廢止開發許可，有理由不備之違法：
1 依行政程序法第5 條、第96條第1 項第2 款規定及最高行政法院96年判字第1271號判決意旨、高雄高等行政法院92年訴字1157號判決意旨可知，行政處分無法使處分相對人獲悉行政機關處分原因時（如對法令引述與必要解釋、對案件事實之認定、案件事實涵攝於法令構成要件之判斷、法律效果斟酌之依據等），行政機關即未盡其處分理由說明之法律義務，有違明確性原則，所為行政處分有理由不備之違法。原處分僅泛言依行政程序法第123條第4 款規定，即逕予廢止開發許可，未指明有何依據之法規或事實事後發生變更之情形？如不廢止對公益之危害為何？所謂公益何指？實有違明確性原則，即有理由不備之違法。
2 況90年間即通過環評審查，嗣經被告審查通過，核發開發許可，足見被告亦認本件開發對環境無重大影響之虞，如今又認如不廢止開發許可將對公益有所危害？實屬矛盾。
3 早於91年4 間，原告提出「海埔地開發許可申請書圖」之環評報告書中，就開發地區的土料估算部分，針對營建署審查建議，已回復實際處理情形，該環評估報告更曾通過環評審查，足證原告提出之填土料源估算方式及數量計畫，無被告所稱不完整處。何以同一施工計畫填土料源，環保署之環評審查認為正確可行，被告卻空泛主張未明？被告以此主張造地施工計畫將連帶影響堤防安全，如不廢止將對公益有所危害，顯不可採。
4 況原告係依工研院能資所出版之營建棄填土資訊通報，整理補充至97年12月止之統計資料，並表列大台北地區未來10年重大工程開展，補充土方供需表，計約5.6 億至6 億立方公尺，此等官方公布資料，被告竟一再陳稱原告提出的數據無法推估合理說明計算式，顯無理由。遍觀原處分全文，未記載所謂填土料源估算未明，有違明確性原則且理由不備。
⑵、關於駁回造地施工許可部分：
①、原處分依區域計畫法第15條之2規定駁回造地施工許可，顯適用法規錯誤：
1 依區域計畫法規定文義，該法第15條之2 規定係針對「開發許可」而規範，無涉「造地施工許可」：
2 區域計畫法第15條之1 第1 項、第15條之2 第1 項規定，係針對開發許可之取得要件為規範，未擴及造地施工許可。原告已於91年5 月27日申請造地施工許可，原處分竟以用以審查是否達核發開發許可標準之區域計畫法第15條之
2 規定，作為駁回造地施工許可依據，適用法規顯有錯誤。
②、原處分認定事實錯誤，且濫用裁量權：
1 原告前後二次造地施工許可申請，所提之文件實質上相同，被告就同樣審核內容，卻作成迥異結論。針對原告94年
4 月1 日系爭造地施工許可之申請，被告百般刁難，一再重複要求原告提出已提出之資料。
2 原告依被告要求遵期提出資料，被告仍無據陳稱原告未實質補正，致原告費時10餘年，斥資近10億元，花費大量勞力、時間及費用均付之一炬。
③、原處分所憑區域計畫委員會98年5 月21日第254 次審查會議
及98年8 月27日第261 次審查會議之決議，不具明確性，違反行政程序法第5 條規定，且認定事實錯誤：
1 被告認為依98年1 月16日台內營字第0970810119號令規定，本件屬第2 類案件，故原告應為實質補正。然依該令營字第0970810119號令規定及被告營建署函文說明二之記載，可知本件開發申請屬第1類案件，故系爭造地施工許可之補正應僅為補正書、圖型式要件之審查，非被告所謂第2類應實質補正類型。
2 縱依被告主張，本件屬第2 類應實質補正類型，惟區域計畫委員會98年5 月21日第254 次審查會議及98年8 月27日第261 次審查會議之決議不明確，原告無從補正。原處分所稱四項審查結論，僅泛稱「復育補償計算未合」、「填土料源估算方式及數量未明」、「交通規劃資料未全」、「未見實質補正內容」等語，惟何等方式或需補正何等資料，方符合審議委員會需求，未見原處分加以說明，審查結論實欠明確，令人無所適從，無從遵循，堪認原處分欠缺明確性。
④、原處分認定事實錯誤：
1 91年4 月原告在環評報告中已提出資料，94年4 月1 日檢送文件申請造地施工許可，並依於被告97年8 月27日命補正資料函，遵期於6 個月內之98年2 月20日檢送審查資料。
2 漁業生態影響程度及復育補償計畫部分：
a 有關本案復育計畫與施工相互配合之關係，及施作方式、施作內容、專家學者參與指導復育計畫之資料補充，原告特別委由陳章波研究員製作詳盡林口海域生態復育計畫，包括生態思維、生態社區、復育目標、復育物種及基地營造，並以甘特圖描繪出復育時程等。原告已完整提供生態復育計畫，無原處分所謂未提及生態復育計畫情形。
b 原告特別委請曾任農委會漁業諮詢小組委員之海洋大學環境生物與漁業科學學系副教授歐慶賢，針對「本計畫對漁業可能造成之影響評估及其損失補償金額之算定」提出詳盡研究計畫，該計畫除提供系爭工程對於漁業可能造成之環境影響評估外，更提出專用漁業權之最新動態，並以瑞芳區漁會員山子分洪案例探討作為補償之計算參考等，最後提出本案漁業權之損失補償試算（即倘系爭開發涉及漁業損失補償，則合乎法理作法應為先確認漁業權人資格「持有專用漁業權執照」，與有在該計畫海域作業之實績「此點將由漁業權人舉證」，再根據『入漁權』之漁獲報表與經營資料求其利潤後，代進漁業權補償公式算出總補償金額等），此外亦提出漁業生態資源復育經費試算等。
c 原告已提出相關資料並詳為說明，原處分泛稱原告仍未提及漁業生態影響程度，及復育補償計算未合，欠缺明確意義，且與事實不符。
3 交通規劃資料部分：
a 原告委託專業交通規劃顧問公司進行交通運輸規劃計畫，清楚回覆臺北縣政府交通局運輸計畫之審查意見，並請交通部運輸研究所協助確認。其中原告提送之運輸計畫，包括道路服務水準分析、路口、路段交通現況分析、大宗材料運輸計畫、聯外道路交通衝擊評估、聯外道路交通系統改善等，完整規劃並提供未來造地開發之交通計畫藍圖。
b 原處分泛稱原告提送之交通規劃資料僅對台15線設置一個調查地點，惟單就台15線，原告設置多處調查地點，原處分認定事實錯誤。
4 填土料源估算方式及數量部分：
a 原告依工研院能資所出版之營建棄填土資訊通報，整理補充截至97年12月為止之統計資料，並表列大台北地區未來10年重大工程開展，補充土方供需表，合計約5.6億至6億立方公尺，並詳細敘明，已實質補正區域計畫委員會所要求之相關資料，並無原處分所謂「填土料源估算方式及數量未明，亦與相關機關推估所產餘土數量差異甚鉅」情形。
b 原處分未說明原告提送資料有何估算方式與數量未明之情形？所謂相關機關推估之餘土數量為何？其計算基準與原告計算有何差異甚鉅情形？何以相關機關推估方式較為可採？原處分內容欠缺明確性、理由不備及認定事實錯誤。
c 目前臺灣水庫淤積問題嚴重，臺灣棄土問題十分嚴重，藉海埔地開發計畫，為大臺北地區解決棄土問題，系爭計畫不僅使水庫清除之淤積得以放置，也可因此獲得新生之海埔地，對臺灣整體環境是一大助益。
5 與行政院海岸巡防署（以下簡稱海巡署）協調廳舍遷建內容及承諾事項部分：
a 89年間本案規劃階段，海巡署與原告達成「代建代拆」、「先建後遷」原則辦理，原告早已提出承諾海巡署遷建事宜及依其原則辦理之會議記錄及公函，該具體內容為被告明知，原告並將承諾遵照辦理納入計畫書。
b 嗣原告依專案小組要求，請求海巡署具體提供廳舍需求面積資料，海巡署亦以98年6 月22日北局後字第0980010254號函文提供需求面積，並副知被告所屬營建署。
c 被告泛稱未實質補正，不具明確性，與行政程序法第5條規定不符，且認定事實錯誤。
⑤、被告以原告未與淡水區漁會協調達成共識，駁回系爭造地施
工許可之申請，其要求乃客觀不能實現，且裁量濫用、裁量錯誤及裁量怠惰：
1 人民欲依漁業法第29條第2項規定請求協調補償前提，必須係於漁業權存續期間，主管機關因漁業法第29條第1 項等法定事由而變更或撤銷漁業權之核准，或停止漁業權之行使，始足當之。倘人民漁業權已屆期，縱主管機關因土地開發利用等公益考量否准漁業權申請，亦無漁業法第29條第2 項請求提調補償適用。
2 原告申請開發許可時，因系爭計畫開發範圍位於淡水漁會專用漁業權海域範圍，故系爭開發許可要求原告依漁業法第29條規定，積極與淡水漁會協調，並向行政院農業委員會漁業署（以下簡稱漁業署）申請辦理撤銷該區位之漁業權處分。為此，原告於92年1 月24日向漁業署申請撤銷所需海域之專用漁業權，但漁業署怠未為准駁處分，原告提起訴願、行政訴訟，經鈞院93年度訴字第2370裁定駁回原告之請求，最高行政法院95年度裁字第304 號裁定駁回投告確定。足見，專用漁業權之撤銷，非原告得獨立排除。
被告漠視系爭計畫的公共利益，一味要求原告完成客觀上無法達成條件。
3 系爭淡水漁會之專用漁業權自93年6月間屆期後，漁業署未再核發專用漁業權。漁業署於專案小組會議中亦表示若有專用漁業權，始有開發單位依漁業法規定辦理補償問題，若無專用漁業權，則開發單位僅須提出漁業生態復育方案，以維護漁業生態永續經營。故在漁業署未再核發專用漁業權狀態下，原告僅須依專案小組審查意見提出漁業生態復育方案及詳細說明即可，無須對漁業權補償，被告以原告未與淡水漁會就漁業權部分為協調並達成共識，而駁回系爭造地施工申請，昧於事實且屬客觀不能實現。
4 原告確已委由專家針對本案提出專業漁業權之最新動態，提出漁業權損失補償試算，未漠視委員會意見，因農委會未核發新的專用漁業權，無從公告撤銷，與漁業權補償法律規定不符，原告無從協調所謂補償問題。
5 針對系爭造地施工申請，被告明知淡水區漁會無專用漁業權，竟要求原告須針對漁業權事項與淡水漁會協調達成共識，已違反法律保留原則，更構成裁量權方式錯誤及裁量濫用、裁量錯誤、裁量怠惰。
6 至另案即基隆河員山分洪工程之開發單位水利署亦曾與漁會達成協調共識，為達開發目的，係透過發放救濟金給付行政方式處理。在相同無法與淡水區漁會達成協議情形下，被告對於台電公司林口發電廠第二期灰塘工程之開發單位台電公司，不僅許可台電公司開發申請，事後同意台電公司得申請展延至農委會撤銷專用漁業權後6個月內開工，有違行政程序法第6 條平等原則。
３、備位聲明部分
⑴、關於廢止開發許可部分：
系爭造地施工許可申請，非開發許可之負擔，被告以原告未履行負擔為由，廢止開發許可處分，依行政程序法第126條第1 項規定，被告對原告因信賴原處分致受財產上之損失，應給予合理補償。
⑵、關於駁回造地施工許可之申請部分：
1 原處分錯誤適用區域計畫法第15條之2 、認定事實錯誤、違反行政程序法第10條規定，應予撤銷。被告應賠償原告因此所受計37億2,612萬8,305元之損害及所失利益。
2 倘法院認原處分之撤銷或變更於公益有重大損害，顯與公益相違背，而駁回原告有關撤銷原處分請求時，依行政訴訟法第198 條、第199 條規定，請求法院判決諭知原處分違法，並就原告請求部分，命被告賠償。
⑶、關於原告得請求合理補償數額至少37億2,612 萬8,305 元，說明如下：
1 本件開發許可係合法行政處分，原告已依法提出造地施工許可，並依被告要求，一再補正相關資料，原告信賴於此，實無法預見開發許可會遭廢止，亦無從事前防範。
2 原告投入大量時間、金錢、勞力之信賴利益，應從寬認定合理補償範圍，乃係保障人民信賴利益之具體表現。依行政程序法第126 條第2 項準用第120 條第2 項結果，補償額度「不得超過受益人因該處分存續可得之利益」，即如開發許可未遭廢止，原告因此可獲得之利益，在此範圍內，被告應合理補償。
3 就系爭計畫，原告費時10餘年，斥資近10億元，在取得開發許可過程中，投入大量勞力、時間及費用，所遭受財產上損失計至少37億2,612 萬8,305 元（原告於保留其餘請求權前提下，先就其中37億2,612 萬8,305 元為請求）：
a 原告係專為系爭計畫專案設立之公司，為系爭計畫詳加規劃、設計、鑽探海底狀態、規劃交通等支出龐大金額，造成原告歷年虧損累計274,757,305元，此為原告因系爭計畫造成之財產上損失，有原告公司98年度營利事業所得稅結算申報書可稽。
b 又系爭開發許可未遭廢止，原告將得進行本件大台北地區工程剩餘土石方填海計畫，因此可獲得之利益，被告亦應補償。
c 行政程序法第126 條第2 準用第120 條第2 項結果，未排除所失利益之補償。同業利潤標準表確足以作為認定各該事業所得利潤之依據。依財政部98年營利事業各業所得額暨同業利潤標準可知，未分類其他專門營造業之同業利潤標準淨利率為11％，復依行政院公共工程委員會網站公布之公共工程價格資料庫查詢結果可知，北區「棄土，餘方遠運處理（含水土保持）」之費用平均約為每立方公尺469 元，而系爭計畫原告依約處理6,690萬立方公尺之棄土，是以469 * 66,900,000*11 ％＝3,451,371,000 元，即為原告預期可獲得之利益。原告請求被告補償上開額度金額，應屬合理。
４、聲明求為判決：
⑴、先位聲明
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 被告就原告94年4 月1 日擎海開字第239 號之造地施工申請，應作成准予許可原告造地施工申請之行政處分。
3 訴訟費用由被告負擔。
⑵、備位聲明
1 確認原處分關於駁回造地施工申請部分為違法。
2 被告應給付原告37億2,612 萬8,305元及自本起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
3 訴訟費用由被告負擔。
四、被告主張：
１、94年4 月1 日原告申請系爭造地施工許可，經被告查核後，認為尚有部分書圖文件資料格式內容須補正，被告營建署以94年5 月16日營署綜字第0942907830號函請原告補正，94年
6 月17日原告檢送補正資料，並於94年8 月19日繳交審查費後，被告營建署始以94年9 月5 日營署綜字第0940045086號函檢送審查費收據受理本案。嗣94年10月19日辦理專案小組現地會勘，並於94年11月9 日、95年7 月31日、96年3 月30日、96年12月24日及97年8 月18日分別召開本案區域計畫委員會第1 、2 、3 、4 、5 次專案小組審查會議，經原告以98年2 月20日98擎海開字第002 號函及98年5 月11日98擎字第003號函檢送審查資料。
２、本案係屬被告90年9 月6 日台90內營字第9085309 號函令中所稱「第二類案件」，經被告區域計畫委員會歷次專案小組審查會議後皆給予原告6 個月補正期限。被告營建署依第5次專案小組會議決議函請漁業署、交通部運輸研究所、台北縣政府等機關表示意見，經上開機關提供意見後提至區域計畫委員會第254 次會議審議（以下簡稱第254 次審查會議）。該次會議決議：「本案申請單位申請之『大台北地區工程剩餘土石方填海計畫造地施工許可』案，下列有關『漁業』、『生態復育』、『交通運輸』、『大台北地區公共工程可提供剩餘土石方數量、時程之計算及供給需求』及『與海巡署協調及提出廳舍遷建之內容及相關承諾納入造地施工計畫書』等節，被告區域計畫委員會專案小組已給申請單位補正時間長達18個月以上。查本次會議申請單位補正資料，因未於期限內完成實質補正，依區域計畫法施行細則第16條之2第2 項規定予以駁回……另廢止本部91年4 月25日台內營字第0910083256號函核發本案開發計畫許可。」
３、之後因原告對決議內容陳情，被告依原告之陳情，將第254次審查會議結論酌予整理內容，再次提報被告區域計畫委員會第261 次審查會議（以下簡稱第261 次審查會議），該次會議決議本案前經第254 次審查會議決議在案，決議內容不再討論，所提第254 次審查會議實質審查結論，併入行政處分函敘明。本案係第254 次及第261 次審查會議結論，駁回系爭造地施工許可並廢止被告91年4 月25日開發計畫許可。
４、開發許可部分：
⑴、申請造地施工許可確為本案開發許可處分所附負擔：
1 依最高行政法院99年判字第1319號判決要旨可知，主管機關依法令規定命申請人補正法定要件或命限期改善內容，亦屬行政程序法第93條第2 項第3 款所稱之負擔。
2 依非都市土地開發審議作業規範第11編海埔地開發專編第一點規定，海埔地開發分為開發計畫許可及造地施工計畫許可兩階段，兩者皆為必備要件。原本申請人應同時備齊二部分文件一併送交審議，為便於申請人作業需要，特允許得先擬具開發計畫送審，再檢送造地施工計畫。在先後分別送件情況下，檢送造地施工計畫申請並取得許可即為原告應補正之法定要件行為，即屬原告應履行之負擔。被告91年4 月25日開發許可函說明二（五）之記載，係為確保原告後續申辦作業所為附款，目的合於行政程序法第94條具有正當合理之關聯。原告之系爭造地施工許可的申請，未符許可要件而駁回，已構成行政程序法第123 條第3款情事。
⑵、原告多年來遲無法補正造地施工計畫缺漏處，顯無能力取得
造地施工許可，已無法履行本案開發許可處分所附負擔，被告依海埔地開發管理辦法第14條、行政程序法第123 條第1項第3 款規定廢止開發許可，並未違法，更無不當聯結：
1 依非都市土地開發審議作業規範第11編海埔地開發專編第
1 點規定可知，開發許可、造地施工許可二者實為一體，密不可分，若未取得造地施工許可，開發許可之存在即毫無意義，並無不當聯結。
2 海埔地開發管理辦法第14條規定已明確限制申請人應於收受開發計畫許可一年內申請造地施工許可，並僅給予申請人延長一次，延長期間一年機會，逾期應將原開發許可註銷，未允許申請人得為第二次展延。
3 區域計畫委員會考量本案開發計畫許可自91年核發迄今，原告已於91年5 月27日、94年4 月1 日兩度申請造地施工計畫經審議駁回，未取得造地施工許可，早逾一年期限，原告已無法提出第三次申請。原告已確定無法取得造地施工許可，先前之開發許可已無存在實益，故海埔地開發管理辦法第14條明確規定逾期得將原已核發之開發許可公告註銷。
4 原告明知其造地施工計畫內容多處缺漏，且相關環境條件已有變遷，多年來一直以相同空泛不全之計畫內容重複送件申請造地施工許可，被告命其限期補正後又不為實質補正，徒然浪費國家行政資源。原告無法依海埔地開發管理辦法第14條規定之一年期限內取得造地施工許可，已無法履行非都市土地開發審議作業規範第11編海埔地開發專編第一點所定之負擔，主管機關本得將原開發許可公告註銷。
⑶、被告於第254 次審查會議已作出結論，事後再依該次會議決
議內容另行製作書面處分送達原告，本案依行政程序法第12
3 條第1 項第4 款廢止本案開發許可處分，未違反明確性原則，亦無理由不備：
1 第254 次審查會議及先前歷次會議，原告已派員出席，對處分作成過程及理由，難諉為不知，原處分未違反明確性原則，亦無不備理由。
2 本案開發目的係為提供大台北地區剩餘土石方之處理，台北縣政府係該縣剩餘土石方主管機關，對於轄區收容處理場所設置容量，於區域計畫委員會歷次專案小組會議及第254次審查會議均基於主管機關立場表示意見，其表示本案91年核發許可時收容處理場所收容狀態與現在事實已有不同，目前大台北地區應已無餘土去化問題。又原告所提供填土料源，與各機關函復所提供料源數據不同，亦無法提出本案數據推估合理說明計算式，恐將造成填土料源不足情況。且本案填土料源為堤防安全最重要支撐點，將影響國土保安相關事項。依非都市土地開發審議作業規範第11編海埔地開發專編第9 點規定，復據原告94年10月原填海計畫第2-64頁所示，填方料源實攸關堤防設計強度。
3 由於原告對本案造地施工計畫填土料源估算未明，併考量台北縣政府所述事項，將連帶影響堤防安全、嚴重影響國土保安事項，已屬行政程序法第123 條第4 款所稱「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止於處分對公益將有危害者」，廢止被告91年4月25日開發計畫許可，於法有據。
⑷、退步言，縱認申請造地施工許可乃法令明訂之作為義務，非
負擔性質，被告因原告未履行法定義務而依海埔地開發管理辦法第14條第3 項廢止開發許可，亦於法有據。
５、造地施工許可部分
⑴、原告造地施工許可之申請不符區域計畫法第15條之2 規定，
被告依法駁回申請，無適用法規錯誤情事。開發計畫及造地施工計畫皆屬區域計畫法第15條之1 申請許可範疇。區域計畫法第15條之2 規定中所稱之許可，包含「開發許可」及「造地施工許可」，分兩階段審議，僅屬便民權宜措施，非兩者之審查有不同標準及法律依據。
⑵、被告區域計畫委員會之五次專案小組會議及第254 、261次
審查會議，相關各機關皆會同表示意見，原告亦派員參與，各委員及相關單位對原告所提造地施工計畫意見及指出缺失處，會議紀錄已一一記載，無不明確情事，然原告始終未實質補正，說明如下：
1 限期補正範疇應包括期限送件及內容實質補正，非僅囿於程序要件。故期限送件補正之程序，逕依期日認定，至補正內容實體是否依審議意見完成補正，則提被告區域計畫委員會認定。本案歷5 次審查，相關議題重覆討論4次，每次皆予原告6 個月補正期限，惟原告部分議題屢未依決議內容事項列入檢討補正內容，被告區域計畫委員會仍就原告所提補正內容秉公審議，覈實提出審查意見，原告所提補正內容未符，係原告肇致。
2 被告98年1 月16日台內營字第0970810119號令，係針對開發案不同審議階段訂定之分類，非對不同開發案件進行分類。被告業務單位94年間甫收到原告系爭申請時，經初步程序審查後要求原告補正書圖文件，嗣經被告區域計畫委員會專案小組會議審查後，要求原告計畫內容闕漏未全處進行實質補正，即屬前開函文所述第二類案件。
3 原告雖於期限內補正資料，經提出於被告區域計畫員會五次專案小組會議及98年5 月21日第254 次審查會議討論，補正之資料有多項不整處，始終未具體改善，補正內容空洞未見具體內容，第254次審查會議認定構成區域計畫法施行細則第16條之2屆期未補正情事。
⑶、漁業署要求原告與淡水漁會協調，本即身為開發單位之原告
應處理之工作，非客觀不能實現，被告裁量權行使並無違反行政程序法第6條及第10條情事：
1 本案開發位置過去係淡水區漁會漁民作業海域，原告申請造地施工許可當時，雖尚未完成專用漁業權核發，但仍屬淡水地區專用漁業權海域範圍，漁業權人本有優先重行申請之權利，開發案之進行將會對該區漁民造成損失，原告身 為開發單位，在開發計畫中本即應就漁民作業損失部分提出漁業救濟方案，據以與當地漁會、漁民溝通協商，以彌補當地漁民損失，本開發案方得以順利進行。
2 漁業署於第3 次專案小組會議中已明確提出書面意見說明其要求原告與漁會協商之內容及緣由，並舉出類似案例供原告參考。與漁會達成協調、對當地漁民辦理救濟並非客觀上不能實現之事，亦與專用漁業權是否撤銷、是否屆期無必然關連。被告區域計畫委員會於形成決定過程，始終明確知悉淡水區漁會之專用漁業權已屆期，無原告所稱以錯誤事實為裁量基礎情事。
3 被告區域計畫委員會93年1 月15日第135 次審查會議紀錄中亦載明已完成審查或審查中之海埔地開發計畫，擬依原區委會決議事項辦理，亦即於施工前應完成漁業權處分。
是原告於94年4月提出系爭造地施工申請時，已知必須完成漁業權處分始可申請造地施工許可。
６、被告廢止開發許可原因主要係原告未履行負擔，無信賴保護問題，依法原告不得請求補償。退萬步言，縱認原告得請求損失補償，然原告就所主張損害項目、金額及因果關係，未具體舉證；且行政程序法第126 條損失補償範圍不包含所失利益，原告主張自無可採。
７、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：
１、所謂的區域計畫，是指基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係而制定的區域發展計畫。區域計畫內土地使用管制，可分為都市土地之使用管制與非都市土地之使用管制兩類。而區域計畫完成通盤檢討公告實施後，凡屬都市計畫範圍以外的非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，可依區域計畫法第15條之1 第1 項規定，由政府逕為或人民申請辦理分區變更。其中針對人民申請變更部分，區域計畫法第15條之1 第1 項第2 款、第2 項即規定：「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰一……二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。區域計畫擬定機關為前項第二款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」而開發計畫經審議符合一定條件，始得許可開發。為此，區域計畫法第15條之2 第1 項規定：「依前條第一項第二款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。」
２、又區域計畫法第23條規定：「本法施行細則，由內政部擬訂，報請行政院核定之。」區域計畫法施行細則即係依此規定授權所訂定。而區域計畫法第15條之2 第2 項規定：「前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」非都市土地開發審議作業規範即係依此規定授權訂定的法規命令。觀之區域計畫法施行細則第16條之1 的規定：「本法第十五條之一第一項第二款所稱開發計畫，應包括下列內容：
一、開發內容分析。二、基地環境資料分析。三、實質發展計畫。四、公共設施營運管理計畫。五、平地之整地排水工程。六、其他應表明事項。本法第十五條之一第一項第二款所稱有關文件，係指下列文件：一、申請人清冊。二、設計人清冊。三、土地清冊。四、相關簽證（名）技師資料。五、土地及建築物權利證明文件。六、相關主管機關或事業機構同意文件。七、其他文件。前二項各款之內容，應視開發計畫性質，於審議作業規範中定之。」，以及非都市土地開發審議作業規範貳專編第十一編海埔地開發第1 點的規定：
「申請開發海埔地應一併檢附開發計畫及造地施工計畫二部分書圖文件，但為便於申請人作業需要，得先擬具開發計畫送審，並於區域計畫委員會指定期限內檢具造地施工計畫申請許可。……」，並參以為開發及管理海埔地，促進土地及天然資源之保育利用，被告所訂定發布的海埔地開發管理辦法第14條第1 項前段規定：「開發計畫經審查許可後，開發人應於收受通知之日起一年內檢具造地施工計畫、施工設計書、圖等向中央或直轄市主管機關申請造地施工許可；經其審查符合規定後，通知開發人簽訂開發契約，並發給該許可。」可見，針對海埔地的開發申請，開發計畫及造地施工計畫，都是主管機關在決定是否許可開發的審查必要條件，即海埔地造地施工的許可，乃是開發許可的內容之一。至於將開發計畫及造地施工計畫的審查，分二階段辦理，先依申請人擬具送審的開發計畫進行審議，再審議申請人於指定期限內檢具的造地施工計畫申請，只是為便利申請人作業需要，不能以此認為區域計畫法的相關規定，不能規制造地施工許可的審查。
３、再者，區域計畫法施行細則第16條之2 規定：「直轄市、縣（市）政府受理申請開發案件後，經查對開發計畫與有關文件須補正者，應通知申請人限期補正；屆期未補正者，直轄市、縣（市）政府應敘明處理經過，報請區域計畫擬定機關審議。區域計畫擬定機關辦理許可審議時，如有須補正事項者，應通知申請人限期補正，屆期未補正者，應為駁回之處分。」關於該條之規定第2 項限期補正執行事宜，內政部98年1 月6 日台內營字第0970810119號令：「一、第一類案件：由於本類案件僅屬書、圖型式要件之審查，區域計畫擬定機關（或接受本部委託辦理審議之縣市政府）受理開發案件後，由業務單位程序審查需先補書圖文件者，給予申請人一個月之補正期限；必要時，得簽請執行秘書或其指定人員擔任召集人召開行政程序審查專案小組會議後，依研商結論函請申請人補正書圖文件者，再給予一個月之補正期限。二、第二類案件：開發案件經提區域計畫委員會專案小組審議過後需依小組委員意見補充資料者，由於本類案件須補充實際調查資料，抑或因併行審查環境影響評估或水土保持規劃書未能終結之故，給予六個月之補正期限。但因併行審查作業，屬其他機關審查要求，申請人無法於前揭期限內補正完成，經取得該機關之證明文件，得依該機關需求期限延長之。
三、第三類案件：經提區域計畫委員會大會審查後，需依決議修正計畫書圖，給予三個月之期限。四、前揭三類案件之補正期限，如有特殊不可抗力或不可歸責於申請人之原因，經申請簽報核准者，得酌予展延補正期限。五、前揭補正期限，以文到次日起算，屆期不補正，即予駁回處理。」核與區域計畫法及區域計畫法施行細則的規定意旨無違，被告辦理相關案件，自得據以適用。嗣被告100 年12月19日台內營字第10 00809889 號令表示：「區域計畫法施行細則第16條之2 第2 項規定之限期補正，係根據開發案件類型之不同而分別給予不同之補正期限，如有特殊不可抗力情形，得檢附相關證明文件申請展延補正期限；倘經業務單位檢核後仍未完全補正或申請延展未備齊文件者，仍得函請申請人補正；若補正期限屆至而不補正，案件即予駁回處理。關於區域計畫法施行細則第16條之2 第2 項規定限期補正執行事宜，其規定如下：一、第一類案件：由於本類案件僅屬書、圖型式要件之審查，區域計畫擬定機關（或接受本部委辦審議之直轄市、縣〔市〕政府）受理申請案件後，由業務單位程序審查需先補書圖文件者，給予申請人一個月之補正期限；必要時，得簽請執行秘書或其指定人員擔任召集人召開行政程序審查專案小組會議後，依研商結論函請申請人補正書圖文件者，再給予一個月之補正期限。二、第二類案件：開發案件經提區域計畫委員會專案小組審議過後，需依小組委員意見補充資料者，由於本類案件需補充實際調查資料，抑或因併行審查環境影響評估或水土保持規劃書未能終結之故，給予六個月之補正期限。三、第三類案件：經提區域計畫委員會（或直轄市、縣〔市〕政府成立之專責審議小組）審查後，需依決議修正計畫書圖者，給予三個月之期限。四、前揭三類案件之補正期限，如有特殊不可抗力或不可歸責於申請人之原因，並檢附相關證明文件經申請核准者，得依案件類別給予展延補正期限。但第一類案件展延補正以一次為限。五、前揭三類案件之補正資料，經業務單位檢核仍未完全補正或申請展延補正期限需檢附其他機關之證明文件而未檢附者，得函請申請人於十日內補正。六、前揭補正期限，以文到次日起算，屆期不補正，即予駁回處理。區域計畫法施行細則九十年五月四日修正發布實施前之申請開發許可案件，比照辦理。七、本部98年1 月6 日台內營字第0970810119號令廢止。」可見，區域計畫法施行細則第16條之2 第2 項的限期補正，係為審議程序進行而定，限期補正的範疇包括限期送件及內容的實質補正，並區分案件類型而分別給予不同的補正期限，至案件類型的定性則以案件所處的不同審查階段為據。
４、此外，基於法律安定及信賴保護的要求，合法的授益處分，原則上不能廢止，必須具備行政程序法第123 條規定各款原因，始得例外為之。行政程序法第123 條第3 款即規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」此時因受益人有可歸責之事由，毋庸考慮受益人之信賴保護，行政機關對於該受益人並無信賴補償的義務。
５、本件如事實概要欄所載之事實，有被告所屬營建署94年5 月16日營署綜字第0942907830號函、94年9 月29日營署綜字第0942917101號、被告94年11月17日內授營綜字第0940087313號函、被告95年8 月11日內授營綜字第0950804931號函、被告96年4 月30日內授營綜字第0960802677號函、被告97年1月9 日內授營綜字第0970800133號函、被告97年8 月21日內授營綜字第0970806826號函、被告區域計畫委員會98年5 月21日第254 次審查會議紀錄、98年8 月27日第261 次審查會議紀錄、被告98年9 月11日台內營字第0980808962號函、原告94年6 月17日擎海開字第242 號函會議審查資料等附於原處分卷，有被告所屬營建署97年8 月27日營署綜字第0972914716號函附於訴願決定卷，以及被告91年4 月25日台內營字第0910083256號函、原告91年5 月27日擎海開字第139 號函、被告92年12月26日台內營字第0920090776號函、93年4 月14日台內營字第0930083219號函、原告94年4 月1 日擎海開字第239 號函、被告98年10月14日台內營字第098080651 號函、被告所屬營建署召開區域計畫委員會專案小組審查會議開會通知及審議會議議程、原告94年10月造地施工許可申請書圖等附於本院卷可佐，本案事實，應堪認定。
６、至原告主張：關於被告駁回造地施工許可部分，被告以區域計畫法第15條之2 規定作為駁回依據，適用法規錯誤，該駁回處分認定事實錯誤且處分內容不具明確性，裁量濫用、裁量錯誤及裁量怠惰、違反法律保留原則、平等原則；關於廢止開發許可部分，造地施工許可之申請並非開發許可的負擔，縱認係負擔，原告已為造地施工之申請，即已履行負擔，被告將取得造地施工許可與開發許可廢止任意結合，違反不當聯結禁止原則，而被告依行政程序法第123 條第1 項第4款規定，廢止開發許可，違反明確性原則且理由不備；另原告因被告廢止開發許可，被告對原告因信賴致受財產上損失，應給予合理補償，被告違法駁回造地施工許可，應賠償原告因此所受損害及所失利益，請求金額計37億2,612萬8,305元等情。經查：
⑴、關於被告否准系爭造地施工許可部分：
①、針對海埔地的開發申請，開發計畫及造地施工計畫，都是主
管機關在決定是否許可開發的必備要件，已如前述。當申請人為申請許可開發，將開發計畫及造地施工計畫一併送審的情況下，主管機關依區域計畫法規定進行審查並為決定，此時依區域計畫法規定所審議的對象就是開發計畫及造地施工計畫，所以當申請人先就開發計畫送請審議，經審查許可後，事後檢具造地施工計畫所提出造地施工許可的申請，主管機關依區域計畫法相關規定進行審查，於法自無不合。原告指摘被告駁回造地施工許可之決定，適用法規錯誤，顯有誤解。
②、94年4 月1 日原告為系爭造地施工許可的申請，被告於94年
10月19日辦理現地會勘後，被告區域計畫委員會歷經94年11月9 日、95年7 月31日、96年3 月30日、96年12月24日、97年8 月18日計5 次專案小組會議進行審查（相關資料見本院卷二第428 頁至第635 頁），並於97年8 月27日以營署綜字第0972914716號函通知原告於文到6 個月內補正，惟原告並未完成實質書圖文件內容的補正，其中：
a 漁業生態影響部分：
1 94年11月9 日第1 次專案小組會議時，因未見詳細復育計畫，該次會議決議，關於本案於生態復育區之相關詳細復育計畫，請納入造地施工許可計畫內，請原告補充修正，然96年12月24日第4 次專案小組會議時，原告所提補正內容為「本案生態復育計畫未來實際執行與施工相互之配合，將委託中央研究院動物研究所研究員陳章波老師及其團隊共同執行，因考量施工期間對生態環境產生之擾動因素，屆時將由陳章波老師依核可之生態復育計畫並視現場實際環境平衡狀況予以執行」，未就決議事項具體補正，97年8 月18日第5 次專案小組會議時，原告所提補正資料仍未提出說明。
2 嗣98年3 月3 日被告函請漁業署針對原告98年2 月22日擎海開字第002 號函檢送補正資料表示意見（見原處分卷被證20），該署以98年3 月19日漁二字第0981203920號函表示，林口海域復育計畫未提及漁業生態之影響程度，對漁撈作業之衝擊程度為何，及如何降低對漁業之影響，開發單位應提出漁業生態復育方案，以維護漁業生態之永續經營業（見原處分卷被證21）。
b 填土料源部分：
1 被告91年4 月25日函說明二（二）已特別記載：本開發計畫需6,690 萬立方公尺剩餘土石方，與原告評估未來
6 至10年大台北地區產生之工程剩餘土石方量相當；由於北部地區規劃施工及營運中棄土場或土資場與本案所需料源彼此競合，恐造成造地工程延宕，致地籍登記及後續申請土地再利用計畫等事項無法順利推動，影響計畫開發之經濟效益，應妥擬對策以為因應。
2 針對系爭造地施工許可之申請，94年11月9 日第1 次專案小組會議中，被告區域計畫委員會委員即表達「建築剩餘土來源已過時，應重新檢討，至今時過境遷，社會經濟條件有相當變化，北部大型公共土木工程相繼完成，土方料源將銳減，對本計畫開發時程影響巨，請對財務計畫、未來填方料源預估、填土期程之延長等重新評估」的意見，並決議關於委員所提供修正意見，請原告彙整參考補充（見原處分卷被證8 ）。嗣95年7 月31日第2 次專案小組會議時，改制前臺北縣政府即表示「本案申請計畫許可時的時空背景與現今申請造地施工許可大不相同，當時並無台北港物流倉儲填海計畫，……加上本縣核准營運最終填埋之土資場計4 場，……目前大台北地區應無餘土去化問題」，並決議請原告檢討土方料源並提出說明（見原處分卷被證9 ）。
3 96年3月30日第3次專案小組審查會議並決議「請原告就大台北地區公共工程可提供剩餘土石方數量及時程之估算、供給需求變化，於下次會議再作補充說明」（見原處分卷被證10），96年12月24日第4 次專案小組審查會議復決議「請原告就大台北地區公共工程可提供剩餘土石方數量及時程之估算、供給需求變化之說明，再作適度明確清晰之表達」（見原處分卷被證11）。97年8 月18日第5 次專案小組審查會議再決議「請原告就大台北地區公共工程可提供剩餘土石方數量、時程與評估可提供本計畫土方的相關性納入，作適度明確清晰之說明，並說明是否影響本案造地施工計畫相關期程」（見原處分卷被證12）。惟未見原告提出合理的計畫內容。
C 交通規劃部分：
1 94年11月9 日第1 次專案小組會議中，交通部運輸研究所即表示「請更新基地鄰近○區道路之交通流量、容量與服務水準資料，請補充台15線之拓寬、台電第二期灰塘工程進行情形及對交通衝擊之影響，請說明本案與重大交通工程如東西向八里新店線工程時程配合之狀況」並決議「本案土石方來源、運送路線及交通量與過去不同，請原告依交通部運輸研究所意見，補充有關土石方運送路線、交通量指挀，研擬相關妥適之減輕交通衝擊對策及安全維護措施」（見原處分卷被證8 ）。95年7月31日第2 次專案小組會議決議「請將本案對交通運輸路線衝擊評估及因應對策內容（如環評承諾尖峰時間不運土等）補充納入計畫書中」、「有關交通部運輸研究所所提『請更新基地鄰近○區道路之交通流量、容量與服務水準資料，請補充台15線之拓寬、台電第二期灰塘工程進行情形及對交通衝擊之影響，請說明本案與重大交通工程如東西向八里新店線工程時程配合之狀況』請運研所下次會議表達意見。」（見原處分卷被證9）
2 嗣96年3 月30日第3 次專案小組審查會議中，交通部運輸研究所即表示「（一）……請再補充說明90年、94年以及最新道路服務水準對照表及進行比較分析，以瞭解當地交通量自然成長率情形。此外，有關道路容量有高估之情形，請補充說明估算過程。（二）有關土石方運送除避開平常日交通尖峰時段外，建議亦應考量於夏季例假日宜避開八里八仙樂園、淡水等旅遊交通繁忙地區。（三） 請補充說明有關土石方運送路線、交通量指派之適合性問題，例如縣道105 線、縣道106 線、北77-1鄉道○○○○○道○○○鄉○○○○道路寬度僅6-8 公尺，交通衝擊甚大，應檢討土石方運送路線之適合性及研提改善對策。（四）有關運土交通所產生之交通衝擊應與台北縣政府、林口鄉及八里鄉居民事先作充分溝通及說明，獲致共識，並研擬適之減輕衝擊及交通安全之維護措施，請考量當地意見是否俟東西向快速公路八里新店線及台15線拓寬完成後，才執行土方運送之可行性。」該次會議並遂決議「請參酌交通部運輸研究所意見，於下次會議再作整體性補充說明，並請申請單位與地方政府（公所）溝通協調」（見原處分卷被證10）。
3 96年12月24日第4 次專案小組會議復決議「請原告就將交通運輸相關數據與現況之關係，以更新之資料、資訊再作彙整，相關承諾事項再以列表方式具體表達，並就現行運土路線道路拓寬之情形及交通狀況檢視資料之正確性，並了解交通運輸路線之管理及替代路線，於下次會議請交通運輸研究所確認」（見原處分卷被證11）97年8月18日第5 次專案小組審查會議再決議「請原告就運土可行之替代路線做妥善完整規劃，並檢視交通狀況資料之正確性，以及地方政府（鄉鎮公所）之想法納入考量等再作完整補充，並請交通部運輸研究所協助確認」（見原處分卷被證12）。
4 98年5 月21日第254 次審查會議中，改制前台北縣政府即表示「有關對於交通部分之意見略以：請開發單位與地方取得共識，並就運土車輛考量本縣既有道路運輸容量，詳述規劃運輸途徑及路線列入運輸計畫內審查，且計畫書內填寫部分路段已不堪使用，及部分路段路寬未達運輸車輛交會之寬度，與實際道路可行性都不符，請開發單位應依現況道路重新規劃後再行開發，後經擎宇公司97年10月24日函覆、98年1 月23日函覆。惟開發單位尚未提出修正後報告，請依前次審查意見及承諾事項儘速辦理」（見原處分卷被證13）。此外，94年10月原告檢具之「大台北地區工程剩餘土石方填海計畫」上冊第3-44頁第2 段載明：「……而本計畫則預計於民國91年至95年進行圍堤工程，總施工期均5 年。民國92年許可開始進行棄土填海作業，為期8~10年。因此，本計畫交通衝擊評估以民國91年、民國95年及民國100 年做為評估年期……」（見原處分卷被證22）然系爭造地施工許可在98年當時尚未獲准許，上開交通規劃目標年期並未隨同修正，被告區域計畫委員會第254 次審查會議認為此部分之交通規劃資料未全，並無錯誤。
D 與海巡署協調廳舍擴建內容及承諾事項部分：
1 94年11月9 日第1 次專案小組會議，即決議「海巡署已於 規劃階段（89年間）時協調開發單位同意代建代遷、先建後遷方式辦理等各項協調內容部分，請申請單位依承諾辦理」，96年3 月30日第3 次專案小組審查會議復決議「請再與海巡署協調相關遷建位置事項，並將協調之內容及承諾納入造地施工計畫書」96年12月24日第
4 次專案小組會議再決議「請將與海巡署協調之內容及承諾納入造地施工計畫書；另建請海巡署就廳舍遷建確切位址釐清，如可及早確認，則請海巡署就廳舍遷建確切位址之相關事宜洽原告確認」，97年8 月18日第5 次專案小組審查會議仍決議「請將與海巡署協調及提出廳舍遷建之內容及相關承諾納入造地施工計畫書」
2 原告雖多次表示遵照辦理，惟未見具體協議及承諾事項文字。況依94年10月原告檢具之「大台北地區工程剩餘土石方填海計畫」上冊第2-164 、2-165 頁所示，土地使用計畫表及土地使用計畫圖並未包括上開廳舍用地，自難認為原告已然實質補正。
③、綜上，原告針對被告通知補正的事項，既未實質補正，被告
依區域計畫法施行細則第16條之2 規定，為駁回原告申請系爭造地施工許可之決定，於法並無違誤。原告主張該駁回之決定，認定事實錯誤、處分內容不明確，裁量濫用、裁量錯誤及裁量怠惰、違反法律保留原則、平等原則等情，均無可取。
⑵、關於被告廢止91年4月25日開發計畫許可部分：
①、關於海埔地的開發申請，原則上應一併檢附開發計畫及造地
施工計畫二部分書圖文件，但申請人為作業需要，得先擬具開發計畫送審，並於區域計畫委員會指定期限內檢具造地施工計畫申請許可，此非都市土地開發審議作業規範貳專編第十一編海埔地開發第1 點規定甚明。所以，被告針對原告91年2 月6 日擎海開字第133 號函檢附擬具之填海計畫海埔地開發許可計畫書圖，所為之91年4 月25日同意發給開發許可函，當係指被告針對原告擬具之開發計畫經審查許可之意，先予指明。
②、觀之海埔地開發管理辦法及非都市土地開發審議作業規範關
於海埔地開發的規定，可以知道海埔地的開發，必須造地施工來落實，有效管理海埔地造地施工行為，才能確保開發計畫的順利完成。針對開發人先擬具開發計畫送審的情形，海埔地開發管理辦法雖然規定開發人於開發計畫經審查許可後，應於收受通知日起一年內，檢具造地施工計畫等，申請造地施工許可，逾期未申請者，可將原開發許可註銷。但是，開發人雖已在期限內為造地施工許可之申請，但經審議結果其造地施工許可的申請，被認為不符合規定而經駁回時，前已審查許可的開發計畫，在本案當時並未見可廢止許可的規定。
③、再者，行政處分係行政機關對特定事件所為的規制。因此，
每一個行政處分在概念上原皆含有一個不可或缺的規制，惟有時，一個行政處分除該主要規制外，並另以附加規定，對主要規制予以補充或限制，該附加規定，相對於行政處分之主要規制而言，即行政處分的附款。又所謂附款，並不是行政機關必須在文字上表明其為附款始足相當，附款的認定，應適用對意思表示解釋的法則，探求其真意而不泃泥所使用的字樣。至於是否為附款之判斷，當探求受益人原始申請及相對應授益處分之內容定之。其實，只有開發計畫的審查許可，是無法實際進行開發行為的，必須造地施工計畫亦經許可後，才可以開始實現開發行為。觀察被告91年4 月25日開發計畫許可函的記載，除於主旨表明開發計畫經審查許可的文義外，說明二（五）並載明：「請依海埔地開發管理辦法第14條及非都市土地開發審議作業規範規定，檢送相關書圖文件，『申請』造地施工『許可』。」該等內容，顯係附加於開發計畫審查許可之授益處分，課以原告必須申請並取得造地施工許可的義務，性質上為行政處分的負擔無誤，衡情也是確保開發計畫順利完成所必要。原告主張造地施工許可之申請不是開發許可的負擔，被告將取得造地施工許可與開發許可廢止任意結合，違反不當聯結禁止原則，自無可採。
④、本件原告的系爭造地施工許可申請案，既經被告否准許可，
已如前述，被告以原告未履行負擔為由，依行政程序法第12
3 條第3 款規定，廢止被告91年4 月25日核發開發計畫許可案，洵然有據。原告表示其已於期限內提出造地施工許可之申請，即已履行負擔，顯然誤解本件所謂負擔的內容，並不可採，其指摘前開廢止處分，違反明確性原則且理由不備，亦無可採。
⑶、關於原告請求被告給付37億2,612 萬8,305 元及其利息的部分：
①、就被告駁回造地施工許可部分：
1 被告駁回原告申請系爭造地施工許可的決定，並無違誤，已如前述，原告以此為由，請求被告應賠償原告因此所受損害及所失利益計37億2,612 萬8,305元，當無理由。
2 另上開駁回造地施工許可決定既未違法，原告主張依行政訴訟法第199條第1項規定，請求本院於判決內命被告賠償37億2,612 萬8,305元，更屬無據。
②、就被告廢止91年4月25日開發計畫許可部分：
1 依行政程序法第123 條、第126 條的規定，在行政處分相對人未履行負擔而廢止之情形，未涉及信賴保護，並無對受益人損失補償的問題。本件被告既以原告未履行負擔而廢止91年4 月25日開發計畫許可，原告依行政程序法第12
6 條規定，請求被告應給予合理之補償37億2,612 萬8,30
5 元，即無理由。
2 再細究37億2,612 萬8,305 元中，原告所稱所失利益34億5,137萬1,000元部分：
a 行政程序法第126條規定：「原處分機關依第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。第一百二十條第二項、第三項及第一百二十一條第二項之規定，於前項補償準用之。」第120條第2 項規定：「前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。」足見，針對廢止授益處分的補償，補償之額度，依行政程序法第126 條第2 項，準用第
120 條第2 項規定，不得超過受益人因該處分存續可得之利益，而損失補償既係以填補損失為目的，上開條文所稱合理之補償，自不包括民法第216 條之所失利益在內。
b 則原告以被告廢止91年4 月25日開發計畫許可為由，主張被告應補償所失利益34億5,137 萬1,000 元部分，洵無依據。
3 37億2,612 萬8,305 元中，原告所稱所受損害2 億7,475萬7,305元部分：
a 依行政程序法第123 條第3 款規定，以未履行負擔而廢止授益處分，因廢止原因在於相對人自身的行為，無信賴之可言，行政機關並無信賴補償責任。然依同法第12
3 條第4 款規定，以行政處分所依據之事實，事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害，則可能產生信賴補償的問題。
b 但是，在廢止授益處分同時符合行政程序法第123條第3款及第4 款規定的情況下，相對人因授益處分的廢止，致遭受財產上之損失，該損失是否應給予合理之補償，則必須整體合併觀察，無法區分事由而個別評價。
c 本件被告廢止91年4 月25日開發計畫許可，既因原告未履行負擔，已屬可歸責原告而無信賴保護問題。雖然被告於廢止時，同時以時勢變遷且原告未能提出填土料源合理推估，恐造成填土料源不足，因填方料源攸關堤防設計強度，將連帶影響堤防安全，攸關國土保安事項為由，依行政程序法第123 條第4 款為廢止之決定，此時，整體合併觀察的結果，已難認為被告對於原告有何信賴補償的義務存在。則原告依行政程序法第126 條規定，請求被告給予合理之補償，亦無理由。
六、綜上，被告就原告申請造地施工許可為駁回的決定，以及廢止被告91年4 月25日開發計畫許可的決定，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告以先位之訴及備位之訴，請求判決如先位聲明及備位聲明所示，均無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論，本件原告先位之訴及備位之訴，均無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 10 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 曹瑞卿法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 1 月 10 日
書記官 陳清容