臺北高等行政法院判決
99年度訴字第257號99年5月27日辯論終結原 告 興富發建設股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 李文成律師
賴玉山律師洪瑞悅律師被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁00 00000000上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國98年12月2 日院臺訴字第0980098446號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告依檢舉調查結果，以原告及其委託代銷之興日達行銷顧問有限公司（下稱興日達公司）於銷售「杏湖」建案（下稱系爭建案）廣告上，將陽台、雨遮位置標示為室內空間之一部分，就商品之用途及內容為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1 項規定，乃依同法第41條前段規定，以98年2 月26日公處字第098037號處分書命原告及興日達公司自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並分別處原告及興日達公司罰鍰新臺幣（下同）250 萬元及60萬元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）公平交易法之任務在保障競爭，並非保障競爭者，更非保障低效率之競爭者，賴源河先生所著公平交易法新論（94年版）一書即謂「維持充分自由競爭之市場，雖然由此一功能可以產生保護消費者權益的效果，然而僅是附帶效果……」、「……而行政院草案則是偏重經濟自由化的經濟政策，消費者保護僅為一種反射利益……」。原處分及訴願決定僅機械性的適用公平交易法，全然一昧於法理，未曾說明原告有何妨害競爭，如何影響交易秩序，有何垂直整合、平行聯合或多層次傳銷之不當行為，致產生消費者之不利益，逕向原告為裁罰，其決策顯不適於公平交易法，應予撤銷。
（二）本件系爭建案係採現場行銷方式，由銷售人員引領參觀現場並解說，裝潢配置參考圖並非系爭建案廣告物，而僅係現場參考圖，自非屬廣告。且消費者可由現場備置之房屋土地買賣合約書所附實際銷售房屋平面圖，比較與裝潢配置參考圖不同之處，故系爭裝潢配置參考圖及系爭屋廣告，就商品之內容與用途並無虛偽不實或引人錯誤情事。此外原告系爭裝潢配置參考圖，於行銷期間僅放置於現場供來客討論參考之用，並非以報紙新聞廣告大量對外散播，原告事前對該廣告內容亦不知悉，實無為虛偽不實或引人錯誤廣告之故意或過失，被告科處250 萬元罰鍰，亦屬過重，有違比例原則。
（三）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）公平交易法第21條第1 項所稱「虛偽不實」係指表示或表徵與事實不符，其差異難為一般或相關大眾所接受，而有引起錯誤之認知或決定之虞者；所稱「引人錯誤」係指表示或表徵不論是否與事實相符，而有引起一般或相關大眾錯誤之認知或決定之虞者。準此，事業倘於商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，就商品內容及用途為虛偽不實或引人錯誤之表示者，即違反上開規定。
（二）廣告係廠商將產品資訊提供給消費者，藉以招徠消費者購買之重要交易媒介，廣告所提供之消費資訊，往往是消費者從事消費行為的重要判斷依據，若事業對其商品或服務，為虛偽不實或引人錯誤之廣告，將使消費者陷於錯誤，而為不正確之選擇，同時亦對其他守法之競爭同業形成不正競爭，進而影響交易秩序，故不實廣告將損害消費者利益，同時破壞競爭秩序。
（三）本案原告銷售系爭建案時，於系爭「裝潢配置參考圖」上將陽台、雨遮位置標示為室內空間之一部分，易使消費者誤認該等空間原本即全屬室內空間之一部分，可比照規劃為客廳、臥室（和室）合法使用，而難以知悉廣告所示室內空間違反建管法規，有遭強制拆除之風險；而系爭「裝潢配置參考圖」就商品之用途及內容為虛偽不實及引人錯誤之表示，除使消費者之交易選擇權因誤導而受損害外，更對其他守法之業者形成不公平競爭而戕害市場公平競爭秩序，核屬違反公平交易法第21條第1 項之規定；另關於原告行為如何影響交易秩序，被告於原處分理由欄已有敘明，原告指稱被告未說明其行為如何影響交易秩序云云，顯屬謬誤。
（四）原告所引學者賴源河著「公平交易法新論」略以：「維持充分自由競爭之市場，雖然由此一功能可以產生保護消費者權益的效果，然而僅是附帶效果……」「……而行政院草案則是偏重經濟自由化的經濟政策，消費者僅為一種反射利益」，其僅係說明公平交易法之立法目的，原告將前揭學者論述斷章取義指稱原處分裁處不當，顯係誤解公平交易法第21條之規範目的，且與原告行為是否違反公平交易法第21條全然無涉。
（五）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰。……」公平交易法第21條第1 項、第41條前段定有明文。
五、次按，被告為公平交易法之主管機關，為確保事業公平競爭，保障消費者權益，有效執行公平交易法第21條，禁止事業於商品（服務）或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，特訂定「行政院公平交易委員會對於公平交易法第二十一條案件之處理原則」以供遵循，其第5 條規定：「本法第二十一條所稱虛偽不實，係指表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者。」第6條規定：「本法第二十一條所稱引人錯誤，係指表示或表徵不論是否與事實相符，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者。」第7 條規定：「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵判斷原則如下：（一）表示或表徵應以交易相對人之認知，判斷有無虛偽不實或引人錯誤之情事。一般商品（服務）以一般大眾施以普通注意力為準；專業性產品則以相關大眾之普通注意力為準。（二）表示或表徵隔離觀察雖為真實，然合併觀察之整體印象及效果，倘足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者，即屬引人錯誤。（三）表示或表徵之內容以對比或特別顯著方式為之，而其特別顯著之主要部分易形成消費者決定是否交易之主要因素，故其是否虛偽不實或引人錯誤，得就該特別顯著之主要部分單獨加以觀察而判定。（四）表示或表徵客觀上具有多重合理的解釋時，其中一義為真者，即無不實。但其引人錯誤之意圖明顯者，不在此限。」第8 條規定：「表示或表徵是否虛偽不實或引人錯誤應考量下列因素：（一）表示或表徵與實際狀況之差異程度。（二）表示或表徵之內容是否足以影響具有普通知識經驗之一般大眾為合理判斷並作成交易決定。（三）對處於競爭之事業及交易相對人經濟利益之影響。」第9 條規定：「廣告是否虛偽不實或引人錯誤，應以廣告主使用廣告時之客觀狀況予以判斷。廣告主使用廣告時，已預知或可得知其日後給付之內容無法與廣告相符，則其廣告有虛偽不實或引人錯誤。第一項所稱之客觀狀況，係指廣告主提供日後給付之能力、法令之規定、商品（或服務）之供給……等。」上開處理原則係公平交易法之主管機關即被告，於法定權限範圍內，就事業於商品（服務）或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵等事項，本於職權所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，為法律所必要之補充，並未逾越公平交易法第21條所規定為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭等規範意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，核與公平交易法之立法意旨無違，自得予以適用。
六、經查，依系爭建案使用執照竣工圖記載，A3、A5、A8戶均有
2 處陽台及2 處雨遮空間，A7戶有3 處陽台及2 處雨遮空間，惟據原告提供之裝潢配置參考圖顯示，其中A3、A8戶外推
3 處、A7戶外推4 處雨遮或陽台空間，作為部分室內客廳、臥室（和室）之使用；且A5戶實品屋亦實際有將陽台、雨遮空間外推作為客廳、臥室使用等情，為兩造所不爭執，並有裝潢配置參考圖（本院卷第55-57 頁）、現場照片、系爭建案平面圖在卷可稽（原處分甲1 卷第62頁、第214-216 頁），故此部分之事實，應堪認定。
七、被告認原告有關系爭建案裝潢配置參考圖及實品屋廣告內容，將陽台、雨遮設計為室內空間，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，原告不服，並以上述參考圖非屬廣告，且建案係採現場行銷方式，買受人均已獲知相關詳情，故無涉廣告不實等語置辯，故本件應審究者厥為：前述裝潢配置參考圖是否為廣告？原告於前開參考圖及實品屋中有關雨遮陽台設計為室內使用之表示，是否與其事實上所銷售提供之商品不符，而有虛偽不實或引人錯誤之事實？且該表示行為是否足以引致消費者對銷售商品有錯誤之認知與決定？經查：
（一）系爭建案係由原告委由興日達公司製作發包廣告，並由其執行銷售業務等情，有合約書附卷可參（原處分甲1 卷第150-154 頁），且依合約第5 條之規定，有關廣告策略擬定等詳細內容由興日達公司企劃，但須知會原告執行，是本件系爭建案裝潢配置參考圖既由興日達公司製作並置於銷售現場使用，依前開合約規定，原告自難諉為不知。且廣告係透過人為媒體以其事布告於眾，並對不特定大眾傳達商品之存在及特徵，其非僅透過大眾傳播媒體為媒介者始足當之，故不限於以報紙雜誌從事廣告行為，亦得透過傳單、戶外看板、影音光碟、網路而為。本件系爭裝潢配置參考圖既由原告銷售人員於現場提供不特定消費者現場或攜回參閱，應屬銷售時對消費者提出之說明資料，其目的在於招徠消費者並增加交易機會，故被告認定系爭裝潢配置參考圖，性質上屬系爭建案之銷售廣告，原告並為廣告主體，應屬有據。
（二）次查，系爭裝潢配置參考圖及實品屋廣告內容並未說明部分客廳、臥室（和室）之空間位於陽台及雨遮上，且依高雄市政府工務局之意見，系爭建案陽台、雨遮外推加窗涉及違建，變更建築外觀屬實，應改善恢復原狀等情，有該局96年12月25日高市工務隊字第0960037577號函在卷可參（原處分甲1 卷第5 頁），故原告裝潢配置參考圖及實品屋有關陽台、雨遮改作室內使用之內容，足使一般大眾誤認其可依廣告所述之使用方法及用途合法使用，是其廣告就房屋使用之表示，與得依建築法合法使用之實際情形顯有差異，且此差異已逾越一般消費大眾所能接受之程度。又系爭建案房屋業已竣工，原告之實品屋，將陽台位置作為室內空間使用，於有意購買之消費者參觀時，亦使消費者誤認該陽台所在位置為室內空間之一部分，可比照規劃使用，並據此認知作成交易決定，然原告實際上並無從提供如此內容之合法房屋供買方使用，是以系爭廣告或房屋之表示及表徵，於客觀上即有虛偽不實。
（三）原告雖主張系爭建案購買人就陽台雨遮位置詳情，均可經由銷售人員說明或現場契約書、附圖明瞭，並提出契約書為證，惟查，公平交易法第21條規定，係為避免消費者因不實廣告之誤導致損害其權益，乃課予廣告主真實表示之義務，廣告主應依規定於廣告中真實表示並完整揭露資訊。以一般交易慣例，售屋者通常未能提供建築原始圖說以供消費者核對，且就購屋消費者而言，不僅是項資料恆難取得，且非有專業建築知識者亦無從自行判讀，故標的房屋是否合於使用方法及用途，多賴銷售者就商品或廣告所為相關之表示或表徵。本件系爭建案廣告或房屋，以非合法之使用方法及用途，作為宣傳方式，使一般消費者誤認該建物可得合法使用之範圍，並在此不實之房屋使用印象下為交易考量，已足以引起相關消費者錯誤之認知或決定。原告雖稱現場銷售人員均明白告知消費者系爭建案具陽台、雨遮外推空間，惟經被告現場調查發現，現場銷售人員經詢問後說明外推空間所在位置時，僅併同強調外推後空間利用之便利，而未說明該外推違反之建築法規定及其法律效果，有被告調查人員出差報告單可稽（原處分甲1卷第60頁），是已難認原告銷售人員就系爭廣告所示使用方法及用途等內容，有為完整之說明。
（四）原告復稱系爭建案房屋土地買賣合約書業明示陽台、雨遮外推空間所在位置及其遭拆除之可能，惟按一般消費大眾通常認知，廣告就商品所為之表示或表徵當與事實相符，消費者亦難僅憑契約文字及附圖，即可充分瞭解違法使用之範圍及就其權益受影響之程度，故原告尚不得據此主張無虛偽不實或引人錯誤之行為。
（五）至於原告主張本件於競爭秩序無涉云云，惟公平交易法第21條第1 項係為維護交易秩序及公平競爭，其立法目的係為禁止事業利用不實或引人錯誤之廣告，誤導消費者之選擇，使市場競爭秩序喪失原有效能，故除於相關消費者利益外，亦保護與之競爭之其他事業，從而原告指稱本件無涉競爭秩序，尚不足採。
（六）從而，本件原告之廣告及實品屋，就陽台、雨遮外推設計，就商品、廣告之內容有為虛偽不實及引人錯誤之表示，故原處分認其違反公平交易法第21條第1 項規定，應無違誤。
八、復按，公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：⒈違法行為之動機、目的及預期之不當利益。⒉違法行為對交易秩序之危害程度。⒊違法行為危害交易秩序之持續期間。⒋因違法行為所得利益。⒌事業之規模、經營狀況及其市場地位。⒍違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。⒎以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。⒏違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本件原告在系爭建案售屋廣告所宣稱內容已違反公平交易法第21條第1 項規定，經被告依前開規定，審酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度，並考量原告於96年度營業額及系爭建案銷售額，且原告前因相同違規事實遭被告裁處有案等一切情狀後，依公平交易法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處以罰鍰250 萬元，經核尚無裁量逾越或濫用情事，故原告主張本件裁罰過重，違反比例原則云云，應難憑採。
九、綜上所述，原告主張均非可採，被告認原告違反公平交易法第21條第1 項規定，乃依同法第41條前段規定，命原告立即停止違法行為，並處以罰鍰250 萬元，其認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘聲明陳述與攻擊防禦方法，核與判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 10 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 10 日
書記官 林苑珍