臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2526號100年4月21日辯論終結原 告 長翔通運股份有限公司代 表 人 彭雪珠（董事長）訴訟代理人 洪榮彬律師
李怡卿律師吳尚昆律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚（縣長）訴訟代理人 陳河泉律師上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國99年10月27日台內訴字第0990135389號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠、被告於民國98年1 月7 日因人檢舉，坐落「高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫」農業區之桃園縣中壢市○○段○○○ ○號土地（以下簡稱系爭土地），供遊覽車進出使用，影響鄰近國立中央大學師生出入安全，乃派員前往會勘，並發現原告將該地作為遊覽車停放場所使用，且設有鐵皮屋及洗車機等營業所需設備。被告乃以原告將系爭農業區土地擅自作遊覽車停放場所並有鐵皮屋及洗車機等設施，違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條及第29條之1 規定，乃依都市計畫法第79條規定，以98年2 月24日府城行字第0980056036號裁處書處原告（原處分誤繕為「長翔運通股份有限公司」）新臺幣（下同）16萬元及立即停止非法使用，並於
1 個月內依法申請恢復土地容許使用項目確定。
㈡、嗣原告於98年6 月1 日、98年7 月6 日向被告申請於系爭土地設置汽車運輸業停車場，經被告98年6 月16日府交停字第0980204705號函、98年7 月22日府交停字第0980258608號函分別以其申請資料未全予以退件。其後桃園縣中壢市公所復以98年12月30日中市農字第0980077176號函查報系爭土地已填土石、鋪設碎瀝青及碎石、作停車場使用，部分有鐵皮及洗車場，涉違規使用，且經被告99年1 月11日府農管字第0990011938號函認定非農業使用範疇在案。被告因認原告於系爭土地違規鋪設碎瀝青、碎石作停車場使用，未依被告98年
2 月24日府城行字第0980056036號裁處書規定停止非法使用，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條及第29條之1 規定，再依都市計畫法第79條及桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準規定，以99年3 月31日府城行字第0990118662號裁處書處原告（即使用人）22萬元罰鍰，並立即停止非法使用（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，復遭內政部決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、原告申請本件停車場之經過：
１、按都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1 規定，本件系爭土地雖位於農業區，但如符合審查要件時，仍非不得經核准後作為汽車運輸業停車場（站）。原告經營遊覽車業務已數十年，現有員工30餘位，車輛則有數十輛，乃一合法且繳稅正常之通運業者。前因配合被告桃園縣二號路延伸工程中壢市○○段計劃道路，始將原合法申請之停車場站遷移至系爭土地上。原告於原合法停車場進行拆遷至現址後，立即於97年11月間向公路局中壢監理站申請設置停車處所，惟因該址之土地使用區分屬農業區，需經被告依法審查同意後，始得設置停車場。由於原告擁有之數十部車輛，於原合法停車場遭徵收後，須立即尋覓停車場所，在未及申請合法停車場站之情形下，即先行使用，並於97年底第1 次送件，隨即遭被告以97年12月9 日府交停字第0970417227號函退件。原告立即補充完整資料後，於98年1 月19日檢附相關文件12份再次送件。被告在原告提出申請後，立即於98年1 月7 日派員至現場會勘，認定原告未申請設置即逕行使用，違反農業區土地使用分區管制之規定，乃函請原告於作成處分前提出陳述意見書，原告乃於98年2 月17日提出陳述意見。嗣被告仍以98年2 月24日府城行字第0980056036號裁處書處原告16萬元，原告雖情非得已未申請即逕行使用，但自知未依法先行申請於理有虧，故當時原告並未不服且已繳納罰款完畢。
２、嗣原告立即檢附相關資料於98年3 月5 日再次提出申請。詎料，被告於98年5 月12日以附近土地屬文教區為由予以退件，原告乃檢附相關資料，補充說明：被告將道路用地之378地號土地，誤認○○○區○○○○○○段328 地號始○○○區○○○道路用地使用達15年以上，不得視為文教區；原告停車場所使用之土地已內縮20公尺，以符停車場基地外緣需與學校距離30公尺以上之規定；檢附地籍圖等節，於98年6月2 日再次送件申請。嗣原告於98年6 月2 日之申請，遭被告以98年6 月16日府交停字第0980204705號函退件後，原告又於98年7 月22日提出申請（本件缺原文件），被告立即於98年7 月22日府交停字第0980258608號函以申請資料未全為由，再予退件。後被告於98年11月13日通知原告及各單位於同年月19日至系爭土地會勘，並於同年月30日將會勘紀錄函請各相關單位審查，又於98年12月30日函請原告依各單位意見修正內容後再行補件送審。在本件申請審查期間，被告又對原告違反土地使用分區管制部分準備提出裁罰，原告則於99年1 月28日提出陳述意見書。原告再經一番整理後於99年
4 月6 日提出申請，但被告隨即於99年4 月16日以基地包含學校用地為由將申請原件退回。
㈡、本件申請歷經被告各下轄單位間一再刁難退件，來來回回2年有餘，最後只剩下一爭點，即本件設置之停車場鄰近中央大學，且該系爭土地之土地使用區分是否為「學校用地」：
１、被告前曾以本件申請地點，不符「都市計畫保護區農業區設置運輸業停車場（站）、客貨運站及附屬設施土地容許使用審查表」中申請基地外緣與鄰近學校、幼稚園30公尺以上之規定為由，退回原告之申請。惟原告申請作為停車場站之系爭土地，其外緣與中央大學（附近並無幼稚園，可不予考慮）相距何止30公尺？原告停車場站出入口距中央大學之門口，更在30公尺以上，何來不符審查規定之情事？況所謂之「學校或幼稚園」應不含大學在內，蓋以大學校園之廣闊，通常不見有明顯之校門口，若依此標準，將嚴重限制停車場設置之範圍。本件停車場雖鄰近中央大學，但距其門口有30公尺以上，被告卻擴大解釋為：以停車場所使用系爭土地的基地外緣與中央大學所有之部分校地接鄰為由，認定不符此項規定。故原告乃自動退縮停車場之使用位址，令停車場所使用之基地外緣部分距中央大學之校地30公尺以上。
２、詎料，等原告退縮30公尺，符合上開「停車場之設置，其基地外緣不得鄰近學校門口30公尺以內」之規定後。被告又稱：系爭土地之土地使用分區為「學校用地」，故不得申請停車場。蓋依原告前所取得之土地使用分區證明中，明載系爭土地使用分區為「農業區」，但被告所屬城鄉發展處所出具之使用分區上卻載「農業區及學校用地」乙語，兩者明顯不同。經原告向中壢地政事務所查詢結果，確定為「農業區」，所謂「農業區及學校用地」中之「學校用地」早已解編。此原告所一再要求被告逕行更正該關於「學校用地」之錯誤記載，但被告不為所動，之前仍一再以各種理由將原告之申請退件，後因已無其他理由，只能應原告請求，於99年7 月
27 日 發函請中壢地政事務所提供地區公共設施地籍分割原圖影本，嗣經該所提供該影本，確認申請基地並不包含學校用地後，被告雖於99年8 月3 日函請原告檢附原運輸業停車場申案相關書、圖，再次核對憑辦，但隨即又於99年8 月13日對原告裁罰，原告已對該裁罰再次訴願。
㈢、原告設置地點並未違反審查規定，行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形一律注意，行政程序法第9條規定甚明。按行政程序法第5 條、第51條第1 、2 項之規定，原告究竟得否於系爭土地上申請設置汽車運輸業停車場，被告本應詳予審查，明確回覆是否符合條件。然原告申請案件均遭被告以「申請資料未全」為由，率予退件，卻未說明究有那些資料未全。且自原告開始送件申請，被告應於兩個月內完成實質審查，然迄今仍以原告資料不符遽予退回申請全卷，殊令原告不知如何合法申請？抑且，本件係由被告所屬城鄉發展處進行實質審查，前因系爭土地分區使用誤植為公共設施保留地，以致原告一直無法取得合法許可。前已於98年11月向被告所屬城鄉發展處更正及逕為分割，但該處延遲迄今仍不予分割，其審查程序怠慢，令原告甚感無奈。被告以包含學校用地為由，不讓原告依法設置停車場，前後延宕長達2 年有餘，最後眼見中壢地政事務所確認系爭土地已不包含學校用地，即原告終於可以符合申請條件，被告實在找不出原因阻擋本件申請後，又以本件處分及99年8 月13日之處分再次裁罰原告。被告未依法行政，致原告一直無法合法取得申請，不思忖原告一直違反規定，乃其故意刁難所致，若任令被告如此妄為，豈非可繼續拖延不通過申請後，再以原告未合法取得設置申請為由，一次一次地裁罰原告，則為了多罰原告幾次，被告根本不可能會積極進行實質審查，顯非適法之行政行為等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分（99年3 月31日府城行字第0990118662號裁處書）。
三、被告則以：
㈠、關於原告所提系爭土地使用分區除「農業區」外，是否含有「學校用地」之疑義：
１、按都市計畫法第23條第3 項之規定，土地使用分區之核發，係因民眾辦理地價稅減免等需要，現行收費作業方式係依照90年6 月22日90府都字第117570號函訂定「桃園縣都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明申請須知」，該須知明訂申請土地使用分區應具備的文件、申請手續及收費基準等，法制基礎尚未明確，由於核發都市計畫土地使用分區證明書法無明文規定應核發證明書，係應由申請者自行查核比對現行計畫書圖，為簡化便民仍由被告協助民眾，惟實務上被告電腦化核發系統因都市計畫圖、都市計畫樁位圖、地籍圖等3 圖數位資料仍無法完全合一（因部分圖資無數值化及座標系統不一等因素），故核對僅供參考，應以現行計畫書、圖規定及座標資料實際丈量為準，土地使用分區證明書均說明及備註：⑴應以核定都市計畫書、圖有關規定辦理。⑵核對僅供參考，若作實施之依據應依據現況指示建築線為準。⑶有效期限。而本案97年11月5 日土地使用分區證明已逾有效期限。
２、運輸業停車場申請依被告所屬交通處標準作業程序，土地使用分區證明僅供佐證，主管單位係以實測圖暨相關測量圖說查證，依被告98年11月13日函、98年11月30日函及會勘紀錄、98年12月30日函、被告99年4 月16日函，主管單位已告知原告申請基地包含有部分學校用地，主管單位以被告99年4月16日府交停字第0990128268號函，通知原告完成分割後重新補件，原告未依業務主管單位被告所屬交通局補件，申請運輸業停車場尚未獲核准，顯與土地使用分區證明無涉。且有關公共設施逕為分割，被告業依程序查證，並辦理樁位測定公告（100 年2 月23日府城行字第10000657921 號函），以100 年3 月30日府城行字第1000118871號函通知中壢地政事務所辦理公共設施逕為分割（將學校用地、農業區逕為分割）。
㈡、就原告申請於系爭土地設置汽車運輸業停車場，被告以98年
4 月14日府交停字第0980139217號函即函覆原告說明：「…貴公司出入口前道路為文教區（地號為中壢市○○段○○○ 號）且為中央大學所有（中壢市○○段地號328 號）…，故不符合本府申請『都市計畫保護區、農業區設置運輸業停車場（站）、客貨運站及附屬設施土地容許使用審查表』中申請基地外緣與鄰近學校、幼稚園30公尺以上距離規定。…」，亦即依桃園縣都市計畫保護區農業區土地使用審查要點第8點規定：「各項設施申請核准時，應符合桃園縣都市計畫保護區農業區土地使用審查要項表（如附表二）之規定。」，而申請設置汽車運輸業停車場，須符合「…二、申請設施出入口邊緣與鄰近土地使用分區或設施之距離，除停車場依照汽車運輸業審核細則規定外，應符合下列規定：…㈡鄰近學校、戲院、醫院、幼稚園及托兒所等應在30公尺以上之距離。」而系爭土地依地籍圖及土地登記謄本所示，乃與國立中央大學所有378 、328 等地號土地相鄰接，尚未符合鄰近學校應在30公尺以上距離之規定。
㈢、被告以原告之申請設置汽車運輸業停車場資料未全，予以退件，均有說明理由及須補正之資料，非如原告所稱未說明那些資料未全，詳如被告98年7 月22日府交停字第0980258608號函、98年12月30日府交停字第0980561429號函（原告主張98年7 月22日有提出申請設置汽車運輸業停車場，被告又於98年7 月22日退件云云，實際上原告係於98年7 月6 日提出申請，非98年7 月22日，而被告係以98年7 月22日府交停字第0980258608號函予以退件）。且原告應已於事前相當期間即已知悉「桃園縣二號路延伸工程中壢市○○段○○道路工程」即將徵收土地及拆遷地上物，自有相當之時間得以事先另覓妥合法停車場站並申請審查核准後，再進行遷移。原告於97年11月間遷移停車場站至系爭土地後，被告於98年2 月24日始以府城行字第0980056036號裁處書為第1 次裁罰，期間原告已非法使用3 個月之久，被告於99年3 月31日始再以府城行字第0990118662號函為第2 次裁罰，距離第1 次裁罰已逾1 年之久，故並無原告所稱故意延遲審查乃為了多罰其幾次之情事。
㈣、原告於系爭土地上設置汽車運輸業停車場是否符合相關規定，請原告依法再行提出申請以供被告審核。惟本件不論原告有無提出設置汽車運輸業停車場申請，被告既已以98年2 月24日府城行字第0980056036號裁處書第1 次裁罰原告罰鍰16萬元及立即停止非法使用，原告就第1 次裁罰，並無意見，且已繳納罰鍰，在第1 次裁罰確定有效之情形下，原告即應立即停止非法使用，在原告尚未取得目的事業主管機關審查核准設置汽車運輸業停車場前，原告仍未停止非法使用，故被告再以99年3 月31日府城行字第0990118662號函第2 次裁處原告罰鍰22萬元，及立即停止非法使用，並無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，除後述爭點外，有桃園縣政府都市計畫土地使用分區證明書及土地使用分區畫面列印資料（第1-2 頁）、桃園縣政府98年1 月16日府交運字第0980021464號函會勘紀錄（第3-4 頁）、被告98年2 月24日府城行字第0980056036號裁處書（第6 頁）、桃園縣中壢市公所98年12月30日中市農字第0980077176號函檢送土地登記謄本（第12-13 頁）、被告99年1 月11日府農管字第0990011938號函（第17頁）、被告99年3 月31日府城行字第0990118662號裁處書（第21-22 頁）、內政部99年10月27日台內訴字第0990135389號訴願決定書（第29-30 頁）、被告98年7 月22日府交停字第0980258608號函（第37頁）影本附原處分卷；系爭土地登記第2 類謄本（第55頁）、地籍圖謄本（第67-7
0 頁）、原告98年6 月1 日函（第108 頁）、被告98年6 月16日府交停字第0980204705號函（第144 頁）影本附本院卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。而本件爭點乃在：被告裁處原告（即使用人）22萬元罰鍰，並命其立即停止對系爭土地之非法使用，是否合法？
㈠、按「為改善居民生活環境，並促進市○○○○街有計畫之均衡發展，特制定本法。」、「都市計畫依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」、「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。」、「（第1 項）都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。（第2 項）前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行。」、「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」都市計畫法第1 條、第2 條、第4 條、第33條、第79條第1 項、第2 項、第85條分別定有明文。
又被告為使違反都市計畫法第79條案件之裁罰符合比例原則及平等原則，並依行政程序法第159 條第2 項第2 款規定訂定「桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準」，於該基準第2 點、第4 點且規定：「違反都市計畫法第79條案件之罰鍰裁量基準如附表〈5,500 平方公尺以上～未滿6,500 平方公尺：罰鍰金額11萬元〉」、「依第2 、3 點所定應處罰鍰之違反土地使用管制，經限期拆除、改建、停止使用或恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，第2 次以上得提高罰鍰數額2 倍以上，但最高總額為新臺幣30萬元。」核無違母法及法律保留原則，所屬人員辦理相關案件，自得援用。
㈡、次按「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：…十、農業區。…」、「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。但第29條之1、第29條之2 及第30條所規定者，不在此限。」、「（第1項）農業區經縣（市）政府審查核准，得設置公用事業設施、土石方資源堆置處理、廢棄物資源回收、貯存場、汽車運輸業停車場（站）、客（貨）運站與其附屬設施、汽車駕駛訓練場、社會福利事業設施、幼稚園、加油（氣）站（含汽車定期檢驗設施）、面積0.3 公頃以下之戶外球類運動場及運動訓練設施、政府重大建設計畫所需之臨時性設施。核准設置之各項設施，不得擅自變更使用，並應依農業發展條例第12條繳交回饋金之規定辦理。…（第3 項）縣（市）政府得視農業區之發展需求，於都市計畫書中調整第1 項所定之各項設施，並得依地方實際需求，於都市計畫書中增列經審查核准設置之其他必要設施。（第4 項）縣（市）政府於辦理第1 項及前項設施之申請審查時，應依據地方實際情況，對於其使用面積、使用條件及有關管理維護事項，作必要之規定。」且為依上揭都市計畫法第85條規定訂定之「都市計畫法臺灣省施行細則」第14條第1 項、第29條第1 項、第29條之1 著有規定。
㈢、承前所述，系爭桃園縣中壢市○○段○○○ ○號土地係坐落「高速公路中壢及內壢交流道附近特定區計畫」之農業區，被告於98年1 月7 日派員前往現場會勘，即發現為原告作遊覽車停放場所使用，並設有鐵皮屋及洗車機等營業所需設備，乃依都市計畫法第79條規定，認原告將系爭農業區土地擅自作遊覽車停放場所並有鐵皮屋及洗車機等設施，違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條及第29條之1 規定，以98年2 月24日府城行字第0980056036號裁處書處原告16萬元、立即停止非法使用、1 個月內依法申請恢復土地容許使用項目確定在案。原告嗣復經桃園縣中壢市公所以98年12月30日中市農字第0980077176號函查報系爭土地已填土石、鋪設碎瀝青及碎石、作停車場使用，部分有鐵皮及洗車場，涉違規使用；甚經原告訴訟代理人自承目前系爭土地，仍經其持續為停車場使用等語在卷（見本院卷第199 頁準備程序筆錄），則原告客觀上有前揭都市計畫法第79條第1 項規定之違章行為，洵堪認定。而其經被告處分後，明知系爭土地為停車場使用係屬違法，竟在未依被告前次處分內容申請恢復土地容許使用項目，仍持續就系爭農業用地為停車場使用，迄至98年12月30日復被查獲，自具違章之故意。是縱認原告將系爭農業用地繼續非法為停車場使用，乃98年1 月7 日查獲違規事實之持續，該持續之違規事實，既因被告前於98年2 月24日介入為裁罰，而得區隔，則被告以99年3 月31日府城行字第0990118662號裁處書，再次裁處原告22萬元罰鍰，並命立即停止非法使用，揆諸首揭都市計畫法第79條等規定，自屬適法有據。至原告主張：其已依都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1 規定，向被告申請核准作為汽車運輸業停車場（站），原告設置地點並未違反審查規定，卻屢遭被告退件，致無法取得合法許可云云，仍無解其在前次處分後，未經被告核准為汽車運輸業停車場前，未依原有土地使用分區及農業區之管制規定使用系爭土地，而再次違反上開規定之認定；故不論被告就系爭土地得否為停車場使用之審查，是否有原告指摘之違反行政程序法第5 條、第9 條、第51條第1、2 項情事，原告為此主張，仍無可採有利其之論據，爰附此敘明。
五、綜上所述，原告之主張尚無可採。被告以原告於系爭土地違規鋪設碎瀝青、碎石持續作停車場使用，未依98年2 月24日府城行字第0980056036號裁處書規定停止非法使用，已違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條及第29條之1 規定，乃依都市計畫法第79條及桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準規定，以99年3 月31日府城行字第0990118662號裁處書處原告22萬元罰鍰，並命立即停止非法使用，於法並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘有關系爭土地是否有部分為學校用地等攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 5 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 劉穎怡法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 5 月 5 日
書記官 黃玉鈴