臺北高等行政法院裁定
99年度訴字第260號原 告 甲○○被 告 內政部代 表 人 乙○○（部長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間耕地三七五減租條例事件，原告不服行政院中華民國98年12月14日院臺訴字第0980098792號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第9 條明定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟，但以法律有特別規定者為限」。因此在法無明文之情況下，單獨主張行政機關發布之解釋性行政令函客觀違法，而提起行政訴訟，要求行政機關廢止該行政令函者，其起訴因違反行政訴訟法第9 條之規定，而不備起訴合法要件，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款之規定，不經言詞辯論，以裁定駁回其訴。
二、本案原告曾以「嘉義縣新港鄉公所」為被告（並由黃胡文子參加訴訟），基於下述客觀事實及法律適用，而向高雄高等行政法院提起課予義務及金錢給付之訴，並經高雄高等行政法院以98年度訴字第509 號判決，就課予義務訴訟部分，判決原告部分勝訴（現全案繫屬於最高行政法院審理中），且表明以下之法律見解。
㈠原告在該案中請求嘉義縣新港鄉公所作成之行政處分內容。
⒈規範基礎：
耕地三七五減租條例第19條第2 項之規定，即：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制」。而同條第1 項第2 款之規定則係：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：... 二、出租人所有收益足以維持一家生活者。」⒉請求內容：
嘉義縣新港鄉公所應作成「准許原告收回其所有、出租於黃胡文子耕作且租期屆滿、坐落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段343 地號土地（下稱系爭土地）」之行政處分。
㈡原告在該案中主張之客觀事實。
⒈系爭土地為其所有、出租於黃胡文字，且租期於97年年底屆滿。
⒉與系爭土地相鄰之同段351 地號土地為原告自耕。
⒊原告為擴大家庭農場經營規模，得依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定，申請收回系爭土地。
㈢原告在該案中在法律適用上之主張。
⒈上開案件中，嘉義縣新港鄉公所否准原告之請求，其理由
為：依內政部97年7 月1 日臺內地字第0970105525號函釋意旨，必須上開二筆土地均符合農業發展條例第3 條第11款之規定（該條款之規定內容為：「本條例用辭定義如下：... 十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」），本案才有適用耕地三七五減租條例第19條第2 項規定之可能。
⒉但原告認為上開函釋意旨超越耕地三七五減租條例第19條
第2 項之規範意旨，屬違法之函釋，不應在該案中予以適用。
㈣高雄高等行政法院在該案中表明之法律見解（即對原告上開法律意見之回應內容），則如下述。
⒈按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依
土地法及其他法律之規定。」耕地三七五減租條例第1 條定有明文。又「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」為土地法第106 條第1 項所明定。再按「耕地三七五減租條例第1 條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1 條暨土地法第106 條第1 項之規定自明。」「耕地三七五減租條例第1 條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106 條第1 項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言。」最高法院44年台上字第611 號及最高行政法院45年判字第83號均著有判例可資參照。綜上法律規定及判例意旨，足見耕地三七五減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，亦即耕地及耕地以外之農業用地之租佃均可適用耕地三七五減租條例之規定。
⒉又按「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後所訂立之
農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。本條例中華民國89年1 月4 日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」農業發展條例第20條第1 項、第2 項定有明文。而農業發展條例第20條於92年2 月7 日修正之立法理由：「一、第1 項酌作文字修正，其餘各項未修正。二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第3 條第1 項第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第3 條第
1 項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」因此農業發展條例第20條第1 項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。而該條文第2 項規定「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行前已依耕地三七五減租條例．．．訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其規範之範圍亦應作相同之解釋，即包含耕地及耕地以外之農業用地。綜上可證，耕地三七五減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。
⒊再按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得
收回自耕：．．．二、出租人所有收益足以維持一家生活者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。」為耕地三七五減租條例第19條第1 項第2 款、第2 項所明定。因上開耕地三七五減租條例第19條第1 項第2款 規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2 項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第580 號解釋意旨參照）。則由耕地三七五減租條例第19條第2 項之立法目的觀之，不論係耕地或耕地以外之農業用地，均有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之必要，而有該條項之適用。又農業發展條例第3 條第11款原規定：「耕地︰指合於下列規定之土地︰（一）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。（二）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」嗣於92年2 月7 日該條文修正為：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」其修正之立法理由為：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：
加入ＷＴＯ後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」則由上開條款修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入ＷＴＯ後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮耕地三七五減租條例第19條第2 項適用範圍之目的，故農業發展條例第3 條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響耕地三七五減租條例第19條第2項之適用範圍，即耕地三七五減租條例第19條第2 項所謂「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。
⒋至於內政部97年7 月1 日臺內地字第0970105525號函釋：
「... 有關出租人擬依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3 條第11款及釋字第580 號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將耕地三七五減租條例第19條第2 項規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。」所謂「自耕地」及「耕地」限於農業發展條例第3 條第11款之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地。然此卻造成在解釋耕地三七五減租條例所稱「耕地」之定義時，於耕地以外之農業用地是否適用耕地三七五減租條例時，即解釋為該條例之「耕地」包含耕地以外之農業用地，而在解釋耕地三七五減租條例第19條第2 項所謂之「耕地」時，卻又認該條項所謂「耕地」僅限於農業發展條例第3 條第11款之耕地，不包含該耕地以外之農業用地，致同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制，是上開內政部函釋顯已違反土地法第106 條第1 項、農業發展條例第20條第2 項及前揭判例對耕地三七五減租條例所謂「耕地」係包含耕地以外之農業用地之解釋，法院自得拒絕加以適用。
⒌系爭土地係於農業發展條例於89年1 月4 日修正施行前已
依耕地三七五減租條例之規定訂定租約，依農業發展條例第20條第2 項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依耕地三七五減租條例等相關規定。又原告所提出之新港段宮前小段351 地號土地之農業用地作農業使用證明書及都市計畫土地使用分區證明書，已足以證明該土地屬耕地三七五減租條例第19條第2 項規定之「自耕地」，然嘉義縣新港鄉公所卻以原告逾期未補正該土地符合農業發展條例第3 條第11款「耕地」定義之土地登記謄本，而否准原告依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定收回系爭土地之申請，揆諸前揭法律規定及說明，自有未合。
三、然而原告在該案勝訴後，又以上開經高雄高等行政法院宣告為違法而拒絕適用之行政令函以及被告於98年4 月6 日台內地字第0980063337號函釋（該函釋為被告對嘉義縣政府詢問「出租耕地如經變更為非屬農業發展條例第3 條第11款規定之「耕地」，是否於租期屆滿時即不再適用耕地三七五減租條例規定」抽象法律問題之答覆）為程序標的，提起本件行政訴訟。經查上開二項程序標的，均屬主管機關對法律見解之抽象表達，只有在涉及特定公法上權利時，方可在主張該公法上權利時，附帶對該等函釋之合法性為爭議。換言之，抽象之函釋是否違法，事涉公益，除非法有明文，不得單獨提起行政訴訟。何況該程序標的之適法性已在前案中經過審查，本院再重複審查，不僅是司法資源之浪費。萬一本院審查結果與高雄高等行政法院之見解不同，豈不「治絲益棼」，額外增加協調成本，也不符合原告之利益。綜上所述，原告提起本件行政訴訟，顯非合法，應予駁回。
四、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 7 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 帥 嘉 寶上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 4 月 7 日
書記官 陳 可 欣