臺北高等行政法院判決
99年度訴字第300號99年5月6日辯論終結原 告 甲○○被 告 勞工保險局代 表 人 乙○○（總經理）住訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間勞保事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國98年12月25日勞訴字第0980030014號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：宜蘭縣蘇澳區漁會前所屬被保險人即原告，以於民國（下同）94年3 月7 日退職，向被告申請老年給付，經被告依其勞工保險年資30年又131 日，按其退職當月起前3 年之平均月投保薪資新台幣（下同）42,000元，以94年3 月24 日 保給核字第094041032057號函發給45個月計189 萬元，並於94年
3 月24日核付在案。嗣被告據97年12月29日臺灣宜蘭地方法院檢察署（下稱宜蘭地檢署）檢察官緩起訴處分書，發現原告有詐領較高老年給付情事，乃以98年4 月8 日保承職字第09860139750 號函（下稱第1 次處分）核定刪除原告前所申報月投保薪資由16,500元調整為42,000元薪調，並重新核定原告前揭薪調日至退職日止之投保薪資，另前所繳納之保險費依勞工保險條例（下稱勞保條例）第16條第2項 規定不予退還。被告復核算原告退職當月起前3 年之平均月投保薪資為21,100元，以98年5 月14日保秘法字第098600 04400號函（下稱第2 次處分）核定發給老年給付45個月94 9,500元，前溢領之940,500 元應依限返還。原告不服上開2 函，向勞工保險監理委員會申請審議，經該會於98年9 月11日以98保監審字第3194號審定書審定：「第1 次處分申請審議不受理，第2 次處分申請審議駁回」，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起行政訴訟（原告就第1 次處分訴請撤銷部分，另以裁定駁回之）。
二、本件原告主張：
(一)程序部分：
１、按提起訴願，以有行政處分存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體基於職權，就特定之具體事件所為發生法律上效果之單方的行政行為。至行政機關所為單純之事實敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起訴願，此觀之訴願法第1 、3條之規定自明。
２、被告前以第1 次處分主旨僅係以該函之正本以通函之方式通知宜蘭縣蘇澳區漁會，並以該函副知原告。該函僅係被告就刪除月投保薪資及已繳納之保險費不予返還乙節所為單純之事實敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而即生法律效果，且該函敘明「溢領之老年給付本局另案辦理」等語，自非行政處分。至該函說明4 所載申請審議救濟期間之告知，容屬贅言。
３、被告一部撤銷勞工保險老年給付事件，其發生法律效果者，實係被告嗣後對原告所為之第2 次處分，該處分係個別之處分，始為一行政處分，第1 次處分應視為本件多階段處分之一部。故本件訴願及訴訟之標的厥為第2 次處分。爭議審定略以「第1 次處分申請審議不受理」云云，訴願決定遞予維持，自有未洽。
(二)本件原處分是否違法？而得依職權為撤銷一部之違法行政處分：
１、按勞保條例第14條第1 項、修正前勞保條例施行細則第32條第1 項（現行法第27條第1 項）規定，勞工保險之投保薪資係採申報制，勞工投保薪資應按其全月實支薪資總額（以勞動基準法第2 條第3 款規定之工資為準，即勞工因工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。其每月收入不固定者，以最近3 個月收入之平均為準）。再依「勞工保險投保薪資分級表」規定等級之金額填報，是投保單位漁會應覈實審查會員實際月薪資總額，並依投保薪資分級表之規定，按實申報其投保薪資，不得依個人意願以多報少或以少報多。又被保險人月薪資總額如有增減時，應即由漁會詳予查明確實後（請其提供其領薪收入記錄或報稅資料等相關足資證明其薪資所得之具體證明資料），依照規定填具投保薪資調整表送被告申報調整。
２、原告向依農產品市場交易法之規定，以自產自銷之方式由漁市場出具之漁貨交易證明，業經宜蘭縣蘇澳區漁會覈實認定為申請人實際月薪資總額，並經被告予以審核認定在案，原告均依實申報繳納保險費。原告依退職當月起前3 年之平均月投保薪資申請老年給付，前經被告之合法行政處分予以核定並給付在案，於法尚無不合，自無違法之行政處分存在。原告依法申請退職既經被告核定准許，而合法之行政處分之廢止，需符合一定之條件（行政程序法第123 條各款之規定參照）始能予以廢止。被告卻率依職權為撤銷一部之違法行政處分，與行政程序法之規定未合。
３、被告嗣以原告投保薪資調整業予核定刪除並重新核算退職當月起前3 年之平均月投保薪資，乃依職權為撤銷一部之違法行政處分云云，亦未於原處分敘明或舉證其違法之事實及理由，則其處分顯然亦已具有重大瑕疵之欠缺，而自始、當然、確定的無效，行政程序法第97條、第11l 條第6 款規定參照。
４、被告嗣於勞工保險爭議審議程序中始補充以宜蘭地檢署97年12月29日緩起訴處分書所認為原告違法之事實及理由云云。
惟查，該檢察署97年12月29日緩起訴處分書所認原告與代辦人邱文華等（另案起訴）共犯之詐欺、偽造文書等犯行，非必為事實，尚待法院判決認定之，行政機關及行政法院本不受其拘束而得自行認定之。本件應由被告就原告是否未予核實申報投保薪資之事實舉證以實其說，苟被告未能舉證證明者，則其處分即難予以維持。
(三)原處分縱有一部違法者，是否亦不得撤銷？按行政程序法第117 條、第119 條規定，本件縱認原處分確有一部違法，惟原告業經投保單位漁會覈實認定為其實際月薪資總額，並經被告審核認定在案，原告均依實申報繳納保險費。原告依退職當月起前3 年之平均月投保薪資申請老年給付，前經被告予以核定並給付在案，足見原告或投保單位均並未以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分；亦未提供不正確資料或為不實陳述，致行政機關依該資料或陳述而為處分，顯無信賴利益不值得保護之情形。且被告亦未敘明其所撤銷所欲維護之公益大於原告之信賴利益之情事為何，自應認原告之信賴利益值得予以保護。
(四)原處分所為撤銷一部之違法行政處分是否已逾除斥期間？
１、依違法之受益處分如已存在一定期間，且人民對其存在業已形成信賴，撤銷該受益處分將損及人民之信賴利益時，撤銷權之行使即應受一定之限制，此為依法行政原則與法安定性原則─特別是信賴保護原則之相調和。為避免授益處分相對人之法律地位長期處於不安定之狀態，行政程序法第121 條第1 項乃設有除斥期間「應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因起2 年內為之」之規定，故「如有撤銷原因」乃行政機關（包含「原處分機關」及其「上級機關」）撤銷權除斥期間之起算點，其所涉及者為「知悉事由」及「知悉主體」2個問題。
２、原告所申領之老年給付係依退職當月起前3 年之平均月投保薪資申請，而該前3 年之平均月投保薪資於退職當月起至少前3 年以前原告於申報投保薪資調整時業予核定在案，如本件仍認其之前之核定若有違法應予撤銷者，則被告亦自承其內部早於95、96年間即已進行查核而知悉其原因，卻遲至98年5 、6 月間以後始予撤銷，其撤銷權之行使額已逾越除斥期間等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定、保險爭議審定及原處分。
三、被告則以：
(一)按「被保險人依前條（即第58條）第1 項規定請領老年給付者，其保險年資合計每滿1 年按其平均月投保薪資，發給1個月老年給付，其保險年資合計超過15年者，其超過部分，每滿1 年發給2 個月老年給付。但最高以45個月為限，滿半年者以1 年計。」「但老年給付按被保險人退休之當月起前
3 年之平均月投保薪資計算。」分別為98年1 月1 日施行前之勞保條例第59條及第19條第2 項但書所明定。另按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰1 、撤銷對公益有重大危害者。2 、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰1 、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。2 、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。3 、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「第117 條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之。」亦為行政程序法第117 條、第119 條及第121 條第1 項所明定。
(二)按「所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」為行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項所明定。構成行政處分之要素為：1 、行為：行政機關所為公法上之意思表示；2 、行政機關：由行政主體內部依法設置，就行政事務，得以自己名義決定並表示行政主體意思於外部之具有獨立地位的組織體；3 、公權力行使：乃基於公權力之職權來行使；4 、具單方性：基於公權力所產生片面之威權性的羈束力；5 、具個別性：規制個別事件之行政行為；6 、具法效性：直接對外發生法律上效果，具有以上六個要素，即應認為係屬行政處分性質（吳庚大法官之「行政法之理論與實用」參照）。第1 次處分乃依據97年12月29日宜蘭地檢署檢察官緩起訴處分書認定之犯罪事實，所為刪除原告不實之投保薪資調整或不實之加保薪資申報，並自薪調日（或加保日）起至退職退保日止重新核定之每年投保薪資等級，並據以核算應返還老年給付金額，此為被告就原告不實之投保薪資調整或不實之加保薪資申報之勞保事件，依據勞保條例規定，行使職務上公權力，而發生法律效果之單方行政行為，符合行政處分之定義。
(三)宜蘭地檢署檢察官業已查明，原告為領取較高之老年給付，而與代辦人邱文華等共同意圖為自己不法之所有，基於詐欺及行使偽造文書之犯意聯絡，而觸犯刑法第216 條、第215條之行使業務上登載不實文書及第339 條第1 項之詐欺罪，並處以緩起訴在案，原告所提供之薪資收入資料為不實資料已臻明確，被告第1 次處分於說明中即已指出係依據上揭緩起訴處分書辦理，第2 次處分亦已說明依據第1 次處分辦理，並無原告所指摘未於原處分敘明其違法事實之情形。又邱文華等共犯之詐欺、偽造文書等犯行業經台灣宜蘭地方法院於98年12月24日以98年度易字第74號刑事判決邱文華等3 人有罪在案。原告於檢察官偵查中，均坦承犯行，並同意與被告協商返還溢領金額，簽立切結書等，被告所為行政處分亦無原告所稱未就未予覈實申報投保薪資之事實舉證致行政處分難予以維持之情形。原告所提供之薪資收入資料既為不實資料，符合行政程序法第119 條規定之信賴不值得保護情形；另按覈實申報投保薪資，乃投保單位及被保險人應遵守之義務，如為求領取高額老年給付，而於年近退職前，以不實之投保薪資以少報多，不僅違反勞保條例，更將因此侵蝕勞工保險基金而致全體被保險人遭受損害，故該行為有害公益，至為明顯。被告以第1 次處分刪除原告91年4 月1 日投保薪資由16,500元調整為42,000元之薪調，並無不合。被告94年3 月24日000000000000號核定通知書，所據以核算退職前
3 年平均月投保險薪資及老年給付金額，係以該未經刪除之投保薪資為計算基準，其核定內容即屬違法之處分，乃以第
2 次處分請求其退回溢領之老年給付計940,500 元，依法亦無不合。被告雖曾於95年間提出「勞保漁民保險專案稽核報告」，惟查其係針對所有漁會被保險人有否覈實申報投保薪資情形及應如何稽查為其報告內容，並未涉及本件之具體個案，而被告自知悉97年12月29日宜蘭地檢署檢察官緩起訴處分書中關於原告未覈實申報投保薪資事由之日起，迄98年4月8 日之日止，並未逾2 年之除斥期間，原告所稱顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出老年給付申請書及給付收據、戶籍謄本、老年給付受理編審清單、被告94 年3月24日保給核字第094041032057號函（發給老年給付189 萬元）、台灣宜蘭地方法院檢察署97年度偵字第0000-0000 號緩起訴處分書、台灣宜蘭地方法院98年度易字第74號判決（邱文華共同詐欺罪判決）、第1 次處分、第2 次處分為証，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
（一）原告00年0 月0 日生效之投保薪資42,000元是否原告真實之薪資總額？
（二）被告得否以第一次處分刪除不實之投保薪資並重新核定真實之薪資等級？
（三）依據不實投保薪資所作成之老年給付核發處分，得否將溢領之部分撤銷並請繳回？原告可否主張信賴利益？
（四）第二次處分有無逾二年之除斥期間？（原告就第1 次處分訴請撤銷部分，另以裁定駁回之）
五、本件應適用之法條與法理：
（一）行為時勞保條例第19條第2 項但書規定：「但老年給付按被保險人退休之當月起前3 年之平均月投保薪資計算，參加保險未滿3 年者，按其實際投保年資之平均月投保薪資計算。」
（二）行為時勞保條例第58條第1 項規定：「被保險人合於左列規定之一者，得請領老年給付：1 、參加保險之年資合計滿1 年，年滿60歲或女性被保險人年滿55歲退職者。2 、參加保險之年資合計滿15年，年滿55歲退職者。3 、在同一投保單位參加保險之年資合計滿25年退職者。4 、參加保險之年資合計滿25年，年滿50歲退職者。5 、擔任經中央主管機關核定具有危險、堅強體力等特殊性質之工作合計滿5 年，年滿55歲退職者。」
（三）行為時勞保條例第59條規定：「被保險人依前條第1 項規定請領老年給付者，其保險年資合計每滿1 年按其平均月投保薪資，發給1 個月老年給付；其保險年資合計超過15年者，其超過部分，每滿1 年發給2 個月老年給付。但最高以45 個 月為限，滿半年者以1 年計。」
（四）勞保條例施行細則第52條第1 項但書規定：「但老年給付按退休前最近3 年之月投保薪資合計額除以36計算。」
六、原告00年0 月0 日生效之投保薪資42,000元，並非原告真實之薪資總額：
（一）原告於台灣宜蘭地方法院檢察署97年12月5 日偵查時供稱：（問：是否有申請將薪資由最低16,500元調高至42,000元？）「有，是邱文華跟我說，我要退休了可以去加保，之後退休可以領多一點錢），（提示漁貨交易證明單，問：是否你提出？）「不是，都是邱文華辦的，我也沒有隨新興二號漁船出海捕那麼多漁獲量。」，（問：是否承認於漁獲交易證明單期間未實際登船出海從事捕撈漁業而於退休前3 年調高薪資以請領老年給付？）「承認。」，（問：是否已與勞保局協商同意返還溢領之老年給付額？）「有。」，有訊問筆錄可憑，可知該漁貨交易證明單上所記載原告之薪資42,000元並非原告真實之薪資。
（二）又訴外人邱文華明知原告實際上並無出海捕魚或於養殖池內從事養殖漁業，亦無與承銷人間有實際之漁貨交易，竟與原告共同連續意圖為自己不法所有之詐欺與行使業務上登載不實文書之犯意聯絡與行為分擔，由邱文華至蘇澳區漁會魚市場告知有蘇澳區漁會魚市場檢量員所需之漁貨數量、金額等內容，由檢量員將不實之魚貨之產銷交易登載於職務上所掌管之拍賣交易傳票並製成供應人明細表，邱文華再持漁會按上開90年6 月至12月間之不實產銷明細所出具之魚貨交易證明單，連同相關申請證明文件，持交蘇澳區漁會職員彙整轉呈勞工保險局於91年3 月1 日申請調高原告等人之投保薪資至當時最高22級距即42,000元，致勞工保險局承辦人員陷於錯誤，誤認原告確實有如所附魚貨交易證明單之收入，而予調高其月投保薪資至42,000元之事實，業據訴外人邱文華於台灣宜蘭地方法院98年度易字第74號案件審理時坦承在卷（見該院卷三、98年12月3日審理筆錄），另有證人即上述魚市場檢量員即陳英傑、陳德天、莊國越、高宇呈、黃連瑞、陳錫泉、李木昌、林永木、林重佑（原名林文達）等人於調查站或檢察官偵查時陳稱有應被告邱文華或許麗華所指定之單價、數量開立不實之拍賣交易傳票等語（見台灣宜蘭地方法院檢察署98年度偵字第298 號偵查卷卷二），核與原告於偵查時所述相符，本院已足堪認定上開90年6 月至12月間原告魚貨交易證明單記載不實，要保人所申報調高之42,000元並非原告真實之薪資，即台灣宜蘭地方法院98年度易字第74號判決亦同此認定，並就訴外人邱文華共同連續詐欺取財部分判處有期徒刑一年六月，減為有期徒刑八月在案，有該判決書可憑，原告主張被告無法證明其所申報調高後之42,000元薪資並非真實云云，尚無足採。
七、被告得以第一次處分刪除不實之投保薪資並重新核定真實之薪資等級：
按「（第1 項）前條所稱月投保薪資，係指由投保單位按被保險人之月薪資總額，依投保薪資分級表之規定，向保險人申報之薪資；‧‧（第2 項）被保險人之薪資，如在當年二月至七月調整時，投保單位應於當年八月底前將調整後之月投保薪資通知保險人；如在當年八月至次年一月調整時，應於次年二月底前通知保險人。其調整均自通知之次月一日生效。（第3 項）第一項投保薪資分級表，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」，勞工保險條例第14條定有明文，可知月投保薪資係由投保單位自行調整並向被告申報，必須覈實申報，不得以多報少或以少報多，事後若經被告查得所申報薪資與實際薪資不符，被告仍得刪除不實之投保薪資，並重新核定真實之薪資等級，非謂所申報薪資一經被告受理，該申報薪資即已合法而不得再據實予以變更。從而，依據此不實投保薪資所作成之老年給付核發處分，其溢發部分，仍屬違法，不因被告受理不實申報而成為合法處分。
八、依據不實投保薪資所作成之老年給付核發處分，得將溢領之部分處分撤銷並請繳回，原告不得主張信賴利益：
（一）按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰1 、撤銷對公益有重大危害者。2 、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰1 、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。2 、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。3 、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「第117 條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之。」行政程序法第117條、第119 條及第121 條第1 項定有明文。
（二）本件原告係62年2 月16日起斷續加保，於94年3 月7 日退職，老年給付年資為30年又131 日，復依勞保條例第59條規定，原告應發給之老年給付為45個月（15+15*2 ）。又據勞保條例施行細則第52條第1 項但書規定，其退職當月起前3 年之平均月投保薪資為94年3 月至91年4 月之月投保薪資合計額除以36，即21,100元。原告應領之老年給付為21,100乘以45即949,500 元，故被告前基於不實薪資以94年3 月24日保給核字第094041032057號函發給老年給付
189 萬元，該處分核發超過949,500 元部分屬違法行政處分，被告非不得將該處分違法之部分撤銷，並命原告將溢領之部分繳回，原告主張並無違法行政處分存在，不得撤銷云云，尚無可採。
（三）原告對其薪資提供不正確資料，致使被告依該資料或陳述而作成溢發部分老年給付之違法行政處分，原告且明知溢發部分行政處分違法，其信賴自不值得保護。且老年給付目的在追求正確之老年給付金額，使勞工保證社會照顧之目標得以在全體勞工間公平地被實現，原告負有提出正確資料供被告查核之義務，此項義務具有擔保性格，因此即使原告委託他人辦理申報，對他人提供資料之正確性仍應負保證責任，原告殊無主張「信賴保護」之餘地。
九、第二次處分未逾二年之除斥期間：
（一）原告於97年12月5 日原告簽具切結書，同意返還溢領之老年給付金額，有切結書可憑，則原告提供不實證據方法詐欺取財等情事，此時已為被告所確知，被告主張迄於98年
5 月25日緩起訴書作成日方確知云云，固不足採，但被告既於97年12月5 日方確知老年給付遭溢領情事，其於98年
5 月25日作成本案程序標的之行政處分，並無逾越行政程序法第121條2 年除斥期間之限制。
（二）原告雖主張被告內部早於95、96年間即已進行查核而知悉其原因，卻遲至98年5 、6 月間以後始予撤銷，其撤銷權之行使額已逾越除斥期間云云，惟行政程序法第121 條第
1 項所謂「知有撤銷原因時起2 年內為之」，係指明知及確實知曉對處分相對人有撤銷違法處分之原因而言（最高行政法院99年度判字第332 號判決參照），被告95、96年間縱有懷疑原告可能有溢領老年給付情事，但當時並非明知或確實知曉，而係因原告於97年12月5 日簽具切結書，同意返還溢領之老年給付，被告才確知原告提供不實證據溢領老年給付情事，難謂第二次處分已逾二年之除斥期間。
十、從而，第二次處分並無違法，保險爭議審定及訴願決定遞予維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十一、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，至原告就第1 次處分訴請撤銷部分，另以裁定駁回之，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 20 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 吳慧娟
法 官 陳心弘法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 5 月 20 日
書記官 簡信滇