臺北高等行政法院判決
99年度訴字第436號99年7月22日辯論終結原 告 甲○被 告 勞工保險局代 表 人 乙0000000訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間勞保事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國98年12月25日勞訴字第0980031081號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係宜蘭縣蘇澳區漁會前所屬被保險人，以於民國94年1 月7 日退職，向被告申請老年給付，經被告依其勞工老年給付年資26年156 日，按其退職當月起前3 年之平均月投保薪資新臺幣（下同）42,000元，發給37個月計1,554,000 元，並於94年1 月25日核付在案。嗣被告據97年12月29日臺灣宜蘭地方法院檢察署（下稱宜蘭地檢署）檢察官緩起訴處分書，發現原告有詐領較高老年給付情事，乃以98年
4 月8 日保承職字第09860139750 號函（下稱第1 次處分）核定刪除原告前所申報月投保薪資由16,500元調整為42,000元薪調，並重新核定原告前揭薪調日至退職日止之投保薪資，另前所繳納之保險費依勞工保險條例第16條第2 項規定不予退還。被告復核算原告退職當月起前3 年之平均月投保薪資為21,358元，於98年6 月5 日以保秘法字第09860006780號函（下稱第2 次處分）核定發給老年給付37個月790,246元，前溢領之763,754 元應依限返還。原告不服上開第2 次處分，向勞工保險監理委員會（下稱監理會）申請審議，經該會於98年9 月25日以98保監審字第3650號審定書審定：「申請審議駁回」。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告98年4 月8 日保承職字第09860139750 號函主旨略以：「依規定逕予刪除貴會被保險人○○○……月投保薪資為42,000元之薪調（或加保），並自薪調日（或加保日）起至退職退保日止據以核算應返還老年給付金額之每年投保薪資等級重新核定（如附名冊），已繳納之保險費依照勞工保險條例第16條第2 項規定，不予返還，溢領之老年給付本局另案辦理。」等語，僅係以該函之正本以通函之方式通知蘇澳區漁會，並以該函副知原告而已。況該函僅係被告就刪除月投保薪資及已繳納之保險費不予返還乙節，所為單純之事實敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而即生法律效果，且被告亦已於該函敘明「溢領之老年給付本局另案辦理」等語明確，自非行政處分。至該函說明4 所載申請審議救濟期間之告知，容屬贅言，是本件被告一部撤銷勞工保險老年給付事件，其發生法律效果者，實係被告98年6 月5 日保秘法字第09860006780 號函所為之處分，始為一行政處分。且被告98年4 月8 日保承職字第09860139750 號函應視為本件多階段處分之一部。乃本件訴願及訴訟之標的厥為被告98年6 月5 日保秘法字第09860006780 號函所為之處分。故監理會98年9 月25日保險爭議98保監審字第3650號審定書審定略以「申請審議駁回」云云，訴願決定遞予維持，自有未洽。
（二）就原處分是否違法，而得依職權為撤銷一部之違法行政處分一節：
1、依勞工保險條例第14條第1 項及修正前勞工保險條例施行細則第32條第1 項（現行法為第27條第1 項）規定，勞工保險之投保薪資係採申報制，勞工投保薪資應按其全月實支薪資總額（以勞動基準法第2 條第3 款規定之工資為準，即勞工因工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。其每月收入不固定者，以最近3 個月收入之平均為準），再依「勞工保險投保薪資分級表」規定等級之金額填報。是投保單位漁會應覈實審查會員實際月薪資總額，並依投保薪資分級表之規定，按實申報其投保薪資，不得依個人意願以多報少或以少報多。又被保險人月薪資總額如有增減時，應即由漁會詳予查明確實後（請其提供其領薪收入記錄或報稅資料等相關足資證明其薪資所得之具體證明資料），依照規定填具投保薪資調整表送勞保局申報調整，合先敘明。
2、原告向依農產品市場交易法之規定，以自產自銷之方式，由漁市場出具之漁貨交易證明，業經蘇澳區漁會覈實認定為申請人實際月薪資總額，並經被告予以審核認定在案，原告均依實申報繳納保險費。原告依退職當月起前3 年之平均月投保薪資申請老年給付，前經被告之合法行政處分予以核定並給付，於法尚無不合，自無違法之行政處分存在。又原告依法申請退職既經被告核定准許，而合法之行政處分之廢止，需符合一定之條件（行政程序法第123 條各款之規定），始能予以廢止。乃被告卻率依職權為撤銷一部之違法行政處分，尚與行政程序法之規定未合。
3、至於被告嗣以原告投保薪資調整業予核定刪除並重新核算退職當月起前3 年之平均月投保薪資，乃依職權為撤銷一部之違法行政處分云云，亦未於原處分書中敘明或舉證其違法之事實及理由，則其處分顯然亦已具有重大瑕疵之欠缺，而自始、當然、確定的無效（行政程序法第97條、第
111 條第6 款規定參照）。
4、被告嗣於勞工保險爭議審議程序中始補充以宜蘭地檢署97年12月29日緩起訴處分書所認為本件原告違法之事實及理由，惟查，宜蘭地檢署97年12月29日緩起訴處分書所認原告與代辨人己○○等（另案起訴）共犯之詐欺、偽造文書等犯行，非必為事實，尚待法院判決認定之，行政機關及行政法院本不受其拘束而得自行認定，是本件應由被告就原告是否未予核實申報投保薪資之事實舉證，苟被告未能舉證證明者，則其處分即難予以維持。
（三）退步言之，本件縱認原處分確有一部違法，惟本件原告業經蘇澳區漁會覈實認定為其實際月薪資總額，並經被告予以審核認定在案，原告均依實申報繳納保險費。原告依退職當月起前3 年之平均月投保薪資申請老年給付，前經被告予以核定並給付，足見原告或投保單位均並未以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分；亦未提供不正確資料或為不實陳述，致行政機關依該資料或陳述而為處分，顯無行政程序法第119 條規定信賴利益不值得保護之情形。且查被告亦未敘明其所撤銷所欲維護之公益大於原告之信賴利益之情事為何，依其情形，自應認原告之信賴利益值得保護。
（四）本件原處分所為撤銷一部之違法行政處分是否已逾除斥期間？
1、違法之受益處分如已存在一定期間，且人民對其存在業已形成信賴，撤銷該受益處分將損及人民之信賴利益時，撤銷權之行使即應受一定之限制，此為依法行政原則與法安定性原則，特別是信賴保護原則之相調和。又為避免授益處分相對人之法律上地位長期處於不安定之狀態，行政程序法第121 條第1 項乃設有除斥期間之規定，故「如有撤銷原因」乃行政機關（包含「原處分機關」及其「上級機關」）撤銷權除斥期間之起算點。其所涉及者為「知悉事由」及「知悉主體」2 個問題。
2、經查，本件原告所申領之老年給付係依退職當月起前3 年之平均月投保薪資申請，而該前3 年之平均月投保薪資於退職當月起至少前3 年以前原告於申報投保薪資調整時業予核定在案，如本件仍認其之前之核定若有違法應予撤銷者，則被告亦自承其內部早於95、96年間即已進行查核而知悉其原因，卻遲至98年5 、6 月以後始予撤銷，其撤銷權之行使顯已逾越行政程序法第121 條第1 項規定之除斥期間，於法自有未合。
（五）原告並聲明：
1、訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按「被保險人依前條（即第58條）第1 項規定請領老年給付者，其保險年資合計每滿1 年按其平均月投保薪資，發給1 個月老年給付，其保險年資合計超過15年者，其超過部分，每滿1 年發給2 個月老年給付。但最高以45個月為限，滿半年者以1 年計」「但老年給付按被保險人退休之當月起前3 年之平均月投保薪資計算」分別為98年1 月1日施行前之勞工保險條例第59條及第19條第2 項但書所明定。另按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「第117 條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之。」亦為行政程序法第117 條、第119 條及第121 條第1 項所明定。
（二）按「所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」為行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項所明定。構成行政處分之要素為：一、行為：行政機關所為公法上之意思表示；二、行政機關：由行政主體內部依法設置，就行政事務，得以自己名義決定並表示行政主體意思於外部之具有獨立地位的組織體；三、公權力行使：乃基於公權力之職權來行使；四、具單方性：基於公權力所產生片面之威權性的羈束力；五、具個別性：規制個別事件之行政行為；六、具法效性：直接對外發生法律上效果，具有以上六個要素，即應認為係屬行政處分性質（參照吳庚大法官之「行政法之理論與實用」）。查被告第1 次處分，乃依據97年12月29日宜蘭地檢署檢察官緩起訴處分書認定之犯罪事實，所為刪除原告等不實之投保薪資調整或不實之加保薪資申報，並自薪調日（或加保日）起至退職退保日止重新核定之每年投保薪資等級，並據以核算應返還老年給付金額，此為被告（行政機關）就原告不實之投保薪資調整或不實之加保薪資申報之勞保事件（公法上具體事件）依據勞工保險條例規定，行使職務上公權力，而發生法律效果之單方行政行為，符合上開行政處分之定義。次按宜蘭地檢署檢察官業已查明，原告等人為領取較高之老年給付，或與代辦人等共同意圖為自己不法之所有，基於詐欺之犯意聯絡，而觸犯刑法第339 條第
1 項之詐欺罪，並處以緩起訴在案，據此，原告所提供之薪資收入資料為不實資料已臻明確，被告第1 次處分於說明中即已指出係依據上揭緩起訴處分書辦理，第2 次處分亦已說明依據第1 次處分辦理，故被告並無原告所指摘未於原處分書中敘明其違法事實之情形。又己○○等共犯之詐欺、偽造文書等犯行業經宜蘭地院以98年12月24日98年度易字第74號刑事判決己○○等3 人有罪在案；另原告等於檢察官偵查中，均坦承犯行，並同意與被告協商返還溢領金額，簽立切結書等，是以被告所為行政處分亦無原告所稱未就未予覈實申報投保薪資之事實舉證致行政處分難予以維持之情形。如前所述，原告所提供之薪資收入資料既為不實資料，是其符合上揭行政程序法第119 條規定之信賴不值得保護情形；另按覈實申報投保薪資，乃投保單位及被保險人應遵守之義務，如為求領取高額老年給付，而於年近退職前，以不實之投保薪資以少報多，不僅違反勞工保險條例之規定，更將因此侵蝕勞工保險基金而致全體被保險人遭受損害，該行為有害公益，已至為明顯。故被告以第1 次處分刪除原告91年1 月1 日投保薪資由16,500元調整為42,000元之薪調，於法並無不合。且被告94年
1 月25日保給核字第094041007731號之核定通知書，所據以核算退職前3 年平均月投保險薪資及老年給付金額，既係以該未經刪除之投保薪資為計算基準，其核定內容即屬違法之處分，被告以第2 次處分請求其退回溢領之老年給付計763,754 元，依法亦無不合。末按被告雖曾於95年間提出「勞保漁民保險專案稽核報告」，惟查其係針對所有漁會被保險人有否覈實申報投保薪資情形及應如何稽查為其報告內容，並未涉及具體個案。本案被告自知悉97年12月29日宜蘭地檢署檢察官緩起訴處分書中關於原告未覈實申報投保薪資事由之日起，迄98年4 月8 日所為第1 次處分，並未逾2 年之撤銷權除斥期間。
（三）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、按「前條所稱月投保薪資，係指由投保單位按被保險人之月薪資總額，依投保薪資分級表之規定，向保險人申報之薪資；……。被保險人為第六條第一項第七款、第八款及第八條第一項第四款規定之勞工，其月投保薪資由保險人就投保薪資分級表範圍內擬訂，報請中央主管機關核定適用之。」「被保險人合於左列規定之一者，得請領老年給付：一、參加保險之年資合計滿1 年，年滿60歲或女性被保險人年滿55歲退職者。二、參加保險之年資合計滿15年，年滿55歲退職者。三、在同一投保單位參加保險之年資合計滿25年退職者。
四、參加保險之年資合計滿25年，年滿50歲退職者。五、擔任經中央主管機關核定具有危險、堅強體力等特殊性質之工作合計滿5 年，年滿55歲退職者。」「被保險人依前條第1項規定請領老年給付者，其保險年資合計每滿1 年按其平均月投保薪資，發給1 個月老年給付；其保險年資合計超過15年者，其超過部分，每滿1 年發給2 個月老年給付。但最高以45個月為限，滿半年者以1 年計。」「但老年給付按被保險人退休之當月起前3 年之平均月投保薪資計算，……」行為時勞工保險條例第14條第1 項、第58條第1 項、第59條、第19條第2 項但書分別定有明文。又行為時勞工保險條例施行細則第52條第1 項但書規定：「但老年給付按退休前最近
3 年之月投保薪資合計額除以36計算。」核此施行細則之規定，為老年給付月投保薪資計算之技術性、細節性規定，為勞工保險條例施行之所必要，應認為母法授權範圍，可值適用。
五、經查，原告本為宜蘭縣蘇澳區漁會前所屬被保險人，於91年
1 月1 日申請調整月投保薪資為42,000元，並於94年1 月7日退職，向被告申請老年給付，經被告以其老年給付年資26年156 日，按其退職當月起前3 年之平均月投保薪資42,000元，發給37個月，計1,554,000 元，並於94年1 月25日核付等情，有原告勞工保險老年給付申請書暨給付收據、被告94年1 月25日保給核字第094041007731號函附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭執，故此部分之事實，應堪認定。
六、被告嗣以原告前所申報月投保薪資之調整，有未依法覈實申報之情事，而以前述第一次處分予以撤銷原薪調（或加保）核定，重新核定原告前揭薪調日至退職日止之投保薪資，並通知原告前所繳納之保險費不予退還；被告並以第2 次處分重新審查核算原告應得之老年給付金額，並撤銷超過重核金額部分以外之老年給付核定，原告則以其並無不實申報月投保薪資情事，原月投保薪資之調整及老年給付之核付，均經被告審核，被告任意撤銷並重新核定，未慮及原告應受信賴保護，已有違法，且被告撤銷權之行使，亦逾2 年之除斥期間等節據為主張。故本件應審酌者為：被告前就原告老年給付申請之核定是否違法而可得撤銷？原告得否以信賴保護為由，主張不得撤銷前老年給付之核定？被告行使本件撤銷權是否已逾除斥期間？經查：
（一）按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。……」行政程序法第117 條、第119條第1 款、第2 款亦分別定有明文。
（二）原告雖主張被告原核定之老年給付並無違誤，惟該處分係以原告退職當月起前3 年之平均月投保薪資為42,000元為據而計算核付，然此平均月投保薪資，係依原告前提供虛偽不實資料申報調整之投保薪資而作成，原告持不實養殖戶魚貨交易證明單，於91年1 月間辦理加保，申報月投保薪資為42,000元等情，業據原告於法務部調查局宜蘭縣調查站及檢察官偵訊中坦承，且有勞工保險被保險人投保資料表（明細）附本院卷可稽，宜蘭地檢署以其自白並書立切結書同意返還溢領金額為由，就其所犯詐欺罪予以緩起訴處分，此業經本院調閱宜蘭地檢97年度偵字第4677號偵查卷宗查明屬實，並有被告宜蘭辦事處業務訪查紀錄、原告切結書、勞工保險被保險人投保資料表、勞工老年給付受理編審清單等件影本在卷為憑，原告雖主張其確有隨漁船出港捕魚，僅有其中1 年漁獲量不足8 萬元，有將友船漁獲計入云云，惟本件原告既以漁會甲類會員經由蘇澳漁會加保，自應以其實際漁業勞動所得申報投保薪資，原告雖主張其確有出港從事漁業勞動，惟經法務部調查局宜蘭縣調查站向海岸巡防總局北部地區巡防局函調原告進出資料，據覆並無原告資料等情，有該局97年3 月12日北局檢字第0970003854號函在卷可稽，故原告主張已難遽認屬實。原告雖提出其漁船進出港檢查表證明其於91年間仍有出海之事實，然原告於偵查卻表示申報調高投保薪資之申請書非其簽名，而相關魚貨交易證明單亦與其所述僅借用友船不足之8 萬元漁獲情節不符，是被告認不能佐為原告確有提高投保薪資之事實，應無違誤。本件原告既未能就其每月漁業勞動所得確有42,000元之事實舉證證明，則其申報提高月投保薪資，顯屬無據，是以被告以前揭第1 次處分刪除（即撤銷）原告前所申報月投保薪資為42,000元，並重新核定原告前揭薪調日至退職日止之投保薪資，即無不合。且原告於98年4 月10日收受第1 次處分後亦未為不服而告確定，故據以計算原告老年給付之月投保薪資額既經撤銷確定，則原告前老年給付之核算即有違法而應予撤銷，被告以原處分重新核算原告退職當月起前3 年之平均月投保薪資為21,358元，核定原告老年給付應為790,246元，並撤銷超過部分之核付，且命原告返還溢領之763,75
4 元，洵屬有據。
（三）原告雖主張先前投保薪資之調整及老年給付之核付，均經漁會審查，且經被告核定云云，惟被告前開核定，係出於原告提出不實資料詐欺所致，已如前述，依行政程序法第
119 條第1 款、第2 款及第117 條第2 款規定，原告無主張信賴保護之餘地，被告依職權撤銷違法處分，於法有據。原告雖執詞其前所申報之月投保薪資業經投保單位即蘇澳漁會覈實認定為其實際月薪資總額，原告亦依此而繳納保險費，自得主張信賴保護云云。惟勞保契約涉及三面關係，即保險人、投保單位及被保險人，投保單位與保險人間之法律關係，目前之設計偏於「公法上之法定義務關係」，投保單位有為所屬勞工辦理投保手續及其他有關保險事務、並備僱用員工或會員名冊、申報被保險人投保薪資、負擔保險費等義務（勞工保險條例第10條、第11條、第15條參照）。就投保薪資之申報，因其認定攸關保險費、保險給付數額計算，原應覈實，以確保社會照顧之目標得以在全體勞工間公平實現，投保單位為被保險人所為之投保薪資申報，其多寡牽涉其所應負擔之保險費等自身利益，其申報容有不實之疑慮，故而，勞保法律制度設計上，投保單位就投保薪資僅有申報之義務，但無認定之權限，保險人得查明實際薪資調整核定（勞工保險條例第14條之
1 參照），故投保單位並非保險人之代理人，亦非受保險人委託為行政業務之人，被保險人對投保單位之作為本無主張信賴保護之可能。本案原告以蘇澳漁會為投保單位，蘇澳漁會就原告所提供用以證明投保薪資之相關資料未能覈實即為申報，被告未及時查明，固有違誤，然原告就其自身所得多寡之事實，本較保險人知之甚詳，原告知情或同意提出不實薪資基礎資料申報投保薪資，且亦依該提出資料繳付保險費，就投保薪資不實之詐欺情事，原告自難委為不知，是原告主張其信賴值得保護，即非可採。
（四）原告另主張原處分撤銷前老年給付核定，已逾行政程序法第121 條第1 項規定之2 年除斥期間一節，經查，本案係於97年12月29日檢察官依職權就原告為緩起訴處分後，因為緩起訴處分書之揭露，原告提供不實證據方法詐欺取財等罪嫌，始為被告確知等情，有緩起訴處分書在卷可參，而被告係於98年4 月8 日作成原處分，撤銷前違法之老年給付核定，並於同年月10日送達，有送達證書為憑，並無逾越行政程序法第121 條2 年除斥期間之限制。原告雖主張被告早於95、96年間即已進行查核而知悉撤銷原因，卻遲至98年5 、6 月始行使撤銷權，已逾越除斥期間云云。
惟行政程序法第121 條第1 項所謂「知有撤銷原因時起2年內為之」，係指明知及確實知曉原授益處分因事實上或法律上瑕疵而有違法情事者而言，僅懷疑有違法情事而未經調查確實者，無從認係知有撤銷原因。本件被告雖可能因漁會會員投保金額調整之異常，而曾進行業務檢討，然被告非犯罪調查機關，所為通案檢討亦非針對個案啟動調查，尚乏證據可認被告前已確知原告涉有詐欺之撤銷原因，是以原告主張被告行使撤銷權而作成原處分，已逾2 年之除斥期間，亦難憑採。
（五）原告前所申報月投保薪資調整經第1 次處分核定刪除後，被告基於維護被保險人權益之考量，且慮及漁民知識水準、年齡已高及經濟能力薄弱，並鼓勵漁民自首自白以利檢調單位偵辦，增加還款金額有益勞保基金收入等，乃針對檢調單位偵辦確有實際從事漁業工作但收入未達原所申報之投保薪資等級而以不實魚貨交易證明薪調已自首自白者，採認罪協商方式自原以不實證明申報薪調之日起至退職日止，逐年按15% 調高後所適用之投保薪資等級予以計算溢領應返還之老年給付金額，且被告亦將此方案送請行政院勞工委員會核示，並經該會同意，此有卷附被告97年12月10日保承職字第09760590120 號函、行政院勞工委員會98年1 月6 日勞保2 字第0970140671號函可稽。被告基於上開函文重新核定，並據以核算原告退職當月起前3 年之平均月投保薪資為21,358元，以原處分核定原告應領老年給付37個月計790,246 元（即逾此金額部分之核定應予撤銷），前溢領之763,754 元應依限返還，於法即無不合。
七、綜上所述，原告主張均無可採，原處分認事用法核無違誤，爭議審定、訴願決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷原處分、爭議審定及訴願決定，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 5 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 5 日
書記官 林苑珍