臺北高等行政法院判決
99年度訴字第446號99年5月27日辯論終結原 告 安慶國際資訊有限公司代 表 人 甲○○被 告 國防部軍備局採購中心代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 林家祺 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國98年12月11日訴0000000 號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告參與被告辦理之「空對空機砲射訓靶勤服務等5 項」採購案（下稱系爭採購案），經開標結果為最低標廠商，嗣被告開會審查後以「佐證資料不足」判定原告為不合格廠商，並與次低標廠商漢翔航空工業股份有限公司（下稱漢翔公司）完成簽約。原告不服被告同等品審查不合格之判定，提出異議，經被告以民國98年7 月31日備採購辦字第0980006425號函（下稱原處分）駁回其異議。原告仍表不服，繼而向行政院公共工程委員會（下稱公共工程委員會）提出申訴，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告投標系爭採購案，於98年7 月14日10時開標，原告依招
標文件規定參予投標，經開標結果原告為最低標，針對原告所提同等品，被告決定保留決標，由國防部空軍司令部（下稱空軍司令部）戰備訓練處以開會審查方式辦理。原告於98年7 月16日致電空軍司令部詢問同等品審查情形，空軍司令部承辦單位告知將以「佐證資料不足」為由否決原告所提同等品，原告即再以98年7 月16日安字第098071601 號函致被告，依政府採購法第75條提出異議，說明原告之同等品與招標文件規定完全相同，並請准許原告參與審查會及決標予原告。被告於98年7 月20日上午11時許傳真備採購辦字第0980006049號書函，通知原告派員參加當日下午2 時之開標會議，因自通知到開會時間僅數小時，原告有關法務人員接獲通知，自屏東趕回，遲到20分鐘竟不准入場，剝奪開會陳述意見之機會，程序上有重大瑕疵；被告於會議中口頭宣佈依審查結果，原告因「佐證資料不足」為不合格廠商，並以次低標漢翔公司為最低標廠商，原告代表當場表示不服，並表示本案為採購金額達新臺幣（下同）1 億2 千2 百餘萬元之重大巨額採購，有關原告同等品審查既仍有爭議，希望能在程序上有更嚴謹之審查再行決定，惟不為被告接受，執意判定，並與次低標廠商議價3 次後減至底價宣布決標。
㈡按「第1 項文件（招標文件）內容，應包括投標廠商提交投
標書所需之一切必要資料」、「機關辦理公告金額以上之採購，應依功能或效益訂定招標文件。其有國際標準或國家標準者，應從其規定（第1 項）。……招標文件不得要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生產者或供應者。但無法以精確之方式說明招標要求，而已在招標文件內註明諸如『或同等品』字樣者，不在此限（第3項）。」及「本法第26條第3 項所稱同等品，指經機關審查認定，其功能、效益、標準或特性不低於招標文件所要求或提及者。」分別為政府採購法第29條第3 項、第26條第1 、
3 項及同法施行細則第25條第1 項所明定，故招標機關有責任提供完備詳實之招標文件，務使廠商能正確準備投標文件及詳實估價，不致產生誤解或錯誤。故被告辦理系爭採購案，應確實依功能或效益訂定招標規格，不容以「已要求或提及特定之商標（美國MDS ）」、「已允許使用同等品」為由，即草率訂立幾項簡單的招標規格，嗣後再稱廠商所提供之文件太簡單，不足佐證，而判定為不合格廠商。被告雖辯稱係「一方面避免限制競爭，另一方面尋求符合招標規格需求之廠商」，惟根本係被告卸責之辭。此外，採購設備或其同等品之規格要求，係由招標機關於招標文件內訂定，廠商僅能就招標文件要求之規格提供之，招標文件未要求之規格，豈能反責廠商未能提供？系爭採購案擬採購4 項財物：拖靶鋼繩、目視瞄準帶、TDK-39A 靶標及切割炸藥包，其招標規格均列於招標文件之計畫清單，除尺寸、重量、抗拉強度及公差等4 種規格要求外，並無列出其他規格要求，並列舉廠牌為美國MDS ；原告依該計畫清單備註18要求，提出「計畫清單與同等品規格對照表」及韓國KAC 相關資料，除廠牌係韓國KAC 不同外，其餘規格均與招標文件相同。
㈢招標文件之計畫清單針對同等品的要求：「必須於投標文件
內敘明並提供同等品之廠牌、價格、功能、效益、標準或特性（以清單各項規格功能對照說明表、廠牌型錄或規格文件以資証明符合招標文件要求）等相關資料，以供審查。」已明白表示可以規格功能對照說明表、廠牌型錄或規格文件等資料來證明，原告依照所提供的同等品製作「計畫清單與同等品規格對照表」將計畫清單所列的各種「廠牌、功能、效益、標準或特性」詳細列出並且完全符合要求，另外輔以「
KAC 產品型錄KTDK-39A」展現原告所提供同等品確實為空軍所需求的標靶系統，對於計畫清單內所提：項次2 ：10K （FEET）拖靶鋼繩（型錄載明Towline ）；項次3 ：目視瞄準帶（型錄載明Visual Augment）；項次4 ：TDK-39A 標靶（含計分系統）（型錄載明Towed Target System KTDK-39A以及ForeBody with scorer sensor ）；項次5 ：切割炸藥包（型錄載明Cutting Explosive ）明顯可看出型錄載明這些項次為一整體的系統（Towed Target System ），並均載明於型錄內。針對同等品之廠牌也以「KAC 公司簡介」來作說明。所謂「佐證資料不足」的判定依據何在。是以，從被告召開同等品之審查會議後認定採購標的第2 、3 、5 項：「僅於對照表提供廠牌及規格，無相關型錄或規格文件等佐證資料與說明，不符招標文件規定。」觀之，以「無相關型錄」認定不符招標文件規定，依「政府採購行為錯誤態樣」序號㈦：「不論產品大小都要有型錄。」，實屬違反政府採購法之情形。
㈣被告雖一再稱「同等品之審查係實質審查」，惟查政府採購
法第26條之立法目的，主要在要求招標機關於訂定採購標的規範時，應就該標的（產品）能在最大範圍內，容納合適之產品參與競爭，以避免採購特定產品圖利特定廠商，造成綁標及限制競爭，進而影響採購之公正，故於招標文件內註明「或同等品」，實係政府採購法對招標機關例外地要提及特定商標時之要求，亦即因被告不依功能或效益訂定招標文件，而要提及特定商標（美國MDS ）時不得不於招標文件內註明「或同等品」。是被告所稱「……惟同等品究非同於原招標規格之品項……逕自取代原招標規格之需求……」等語，根本是本末倒置，似乎同意採用同等品是機關給的恩惠，蓋「原招標規格」即指計畫清單所列之尺寸、重量、抗拉強度及公差等項，就該數項規格為審查即為「實質審查」。是以，不論被告係採形式審查或實質審查，無非都是書面審查及開會審查，原告業已依招標文件規定提交同等品送審資料，今被告審查該資料時發生疑義，係因招標文件之疏失所造成，自應依法准許原告出席會議加以說明；再者，因招標文件對同等品部分，僅照抄法規條文之抽象規定，並未具體定義，故是否為同等品，絕非任由被告閉門開會即可隨意否定，尚須依據社會通念、相關領域之專家學者或業界之意見而為判定。
㈤本件公共工程委員會及被告核駁原告請求，其理由係被告未
提供拖靶鋼繩、目視瞄準帶及切割炸藥包等3 項財物之功能、規格、特性等其他佐證資料，惟該3 項財物之功能、規格、特性已列在「計畫清單與同等品規格對照表」，並輔以「韓國KAC 公司簡介」及「韓國KAC 公司產品KTDK-39A靶標系統之型錄」以證明該3 項財物均為KTDK-39A靶標系統之附屬配件，已足以佐證，未有被告所稱未附佐證資料。再者，系爭採購案採購之4 項財物，其主體為TDK-39A 靶標，每個單價高達1,417,000 元，至於拖靶鋼繩、目視瞄準帶及切割炸藥包等3 項僅為配件，就技術面而言，被告計畫清單所列規格均非高科技或精密產品，此由該3 項財物之規格及單價可知，例如拖靶鋼繩每捲長度10,000英呎（約3,048 公尺，允許公差正負30.48 公尺，張力強度4,000 磅），係通常使用之綱線，每公尺單價約394 元，又如目視瞄準帶，每捲長度30英呎（約9.144 公尺，允許公差正負60.96 公分），鋼質，每公尺單價約6,340 元，再如切割炸藥包，每個長度2.1英吋（約5.33公分）、重量19公克，鋼質包裝，每個單價約10,000元。原告所提之主體產品TDK- 39A靶標業經被告審查合格，如採相同之審查標準，10K （FEET）拖靶鋼繩、目視瞄準帶及切割炸藥包亦會審查合格，且該3 項配件，因製作技術簡易，於履約期限內當有能力交貨完成，是以同一家公司生產之產品，最重要之主體產品既已通過審查，卻因其附屬配件遭否決，如無正當理由，實難令人信服，故原告應被認定為合格廠商，洵無疑義；公共工程委員會及被告拘泥於所謂形式上被告未提供「其他佐證資料」文件，無視於政府採購法第1 條「……公平、公開之採購程序，提升採購效能，確保採購品質……」、第6 條「……應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」規定，不知分別該4 項財物之輕重、主從、配對關係，及應採取對政府有利之公平實質審查方式處理，即核駁原告請求，嚴重違反公平原則，妨礙採購效能，不當增加政府支出4,293,650 元（漢翔公司決標價與被告標價差額），實不可採。
㈥被告雖辯稱系爭採購案另一家投標廠商百是通公司之同等品
亦有2 項未審查合格云云，惟該公司未通過資格（規格）審查之主因，在於該公司無飛行員，無法提供計畫清單第1 項「空對空機砲射訓靶勤服務」134 架次之報價金額，至於該
2 項同等品有無通過審查，則非重點。㈦又，被告謂「原告漏未詳閱招標文件內容，卻反稱被告未明
確要求須提供之送審資料……」云云，實與政府採購法第29條第3 項「第1 項文件（招標文件）內容，應包括投標廠商提交投標書所需之一切必要資料」規定有違，蓋招標文件內容依其性質可區分為2 部分，第1 部分：程序性之規定，即招標、審標及決標等程序性規定，包括廠商之資格證明文件規定……；第2 部分：實體事項之規定，即履約及驗收等約定，包括採購標的之技術、規格規範……。機關應將招標文件交付廠商，其目的在使投標廠商於詳細閱讀後，能就招標、審標、……等事項予以考量，以確定其是否具有投標資格及履約能力，並可依招標文件所載計算履約成本，最後於綜合考量後定其標價。故機關訂定招標文件時應包括投標廠商提交投標書所需之一切必要資料，今招標文件漏未提供「同等品審查標準」，自屬被告之過失，其違反政府採購法第29條第3 項規定事證明確。
㈧按「……並規定其審查範圍：「同等品審查標準以附件4 同
等品廠商規格對照表各項次畫底線項目為合格標準評斷依據……」、「……申訴廠商檢附之廠牌型錄內容未包括系爭採購案『同等品廠商規格對照表』各項次畫底線之全部項目，且就相關欠缺項目亦未檢附其他佐證資料……」分別為公共工程委員會98年度訴0000000 號審議判斷「判斷理由」五所載明，經查該案係被告98年4 月辦理「體外震波碎石機等
2 項」之招標申訴案件，與系爭採購案情形類似，足見被告辦理同等品審查時，會預先在招標文件內列入「同等品審查標準」，以作為准駁之具體評斷依據，並杜絕爭議，今系爭採購案之招標文件欠缺「同等品審查標準」，係屬被告之過失，若因而發生爭議時，應對招標文件作成者作不利益之解釋。查公共工程委員會及被告均稱系爭標案計畫清單備註18同等品⑴：「本標案允許投標商提出清單規格之同等品，惟必須於投標文件內敘明並提供同等品之廠牌、價格、功能、效益、標準或特性（以清單各項規格功能對照說明表、廠牌型錄或規格文件以資證明符合招標文件要求）等相關資料，以供審查。」即為「具體審查標準」，其實該段文字係抄自政府採購法施行細則第25條，根本非「具體標準」，各招標機關實際應用政府採購法施行細則第25條時，應就個案提出各自的具體標準（例如尺寸、容積、重量、溫度、電壓、電流、應力、應變、製程、成分等物理、化學、機械性質等），如同被告辦理前述「體外震波碎石機等2 項」招標文件之「同等品廠商規格對照表」，該招標文件「同等品廠商規格對照表」，經向被告請求提供遭拒，請鈞院依行政訴訟法第
163 條規定命被告提出，以利發現真實。㈨又，公共工程委員會90年11月9 日（90）工程企字第900437
93號令發布之「政府採購法第26條執行注意事項」，其性質屬行政規則，係主管機關為規範機關內部秩序或運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定；該執行注意事項第10條第2 項亦規定「廠商提出同等品時，應敘明同等品之廠牌、價格及功能、效益、標準或特性比較表等相關資料，以供機關審查。」，故招標機關應就何謂「功能、效益、標準或特性比較表等相關資料」，於招標文件內敘明，就如同被告98年4 月辦理「體外震波碎石機等2 項」之招標時，預先在招標文件內列入「同等品審查標準」，而非僅在計畫清單備註18抄入相關條文的文字。
㈩「機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其
內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明」、「……主標人依本法第51條規定洽商說明……」、「……經招標機關主持人依本法第51條規定洽商說明後……」分別為政府採購法第51條第1 項及公共工程委員會98年度訴0000000 號審議判斷「招標機關陳述意旨」之「事實部分」之「理由部分」之㈠、3 載有明文及前例，系爭標案同等品資料認定既有疑義，而原告亦已當場及以書面提出參加審查會詳加說明之請求，被告仍予拒絕，被告雖辯稱是否邀請廠商出席審查會為其裁量權限，然實已違反被告之前例，則被告縱非裁量權已萎縮至零，亦有裁量濫用或裁量怠惰之瑕疵問題。
「開會審查：……召開審查會議，並得邀請專家學者、廠商
代表、原設計者與會，以『確認是否為同等品』。」、「採購人員辦理採購應努力發現真實，對機關及廠商之權利均應注意維護。對機關及廠商有利及不利之情形均應仔細查察」分別為「政府採購法第26條執行注意事項」第12條之㈡及採購人員倫理準則第5 條所明訂，蓋原告所提是否為同等品係可客觀討論之課題，被告所稱「佐證資料不足」應指資訊未達可決之程度，若就招標文件規定以外的「功能、效益、標準或特性」有所疑慮，應讓原告參加審查會議提出說明，而非以所謂「佐證資料不足」逕行判定原告不合格，除非廠商拒絕參加審查會議或拒絕說明，否則被告肩負辦理政府採購責任，理當追求政府最大利益，於系爭採購案本應盡其所能「確認是否為同等品」，而非拒絕原告請求參加審查會議，並逕認定原告不合格，是被告顯有違法濫權之嫌。
被告雖稱「況且依政府採購法第26條執行注意事項第12條規
定機關於審查同等品時『尚應』慎重其事而邀請專家學者參與審查會議……」、「……則採購法令根本不必規定同等品審查『需』開會或邀請專家學者審查……」，實係故意曲解法令、混淆視聽，經查及被告答辯理由中亦自承該執行注意事項第12條規定為「機關就廠商所提出之同等品比較表等資料，應擇下列方式之一審查之：㈠自行審查……。㈡開會審查……。㈢委託審查……。」；另稱「……僅以『區區1 張對照表』即應形式判定其合於同等品，…，只需廠商擬1 張切結書切結……」等語，實則該所謂「區區1 張對照表」原係招標文件之要求。
又被告稱「……且所謂裁量係指招標機關得因案制宜，要不
如原告所稱僅因先前曾於他案邀請廠商就同等品提出說明，本案即發生裁量權收縮至零或有裁量濫用及怠惰等問題」云云，惟被告所謂「因案制宜」之標準為何？查被告98年間辦理「體外震波碎石機等2 項」招標案採購金額為12,500,000元，系爭採購案之金額則高達122,872,400 元，依舉輕以明重及依慣例原則，被告於本件採購案豈有不邀請廠商就同等品提出說明之理。
至被告稱「關於招標規格之訂定，機關本即得依採購需求而
為酌定，何來草率或完美之分？端看個案之需求程度而已」，惟1 億多元之巨額財物採購之規格訂定豈能如此草率簡單；又稱「被告既已發出書面通知原告出席開標會議，則原告遲到遭拒絕參加」云云，惟從被告發出傳真通知之時間（上午11時許）到開始開會時間（下午2 時），中間僅隔2 個多小時，被告未預留合理準備之時間，且僅因原告遲到即遭拒絕開會，於法無據。再者，被告稱「原告提出之投標文件資料不足要求給予補正機會」亦與事實不符，原告從未要求給予補正機會，僅要求被告應依政府採購法第51條規定給予說明之機會及依政府採購法第26條執行注意事項第12條規定給予參加同等品審查會說明之機會，從未要求特權之差別待遇。
系爭採購案於公共工程委員會審議時，被告企圖誤導審議委
員會，情形如下：「小結：依上開採購法令及招標文件之規定，如以同等品參標者除應『敘明』規格功能對照說明表（廠牌、價格、功能、效益、標準或特性）外，尚應提出『證明文件』（廠牌型錄或規格文件）等佐證資料以資證明其符合招標文件同等品之要求。」、「其餘3 項標的包括：『10K （FEET）拖靶鋼繩』、『目視瞄準帶』及『切割炸藥包』則完全未檢附任何佐證資料藉以證明其『對照表』所載之規格性能符合同等品之要求，……」、「……已明確規定投標廠商以同等品投標時應『敘明』規格功能對照說明表（廠牌、價格、功能、效益、標準或特性）外，尚應提出『證明文件』（廠牌型錄或規格文件）等佐證資料以資證明其符合招標文件同等品之要求。」及「……是本案既已要求投標廠商以同等品投標時應『敘明』規格功能對照說明表（廠牌、價格、功能、效益、標準或特性）外，尚應提出『證明文件』（廠牌型錄或規格文件）等佐證資料以資證明其符合招標文件同等品之要求。」，被告重複利用類似「……尚應提出『證明文件』（廠牌型錄或規格文件）等佐證資料……」，扭曲原「計畫清單」的內容，涉及不實陳述，違反誠實信用原則，顯係混淆視聽。
再以被告引用招標文件計畫清單備註18之內容：「以清單各
項規格功能對照說明表、廠牌型錄或規格文件以資證明符合招標文件要求」，故依文義解釋，該段文字係用以說明何謂「證明文件」，是以規格功能對照說明表、廠牌型錄或規格文件三者擇一即可，而非如被告所稱，除應提出規格功能對照說明表外，尚應提出證明文件（廠牌型錄或規格文件）等所謂的佐證資料；再依「對招標文件作成者作不利益解釋」原則，若此部份之解釋有爭議，亦應依前述原則辦理。另關於被告所稱「如廠商對於招標文件……有任何不清楚之處，非不得依前述政府採購法（第41條第1 項）規定……請求釋疑」等語，惟查，廠商請求釋疑之時機，通常為招標文件之規定有前後不一、互相矛盾或漏項等情形時方纔為之，本案招標文件規定須檢附之規格文件，僅需就規格功能對照說明表、廠牌型錄或規格文件，三者擇一即可，已如前述，故何需再請求釋疑。
至被告所舉最高法院97年度台上字第2005號判決，指該判決
「亦認同等品之審查除規格表外尚應檢附『相關資料』以供審查」，惟查，該判決意旨係因廠商未依招標文件規定於招標階段將同等品資料提交機關審查同意，致遭敗訴判決，與原告業依招標文件規定，於招標階段即將同等品資料提交審查之情形完全不同。
依公共工程委員會公告決標資料，除系爭採購案外，自90年
起至98年止，被告辦理類似之採購案尚有9 件，全部均由漢翔公司得標，分別為「新戰機90年空對空機砲射訓靶勤」案、「新一代戰機91年空對空機砲射訓靶勤」案、「空軍93年度空對空機砲射訓靶勤服務」案、「93年度空對空機砲射訓靶材」案、「94年度空對空機砲及35炮射訓靶材」案、「空軍94年度空對空機砲及三五砲射訓靶勤服務」案、「空對空機砲射訓靶勤服務等2 項」案、「空對空機砲射訓靶勤服務等2 項等計2 項」案、「空對空機砲射訓靶勤服務等2 項」案等，疑有違反政府採購法第6 條「應以維護公共利益及公平合理原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇」之規定。
綜上所述，被告辦理系爭採購案顯有下列重大違失：⒈系爭
採購案原於98年2 月辦理第1 次招標，因有廠商對未允許使用同等品提出異議，致暫停開標，經修正後竟再加入額外飛行員勞務採購，企圖提高廠商資格門檻及增加政府支出。⒉於召開同等品審查會時，竟違反被告慣例，拒絕原告參加會議之請求；且無視於原告係最低標，如施以不利處分，宜參照行政程序法之精神，給予陳述意見之機會。⒊系爭採購案為採購金額達1 億2 千2 百餘萬元之巨額採購，被告招標規格之訂定，竟僅有尺寸、重量、抗拉強度及公差等4 項，完全無功能效益之要求，顯見被告規格訂定之草率。⒋被告98年7 月20日上午傳真備採購辦字第0980006049號書函，通知廠商派員參加當日下午2 時之開標會議，時間過於急迫，原告人員僅遲到20分鐘，即不准參加，剝奪原告開會陳述意見之機會，違反程序正義。⒌被告98年8 月21日採購申訴案陳述意見書不斷利用類似「……尚應提出『證明文件』（廠牌型錄或規格文件）等佐證資料……」之話語，扭曲原「計畫清單」之內容，涉及不實陳述，違反誠實信用原則。⒍被告違法決標予次低標廠商，不當增加政府支出4,293,650 元等情。
聲明求為判決：確認原處分違法；訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：㈠原告投標文件檢附之「同等品等佐證資料」不足，經開會審查判定為不合格：
⒈本件被告係依政府採購法第26條第3 項但書規定，於招標文
件內註明可使用同等品，但應在投標時「預先」提出相關資料以供審查，一方面避免限制競爭，另一方面亦在尋求符合招標規格需求之廠商。另依政府採購法第26條執行注意事項第10條㈠之規定：「招標文件註明『或同等品』字樣，並規定廠商如欲提出同等品者，應於投標文件內預先提出。其經審查非同等品者，為不合格之廠商」。
⒉廠商欲以同等品投標者應「事先」檢附之文件－規格對照表
「及」相關證明文件等佐證資料以供審查（參見招標清單備註欄第18點）：
⑴採購法令之要求：政府採購法第26條執行注意事項第10條
第2 項規定：「廠商提出同等品時，應敘明同等品之廠牌、價格及功能、效益、標準或特性比較表等相關資料，以供機關審查。其經審查為同等品者，方得使用。」（政府採購法施行細則第25條第2項亦同此旨）。
⑵招標文件之要求：依據招標清單備註欄第18點亦明定「本
標案允許投標商使用同等品，惟必須於投標文件內敘明並提供同等品廠牌、價格、功能、效益、標準或特性（以清單各項規格功能對照說明表、廠牌型錄或規格文件以資證明符合招標文件之要求）等相關資料以供審查」。
⑶故依上開採購法令及招標文件之規定，如以同等品參標者
除應『敘明』規格功能對照說明表（廠牌、價格、功能、效益、標準或特性）外，尚應提出「證明文件」（廠牌型錄或規格文件）等佐證資料以資證明其符合招標文件同等品之要求。
⒊本件採購標的共5 項，原告竟有高達3 項採購標的（含「10
K （FEET）拖靶鋼繩」、「目視瞄準帶」及「切割炸藥包」等3 項）完全未檢附任何佐證資料以供審查：本件原告之投標文件中之同等品資料，僅檢附「計畫清單與同等品規格對照表1 張」，而佐證資料中，僅檢附該同等品之廠牌「Kyun
g An Cable」、公司簡介以及「TDK-39A 靶標（含計分系統）」( 採購標的中之第4 項) 附有相關之裝備介紹及操作特徵資料以供審查，至於採購標的之其餘3 項標的包括「10 K（FEET）拖靶鋼繩」、「目視瞄準帶」及「切割炸藥包」則完全未檢附任何佐證資料藉以證明其「對照表」所載之規格性能符合同等品之要求，致無從審查，故被告召開同等品之審查會議後認定採購標的第2 、3 、5 項：「僅於對照表（投標文件，第11頁）提供廠牌及規格，無相關型錄或規格文件等佐證資料與說明，不符招標文件規定。」不符合前述政府採購法執行注意事項及施行細則之規定，而判定原告為不合格廠商。【政府採購法第26條執行注意事項第10條㈠參照】。
⒋再者，招標機關對於同等品之審查本享有相當之裁量權限，
如投標廠商「有」提出所有完整採購品項之同等品相關資料供審查時，尚且未能保證資料足供判斷為同等品（以另一家投標廠商百是通公司為例，其除「TDK-39A 靶標（含計分系統）」之相關資料外，其所提出「10K （FEET）拖靶鋼繩」、「目視瞄準帶」及「切割炸藥包」之佐證資料，僅「目視瞄準帶」1 項之佐證資料經審查委員認定足供判定規格功能符合同等品，其餘包括「10K （FEET）拖靶鋼繩」及「切割炸藥包」雖有提出佐證資料仍因資料不足而被判定為不合同等品規格）。遑論在本案原告僅提供其中「TDK-39A 靶標（含計分系統）」同等品簡介資料，而其他3 項「10K （FEET）拖靶鋼繩」、「目視瞄準帶」及「切割炸藥包」相關資料均付之闕如之情況下，其同等品送審之佐證資料不足已相當明確，被告將其評定為不合格廠商即非無理由。
㈡原告之投標文件亦並不符合招標文件之規定：
⒈依政府採購法第51條第1 項規定：「機關應依招標文件規定
之條件，審查廠商投標文件……」。本案招標文件之計畫清單備註欄第18條同等品第1 項規定：「本標案允許投標商提出清單規格之同等品，惟必須於投標文件內敘明並提供同等品之廠牌、價格、功能、效益、標準或特性（以清單各項規格功能對照說明表、廠牌型錄或規格文件以資證明符合招標文件要求）等相關資料，以供審查。」⒉依政府採購法第41條第1 項之規定：「廠商對於招標文件內
容有疑義者，應於招標文件規定之期日前，以書面向招標機關請求釋疑。」可知，本件購案於招標文件之計畫清單備註欄第18條同等品條文中，已明確規定投標廠商以同等品投標時應『敘明』規格功能對照說明表（廠牌、價格、功能、效益、標準或特性）外，尚應提出「證明文件」（廠牌型錄或規格文件）等佐證資料以資證明其符合招標文件同等品之要求。如廠商對於招標文件所載之上開應檢附資料之規範有任何不清楚之處，非不得依前述政府採購法規定於截止期限前向被告請求釋疑，若得為而不為，待事後發生其主觀認知與招標機關之規定不符時，其即須自行承擔其投標文件與招標清單規定未合之結果。
⒊最高法院97年度台上字第2005號判決亦認同等品之審查除規
格表外尚應檢附「相關資料」以供審查：最高法院97年度台上字第2005號判決意旨略以：「……系爭契約雖均允許投標廠商提出同等品交貨，惟以同等品交貨，應於招標階段即將同等品之廠牌、價格及功能、效益、標準或特性等相關資料送交審查……」。觀其意旨，即在於投標廠商以同等品投標時，應於招標階段將同等品之廠牌、價格及功能、效益、標準或特性「等相關資料」送交審查。詳言之，因廠商於投標文件中並未提供同等品之「相關資料」供招標機關審查，則該同等品是否符合招標之規格需求勢必無法判定。於本案，因已於招標文件中明文要求廠商投標時須預先提出同等品審查之相關資料，若廠商未提出或資料不足，依政府採購法第26條執行注意事項第10條第1 項之規定，當可逕行判定為不合格廠商。
㈢同等品之審查係實質審查：
⒈按於招標文件內註明「或同等品」字樣辦理採購，在於避免
不當限制競爭，惟同等品究非同於原招標規格之品項，故在投標廠商以同等品參與投標絕非在使投標廠商得以不同於招標規格之品項，亦未檢附佐證資料下證明其如何符合「同等品」之前提下，逕自取代原招標規格之需求，要求招標機關僅依其「計畫清單與同等品規格對照表」來形式上判定是否合格之同等品。
⒉況且依政府採購法第26條執行注意事項第12條規定機關於審
查同等品時尚應慎重其事而邀請專家學者參與「審查會議」，以確認是否為同等品。倘若如廠商所述可不經「實質審查」而僅以「區區1 張對照表」即應形式判定其合於同等品，則採購法令根本不必規定同等品審查需開會或邀請專家學者審查，只需廠商擬1 張切結書切結「其產品之功能效益同於招標規格」豈不更便捷。
⒊是本案既已要求投標廠商以同等品投標時應「敘明」規格功
能對照說明表（廠牌、價格、功能、效益、標準或特性）外，尚應提出「證明文件」（廠牌型錄或規格文件）等佐證資料以資證明其符合招標文件同等品之要求，招標機關開會審查即應為「實質審查」怠無疑義。
㈣原告之主張與事實不符，並不足採：
⒈本購案招標文件備註欄第18條同等品項下，已明確要求投標
廠商投標時須檢附之審查資料：承前述，本案已明確於招標文件之計畫清單備註欄第18條同等品條文中，要求投標廠商「必須於投標文件內敘明並提供同等品之廠牌、價格、功能、效益、標準或特性（以清單各項規格功能對照說明表、廠牌型錄或規格文件以資證明符合招標文件要求）等相關資料，以供審查。」則原告漏未詳閱招標文件之內容，卻反稱被告未明確要求需提供之送審資料，顯然刻意扭曲事實而有違誠信原則，況原告如有疑義依法本有權請求釋疑而不為已如前述，自當承受因此所生之不利益。
⒉被告就同等品之審查會議，是否通知廠商與會依法有裁量權
限：依政府採購法第26條執行注意事項第12條規定：「機關就廠商所提出之同等品比較表等資料，應擇下列方式之一審查之……㈠自行審查㈡開會審查㈢委託審查」等3 種方式，於本案係採行開會審查：「簽報機關首長或其授權人員召開審查會議，並『得』邀請專家學者、『廠商代表』、原設計者與會，以確認是否為同等品。」可知被告對於原告投標之同等品進行開會審查時，對於是否邀請原告（廠商代表）與會擁有裁量權限，是原告主張：「……剝奪開會陳述意見之機會，程序上有重大瑕疵……」即無所據，且所謂裁量係指招標機關得因案制宜，要不如原告所稱僅因先前曾於他案邀請廠商就同等品提出說明，本案即發生裁量權收縮至零或有裁量濫用及怠惰等問題，是原告之主張顯無理由。
⒊原告為維護自身私益，竟不惜抹黑被告機關之程序正當性，以下爰予駁斥：
⑴系爭標案於辦理第2 次招標時，另加入飛行員勞務採購部
分，被告機關自有一定之需求及考量，所謂企圖提高廠商資格門檻及增加政府支出之說法，純係原告無憑無據下之惡意污衊；至於同等品審查是否邀請投標廠商出面說明，承前述依據政府採購法第26條執行注意事項第12條規定機關本享有裁量權限，並無任何非請廠商說明不可之法令依據；另關於招標規格之訂定，機關本即得依採購需求而為酌定，何來草率或完美之分？端看個案之需求程度而已；被告既已發出書面通知通知原告出席開標會議，則原告遲到遭拒絕參加，豈又可歸責於被告有何程序不當之處；至於被告引招標文件計畫清單中備註欄第18條為證，對於原告有何不合規定之處加以說明，為被告依法所享有之申辯權利，不容原告任意憑空指摘。
⑵原告始終主張被告違反程序正義、違反誠實信用，惟原告
恐忽略政府採購法第6 條第1 項所揭示之「公平合理原則」，原告提出之投標文件資料不足要求給予補正機會、要求同等品審查一定要給予其陳述意見之機會、自行遲到開標會議卻仍要求特權允許進入，凡此種種，若被告順其所請，豈不嚴重影響其他投標廠商之公平競爭利益而僅給予原告特權之差別待遇，為何原告有權要求被告對其特別開例、給予寬待，若被告果真順原告所求一一通融，那才真有違法圖利廠商之嫌，故原告所辯實不足採。
㈤綜上所述，被告對於原告投標文件同等品之審查，就程序面
與實質面完全係依招標文件與採購法令規定而為，並無任何違法剝奪原告權益之事，本件訴訟顯無理由。
㈥聲明求為判決：駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點為原告所提之投標文件（包括計畫清單與同等品規格對照表及KAC 產品資料）是否符合被告招標文件之規定；被告以原告投標文件檢附之「同等品等佐證資料」不足，審查判定為不合格標，是否適法有據。
五、經查：㈠按「機關辦理公告金額以上之採購，應依功能或效益訂定招
標文件。其有國際標準或國家標準者，應從其規定（第1 項）。機關所擬定、採用或適用之技術規格，其所標示之擬採購產品或服務之特性，諸如品質、性能、安全、尺寸、符號、術語、包裝、標誌及標示或生產程序、方法及評估之程序，在目的及效果上均不得限制競爭（第2 項）。招標文件不得要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生產者或供應者。但無法以精確之方式說明招標要求，而已在招標文件內註明諸如『或同等品』字樣者，不在此限（第3 項）。」、「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：未依招標文件投標。投標文件內容不符合招標文件規定者。」、「機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其內容有疑義者，得通知廠商提出說明。」政府採購法第26條、第50條第1 項第1 款、第
2 款、第51條第1 項定有明文。次按「本法第26條第3 項所稱同等品，指經機關審查認定，其功能、效益、標準或特性不低於招標文件所要求或提及者。招標文件允許投標廠商提出同等品，並規定應於投標文件內預先提出者，廠商應於投標文件內敘明同等品之廠牌、價格及功能、效益、標準或特性等相關資料，以供審查。招標文件允許投標廠商提出同等品，未規定應於投標文件內預先提出者，得標廠商得於使用同等品前，依契約規定向機關提出同等品之廠牌、價格及功能、效益、標準或特性等相關資料，以供審查。」、「機關審查廠商投標文件，發現其內容有不明確、不一致或明顯打字或書寫錯誤之情形者，得通知廠商提出說明，以確認其正確之內容。」政府採購法施行細則第25條、第60條第1 項亦定有明文。再按「⑴本標案允許投標廠商提出清單規格之同等品，惟必須於投標文件內敘明並提供同等品之廠牌、價格、功能、效益、標準或特性（以清單各項規格功能對照說明表、廠牌型錄或規格文件以資證明符合招標文件需求）等相關資料，以供審查。⑵廠商以同等品投標者，其投標文件經審查合格，於決標後納入契約執行，並作為驗收之依據。」系爭採購案招標文件ED98039L153 計畫清單備註18同等品⑴、⑵定有明文。
㈡本件系爭採購案，被告原處分認原告就招標文件ED98039L15
3 計畫清單項次2 「10K （FEET）拖靶鋼繩」、項次3 「目視瞄準帶」及項次5 「切割炸藥包」僅於「計畫清單與同等品規格對照表」列出計畫清單所述廠牌及尺寸，提供件號及廠牌，未提出功能、規格及特性等其他佐證資料，不符合招標文件規定。原告不服被告原處分，主張其提出同等品完全符合，被告以原告投標文件檢附之「同等品等佐證資料」不足，審查判定為不合格標，乃有違誤。是本件應審究者乃原告提出計畫清單與同等品規格對照表及KAC 產品資料究係投標文件內容有疑義、不明確，抑或原告投標文件檢附之「同等品等佐證資料」不足，不符合招標文件之規定之問題。
㈢查本件系爭採購案招標文件ED98039L153 計畫清單項次2 「10K （FEET）拖靶鋼繩」記載：「……軍種料號（暫編）：
6920YETP66167 廠牌：MDS （Meggitt Defense Systems ）（或同等品）……件號：00000000（或同等品）……長度：
10000FT （公差±100FT ）直徑：0.182IN （公差±0.003I
N ）抗張力強度：4000LB（含）以上」、項次3 「目視瞄準帶」記載：「……軍種料號（暫編）：6920YETP66168 廠牌：MDS （Meggitt Defense Systems ）（或同等品）……件號：00000000（或同等品）……長度：30FT（公差±2FT ）直徑：31IN（公差±2IN ）」、項次5 「切割炸藥包」記載：「……軍種料號（暫編）：6920YETP66172 廠牌：MDS （Meggitt Defense Systems ）（或同等品）……件號：MK23MODO（或同等品）……長度：2.1IN （公差±0.1IN ）直徑：0.73IN（公差±0.05IN）重量：19g （公差±2g）」，有該計畫清單附卷可參。而原告提出計畫清單與同等品規格對照表記載其提供之同等品項次2 「10K （FEET）拖靶鋼繩⒈廠牌：KAC （KyungAn Cable Co.,Ltd ）⒉長度：10000FT（公差±100FT ）直徑：0.182IN （公差±0.003IN ）抗張力強度：4000LB（含）以上」、項次3 「目視瞄準帶⒈廠牌：KAC （KyungAn Cable Co., Ltd）⒉長度：30FT（公差±2FT ）直徑：31IN（公差±2IN ）」、項次5 「切割炸藥包⒈廠牌：KAC （KyungAn Cable Co.,Ltd ）⒉長度：2.1IN（公差±0.1IN ）直徑：0.73IN（公差±0.05IN）重量：19
g （公差±2g）」及KAC 產品資料等，有計畫清單與同等品規格對照表附卷可按。
㈣茲查原告提出計畫清單與同等品規格對照表載明其提供項次
2 「10K （FEET）拖靶鋼繩」、項次3 「目視瞄準帶」及項次5 「切割炸藥包」同等品廠牌為KAC （KyungAn Cable
Co.,Ltd ），長度、直徑、抗張力強度、重量及公差等，固與系爭採購案招標文件ED98039L153 計畫清單項次2 「10K（FEET）拖靶鋼繩」、項次3 「目視瞄準帶」及項次5 「切割炸藥包」記載相同，惟查依原告所提出之KAC 產品資料中雖載有「RMK-35/A37U-36 Tow Target Reeling MachineLauncher」、「Control Displa y in Cockpit 」及「Receiver Assy, Processor Assy,Inte rface Unit,Peculiar Support Equipment」等語，但觀其內並未有功能、規格及特性等其他佐證資料，而稽之系爭採購案招標文件ED98039L153 計畫清單備註18同等品⑴之規定可知，該所規範者即係屬同等品之具體審查標準，故原告主張其上揭所提出之資料，已符合系爭採購案招標文件ED98039L153 計畫清單備註18同等品⑴規定云云，核屬無稽。
㈤次查依政府採購法第26條第3 項但書規定，於招標文件內註
明可使用同等品，但應在投標時「預先」提出相關資料以供審查，一方面避免限制競爭，另一方面亦在尋求符合招標規格需求之廠商。另依政府採購法第26條執行注意事項第10條㈠之規定：「招標文件註明『或同等品』字樣，並規定廠商如欲提出同等品者，應於投標文件內預先提出。其經審查非同等品者，為不合格之廠商」。是依上揭規定可知，廠商欲以同等品投標者應「事先」檢附之文件－規格對照表及相關證明文件等佐證資料以供審查。復參酌政府採購法第26條執行注意事項第10條第2 項規定：「廠商提出同等品時，應敘明同等品之廠牌、價格及功能、效益、標準或特性比較表等相關資料，以供機關審查。其經審查為同等品者，方得使用。」，且首揭政府採購法施行細則第25條第2 項亦同此意旨。本件依據招標清單備註欄第18點亦明定「本標案允許投標商使用同等品，惟必須於投標文件內敘明並提供同等品廠牌、價格、功能、效益、標準或特性（以清單各項規格功能對照說明表、廠牌型錄或規格文件以資證明符合招標文件之要求）等相關資料以供審查」，故綜依上開規定可知，如以同等品參標者除應『敘明』規格功能對照說明表（廠牌、價格、功能、效益、標準或特性）外，尚應提出「證明文件」（廠牌型錄或規格文件）等佐證資料以資證明其符合招標文件同等品之要求甚明。
㈥再查本件系爭採購案之採購標的共5 項，原告有上述3 項採
購標的（含「10K （FEET）拖靶鋼繩」、「目視瞄準帶」及「切割炸藥包」等3 項），並未檢附任何佐證資料以供被告審查等情，據被告敘明在卷，茲經審酌本件原告投標文件中之同等品資料，僅檢附「計畫清單與同等品規格對照表1 張」，而卷附佐證資料中，僅檢附該同等品之廠牌「KyungAnCable 」、公司簡介以及「TDK-39A 靶標（含計分系統）」（採購標的中之第4 項）附有相關之裝備介紹及操作特徵資料以供審查，至於採購標的之其餘3 項標的包括「10K （FEET）拖靶鋼繩」、「目視瞄準帶」及「切割炸藥包」，則完全未檢附任何佐證資料，藉以證明其「對照表」所載之規格性能確實符合同等品之要求，故被告召開同等品之審查會議後認定採購標的第2 、3 、5 項：「僅於對照表（投標文件，第11頁）提供廠牌及規格，無相關型錄或規格文件等佐證資料與說明，不符招標文件規定。」，而認原告不符合前述政府採購法執行注意事項及施行細則之規定，判定原告為不合格廠商，核無不合。
㈦且查據被告陳明本件系爭招標案中，另一家投標廠商百是通
公司，除「TDK-39A 靶標（含計分系統）」之相關資料外，其所提出「10K （FEET）拖靶鋼繩」、「目視瞄準帶」及「切割炸藥包」之佐證資料，僅「目視瞄準帶」1 項之佐證資料經審查委員認定足供判定規格功能符合同等品，其餘包括「10K （FEET）拖靶鋼繩」及「切割炸藥包」雖有提出佐證資料，仍因資料不足而被判定為不合同等品規格等情，並提出該廠商之同等品審查結果在卷可按，經核亦無不合。參酌關於同等品之審查，招標機關享有相當之裁量權限，如投標廠商已提出所有完整採購品項之同等品相關資料供審查時，尚且未能保證資料足供判斷為同等品，更何況如未能提出資料供審查之情形，如何足供被告予以審查判斷是否確屬同等品之要求。則本件系爭招標案，原告僅提供其中「TDK-39A靶標（含計分系統）」同等品簡介資料，而其他3 項「10K（FEET）拖靶鋼繩」、「目視瞄準帶」及「切割炸藥包」相關資料均付之闕如之情況下，茲因原告提出之同等品送審之佐證資料確有不足，被告因而將原告評定為不合格廠商即非無理由。
㈧又按政府採購法第41條第1 項規定「廠商對於招標文件內容
有疑義者，應於招標文件規定之期日前，以書面向招標機關請求釋疑。」可知，系爭採購案於招標文件之計畫清單備註欄第18條同等品條文中，已明確規定投標廠商以同等品投標時應敘明規格功能對照說明表（廠牌、價格、功能、效益、標準或特性）外，尚應提出證明文件（廠牌型錄或規格文件）等佐證資料以資證明其符合招標文件同等品之要求。如廠商對於招標文件所載之上開應檢附資料之規範有任何不清楚之處，非不得依前述政府採購法規定於截止期限前向被告請求釋疑，若得為而不為，待事後發生其主觀認知與招標機關之規定不符時，其即須自行承擔其投標文件與招標清單規定未合之結果。復依最高法院97年度台上字第2005號判決意旨略以：「……系爭契約雖均允許投標廠商提出同等品交貨，惟以同等品交貨，應於招標階段即將同等品之廠牌、價格及功能、效益、標準或特性等相關資料送交審查……」等語。觀其意旨，即在於投標廠商以同等品投標時，應於招標階段將同等品之廠牌、價格及功能、效益、標準或特性「等相關資料」送交審查。此係因廠商於投標文件中並未提供同等品之「相關資料」供招標機關審查，則該同等品是否符合招標之規格需求勢必無法判定，自有所據。而本件系爭招標案，既已於招標文件備註欄第18條同等品項下，明確要求投標廠商投標時須檢附之審查資料，原告指稱招標文件並未明確規定云云，核屬誤會。因而廠商若未提出或提出之資料不足，依政府採購法第26條執行注意事項第10條第1 項之規定，被告逕行判定該廠商為不合格廠商，亦無違誤。
㈨復查於招標文件內註明「或同等品」字樣辦理採購，在於避
免不當限制競爭，惟同等品究非同於原招標規格之品項，故在投標廠商以同等品參與投標，並非在使投標廠商得以不同於招標規格之品項，亦未檢附佐證資料下證明其如何符合「同等品」之前提下，逕自取代原招標規格之需求，要求招標機關僅依其「計畫清單與同等品規格對照表」來形式上判定是否合格之同等品。況依政府採購法第26條執行注意事項第12條規定，機關於審查同等品時尚應慎重其事而邀請專家學者參與「審查會議」，以確認是否為同等品。依此益證審查同等品一事，乃須實質審查之。是系爭招標案既已要求投標廠商以同等品投標時應「敘明」規格功能對照說明表（廠牌、價格、功能、效益、標準或特性）外，尚應提出「證明文件」（廠牌型錄或規格文件）等佐證資料以資證明其符合招標文件同等品之要求，招標機關就本件原告所提出之招標文件開會審查予以實質審查原告是否符合該同等品之要求，經認其所提資料不足，乃係經實質審查之結果，核無不合。
㈩另依政府採購法第26條執行注意事項第12條規定：「機關就
廠商所提出之同等品比較表等資料，應擇下列方式之一審查之……㈠自行審查㈡開會審查㈢委託審查」等3 種方式，於本件系爭招標案係採行開會審查：「簽報機關首長或其授權人員召開審查會議，並『得』邀請專家學者、『廠商代表』、原設計者與會，以確認是否為同等品。」可知被告對於原告投標之同等品進行開會審查時，對於是否邀請原告（廠商代表）與會與否，擁有裁量權限，並非一定須請廠商到場說明不可。茲查本件被告原已發出書面通知原告出席開標會議，因原告遲到遭拒絕參加，此為兩造所不爭，依此可知，原告因遲誤開會時間，而遭被告拒絕參與，此係原告自己之過失，尚無從歸責於被告本件程序有何處理不當之處。是原告主張被告剝奪原告開會陳述意見之機會，程序上有重大瑕疵云云，即無所據。復查如上所述，招標機關採開會審查，是否邀請廠商等人參與審查會議，乃有裁量權限，此乃由招標機關因個案需求予以處理之。原告指稱被告曾於他案邀請廠商就同等品提出說明，核與本案是否需同等處理一節無涉，難以其他案件之處理方式，指稱本件被告有裁量權收縮至零或有裁量濫用及怠惰等問題，是原告此項主張亦無理由。
綜上所述，被告以原告系爭招標案就項次2 「10K （FEET）
拖靶鋼繩」、項次3 「目視瞄準帶」及項次5 「切割炸藥包」所提出之同等品，未提供功能、規格及特性等佐證資料，顯不符合招標文件之規定，據此判定原告為不合格廠商，經原告提出異議，復以原處分駁回原告之異議，於法尚屬有據，申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告猶執前詞及主觀見解，認被告原處分違法，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，核與本件判決
結果無涉，無庸逐一論述；至原告聲請被告提出其另於98年
4 月辦理「體外震波碎石機等2 項」之招標文件「同等品廠商規格對照表」的內容云云，核係屬其他招標案件規定之文件，與本件系爭招標案無關，亦與系爭招標案明文規範之招標文件內容不同，無從援引為本件招標案有利之證據，故本院認乃無請被告提出之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
書記官 楊子鋒