臺北高等行政法院判決
99年度訴字第448號99年6月17日辯論終結原 告 甲○○被 告 國防部代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 徐克銘 律師複 代理人 王珮儒 律師
鄭凱威 律師上列當事人間遊說法事件，原告不服行政院中華民國98年12月16日院臺訴字第0980098610號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：緣原告因遊說廢止「國防部憲兵司令部組織規程」事件，以民國98年4 月20日遊說登記申請書向被告申請遊說登記，經該被告以98年6 月10日國政財申字第0980007904號函復原告，略以被告所轄憲兵司令部更名為軍事憲兵司令部，與原告並無實質關係，依遊說法第4 條第1項 規定，應不得遊說，乃不受理登記。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠訴之聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告應准予作成受理遊說之登記。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡本件之爭點：
原告主張按國防法立法意旨，全民國防就是全國人民有一起捍衛我們的國家安全義務。原告為94年2 月27日退伍之備役上校，係屬全民防衛動員準備法動員準備階段人員，針對妨礙國家安全之國防政策，有無表達意見之行為？本件遊說之內容是否與身為備役上校之原告無關？㈢事實緣由：
⒈緣97年5 月20日總統馬先生上任統率全國陸海空軍，戮力
維持區域和平。被告秉承其建軍整備理念，檢討戰略、規劃兵力，精實憲兵結構。尤以廢止「國防部憲兵司令部組織規程」，將「憲兵司令部」撤銷，併入陸軍。並將原屬憲兵捍衛的首都衛戍部隊規劃為陸軍第六軍團指揮。足見當權者沒讀過「建軍史」，不知我國歷史第一個發動軍事政變，意圖殺害「大總統」的即為陸軍部長，於11年6 月16日炮擊觀音山總統府；此事件為21年成立憲兵司令部時，獨立陸軍之外主要緣由。嗣因幕僚規劃輕忽「憲史情懷」及「元首安全」，造成支援現役憲兵的「後備憲兵」揚言以破壞社會安寧及交通秩序的方式到總統府遊行示威而引社會爭議，總統仍陷入「一個中將缺，幾個兵員」的迷思，不知圓融化解軍怒兵怨，其癥結是憲令部之憲魂祖譽被廢。
⒉原告基於國防法規全民防衛之立法旨意分別向立法院及行
政院及行政院下屬國防部等三機關申請登記遊說：「憲兵司令部撤銷後宜納入參謀本部，不宜併入陸軍。」並獲立法院98 年4月22日台立院制字第0980002053號核准登記向
113 位立法委員遊說，同時行政院亦於98年06月26日院臺政字第0980039328號函（鈞院卷第37頁證3 ），審查原告符合遊說法規定准予登記就同一事向行政院劉院長遊說。續於98年7 月22日到院遊說，行政院無不同意見並將原告主張內容送下屬國防部戰略規劃司復知，己照原告建議憲兵改規劃隸屬參謀本部指揮。另6 月10日，榮民建請國安局應公誠無私的向馬總統英九先生及國會針對憲兵併入陸軍影響特種勤務條例，提研析評估報告，模擬推演陸軍發動軍事政變情境。國安局特種勤務中心覆函感謝原告睿智卓見，續協調被告確保特勤工作遂行（鈞院卷第45頁證4）。唯一遺憾的是始作俑者，被監察院糾正最多違法、過失的被告，負責軍紀并兼辦遊說業務的政戰局不知自我反省違逆上級意識及全民防衛理念，詭辯申請案與備役上校無關而否准登記，原告遂提起訴願（鈞院卷第49頁證5 ），亦遭決定駁回，原告遂提起本件訴訟。
㈣程序部分：
⒈訴之類型：本件同時具有撤銷訴訟及課予義務訴訟較符合權利保護及訴之效益。另含有為維護公益訴訟之精神。
⒉軍事機關及主管，長期以軍事機密為藉口，自我封閉自行
其是，弊案連連，欠缺自省能力及廣納雅言之胸襟。國家對人民意見表達，除原有行政程序法之陳情、及請願法外，為更增進人民民主參與，特別立定遊說法；其定義、對象、標的、及程序內容並不相同；至於其區別比較，請參考內部部編印之「遊說法問答手冊」第9 頁（鈞院卷第12
5 頁）。其立法意旨在於遊說者意見表達重視登記公開程序，並非被遊說者機關知悉存參即可，亦與表達意見是否被採納無關連性；縱使被告記者會修復原錯誤規劃憲兵制度，惟未在立法前仍存屬不確定性。就遊說法而言，前提是必須「公開、申請、登記、公告」，為遊說者權利要件，方能確保人民對民主政治之參與；遊說法之遊說期限是以被遊說者任職期為限，內容不同於其他案件法律期限規定，不容援引適用（如考試完畢放榜結果再爭訟應考資格）為被告敗訴理由。原告主張按憲法第16條規定人民有訴訟之權利。凡直接影響人民遊說權利義務關係，即可行政救濟提起訴訟。
⒊據立法院遊說登記辦公室表示，所遊說之議案雖然己完成
向本期會及本屆立委進行遊說的目的，而申請終止；若遊說議案仍未符合修正遊說者意見（刪除總統府組織法第16條及軍官士官服役條例天年不退條款），仍然可以就相同事件在下屆立委或會期再重新申請遊說登記。足證明遊說法其性質上屬於重複發生之權利，人民因參與民主或分享政治，得反覆行使之情形。遊說者資格之重複權利仍具實益者，其遊說被遊說者之權利有保護必要。
㈤實體部分：
⒈原告前曾基於被告將所應管轄的現役軍人15位現役上將，
堆置於總統府，棄於家中顧而不問，每天吃睡，不用上班，尚可月領25萬年薪300 萬及車輛、眷舍等，均以維持上將副院長級所有待遇，有違憲之嫌。遂於98年3 月20日申請向馬總統（三軍統帥）遊說刪除總統府組織法第16條，廢止戰略顧問；將15位現役上將改歸國防部列管。三軍統帥審核原告合符遊說法規中備役軍人身分與現役上將軍人有關係，於98年04月17日核定准予向馬總統英九先生遊說（鈞院卷第57頁證6 ）。98年5 月6 日總統府邀宴立院黨團後透過中國時報刊載馬總統：「以前裁軍只裁士兵，沒想到官這麼多！」，現行「上將」太多了，尤其總統府還設有15位上將轉任的戰略顧問，「該退就退」。
⒉政府機關執行公務，應按憲法平等原則為之，即相同狀況
應為相同之處理。原告就同一案件，同一事由，同向政府機關申請登記，本案豈有被告部長之上級長官三軍統帥馬總統英九先生及行政院院長為確保人民對民主政治之參與，均認定原告之備役上校身分符合遊說法規，而其下屬被告業管單位總政治作戰局卻自我封閉、曲解法令，拒絕人民遊說涉及危害首都與國家正副元首安全事務，與全民防衛有關，該行政處分理由不當對上級行政院督導權有同一事件自持相反意思之例外處理，破壞軍令之統一性及軍政之完整性豈不值得警惕與省思，應予撤銷。
⒊「國防法」第3 條明訂：中華民國之國防，型態為全民國
防。包含國防軍事、全民防衛及與國防有關之政治、經濟、心理等直接、間接有助於達成國防目的之事務。原告基於全民防衛國家安全意識，全民有權針對上項國防事務，應可遊說政府規正謬誤之國防政策。
⒋「全民國防教育法」：國家為施行「兵民合一、寓兵於民
」政策而制訂本法；全民國防就是全國百姓一起來捍衛我們的國土，維護國家安全，免受侵略。
⒌全民防衛動員準備法：國家為建立全民防衛動員體系，落
實全民國防理念，實施動員準備，保障人民權益，特制定本法。原告身分現為國防部後備司令部列案管理之備役上校，案屬動員準備階段人員：（指平時實施動員準備時期）。亦為第25條為達成動員實施階段迅速成軍，有效支援防衛作戰，軍事動員後備部隊編組之後備軍人，現仍服第三預備役，受「國防部後備軍人管理規則」規範及支領俸金。至動員實施階段即轉服為現役軍人。（全民防衛動員準備法施行細則）。且原告為「陸海空軍軍官士官服役條例」規範之尚未除役之備役上校。
⒍國防法第7 條（國防體制及權責）：中華民國之國防體制
，其架構如下︰一、總統。二、國家安全會議。三、行政院。四、國防部。」、第10條：行政院制定國防政策，統合整體國力，督導所屬各機關辦理國防有關事務。（註：同一國防事務，總統及行政院長皆樂意廣納雅言，惟其下屬較低階之部長不容藉業務繁忙託詞，有推諉懈怠之行為）⒎原告己負舉證責任，被告不予答辯，視同自認。
立法院及行政院就全然相同事件，「遊說憲兵司令部，不宜併入陸軍。」，並獲立法院秘書長98年4 月22日台立院制字第0980002053號函核准登記向113 位立法委員遊說（詳鈞院卷第37頁證3 ）；同時亦獲國防部上級機關具軍政督導權之行政院，以98年6 月26日院臺政字第0980039328號函同意本人向行政院長劉兆玄遊說，並獲行政院安排於98年07月22日到院遊說。無不同意見並將原告主張內容送下屬國防部戰略規劃司復知，己照原告建議憲兵不宜併入陸軍，改規劃隸屬參謀本部指揮。被告答辯狀第4 頁既己坦白承認國防事務及軍政事項依法受行政院監督；為何公務比下屬被告陳部長還繁忙的前行政院長劉兆玄就同一事件可以按「遊說法」規定核准原告遊說乙事，拒提答辯理由。
⒏違背現行國防法令之答辯，不備理由：
⑴被告以舊軍人思維辯稱：總統依憲法規定統帥三軍，僅
限於軍令系統…不及於軍政系統，實質上軍政事項均與總統無涉，其為行政處分自不受總統指示及拘朿，其處分適法性及合目的性均不受總統之監督。完全違背國防法定體制。
⑵依據憲法第36條總統統率全國陸海空軍。為賦予總統有
效行使其統帥權，及國防法第7 條（國防體制及權責）「中華民國之國防體制，其架構如下︰一、總統。二、國家安全會議。三、行政院。四、國防部。」及第8 條規定（總統統帥權）「總統統率全國陸海空軍，為三軍統帥，行使統帥權指揮軍隊，直接責成國防部部長，由部長命令參謀總長指揮執行之。」。第9 條規定總統為決定國家安全有關之國防大政方針。又總統統率全國三軍，通稱為總統統帥權、軍令權。其對國防政策及軍隊作用概括：（一）國防部組織權、（二）軍事教育訓練權、（三）軍人紀律及懲罰權等，乃憲法學者之通識。
紀律之獎勵及懲罰權之行使程序詳見，陸海空軍軍官士官任職條例第13條明定上將之任職、調職、免職權責由總統核定。第14條明定上將之停職、撤職權責由總統核定。陸海空軍獎勵條例第13條明定：「現役軍人獎勵權責上將由總統決定」；陸海空軍懲罰法第23條明定：「上將之懲罰由總核定之」；陸海空軍懲罰法施行細則，其第二章懲罰權責，於第6 條規定：「將級重要軍職之撤職，由總統核定」。上列國防法法規之制定賦予總統針對高階一級上將專有人事任免權及獎勵懲罰權兩項行政處分特權；寓有確保總統對於國防政策能夠有效行使其統帥權，以貫徹及維護軍政事務指揮權之意旨而達保衛國家之目的。足以證明總統行使統帥權並非獨立於國防部組織法等行政系統以外之人事。
⒐原告向遊說法主管機關（內政部）咨詢，其表示為確保人民對民主政治之參與，均從寬認定。
嗣因「遊說法」新通過之法律，受理申請准可遊說立法院長王金平總計135 件，其中自然人部份亦有44件；遊說法主管機關（內政部）總計5 件，其中自然人部份2 件：⑴蔡碧霞女士以（母親名義）之國民身分與「兒童及少年福利」相關法規有關係、⑵康淑美女士以「公職人員選舉罷免法」與國民身分有關係，均獲准向內政部長遊說（詳鈞院卷第115 、117 頁）。而我國最高行政機關且負責監督指導國防部軍政事務的行政院總計12件，其中自然人部份
3 件：①准原告以備役上校身分申請，遊說相同本案外，另修正「陸海空軍軍官士官服役條例草案」，己晉任一級上將者，年齡不受限制，可天年不退條款有違憲情形。②林淑華女士以國民身分遊說院長吳敦義修正「教育人員任用條例」（詳鈞院卷第119 、121 及123 頁）。彼等行政院長、立法院長及內政部長均未以公務繁忙為由拒絕受理遊說；況且遊說法第2 條第1 項規定曾顧及被遊說者公務繁忙可向其指定之人表達意見之行為。若被告之部長自認自己公務比行政院長繁忙可按遊說法指定之人向其表達意見，不要自我封閉。
⒑各行政及立法機關受理原告遊說登記，後續處理程序：（
詳各機關公開網站）⑴行政院：
①98年6 月26日行政院院臺政字第0980039328號核准原
告同意遊說本件相同遊說案（詳鈞院卷第37頁證3 ）。
②98年7 月22日行政院指定參議蔡忠誠先生受理原告到院遊說。
③98年07月28日行政院院臺防字第0980090338號將遊說紀錄表及資料遞送表送請國防部參處。
④被告部長辦公室98年8 月31日國部政綜字第
0980004498號函覆說明原「國防部QDR 規劃整編憲兵司令部併入陸軍司令部」案因任務特性，己改規劃隸屬參謀本部指揮；另於記者會說明本案組織調整之過程及考量因素。
⑤98年12月23日行政院院臺政字第0980110884號，准予
登記「遊說終止登記申請書」暨「遊說財務收支報表」，並辦理公開上網。
⑵立法院：
①98年4 月22日立法院台立院制字第0980002053號核准原告同意遊說本件相同遊說案。
②立法委員分別指定助理受理遊說並將遊說紀錄表上網公告原告前後計分別向立委遞送2 次遊說內容。
③99年3 月17日立法院台立院制字第0990001453 號 淮予終止登記，公開上網。
⑶總統府：
①98年4 月17日華總政二字第09800086050 號核准原告
同意遊說刪除總統府組織法第16條，廢除15位年薪
400 萬不上班現役上將擔任戰略顧問。②98年7 月30日及99年4 月16日准予變更登記遊說期間
至101 年04月19日本屆總統卸任止，並辦理公開上網。
㈥綜論
國防政策、法令之良窳，應以全民國防理念，建構「全民參與」、「總體防衛」、「民眾信賴」為依歸。為維護全民對民主政治之公開參與。請鈞院接受全民國防教育基本概念清楚瞭解「全民國防」對個人、家庭、社會與國家安全之影響，進而關注、支持、參與。又遊說法係增進人民民主參與，重視公開「申請、登記、公告」等程序，方為對遊說者的「實質利益」。並非以達到議案被修正為「符合利益」。本件訴訟法院自應自省發揮司法監督行政功能，將被告不當行政處分及訴願決定予以撤銷。
三、被告則以：㈠訴之聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈡原告提起本件行政訴訟並無權利保護之必要：
⒈按「提起行政訴訟，請求行政法院裁判，應以有權利保護
必要為前提；具備權利保護必要者，其起訴或上訴始有值得權利保護之利益存在。」、「按權利保護必要，乃行政訴訟法第107 條第1 項所定之訴訟要件，苟原告之訴其權利保護要件有欠缺，應依同條第2 項規定駁回其訴。而所謂權利保護必要，乃指欲得勝訴判決之當事人，有保護其權利之必要，亦即在法律上有受判決之利益而言。」、「查提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。」、「按當事人提起行政訴訟之目的，在於請求行政法院對其爭執之行政處分或公法上法律關係為本案判決，而行政法院為本案判決，其前提須原告提起之訴，具備一定之訴訟要件，且其請求之內容有利用行政訴訟制度解決之實效性與必要性始足當之。如原告縱取得行政法院之勝訴判決，對其並無實益，或其法律上之地位並不能改變，此種無用的法律保護，亦屬無訴訟利益。」、「……且如前述，是原告所欲遊說之事項乃陸海空軍軍官士官服役條例之修正，洵堪認定。核該法之主管機關為國防部，且該法案之修正應由該部擬具草案呈送行政院議決通過，再移請立法院審議通過，並非總統職掌之事項；況該法目前已經在立法院修正審議中，原告如欲影響法案之形成，自應向立法院進行遊說或請願，始能有效達其遊說之目的。故被告駁回原告遊說登記之申請，揆諸前揭規定，於法並無不合；並未對人民請求權利增加法律所無之限制。至申請遊說『中華民國總統府組織法』第16條之刪除，及『正確認識一個中國』等遊說案經被告受理，核該等案件內容既與本件不同，亦不生何違反公益及平等原則等情事，併此敘明。」分別為最高行政法院97年度判字第624 號判決、92年度判字第1624號判決、91年判字第1070號判決、鈞院89年訴字第1535號判決及98年度訴字第2479號判決所明揭。準此以言，「權利保護必要」係一般實體判決之要件，亦即進行訴訟時程序上所必須具備之合法要件，「權利保護必要」之有無，係以當事人得否透過提起系爭訴訟而達到其預定救濟之目的為斷，若提起該訴訟無法達到其預定救濟之目的，亦即取得勝訴判決，對其並無實益，或其法律上之地位並不能改變，則欠缺權利保護之必要，亦屬無訴訟利益。
⒉經查，原告訴之聲明係主張撤銷原處分及訴願決定，並要
求被告作成准予登記之行政處分，究其目的，亦即向被告遊說廢止「國防部憲兵司令部組織規程」，遊說內容以保有軍事戰力為由，主張應廢止憲兵司令部併入陸軍司令部之規定，並由參謀總長直接指揮執行軍事警察任務，為國軍「軍事警察特業機關」，正名為「軍事憲兵司令部」，然觀諸其所請之內容，與立法院98年6 月30日所發布標題為「另政戰僅保留保防，局長仍是中將」之委員最新消息（參鈞院卷第225 頁答證1 ）及中央社媒體於98年6 月30日所發布標題為「國防部：國軍精簡憲兵考量改隸參謀本部」之新聞報導（鈞院卷第227 頁答證2 ），兩者內容不無相當之處；另參99年5 月19日準備程序筆錄之內容：「法官：原告何以就同一法規未對立法院院長遊說？原告：有，同一案子立法院、行政院皆准許，他們亦接受我的想法，原來欲將憲兵司令部廢止併入陸軍，我遊說併入參謀本部，之後他們在新聞媒體公開表示將來方向係廢止後併入參謀本部。我認為國防部過去以來一直自我封閉，僅國防部以繁忙當作藉口，20年來從未有半件遊說案件。」，亦足徵原告所欲遊說事項實已影響相關政府機關之政策方向。
是以，原告提起系爭訴訟，欲請求撤銷原處分（即被告98年6 月10日國政財申字第0980007904號函）及訴願決定（即行政院98年12月16日院臺訴字第0980098610號訴願決定書），並命被告作成准予遊說登記之處分，揆諸上開條文及判決之意旨，其所欲遊說事項既已影響相關政府機關之政策方向，縱然嗣後取得行政法院之勝訴判決，對其並無實益，即提起系爭訴訟實欠缺權利保護之必要，亦屬無訴訟利益。
㈢被告對於原告申請遊說登記事於98年6 月10日依法不受理登
記處分（即98年6 月10日國政財申字第0980007904號函），係屬依法有據。
⒈按「依第2 條第2 項第1 款進行遊說之自然人、法人、經
許可設立或備案之人民團體或基於特定目的組成並設有代表人之團體，與欲遊說之政策、議案或法令之形成、制定、通過、變更或廢止無關者，不得遊說。」、「依本法規定不得遊說而進行遊說者，被遊說者所屬機關應不受理其登記，並以書面通知遊說者；被遊說者應拒絕其遊說。」分別由遊說法第4 條第1 項、第15條第1項 所明定。準此以言，進行遊說者與遊說事項無關時，被遊說者所屬機關應不受理其登記，並以書面通知遊說者。
⒉經查：
⑴原告於98年4 月20日提出遊說登記申請書，載明其遊說
目的為遊說廢止「國防部憲兵司令部組織規程」；遊說內容以保有軍事戰力為由，主張應廢止憲兵司令部併入陸軍司令部之規定，並由參謀總長直接指揮執行軍事警察任務，為國軍「軍事警察特業機關」，正名為「軍事憲兵司令部」。
⑵原告甲○○係前於94年2 月27日自陸軍通信兵上校退伍
之備役上校，既非現役軍人亦未曾服役、服勤於國防部憲兵司令部及其所屬機關單位，故國防部憲兵司令部組織編制究應維持現狀，抑或併入其他軍種，均與原告升遷或應享支領退休俸等權利或其他相關義務，均無直接或間接關係。
⑶再者，觀諸原告98年4 月20日提出之遊說登記申請書「
與欲遊說之政策、議案或法令之形成、制定、通過、變更或廢止之關係」一欄所載：「3.廢除憲兵軍種與備役軍人甲○○有關係。（詳附表）」，又所附表亦未見任何說明其身份與所遊說事項相關之處。據此，原告僅空言「有關係」，卻未提出足證確係相關之資料以為佐證，被告依憑現有資料判斷，客觀判斷原告與所遊說事項無具體之實質關係，認定其屬遊說法第4 條第1 項所稱「無關」，並依據同法第15條不受理其登記，係屬依法有據。從而，被告原處分依據遊說法第4 條第1 項不受理登記係屬依法有據。
㈣原告於99年2 月13日行政訴訟起訴狀請求撤銷原處分及訴願決定，並請求命被告作成准予登記之處分，其理由無非為：
①現任總統於原告另案遊說登記申請中認定原告備役軍人身份與現役上將軍人有關係，而准予遊說，其下屬被告卻不准予、②原告以同一案件、同一事由，同向政府機關申請登記卻得不同結果，違反平等原則、③依國防法及全民防衛動員準備法規定，國防為全民國防，是全民均有權遊說政府。惟查，原告之上開主張實無理由，爰分別說明如后：
⒈本件原告向被告申請准予遊說登記之內容與事實與原告另
案向總統府申請准予遊說登記不同，自不得逕援引另案判斷於本件。再者，被告係隸屬於行政院，與總統、總統府均無隸屬關係，故被告見解不受總統、總統府之拘束。
⑴按「總統統率全國陸海空軍。」、「所謂軍政軍令一元
化，乃指不區分軍政與軍令事項，將所有國防事務全部交由一位行政首長的手中，同時並受到國會的監督，所謂軍政，指掌理三軍制度、編制、法規以及支援等系統，軍令則指掌理指揮作戰、實際發號施令等系統；我國過去係採『軍政與軍令二元制度』，由國防部長掌控軍政，參謀總長掌控軍令；因此造成參謀總長拒絕到立法院備詢的情況，因參謀總長係承總統的命令來指揮調動軍隊，而總統關於軍令部分並無須對立法院負責，是以參謀總長亦認為自己不用對立法院負責，此爭議到大法官解釋釋字第461 號解釋乃獲致解決。」憲法第36條、學者法治斌、董保城著述「憲法新論」第3 版第313 、
134 頁所明揭。次按「行政院為國家最高行政機關。」、「行政院設下列各部：三、國防部。」、「國防部掌理下列事項︰一、關於國防政策之規劃、建議及執行事項。四、關於軍隊之建立及發展事項。七、關於國防人力之規劃及執行事項。九、關於國防資源之規劃及執行事項。一○、關於國防法規之管理及執行事項。一七、其他有關國防事務之規劃、執行及監督事項。」分別由中華民國憲法第53條、行政院組織法第3 條第3 款、國防部組織法第4條 第1 、4 、7 、9 、10、17款所明定。準此以言：
①總統依憲法規定統帥三軍，僅限於軍令系統，即掌理
指揮作戰、實際發號施令等系統；不及於軍政系統，即掌理三軍制度、編制、法規以及支援等系統，至軍政系統均由被告所掌理。
②被告組織上直接隸屬於行政院，實質上軍政事項亦僅
隸屬於行政院，均與總統及總統府無涉，其為行政處分自不受總統及總統府指示及拘束，其處分適法性及合目的性均不受總統及總統府之監督。
⑵查原告於起訴狀稱：「原告…遂於98年3 月20日申請向
馬總統（三軍統帥）遊說刪除總統府組織法第16條，廢止戰略顧問；將15位現役上將改歸國防部列管。三軍統帥審核本人合符遊說法規中備役軍人身份與現役上將軍人有關係…而其下屬國防部業管單位總政治作戰局卻自我封閉、曲解法令，…該行政處分理由不當對上級行政院督導權有同一事件自持相反意思之例外處理，破壞軍令之統一性及軍政之完整性豈不值得警惕與省思，應予撤銷。」云云，均與事實不符，且亦未見其法律依據，洵難認為可採，爰分述如下：
①本件原告向被告申請准予遊說登記事項係「廢止『國
防部憲兵司令部組織規程』」與原告另案向總統府申請准予遊說登記事項為「刪除『總統府組織法』第16條」係屬2 事，自不得逕援引另案判斷於本件申請登記案。
②總統及總統府從未曾於准許遊說登記處分中明文表示
「原告之備役軍人身份與現役上將軍人有關係」，且本件原告向國防部申請遊說登記事件非與「現役上將軍人」直接相關，原告何能逕為比附援引，亦語意不明。
③被告係隸屬於行政院，而行政院對本件中已經透過行
政院訴願審議委員會於訴願決定中表明被告處分均合法且合目的，何有原告所稱被告與行政院所持見解相異之情事。再者，被告與總統或總統府均無隸屬關係，自無原告所稱應受其拘束之道理。
⒉原告向總統府申請遊說登記事由與向被告申請遊說登記事
由全然不同，自不可同日而語，更無涉於平等原則。又行政機關本得各自本其職權對個案事實為合法性及合目的性之判斷，不相隸屬之機關間自不相拘束。
⑴按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」、
「按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包涵違法的平等。故行政先例必須是合法的，乃行政自我拘束的前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權。」、「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」分別為行政程序法第6 條、最高行政法院93年度判字第1392號判決、行政程序法第10條所明揭。
⑵經查：
①原告向總統府申請遊說登記事由與向被告申請遊說登
記事由全然不同，自不可同日而語。又縱或原告向該
2 機關申請遊說登記事由相同，各機關因其職掌權限及考量事項不同，本其職權及所生之裁量權而為之決定間，尚無法比附援引，互為引用拘束。
②其次，行政法上之平等原則係指行政機關就事物本質
上相同的事件應作相同的處理，目的在防止2 件性質相同之事件遭受到不同之處理，而有不平等對待之情事。本件中不存在2 件可資比較的事件，又縱係屬可資比較之2 件事件，其性質如前述均不相同，自無相同事務為不同處理，而有違反平等原則之處。
③再者，被告本得各自本其職權對個案事實為合法性及
合目的性之判斷，被告與總統或總統府均無隸屬關係，自無原告所稱應受其拘束之道理。
⒊遊說法第4 條第1 項目的在防止任何人對與其無關之政策
、議案或法令動輒遊說，所造成被遊說者陷於無法因應之窘境及影響政務之推動，故有必要對遊說人不得遊說之情形予以合理限制。是以，被告依據本條文意旨認定原告與所申請遊說內容無關而為不准予遊說登記之處分，並無違法。
⑴按「依第2 條第2 項第1 款進行遊說之自然人、法人、
經許可設立或備案之人民團體或基於特定目的組成並設有代表人之團體，與欲遊說之政策、議案或法令之形成、制定、通過、變更或廢止無關者，不得遊說。」、「按現行法律如請願法、行政程序法或自治條例等並不乏人民表達意見之途徑，惟表達意見係權利之行使，而遊說亦是表達意見之一種方式，其限制自應審慎，然遊說畢竟不同於一般之意見表達方式，其花費之社會成本較高，況被遊說之人均屬公務極為繁重之人員，倘任何人對與其無關之政策、議案或法令動輒可遊說，則除前揭人員將陷於無法因應之窘境外，亦會影響政務之推動，故有必要對遊說人不得遊說之情形予以合理限制，爰於第一項明定進行遊說之自然人、法人、經許可設立或備案之人民團體或基於特定目的組成並設有代表人之團體與欲遊說之政策、議案或法令之形成、制定、通過、變更或廢止無關者，不得遊說。」分別由遊說法第4 條、遊說法第4 條立法理由所明定。
⑵經查：
①國家大事舉凡內政、外交、軍事、教育、法務、交通
等族繁不及備載，基於國民主權原則均與國民息息相關。倘依原告於99年2 月13日起訴書第5 頁：「『國防法』第三條明訂：中華民國之國防，型態為全民國防。包含國防軍事、全民防衛及與國防有關之政治、經濟、心理等直接、間接有助於達成國防目的之事務。本人基於全民防衛國家安全意識，全民有權針對上項國房事務，應可遊說政府歸正謬誤之國防政策」云云所稱，則全體國民似均可本其「中華民國國民」身份，對於任何涉及國家內政、外交、軍事、教育、法務、交通等施政方針進行遊說，殊難想像主管前揭事項之行政機關將因此寬鬆解釋而整日處理「全體國民」之遊說事項，並陷於無法因應之窘境，更遑論是項解釋於法學方法論上將使遊說法第4 條第1 項之規範形同虛設，而有顯然未盡合理之處。
②據此，被告原處分第1 頁稱：「台端遊說廢止『國防
部憲兵司令部組織規程』乙案，經審查『國防部憲兵司令部』更名『軍事憲兵司令部』與台端並無實質關係，依遊說法第4 條第1 項規定，應不得遊說。本部歉難受理登記，尚祈諒察。」及行政院98年12月16日院臺訴字第0980098610號訴願決定書第2 頁稱：「參據立法院95 年12 月8 日臺立法字第0952600360號函附遊說法條文對照表第4 條之說明，略以遊說為不同於一般意見表達之方式，其花費之社會成本較高，況被遊說之人均屬公務極為繁重之人員，倘任何人對與其無關之政策、議案或法令動輒可遊說，則除前接人原將陷於無法因應之窘境外，亦會影響政務之推動，乃有必要立法對遊說人不得遊說之情形予以合理限制之意旨，原處分機關依遊說法第4 條第1 項規定，否准訴願人遊說登記之申請，經核並無不妥，應予維持。」云云，均係本此條文立法目的而為法律解釋適用，並本其行政裁量權所為之適法、合目的性之處分及訴願決定，並無違法之處。
㈤另將機關受理遊說事件之相關處理流程臚列如后（參鈞院卷第229頁附件2）：
⒈得被遊說之主體（參附件2第6頁）⑴總統、副總統。
⑵各級民意代表：包括立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表。
⑶直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所正、副首長。
⑷政務人員退職撫卹條例第2 條第1 項所定之人員，包括：
①依憲法規定由總統任命之人員及特任、委派之人員。
②依憲法規定由總統提名，經立法院同意任命之人員。
③依憲法規定由行政院院長提名請總統任命之人員。④其他依法律規定之中央或地方政府比照簡任第12職等以上職務之人員。
⒉得進行遊說之主體（附件2第5頁）
⑴自行遊說：與遊說事項有關的自然人、法人、經許可設
立或備案的人民團體或基於特定目的組成並設有代表人的團體。
⑵受委託遊說：經專門職業或技術人員高等考試及格領有
證書目前執業中的自然人或章程中載有遊說業務的營利法人，並經內政部備案者。
⒊受理遊說之流程（參附件2第20頁）
⑴遊說者應依遊說法第13條之規定，備具申請書向被遊說
者所屬機關申請登記，該所屬機關應分別依遊說法之規定就下列事項進行審核：①申請書內容是否完整（參遊說法第13條）；②遊說之要件（第2 條）；③遊說者資格（第4 條）；④是否為不適用本法之行為（第5 條）；? 有無不得遊說之情事（第7 、8 、10、11、12條）。
⑵備具申請書向被遊說者機關申請遊說時，被遊說者所屬
機關依前開要件進行審核後，①符合要件之遊說申請則核准其遊說登記，經遊說登記
核准者，被遊說者所屬機關應以書面通知遊說者，並在通知書中載明進行遊說應注意事項，後續則由遊說者以口頭或書面向被遊說者直接進行遊說，被遊說者於接受遊說後應通知所屬機關登記，被遊說者所屬機關應將登記事項列冊保管，並公開之，遊說者依規定申報財務收支報表，並保管財務收支帳冊。
②申請遊說登記應備具之書件不全或不符合規定者，被
遊說者所屬機關應敘明理由，駁回其申請；其得補正者，應通知遊說者限期補正，屆期未補正或經補正後仍不服規定者，駁回其申請。
③依規定不得遊說者，被遊說者所屬機關不受理其遊說登記並以書面通知遊說者，被遊說者應拒絕其遊說。
⑶未依法登記而進行遊說，被遊說者應拒絕遊說；對於得
遊說而未依法登記之遊說，未及拒絕者，應通知遊說者限期補行登記，後續，被遊說者於接受遊說後應通知所屬機關登記，被遊說者所屬機關應將登記事項列冊保管，並公開之，遊說者依規定申報財務收支報表，並保管財務收支帳冊。
㈥綜上所述，被告作成原處分洵屬依遊說法第4 條第1 項及第
15條所為，並無任何違法之處，是以原告提起本件訴訟實無理由。
四、經查：㈠按遊說法係於96年8 月8 日經總統公布，97年8 月8 日施行
之新制，稽其立法意旨：「遊說乃多元化民主國家政治體制運作之正常現象，規範合理之遊說活動，乃陽光政治之一環。本法立法目的在使合法之遊說在公開、透明之程序下進行，以引導遊說行為發揮正面功能，並防止不當利益輸送、杜絕黑金政治與不法關說。」，在使與遊說事項有關之自然人或法人、團體得在透明公開之程序下，向被遊說者進行法令、政策、議案等具有政策性之事項遊說，以供遊說者表達其對相關政策之理念。遊說法第2 條第1 項規定：「本法所稱遊說，指遊說者意圖影響被遊說者或其所屬機關對於法令、政策或議案之形成、制定、通過、變更或廢止，而以口頭或書面方式，直接向被遊說者或其指定之人表達意見之行為。
」；第4 條第1 項：「依第2 條第2 項第1 款進行遊說之自然人、法人、經許可設立或備案之人民團體或基於特定目的組成並設有代表人之團體，與欲遊說之政策、議案或法令之形成、制定、通過、變更或廢止無關者，不得遊說。」；第14條規定：「被遊說者所屬機關應指定專責單位或人員，受理遊說之登記。」；第15條第1 項前段：「依本法規定不得遊說而進行遊說者，被遊說者所屬機關應不受理其登記，並以書面通知遊說者；……。」。第16條規定：「被遊說者應於接受遊說後7 日內，將下列事項通知所屬機關指定之專責單位或人員予以登記：一、遊說者。二、遊說時間、地點及方式。三、遊說之內容。」，故遊說者經受理登記後，即得進行遊說。
㈡再按憲法第53條規定：「行政院為國家最高行政機關。」；
第54條規定：「行政院設院長、副院長各一人，各部會首長若干人，及不管部會之政務委員若干人。」；第56條規定：「行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之。」；第58條規定：「（第1 項）行政院設行政院會議，由行政院院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之，以院長為主席。（第2 項）行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之。」，準此，我國憲法將國家元首與行政首長分立為二，行政院為最高行政機關，院長對於各部會首長、政務委員具有提名權，又凡屬應提出於立法院之法律案等重要事項，均應行政院會議議決之。故行政院誠屬行政組織之最高階層，各部會基於行政上下一體之原則，自受行政院之指揮與監督。
㈢又按提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟
之利益為前提，倘當事人所受之損害嗣後已不存在，或縱經審判之結果，亦無從補救，即無進行爭訟而為實質審查之實益。再按「行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」，最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決參照。準此，權利保護必要要件之存在，包括是否誤用訴訟程序，致無法達成請求權利保護之目的；原告之損害是否已不存在；原告之請求法律上已無從補救或並無實益等等，均為法院進行實體審查之前提，不論訴訟進行程度如何，法院均應依職權予以調查，倘原告不具權利保護之必要，即應以判決予以駁回。
㈣本件原告於98年4 月20日向被告提出遊說登記申請書，載明
遊說目的為「廢止國防部憲兵司令部組織規程」，遊說內容為「為保有衛戍中樞、反恐行動、維護軍紀戰力，憲兵司令部不宜併入陸軍，可受參謀總長直接指揮，應正名為軍事憲兵司令部」等語。經被告98年6 月10日國政財申字第0980007904號函復原告，以被告所轄憲兵司令部更名為軍事憲兵司令部，與原告並無實質關係，依遊說法第4 條第1 項規定，應不得遊說，乃不予受理登記等事實，有遊說登記申請書、被告否准函附於原處分卷第5 、21頁可憑。再查，原告就同一遊說內容另於98年6 月19日向被告之上級機關行政院申請遊說登記，經行政院秘書處以98年6 月26日院臺政字第0980039328號函准予登記；嗣經原告於98年7 月22日進行遊說後，已經行政院秘書處以98年7 月28日院臺防字第0980090338號函送被告，促被告參處逕復；被告嗣即函復原告，略稱：
「有關『國防部QDR 規劃整編憲兵司令部併入陸軍司令部』乙節，說明如后：憲兵係負責國軍軍法紀維護，並依法執行總統及副總統特種警衛安全工作，因此，基於任務特性所需，已規劃隸屬參謀本部指揮；另本部已於98年7 月14日召開記者茶敘時，詳細向外界說明本案組織調整之過程及考量因素。」。以上事實有有各該公函、被告回復書面附於本院卷第39- 43頁可憑。此外，立法委員亦發佈相關訊息：「國軍精簡出現政策大轉彎在『四年期國防總檢討』（QDR ）中國防部原規畫將聯勤、後備及憲兵三司令部併入陸軍，在遭憲兵強力反彈後，已確定將憲兵改制為隸屬參謀本部的直屬部隊維持中將指揮官編制和中樞警衛任務，員額九千多名。」，亦有立法院全球資訊網頁影本附於本院卷第225 頁可稽。
綜上可知，行政院已將原告同一內容之遊說意見轉送被告，復在立法委員、被告之職權運作下，達成憲兵司令部規劃隸屬參謀本部之政策方向。是以，原告向被告提出遊說登記申請書，以求表達其對於前開政策之意見，已經原告依循向行政院進行同一內容之遊說程序，達其目的。則原告經被告以系爭否准受理登記之書函致其遊說權利所受損害，自已不復存在。揆諸前開說明，原告自無提起本件訴訟之法律上利益。
五、綜上，原告並無提起本件訴訟之實益，即本件訴訟欠缺權利保護之必要，為無理由，應予駁回。又本件事證已甚明確，兩造其餘主張均與判決結果不生影響，無逐一論述必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 8 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 林 妙 黛法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 7 月 8 日
書記官 陳 又 慈