臺北高等行政法院判決
99年度訴字第506號99年10月7日辯論終結原 告 祭祀公業李德藏、李垂裕代 表 人 甲○○（管理人）訴訟代理人 鄭崇文律師被 告 臺北縣土城市公所代 表 人 乙00000000訴訟代理人 庚○○
參 加 人 丁○○訴訟代理人 方智雄律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服臺北縣政府中華民國99年1 月5 日北府訴決字第0990001328號（案號：00000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於准參加人就柑林字第4 號耕地三七五租約自98年1 月1 日至103 年12月31日續訂租約登記部分，均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。…（第3 項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111 條第1 、3 項第2 款定有明文。本件原告起訴時原聲明：㈠、判決撤銷訴願決定及原處分。㈡、被告應駁回（否准）參加人就「柑林字第4 號」耕地三七五租約登記之申請（見本院卷第6 頁之原告起訴狀）。嗣原告於民國於99年10月7 日減縮聲明為「訴願決定、原處分關於准許參加人自98年1 月1 日至103 年12月31日續訂租約6 年部分均撤銷。」（見本院卷第677 頁言詞辯論筆錄），核其請求之基礎不變，應予准許。
二、事實概要：原告所有坐落臺北縣土城市○○段○○○ ○號及○○段937 、937-1 、937-2 、937-3 、937-4 、937-5 （重測分割前均為○○○段119 地號）；897 、911 、914 （重測分割前均為○○○段105 地號）；875 （重測前為○○○段70地號）等地號土地（以下簡稱系爭土地），與承租人即參加人丁○○訂有柑林字第4 號耕地三七五租約，於97年12月31日屆滿，98年1 月間，出租人申請收回土地自耕，承租人亦提出續訂租約及耕地標示變更登記（因部分耕地經分割）之申請，被告遂依耕地三七五減租條例第5 條、第20條及臺灣省耕地租約登記辦法第2 條、第4 條規定，以98年4 月10日北縣土民字第0980011775號函准予參加人所請並以副本通知原告。
原告不服被告准參加人續訂系爭三七五租約，提起訴願，復遭臺北縣政府決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、原處分係以耕地三七五減租條例第5 條、第20條及臺灣省耕地租約登記辦法第2 條、第4 條規定逕准由參加人自98年1月1 日起至103 年12月31日止續訂租約6 年及耕地標示變更登記。
１、祭祀公業為公同共有產業，而派下員為祭祀公業之公同共有人，即為產業之所有權人（亦為地主）。就祭祀公業耕地而言，各派下員本身就是地主，亦即自己之耕地，與最高法院44年台上字第611 號及改制前行政法院45年判字第83號判例所指耕地之租佃係「使用他人農地」不合，要言之，祭祀公業各派下員至多僅得成為其他祭祀公業或他人耕地之佃農，不得為自己祭祀公業耕地之佃農甚明。本件參加人亦不否認其為原告派下員之一，依上開判例意旨，參加人根本無從為原告之佃農，原處分猶執意為參加人進行三七五租約登記，違誤至極。實則原告名下耕地，自古以來係由5 大房輪流耕作，耕作者每年付祭祀費用。後因各房部分親族陸續出外經商，乃委由派下員即參加人代耕，參加人使用系爭土地係基於各房輪流耕作之約定，原告從未曾與其訂立任何租約，遑論是三七五租約。何況，參加人本身就是派下員亦即地主之一，無法對本件祭祀公業土地再具耕地佃農身分，依經驗法則及常理判斷，原告根本不可能與其訂立三七五租約。又系爭三七五租約不存在對原告而言係消極事實，原告根本無從對於不存在之事實加以舉證，倘若本件確有三七五租約之存在，基於舉證責任之分配，自應由參加人提出積極證據證明其存在，始為正辦。原告既為系爭耕地地主，自屬系爭耕地租約登記之當事人，依行政程序法第37條規定，得申請調查證據。為此，原告於98年4 月1 日向被告陳情，要求被告查明真相，詎被告竟未為任何調查，即於98年4 月10日作出原處分，顯已違反行政程序法第37條之規定。
２、按耕地三七五減租條例第6 條第1 項之規定，於該條例施行後之租約若無書面都不可指為耕地租約，更遑論是耕地三七五租約。茲因被告或參加人自始至終都無法提出確切之三七五租約之書面，即便被告內部三七五耕地租約登記簿有不利原告之記載，亦僅是行政機關片面所作之文書，非雙方租約之書面。詎被告竟在參加人尚未提出雙方耕地三七五租約之確切證明前，且在原告積極爭執情況下，執意以自己機關內部片面所作之三七五耕地租約登記簿（非書面租約）為有利參加人之認定，並准許其續約登記申請，顯違反耕地三七五減租條例第6 條第1 項前段「耕地租約應一律以書面為之」及行政程序法第6 條所規定之平等原則，損害原告權益。
３、即便臺灣省耕地租約登記辦法係依據耕地三七五減租條例之授權而訂定之行政命令，然行政命令於法位階上本即不得與法律牴觸，否則無效，遑論直接與授權之母法相違背。因耕地三七五減租條例是立法院通過總統公布之法律，據該條例第6 條第1 項規定，基於法之位階，除非憲法另有訂定，否則就耕地三七五租約之訂立、變更、終止或換訂，必定要由出租人會同承租人申請登記。豈料，該條例授權內政部訂定之臺灣省耕地租約登記辦法，卻於第2 條及第4 條自行創設可單方逕行登記之事由，顯與母法所規定「應由出租人會同承租人申請登記」相牴觸，依憲法第172 條、中央法規標準法第11條及行政程序法第158 條規定，係屬無效。既然耕地三七五減租條例第6 條第1 項明確規定，耕地三七五租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記，則本件參加人申請之三七五租約登記，若未經原告會同申請登記（74年3 月7 日係由參加人單獨申請續約），被告自不應准許，無奈原處分執意引用牴觸耕地三七五減租條例第
6 條第1 項規定而屬無效之授權命令，顯有不適用憲法第17
2 條、中央法規標準法第11條及行政程序法第158 條第1 項第1 款之違法，自應予以撤銷。
４、原處分復以耕地三七五減租條例第20條為本件處分之另一依據。然此規定僅止於租約部分，尚不及登記部分，更不代表登記部分不需雙方會同，行政機關即可逕為登記。易言之，倘若一方未配合辦理登記，他方至多僅能循司法途徑，依法請求法院判決對方需配合會同辦理耕地三七五租約之登記，行政機關尚無權力逕准單方租約登記之申請，原處分引此為依據，非無適用上之錯誤。又耕地三七五減租條例是立法院通過之法律，該條例第6 條第1 項既規定「應由出租人會同承租人申請登記」，而原告事後向臺北縣政府調閱74北府地三字第63545 號函所附參加人以臺北縣土城鄉公所用紙所填寫之申請書記載「…等6 筆土地其地主李○等5 名均已亡無法會同辦理續訂請准予單獨辦理」等語，足證確實是參加人單獨辦理，原告未會同辦理，被告顯無視立法權之存在，並自行創設屬於法院之權限，逕准片面申請之租約登記，侵犯司法權。故原處分不僅適用耕地三七五減租條例第20條錯誤，又違背權力分立原則，違誤甚鉅。
㈡、系爭49年間之租約登記，係被告前承辦人員戊○○於74年2月11日補製，該租約登記期間為49年1 月1 日至49年12月30日僅1 年，與耕地三七五減租條例第5 條耕地租約期間不得少於6 年之規定及三七五租約實務不符，可見系爭49年間之租約登記，顯屬不實。何況，於50至73年間並無租約登記，加上李○於44年即已死亡，李○輝更早在34年死亡，詎戊○○竟於77年10月12日始又核准當時業已死亡之李○與李○輝等5 人之三七五租約登記，更屬荒謬，難認未涉違法失職。
況臺北縣政府77年12月19日77北府地三字第390634號函，曾要求被告於「辦妥租約變更登記後，將租約登記簿影本函送臺北縣政府及縣稅捐稽徵處，並將登記結果依規定公告30日，並以書面通知送達雙方當事人」，然事實上被告事後並未通知原告，原告根本不知系爭土地遭登記三七五耕地租約。嗣於86年間，參加人又單獨申請續訂該租約，被告就該申請續訂租約事宜，以86年4 月23日北縣土民字第86112079號函通知參加人，是項函文雖記載副本抄送原告，但事實上被告亦未通知，92年間亦如此，嚴重涉有不法。原告從頭到尾皆遭蒙蔽，殊不知當下如何提起訴願、行政訴訟。詎訴願決定未經任何查證，徒以被告內部自行製作之文書及所謂原告當時並未尋求行政救濟，逕為不利原告之認定，明顯迴護被告，原告殊難甘服。退一步言，姑不論本件是否為民事糾紛，然依據耕地三七五減租條例第6 條第1 項規定，被告就參加人申請三七五租約登記部分，若未經原告會同申請登記，仍不應准許。
㈢、再者，參加人至今無法提出積極證據證明系爭耕地三七五租約存在，且被告就系爭耕地三七五租約之登記，疑點重重：
１、首先，揆諸被告內部「柑林字第4 號」三七五耕地租約登記簿，其內容錯誤百出，其中登記無核准文號？無承租人姓名？主辦人員、課長、鄉（鎮、市）長均無人核准簽章？前經辦人員在租約登記簿內自行打問號？系爭登記簿如何令人採信？益證原告與參加人之間本無三七五耕地租約存在甚明。被告前經辦員戊○○於74年2 月11日事後片面補製49年之三七五租約登記，租期至49年12月30日屆滿，姑不論其真實與否，然一旦出租人、承租人當時未申請收回或續訂租約登記，被告經辦人員皆應依據耕地三七五租約清理要點第7 點第
2 項規定，逕為辦理租約註銷登記及書面通知出租人、承租人。而依現有形式資料，前開49年租約屆滿後並無續約，假如確有49年之原始耕地租約存在，該租約依規定亦早已被註銷登記，何來補製租約登記之理？誠見系爭三七五租約確實自始不存在。
２、參加人於99年5 月25日準備程序之自承，及戊○○於99年6月8 日之證述，足證原告與參加人間根本沒有三七五租約之書面，既無該書面，則依耕地三七五減租條例第6 條第1 項規定，被告自不應准許參加人為三七五租約之登記。有關系爭土地未出租乙節，原告一再向各行政機關表示異議，此觀板橋地政事務所78年3 月10日收件之異議書，原告明確指明「本公業歷任管理人並無對外訂立任何租約那有承租人，…以往本公業所有土地依慣例由5 大房輪流耕作，其耕作者每年付祭祀費用，事後各房部分親族出外經商，日後由丁○○代為耕作，並無對丁○○訂立租約。」另臺北縣土城鄉公所80年5 月21日收件之申請書，原告亦再次強調「本公業農地係由派下員5 大房輪流耕作，並無固定出佃與1 人耕作，而輪耕之派下員亦僅於收穫時，提供象徵性之少許實物，以祭祖使用，故亦無所謂繳租情事。」其中被告就80年5 月21日收件之原告申請書，於80年5 月24日以80北縣土民字第0609
3 號函發文予參加人，內容明載「台端申請續訂本鄉柑林字第4 號三七五租約案及變更出租人案，因地主提出書面意見，不表示同意。…台端如認有爭議，請依耕地三七五減租條例第26條規定辦理…」，亦即駁回參加人80至85年三七五租約續訂之申請。既然系爭土地於80至85年已無三七五租約，則參加人於86年自無從為三七五租約之續訂，詎被告承辦員戴○鳳竟於86年准予參加人為86至91年之三七五租約之續訂，不無違法失職之嫌。
３、當原告80年間首次發現系爭祭祀公業土地無端遭參加人登記耕地三七五租約後，即加以爭執，於80年10月15日雙方曾進行租佃爭議調處，參加人亦自承「因申請排水溝、地主說沒有租佃關係」等語，會議結論亦為對造人係屬祭祀公業，派下沒有授權，故訂立租約與否，無權決定等情。故暫且不論先前49年及74至79年之租約（原告亦否認），惟既然參加人於80年間確實知悉原告否認與其有耕地租約關係，且原告係屬祭祀公業，有派下問題，顯見系爭祭祀公業土地根本不可能出租，再依被告82年11月30日通知書、原告82年12月8 日申請書、被告82年12月21日通知書，可知被告已駁回參加人80至85年三七五租約續訂之申請。然至86年參加人又再向被告申請三七五租約續訂登記，原告於86年2 月13日以申請書方式向被告表示異議。因此參加人86年自無從為三七五租約之續訂。則之後86至91年及92至97年租約之登記，究竟從何而來，即非無疑。又參加人於96年3 月8 日繳交輪值耕作稻穀金額之收據亦記載：「茲收到祭祀公業李德藏、李垂裕派下員丁○○先生繳交民國95年度之輪值稻穀計4,600 台斤，業經確收無誤，特立此據為憑。實收輪值稻穀金額：36,800元正。祭祀公業李德藏、李垂裕管理人：李○和，輪值耕作人丁○○收執、中華民國96年3 月8 日」，更可證明系爭農地係由派下員5 房輪流耕作，根本沒有出租予參加人甚明。
４、依據被告都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書可知：系爭瑞興段774 地號土地已於60年1 月25日通過變更板橋鎮都市計畫（擴大部分）案，變更○○○區○○○段91
4 、937-2 地號土地已於61年4 月26日通過之變更土城都市計畫案，變更為排水溝用地；○○段937-4 、937-5 地號土地已於61年4 月26日通過之變更土城都市0000000道路用地；○○段911 、937 、937-1 、937-3 地號土地已於
82 年7月7 日通過之變更土城都市計畫（第2 次通盤檢討）案，變更為第2 ○○○區00000000段774 地號土地已於60年變更為非農業區，詎被告承辦員戊○○竟於74年2月11日補製49年之租約註記，並核准參加人租約登記之申請，除此之外，○○段部分土地亦於61及82年變更為非農業用地，然被告仍核准參加人申請之86至91年及92至97年租約註記，明顯違誤（最高法院87年度第3 次民事庭會議決議參照）。按臺北縣政府稅捐稽徵處99年8 月11日函示，原告名下坐落土城市○○段○○○ ○號、○○段911 、937 、937-1 、937-3 地號等5 筆土地，依土地清冊所載為公共設施已完竣，依土地稅法第14條、財政部81年11月25日台財稅第000000
000 號函，上揭土地自99年起改按一般用地稅率課徵地價稅，更可知上開地號土地已非農地，自不能為三七五租約之登記。
５、參加人雖提出41年2 月10日合約書欲證明伊為佃農等情，惟原告否認該合約書之形式及實質真實。該合約書前言所記載之立合約書人乙方李「○耀」係由李「○土」塗改而來，且不論塗改前或塗改後，該文義記載之乙方僅有1 人，豈料，於合約書文末卻又記載為佃農李○土及佃農丁○○（參加人）2 人，則系爭合約乙方當事人究為何人已有可疑。況系爭合約書上前言李「○土」塗改而來之李「○耀」與文末「佃農丁○○」之字跡亦與全文不合，顯係事後補製。系爭合約書除參加人外，其餘文字、簽名亦是同1 人制作，在在顯示系爭合約書之真實性嚴重可疑。何況，上開合約書亦未載明標的物，既然標的不明確，是否與本案有關亦有可疑。又該合約書並未就耕地三七五減租條例第7 條所規定之事項為記載，顯非依據該條例所為之約定，尚難作為耕地三七五租約之依據，即因如此，被告亦未將此合約書作為渠內部三七五租約註記之依據。再者，依該合約書第1 、2 條記載，顯係地主向佃農借用穀物，日後仍需返還，難認未違反常理；倘若是租賃關係，何需返還？可見依其上記載，至多僅是使用借貸關係，即便非使用借貸，系爭合約書亦不符合耕地三七五減租條例所規定之耕地租約。該合約書第1 條又記載「甲方所有祭祀公業土地拾數年前租借與乙方耕作當時…」，然依據參加人自行提出之身分證影本，參加人為00年出生，其於合約書所載日期（41年2 月10日）當時至多為23歲，則所謂十數年前，如以最短之10年計算，參加人只有13歲甚至更小，如何耕作系爭大片土地，該合約書顯不合理。被告至今無法提出原告與參加人間之耕地三七五租約書面，加上系爭租約註記斷斷續續，已疑點重重，遑論上開合約書所載日期為41年2 月10日，根本無法證明與任一租約註記有關。
㈣、系爭○○段774 地號土地已於60年變更為○○○區○○○段部分土地亦於61及82年變更為非農業用地，顯已非耕地。豈料，被告在參加人未提出臺灣省耕地租約登記辦法第3 條規定之各項文件及土地使用分區之情況下，即隨意准許參加人為三七五耕地租約之登記，完全不符合規定，不無違法失職之嫌。參加人是在本件訴訟中始提出疑點重重之合約，且系爭合約上並無任何續訂之戳記，可見若非參加人於申請租約續訂時未提出租約，就是根本無出租或續訂情事。除此之外，被告就97年以前之三七五耕地租約登記結果亦未曾通知原告，導致原告一再遭到蒙蔽。故無論如何被告就系爭三七五租約登記，從頭到尾皆不符規定。
㈤、據戊○○於99年6 月8 日到庭之證述，可見原告與參加人間根本無三七五租約之書面，既然無三七五租約之書面，則依該條例第6 條第1 項規定，被告自不應准許參加人為三七五租約之登記。且原告曾於96年3 月8 日上午9 時30分召開派下員會議，當時證人己○○亦有出席，並於會議記錄簽名，依該會議記錄記載，該次會議除決議由己○○負責財務外，並於臨時動議記載「丁○○輪耕作人，交回95年度輪值稻穀計4,600 台斤，折合新台幣36,800元正代金。」為此，原告乃於當日會議後由當年度財務己○○出具收據予參加人。茲以己○○於上開會議對於臨時動議完全沒有異議，可見己○○亦明確知悉參加人僅係輪值耕作，則己○○證稱伊覺得原告出具之收據，記載輪值耕作不對云云，全屬不實。何況，己○○與參加人為親叔姪關係（己○○之父親李○在與參加人、李○土3 人為親兄弟），本即難期為公平之陳述，故有關己○○偏坦參加人，而為不利原告之證述部分，原告皆否認。
㈥、再原告管理人前向臺北縣板橋地政事務所查詢系爭土城市○○○段70、70-2、105 、105-1 、105-2 、119 地號（重測後為○○段875 地號、○○段774 地號、○○段897 、911、914 、937 地號）等6 筆地號土地，於85年1 月15日前有無三七五租約註記？臺北縣板橋地政事務所查明後，於99年
6 月11日以北縣板地登字第0990009469號函，明確表示前開土地於85年1 月15日以前並無三七五租約之註記，經原告另調閱電腦作業前之土地登記簿手抄本，亦得相同答案。故被告及參加人主張49年及74至79年即有三七五租約（原告否認），是否屬實，更添疑問等情。並聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分關於准許參加人自98年1 月1 日至103 年12月
31 日 續訂租約6 年部分。
四、被告則以：
㈠、本案原告以98年1 月13日98年藏字第980113001 號及98年2月13日98年藏字第980213002 號函申請收回土地自耕及主張租約關係不存在，核與規定不符，依耕地三七五租約清理要點第8 點規定，原告為祭祀公業，不得依耕地三七五減租條例第19條規定申請收回自耕，且原告主張與參加人租約關係不存在之部分，非行政機關所能認定，應由當事人訴請法院認定，被告遂以98年2 月27日北縣土民字第0980004765號函請原告於文到後20日內補正符合收回自耕之申請文件或提出訴訟文件，向被告申請暫停辦理續訂登記。按耕地三七五減租條例第20條、耕地三七五租約清理要點第8 點規定，耕地租約期滿出租耕地為祭祀公業，不得申請收回自耕。原告表示與參加人間並無租約存在，被告亦於98年2 月27日北縣土民字第0980004765號函請原告於文到後20日內補正符合收回自耕之申請文件或提出訴訟文件，向被告申請暫停辦理續訂登記。又參加人提出續訂及變更租約且檢附申請書、承租人自任耕作切結書等文件表明確實繼續自任耕作，因原告異議，被告業已暫緩審核程序，然原告於98年4 月1 日僅以陳情書向被告陳情勿為三七五續約登記並逕為塗銷原登記，仍未檢附符合收回自耕之申請文件或提出訴訟文件，故被告僅得依上開規定准予承租人續訂及變更租約登記，以維權利；並將登記結果於98年4 月10日北縣土民字第0980011775號函復原告。
㈡、原告依耕地三七五租約清理要點第8 點規定，非自然人不得申請收回耕地自耕，且參加人向被告提出租約續訂申請，被告依耕地三七五減租條例第20條規定，准予參加人續訂租約並無違誤。原告於98年3 月18日提出租佃爭議調解申請，調解目的為收回耕地，主張與參加人無三七五租佃之事實存在。被告98年3 月27日北縣土民字第0980009504號函依內政部79年7 月14日台內地字第819509號函釋，及最高法院46年台抗字第24號判例意旨，乃請原告宜訴請法院認定。被告做成行政處分係據上開判例、函釋，其適法性殆無疑義。又雖內政部99年7 月28日台內地字第0990149877號函以租約經公所登記有案，可依耕地三七五減租條例第26條規定調解調處，惟本案縱被告依原告之申請進行租佃爭議調解相關爭議，最終仍須移送司法機關，由法院裁奪。本於救濟之及時性，被告98年3 月27日北縣土民字第0980009504號函促請當事人儘速循求司法程序定紛止爭，當屬無誤。況內政部上開函釋係在被告做出行政處分後始為釋疑，且未依法定程序下達至被告。
㈢、原告雖表示與參加人間並無三七五租約存在，且多次於申請函、陳情書表示從未接獲被告處理三七五租約任何通知；然柑林字第4 號耕地租約於92至97年及86至91年之續訂租約，被告分別以92年5 月20日北縣土民字第0920017462號函、86年4 月23日北縣土民字第86112079號函通知出、承租人續訂結果；86年1 月3 日北縣土民字第85152122號函通知出、承租人申請收回自耕或續訂租約；80年10月15日亦因參加人申請續訂三七五租及變更出租人調解案而召開租佃委員會會議，邀出、承租人出席會議討論續訂租約，足說明本租約之存在為雙方所知，且證實原告確收到被告通知續訂租約之處分書，非原告所稱從未接獲被告辦理三七五租約任何通知。
㈣、本案柑林字第4 號租約92至97年及86至91年之續訂租約，經被告92及86年通知原告續訂結果，其皆未依訴願法第14條第
1 項規定於行政處分達到30日內提起訴願，原告如認行政處分侵害權益，有所不服而尋求救濟，應對於登記處分當時，即應提起訴願或行政訴訟，而非於98年方提出陳情。又80至85年之續訂租約，雖被告租約登記簿未記載，依最高法院51年台上字第2629、1858號判例意旨，參加人於80年9 月16日因續訂三七五租約及變更出租人提出調解申請，參加人既已表明繼續承租，則租賃關係不因租期屆滿而消滅。按民法第
758 條、土地法第43條之規定，本案租約土地於地政機關登記之所有權人為祭祀公業李垂裕或祭祀公業李德藏，原告雖稱參加人係派下員即地主之一，無法對本案土地再具耕地佃農身分，不得擔任三七五租約之承租人。然按我國民法就不動產物權採登記要件主義，除法律另有規定外，不動產物權之有無，全依土地或建物登記簿登載之狀態為準。且被告查耕地三七五減租條例相關辦法及函釋，並無查獲祭祀公業派下員不得擔任佃農之限制。
㈤、再按民法第421 條規定，本案參加人提供82年1 月14日收據內容記載：「茲收到承租本祭祀公業之三七五租戶丁○○先生，繳交民國81年度之稻穀租總計4,600 台斤，此為5 大房，每房400 台斤計2,000 台斤及祭祀大公550 台斤及另餘2,
050 台斤之總計，確收無誤；另民國80年度（含）以前之稻穀租，業經確收無誤，特此一併證明。…」收據上有祭祀公業管理人李德和之簽名及蓋章，原告雖稱耕地根本沒有出租予參加人，然本收據亦載明原告收受參加人繳交之三七五租金。原告雖稱柑林字第4 號租約部分租賃土地於土地使用分區編定為住宅區使用，不得作為農業使用，然依都市計畫法臺灣省施行細則第15條規定，住宅區使用限制範圍其限制並不包含農業使用，則住宅區作為農業使用當然不違反法律規定（都市計畫法第51條規定參照）。
㈥、原告主張租約部分地號土地已變更為住宅區、排水溝用地等，依耕地三七五減租條例第17條規定，依法編定或變更為非耕地使用時，於終止耕地租約出租人應給予承租人補償。另平均地權條例第76條、第78條亦規定出租耕地經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約。出租人應依規定計算承租人應領之補償，並通知領取。原告既未依上開規定補償承租人且向被告提出申請終止租約登記，或向臺北縣政府申請收回耕地，被告當然無從辦理租約終止等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人則以：
㈠、原告就系爭土地係由5 大房輪流耕作之事實，迄未舉證，並承認無法舉證云云，是其前開主張，不足採信。況92年1 月
1 日起至97年12月31日之租約，曾經被告於92年5 月20日以北縣土民字第0920017462號函通知原告，該函於92年5 月27日送達原告。原告對該延長租約6 年之處分並無異議，可見原告對租約之真正不爭執。則被告根據該不爭之租約，再自98年1 月1 日起延長至103 年12月31日，自無違法可言。
㈡、系爭土地早在日據時代，原告即出租與參加人耕作，有原告與參加人於41年2 月10日訂立之合約書內載「一、甲方（原告）所有祭祀公業土地拾數年前租借與乙方（參加人）耕作，…。二、甲方茲再向乙方借用押租金壹仟柒佰台斤，於退耕時無息照數還給乙方。立合約書人：業主李德藏、李垂裕祭祀公業，佃農丁○○」等情，足見41年間原告與參加人間就系爭土地早有租賃關係存在。而40年耕地三七五減租條例公布施行後，被告依該條例第6 條規定，邀原告與參加人訂立編號柑林字第4 號之臺灣省臺北縣私有耕地租約：租賃期間分別自44年1 月1 日起至同年12月30日止、74年1 月1 日起至79年12月31日止、86年1 月1 日起至92年12月31日止、92年1 月1 日起至97年12月31日止、98年1 月1 日起至103年12月31日止。本件訴願決定書第2 頁記載，柑林字第4 號耕地租約於92至97年及86至91年之續訂租約，被告分別以92年5 月20日北縣土民字第0920017462號函、86年4 月23日北縣土民字第86112079號函通知出、承租人續訂結果；80年10月15日亦召開租佃委員會會議，邀出、承租人出席會議討論續訂租約，足見本租約之存在為雙方所知。且80至85年之續訂租約，被告之租約登記簿雖未記載，但依最高法院51年台上字第1858號判例，租約屆滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人拒絕，租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅。又81至85年間，原告繼續向參加人收取系爭土地之地租，有原告出具之收據多件，上載「茲收到承租本祭祀公業之三七五租戶丁○○先生，繳交81年度之稻榖租若干台斤無訛」等情，可見原告與參加人在系爭土地之租賃關係從未終止。原告主張雙方無租賃關係，不應採信。
㈢、據原告開立交付參加人之81至97年度地租收據44件，可證系爭土地之歷年地租，均係參加人1 人單獨負擔繳納。如謂系爭土地係參加人與其他多人輪作，何以被告並無原告與其他輪作之人訂立系爭土地租約之登記資料？歷年地租為何不向其他輪作之人收取，唯獨向參加人1 人收取租金？其他輪作者又係何人？為何從未出面主張其輪作之權利？租約之承租人為何僅記載參加人1 人？足見原告主張全屬虛構，並無多人輪作之情事。依據地租收據之記載，均註明三七五租戶丁○○1 人，並無其他承租人。依歷年收據之記載，系爭土地每年之租谷為4,600 台斤，原告收取之地租4,600 台斤，由派下員5 大房，每房分取400 台斤，其餘歸原告所有，亦即每大房每年可分取佃農參加人給付之地租400 台斤，原告故意將之曲解為係5 大房在輪作收益云云，顯然不實。系爭土地係出租參加人1 人耕作，非與其他人輪作，有前開租約及地租收據之記載可證，原告於96年3 月8 日開立予參加人之地租收據，趁參加人不注意，於耕作人之前擅加「輪值」2字，與事實不符，業經原告財務己○○結證屬實，令參加人將該收據退還原告，由原告重新開立無記載輪作之另紙95年度租金收據，該作廢之不實收據（正本經撕毀不在）不能證明有5 大房「輪作」系爭土地之情事。
㈣、系爭土地之三七五租約，於92年4 月10日，經被告依照耕地三七五減租條例第20條之規定，處分自92年1 月1 日起至97年12月31日止續訂租約6 年，原告續向參加人收取92、93、
94、95、96、97年度之租金，復經己○○到庭結證原告向參加人收取租金無訛。原告受該處分後，並未提起訴願或行政訴訟聲明不服，依法不能再事爭執。則原告與參加人之間，有合法之租賃關係，自堪認定。被告依耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款、第20條、耕地三七五租約清理要點第
8 條之規定，將柑林字第4 號租約之租期，自98年1 月1 日起至103 年12月31日止，准參加人續約6 年，並無不合。原告與參加人之租約既繼續有效存在，且依法應給參加人續約
6 年，則原告請求撤銷該續約登記，即非法所允許。原告不理最高行政法院91年判字第2414號裁判意旨，不向普通法院起訴，仍於本件行政訴訟中，繼續以其與參加人之租佃關係不存在，作為其訴求之主軸及根據，足見原告本件請求確認租佃關係不存在之訴訟，其程序不合法。
㈤、原告與參加人就系爭土地實際有租佃之法律關係，原告請求收回，而參加人不同意，依耕地三七五減租條例第26條規定，本應由被告耕地租佃委員會調解，調解不成立者，應由臺北縣政府耕地租佃委員會調處，不服調處者，由臺北縣政府耕地租佃委員會移送臺灣板橋地方法院審理。原告未依此法定程序辦理，竟直接對被告核准續租6 年之租約提起訴願，其程序顯然違法，不能准許。原告自稱曾聲請被告移送所屬耕地租佃委員會調解，遭被告駁回云云，按理即應對被告駁回交付耕地租佃委員會調解之處分提起訴願，原告對該駁回聲請之處分，竟未訴願以致確定。因此鈞院對被告不將本件交付租佃委員會調解之處分，無從管轄，不能撤銷救濟。惟原告本件行政訴訟既屬違法，仍應駁回。又被告參照最高行政法院91年判字第2414號裁判意旨，以98年2 月27日北縣土民字第0980004765號函通知原告應於20日內，提出已向普通法院起訴之訴訟文件，否則將准參加人辦理續約。詎原告逾期未向普通法院起訴，並於本件行政訴訟中，繼續以原告與參加人之租佃法律關係不存在，作為其訴訟之主要理由，遂發生鈞院對於確認原告與參加人就系爭土地有無私法上租佃關係之事項，有無審判權應先決之程序問題。依最高行政法院91年判字第2414號裁判意旨，行政法院對於本件確認原告與參加人間就系爭土地有無租賃關係之私權爭執，既無審判之權限，依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款之規定，本件原告之訴應以裁定駁回。
㈥、再依內政部99年7 月28日台內地字第0990149877號函說明二…是耕地租約倘已依耕地三七五減租條例第6 條規定，經鄉（鎮、市、區）公所登記有案，租佃雙方租賃關係即推定存在（本件柑林字第4 號三七五租約，係經被告登記有案，應推定原告與參加人之租賃關係存在，原告空言否認顯無理由），其中一方有所爭議時，自可依耕地三七五減租條例第26條規定調解、調處等情。被告以98年3 月27日北縣土民字第0980009504號函，駁回原告申請將本件移送被告耕地租佃委員會調解之聲請，雖有未合。但原告並未提出訴願，以致被告該項處分確定，應不能予以撤銷。惟耕地三七五減租條例第26條之聲請調解，並無次數之限制，原告不妨重新聲請調解，如不能解決，應移送臺北縣政府耕地租佃委員會調處，如再不成立，則移送普通法院裁判，不致發生受理機關無審判權之問題。惟本案爭執之原告與參加人有無租佃關係？租約能否延長6 年？此2 個問題具有不可分之關係，鈞院對原告與參加人間無租佃之法律關係，即第1 個問題，既無審判之權限，則對於第2 個本件租約被告能否准許參加人再續訂
6 年之問題？亦無從加以裁判，應依行政訴訟法第177 條規定，就第2 個問題裁定停止該部分之訴訟。原告既未向普通法院起訴，將來是否會起訴亦不可知，宜一併裁定駁回原告之訴。至於原告與參加人之間有無租佃法律關係存在之爭執，已無加以審判之必要等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、本件如事實概要欄所載之事實，有被告98年4 月10日北縣土民字第0980011775號函（第22頁）、參加人續訂租約申請書（第24頁）、承租人自任耕作切結書（第28頁）、系爭土地登記第2 類謄本、地籍圖謄本（第31-46 頁）、被告86年4月23日北縣土民字第86112079號函（第81-82 頁）、臺北縣政府99年1 月5 日北府訴決字第0990001328號訴願決定書（第102-107 頁）影本附原處分卷；74年2 月11日之49年耕地租約登記（第33頁）、臺北縣政府77年12月19日77北府地三字第390634號函（第34-35 頁）、被告柑林字第4 號三七五耕地租約登記簿（第38頁）、臺北縣政府74北府地三字第63
545 號函所附參加人申請書（第352-353 頁）影本附本院卷可稽，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告准參加人（即承租人）續訂系爭三七五租約登記，是否合法？
㈠、按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」、「耕地租佃期間，不得少於6年；其原約定租期超過6 年者，依其原約定。」、「（第1條）本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。（第2 項）前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」、「耕地租約期滿後，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。…」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第1 條、第5 條、第6 條、第19條第1 項第1 款、第20條分別定有明文。又「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：㈠承租人仍繼續耕作，而出租人有耕地三七五減租條例第19條第1 項各款情形之一者，應准承租人續訂租約。…」、「耕地租約期滿出租地為祭祀公業、神明會、法人等及其他非自然人所有者，不得依耕地三七五減租條例第19條規定申請收回自耕。但耕地租約如有同條例第17條第1 項各款情形之一，或承租人表示不願繼續承租者，准予辦理終止租約登記。」且經耕地三七五租約清理要點第4 點第1 款、第8 點著有規定。
㈡、次按「（第1 項）耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起30日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請。（第2 項）前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有下列情事之一者得逕行登記外，鄉（鎮、市、區）公所應通知他方於接到通知之日起20日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記：…」、「申請耕地租約訂立或換訂登記者，應填具申請書，並檢具下列證明文件：一、租約正本二份、副本一份。二、承租人自任耕作切結書一份。三、土地登記簿謄本一份。四、出租人及承租人之戶口名簿、國民身分證影本或戶籍謄本一份。五、土地使用分區證明書一份。」、「耕地租約租期屆滿，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應申請租約續訂登記。」、「申請租約續訂登記者，應填具申請書，並檢具原租約。」、「（第1 項）鄉（鎮、市、區）公所受理耕地租約登記之申請，應於受理日起10日內審查完竣，將審查及登記結果通知雙方當事人，並報請縣（市）政府備查。（第2 項）前項登記應登載於登記簿，並依下列規定辦理後，將租約發還申請人：…租約續訂登記，應在租約加蓋續訂之戳記。」乃依耕地三七五減租條例第6 條第2 項規定訂定之臺灣省耕地租約登記辦法第2 條第1 項、第2 項、第3 條第1 項、第7 條、第8 條、第10條著有規定。是申請耕地三七五租約續訂登記者，應檢具申請書，由鄉（鎮、市、區）公所審查准予續訂並報請縣（市）政府備查，於原租約加蓋續訂之戳記後，始將原租約發還申請人。
㈢、本件被告經本院曉諭提出原告所有坐落臺北縣土城市○○段○○○ ○號及○○段937 、937-1 、937-2 、937-3 、937-4、937-5 （重測分割前均為○○○段119 地號）；897 、91
1 、914 （重測分割前均為○○○段105 地號）；875 （重測前為○○○段70地號）等地號土地，前經參加人單獨申請為系爭柑林字第4 號耕地租約續訂時檢具之文件，固據提出私有耕地租約期滿續訂租約申請書、租約土地清冊、單獨申請登記理由書、承租人自任耕作切結書、土地登記第二類謄本、租約等件影本為證（見本院卷284-302 頁）。然查：
１、觀諸被告所提出之租約，並非經租佃雙方簽章確認之耕地租約，而係由被告於86年1 月11日自其三七五耕地租約登記簿抄錄製作，核已與上揭臺灣省耕地租約登記辦法第8 條規定續訂租約應檢具「原租約」之要件不符。且其上所為原告與參加人自74年1 月1 日起至79年12年31日止訂立臺灣省臺北縣柑林字第4 號私有耕地租約之記載（見本院卷第300-302頁），亦與本院卷第38頁被告耕地租約登記簿所載「原訂租期」：「44年1 月1 日至49年12月31日」不合，顯見該被告於86年1 月11日所製作之上開租約內容有誤，是參加人為系爭續訂三七五租約之申請，未合法提出「原租約」，已堪認定。
２、雖參加人於訴訟中，提出前由被告村幹事戊○○於74年2 月11日製作補發，其上記載租賃期間為「自49年1 月1 日起至49年12月30日止」之柑林字第4 號租約影本，而證人戊○○亦到庭證述：補發之租約有關「自49年1 月1 日」應係「自44年1 月1 日」之筆誤等語在卷（見本院卷第360 頁準備程序筆錄）；然依證人另稱：其未曾見過系爭柑林字第4 號租約原本，當初係因參加人租約遺失申請補發，遂自原始租約登記簿轉載，本院卷第38頁（登記簿）亦係據該登記簿轉載等情（見本院卷第358-360 頁準備程序筆錄），審視證人憑以登載之原始租約登記簿內容（見本院卷第365 頁），有關系爭租約「登記日期」欄位且係空白，並無任何記錄，而僅記載參加人於43年12月申請續訂租約，及被告准其續訂期間自44年1 月1 日起至49年12月30日止；惟此續訂租約之登載竟未依登記簿格式由登記人員、主管課長、鄉鎮長逐一簽章核認，致其內容之真實性堪慮，要難逕予採信。是縱參加人提出上述74年間補發租約，亦無足認其已依法提出原租約。
故被告於參加人未依法提出原租約之情形下，未命其補正，即率爾准系爭租約之續訂登記，於法自有未合。
㈣、況「（第1 項）出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。」耕地三七五減租條例第26條第1 項著有規定。又內政部基於其主管權責，就執行減租條例細節且以（86）台內地字第8682123 號函釋：「…案經本部86年8 月22日邀集省（市）政府地政處等機關會商獲致結論：耕地租約於租期屆滿時，除出租人依耕地三七五減租條例（以下稱本條例）收回自耕地外，承租人依本條例第20條規定單獨申請續訂租約時，鄉（鎮、市、區）公所應予受理；惟於直轄市或縣（市）政府核定承租人續訂租約前，出租人以書面表示異議，主張依本條例第16條或第17條規定申請收回耕地或終止租約，並提出省（市）政府耕地租約登記辦法中規定之證明文件，且於20日內依本條例第26條規定進行調解、調處或移送司法機關審理時，應俟其爭議處理完畢後，視其處理結果再行核定准否承租人續訂耕地租約事宜。上開續訂租約案件如已由鄉（鎮、市、區）公所送請直轄市或縣（市）政府核定中，出租人始提出異議，涉及租佃爭議，該公所應主動連繫直轄市或縣（市）政府暫緩處理，以免疏誤。」有案，核並無違立法意旨及法律保留原則，自應為辦理相關案件之行政機關所遵循；此參改制前行政法院59年判字第659 號判例意旨：「按耕地承租人依照臺灣省耕地租約登記辦法第4 條之規定，聲明租約之變更登記，應以確定租賃關係為前提，如租賃關係尚有爭執，則依照耕地三七五減租條例第26條之規定，應先訴請司法機關處理，始得據以聲請為租約之變更登記。」益明。
㈤、又本件參加人於97年12月31日耕地租約期滿，單獨向被告申請續訂租約登記時，原告亦於98年1 月13日以系爭租約不存在為由，向被告申請收回自耕，為被告以原告為祭祀公業，依前揭耕地三七五租約清理要點第8 點規定，不符收回自耕要件，而以98年2 月27日北縣土民字第0980004765號函復未准其所請，並請原告於文到後20日內提出訴訟文件，向被告申請暫停辦理續訂登記。經原告於98年3 月18日以與參加人無三七五租約存在為由，申請由被告耕地租佃委員會調解，惟經被告98年3 月27日北縣土民字第0980009504號函以此爭議無耕地三七五減租條例第26條規定之適用，而予否准。原告續於98年4 月1 日提出陳情書載明：系爭租約不存在之旨，而請被告勿准參加人續訂租約，為被告98年4 月10日北縣土民字第0980011679號函復其爭議，非行政機關所能認定；並另以上開98年4 月10日函准參加人自98年1 月1 日起至10
3 年12月31日止，續訂系爭租約6 年等事實，業有參加人上開續訂租約申請書（第24頁）、原告98年1 月13日98年藏字第980113001 號申請函（第2-3 頁）、被告98年2 月27日北縣土民字第0980004765號函（第4-5 頁）、原告98年2 月13日98年藏字第980213002 號函（第6-7 頁）、被告98年3 月27日北縣土民字第0980009504號函（第9-10頁）、被告耕地租佃委員會租佃爭議調解申請書（第11頁）、被告98年4 月10日北縣土民字第0980011679號函（第13-14 頁）、原告98年4 月2 日陳情書（第15頁）、被告上述98年4 月10日函（第22頁）、臺北縣政府98年3 月31日北府地籍字第0980246232號備查函（第23頁）等件影本附原處分卷可憑，且為兩造所不爭，自堪信為真實。是參加人單獨所為系爭租約續訂登記之申請，於被告核定續訂租約前，即經出租人即原告以書面表示異議，並申請調解，洵堪認定。
㈥、而原告就系爭租約續訂據以異議之事由，雖為系爭租約不存在，而非三七五減租條例第16條或第17條規定之租約無效或終止事由，惟其均涉系爭租約存否之私權爭議，則無二致，是亦有三七五減租條例第26條規定之調解調處程序適用，此參內政部99年7 月28日台內地字第0990149877號函復本院說明：「…耕地租約倘已依上開減租條例第6 條規定經鄉（鎮、市、區）公所登記有案，租佃雙方租賃關係即推定存在，其中一方有所爭議時，自可依減租條例第26條規定調解調處…」甚明（見本院卷第554 頁）。至最高法院46年台抗字第24號判例：「耕地三七五減租條例第26條，所謂出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議案件，非經調解、調處，不得起訴，係指當事人間本於耕地租佃關係而發生之爭議案件而言。如原告起訴主張無租賃關係存在，而本於其他之法律關係為訴訟標的，即無該條之適用。」及內政部（79）台內地字第819509號令釋：「耕地三七五減租條例第26條所規定調解調處之程序，必須當事人間有耕地租佃關係存在，若當事人間根本無租佃關係存在，自無該條適用之餘地（行政法院56年判字第62號判例參照）。」乃係指未依耕地三七五減租條例第6 條規定登記有案之租約爭議而言。故被告執該判例及令釋認本件租佃爭議無同條例第26條規定之適用，而未依原告申請，開啟該條規定之調解程序，亦有違誤。被告未明上述內政部99年7 月28日函復乃僅就該79年公布之令釋內容為說明，不生溯及既往或下達問題；而就系爭已有租約登記之「租賃關係不存在」爭議，亦無上開判例所指「本於其他之法律關係為訴訟標的」之情形，於此耕地租佃爭議案件，依耕地三七五減租條例第26條第2 項規定，非經調解、調處，不得起訴，猶抗辯：內政部上開函釋係在被告做出行政處分後始為釋疑，且未依法定程序下達至被告；本案縱被告依原告之申請進行租佃爭議調解相關爭議，最終仍須移送司法機關，本於救濟之及時性，當屬無誤云云，自無可採。另最高行政法院91年判字第2414號判決係認：人民因耕地租佃關係所發生之爭執，屬於私權之爭執，依耕地三七五減租條例第26條第1 項之規定，應另循租佃爭議程序，申請調解調處，不服調處者，移送該管司法機關裁判，自不得依行政爭訟方法以求救濟，若竟提起，行政法院應以裁定駁回之，故被告亦無從以該判決所引述之原審實體審理見解為其有利之論據，併此敘明。
七、綜上所述，原告與參加人所爭執者，並非僅於應否為租約之續訂登記，而係就系爭已登記之耕地租約存否有爭執，係屬耕地三七五減租條例第26條租佃爭議範圍，應循該條規定之調解、調處程序處理，並於調解調處不成時，移送民事法院審理，以終局解決其私權糾葛；而被告則應類推適用上開內政部（86）台內地字第8682123 號函釋，視該處理結果再行核定准否承租人即參加人續訂耕地租約事宜。縱被告前已拒絕原告上開調解之聲請，然該處分係屬有誤，已如前述，且參酌最高法院48年台上字第1362號判例，原告就此屬私權爭執，且已經過其程序，亦非不得逕行提起民事訴訟，由民事法院判決確定解決此私權爭執，被告嗣再就系爭參加人續訂耕地租約登記之申請為核定。詎被告於系爭租佃雙方猶有上開爭議，且參加人未依臺灣省耕地租約登記辦法第8 條規定提出原租約之情形下，即遽准參加人續訂系爭租約登記之申請，於法自有未合；訴願決定予以維持，亦有違誤，原告請求撤銷此部分之訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
八、又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及原告聲請傳喚證人甲○○；參加人聲請傳喚證人陳○泉、陳○興、李○雄、李○○琴、李○福部分，經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述、調查，附敘明之。
九、據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 21 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 劉穎怡法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 21 日
書記官 黃玉鈴