臺北高等行政法院判決
99年度訴字第522號99年9月16日辯論終結原 告 甲0000000000被 告 銓敘部代 表 人 乙○○○○○○訴訟代理人 丙○○
己○○上列當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國98年12月29日98公審決字第○○○○號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告曾任臺○縣○○鎮公所（以下簡稱○○鎮公所）里幹事。前於○○鎮公所財政課課長任內，因涉嫌貪污案件經臺灣臺○地方法院（下稱臺○地院）判決有期徒刑4 年，褫奪公權4 年，經臺灣省政府引用民國（下同）83年11月21日修正發布之行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法（下稱獎懲案件處理辦法）第6 條規定，以84年6 月30日84府人三字第55314 號令核定停職，並由臺○縣政府以84年
7 月4 日84府人二字第164254號核轉，並自同年月8 日生效確定。同案於停職期間，經公務員懲戒委員會（下稱公懲會）議決休職1 年，並自85年2 月3 日起執行休職懲戒處分。
休職期滿經臺○縣政府86年2 月17日86府人二字第35927 號令核予復職。嗣所涉刑案經臺灣高等法院臺○分院（下稱臺○高分院）89年2 月29日87年度上更㈠字第○○號刑事判決無罪，臺○縣政府乃以89年4 月26日89府人考字第114197號令核布原告復職，上開刑事案件並經最高法院90年12月6 日
9 0 年度台上字第○○○○號刑事判決，判決原告免訴確定。原告於91年1 月4 日向○○鎮公所，申請補發其84年7 月
8 日起至89年4 月26日止停職期間本俸半數，經被告補發原告86年2 月3 日至89年4 月26日本俸半數薪資。原告於95年間再向○○鎮公所申請補發其84年7 月8 日至85年2 月2 日停職期間之本俸半數被否准，經循行政爭訟程序，業經臺○高等行政法院以96年度簡字第○○○號判決駁回原告之訴，並經最高行政法院以99年度裁字第○○○○號裁定駁回原告之上訴確定。其後原告自願退休案經被告以98年6 月12日部退四字第0983075019號函，核定自同年0 月0 日生效，並於該函說明三備註㈢記載略以，原告自84年7 月8 日至85年2月2 日因案停職，復經公懲會議決休職1 年（自85年2 月3日至86年2 月2 日，該函誤繕為6 個月），致其該段停職期間於休職期滿，依法復職後，不得補薪，是該段停職及休職期間之年資無法採計為公務人員退休年資。原告對該函備註㈢部分未採計停職期間為退休年資，表示不服，因提起復審，遭公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會）復審決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、原告之停職處分，並不適用公務員懲戒法（以下簡稱懲戒法）第6 條第1 項之規定，則休職前之停職，自應予以補薪。
且依公務人員退休撫卹基金管理條例施行細則第12條規定，該段停職期間並無不得採計退休年資之規定，原告並非不繳付基金費用，係○○鎮公所尚未通知繳納，俟原告行政訴訟勝訴或接到繳納通知書即可依據該條例施行細則第12條第2項規定1 次補繳基金費用，復審機關倒因為果逕援引上開規定，認原告未繳基金而駁回原告休職前之停職併計年資之請求，尚嫌率斷。且被告認原告未繳納退休撫卹基金所以無退休年資，此乃本末倒置，應係先有年資而後才繳退休基金。原告係經銓敘有案之公務人員，公務員之受停職處分僅係停止職務之執行，未喪失公務員之身分。則原告於停職時所適用83年修正之獎懲案件處理辦法第10條第2 項規定，足見原告在停職期間領有半數以下數額本俸之性質非如被告所言僅維持基本生活而已，應屬薪資之半數，否則為何復職人員於補發本俸時需扣除停職時所領之半數本俸，於此既言「本俸或年功俸」者，其性質當然為原告有給專任之薪津，否則是否應稱之為「失業救濟金」，豈有失業人於復業後須歸還已領之失業救濟金之理，被告辯稱「該半數之本俸，與依俸給法核敘等級依法支薪之情況不同」等語，其法令依據為何？復審機關僅援引被告79年6 月15日（79）臺華特四字第0399
501 號及81年4 月14日（81）臺華特四字第0698307 號等就個案所作之解釋，據以認定原告停職期間所領取之薪資非屬專任有給者，其法令依據又為何？凡此均違法律保留原則。
㈡、再者，按臺○縣政府86年2 月17日86府人二字第35927 號令，原告休職期滿後復職又停職，自86年2 月3 日起至89年4月26日止，該段停職期間也發給半數本俸，俟原告復職原服務機關依據獎懲案件處理辦法第10條第2 項規定，在補發本俸時扣除前因停職所領半數之本俸，可見獎懲案件處理辦法第10條第2 項規定半數之本俸性質為有給職俸給而非救濟金，假使如復審機關所稱該辦法第9 條第1 項規定係依賴其薪資維持基本生活之救濟金，服務機關應於原告復職時發給全部之本俸而非半數本俸，但該辦法卻增加第10條第2 項復職人員在停職期間領有半數之本俸應於補發時扣除之規定，故休職前84年7 月8 日起至85年2 月2 日止之停職，與休職後86年2 月3 日起至89年4 月26日止之停職原因及領有半數本俸原因係相同，後者於復職後僅補發本俸的一半，故復審機關所稱上開停職期間之半數本俸係維持生活的金錢款項非俸給與事實不符，獎懲案件處理辦法第10條第2 項規定應為有給職俸給方符合法理，且據○○鎮公所人事室91年2 月補發給原告半數本俸簽呈及計算表，可見○○鎮公所給原告休職前、後之停職所發之款項係薪資而非救濟金或其他名稱。
㈢、本案首應釐清者，乃復審機關誤引懲戒法第6 條第l 項及第12條第1 項規定，認原告停職處分係依據該2 條規定不予補薪，原告之停職處分係依據83年修訂獎懲案件處理辦法第6條第2 款規定所處分而非懲戒法第4 條，而懲戒法第3 條規定，須俟判決有罪確定始得當然停職，惟依該辦法第6 條規定，原告之原服務機關率依上開職權命令於原告第一審判決有罪時即予以停職處分，核與懲戒法第4 條於懲戒程序中及懲處程序中（如公務人員考績法第18條之免職）所為之「先行停職」迥不相侔，本案自不適用懲戒法第6 條第1 項之規定。且揆諸上開獎懲案件處理辦法第6 條第2 款之規定，已對公務員服公職之權利有重大影響，即應以法律定之或有法律之授權，是該條款已違反法律保留原則。又本案發生在84至85年間，原告於91年1 月簽准補薪，公務人員俸給法（以下簡稱俸給法）第21條為91年6 月26日修正公布之條文，基於法律不溯及既往原則，91年6 月26日修訂之俸給法不適用於原告，況俸給法也只規定不得補發休職前停職期間之薪俸，並無不得併計年資之規定。
㈣、司法院大法官作成釋字第298 號解釋後，始修正公務人員保障法第9 條、第10條規定。按中央法規標準法第5 條第2 款、第6 條、行政程序法第150 條第2 項之規定，及司法院釋字第491 號解釋意旨，足見公務員懲戒處分之構成要件須以法律定之，不得授權由法規命令規範之。詎料被告竟辯稱行政院為執行懲戒法等有關技術性及細節性之事項，得以訂定獎懲案件處理辦法而增加懲戒法所無之規定（一、二審判決有罪即可停職，而非判決確定），顯不足採。又停職處分是何等慎重，須經人事主辦科室層層把關核章後送考紀會開會表決通過後，始頒布停職處分令，被告並非停職之處分機關，怎可自行判斷臺灣省政府及臺○縣政府之停職令是「漏列」懲戒法第4 條第2 項，而否決上2 機關所有人事人員及考紀會。倘若如此，原告亦可斷言，若當年沒有訂定獎懲案件處理辦法，則原告於未受確定判決之情況下，原服務機關絕不會將原告停職並移送懲戒。懲戒法已訂定發布數十年，行政院為擴張權力、便宜行事，未經立法院授權自行訂定獎懲案件處理辦法，原告於84年6 月30日經當時臺灣省政府84府人三字第55314 號令命令停職，該函令「獎懲法令依據」明載「行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法第6 條」，其「說明」欄亦記載「請即依『行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法』第6 條之規定擬議移付懲戒報核」，是原告所受之停職命令，應屬「當然停職」，核與懲戒法第4 條第2 項及83年發布之獎懲案件處理辦法第7 條規定，主管長官對所屬公務員移送公懲會審議，若認為情節重大者，亦得依職權「先行停職」（改制前行政法院85年判字第1036號判決允許提起行政爭訟）之性質迥不相侔，彰彰明甚。
㈤、原告休職係依據「懲戒法」，而停職係依據83年修正之「獎懲案件處理辦法」，兩者性質不同。就法理言，前者係懲戒處分，後者係行政處分。如該停職不計算年資，如同自84年
7 月8 日起至85年2 月2 日之停職行政處分變成司法機關的懲戒處分，被告豈能未經司法機關之懲戒違反司法院釋字第
298 號解釋，擅自決定改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分？被告變相延長休職期限之處分是否合理？法律依據又為何？原告既於90年12月6 日經最高法院判決免訴並三審定讞在案，則原經臺灣省政府及臺○縣政府所為停職處分（84年7 月8 日至85年2 月2 日）之原因（涉嫌貪污經第1 審或第2 審為有罪之判決）已不復存在。又行政法規有變更時適用行為時法，原告停職在84年6 月，停職法令依據83年修正之獎懲案件處理辦法，該辦法並無不得補發俸給之規定，亦無不得併計年資之規定。
㈥、停職令之法令依據引用，關係停職期間半數薪俸之發給，縱然無法就停職令為行政救濟，然其引用法令違法已如前述，補發薪俸雖然重要，年資之認定更重要，必須經立法院通過之法律方符合司法院釋字第298 號解釋，懲戒法第6 條僅規定依同法第3 條第1 款或第4 條規定，停止職務之公務員未受休職處分，補給停職期間之俸給，公務人員退休法（以下簡稱退休法）、俸給法及其他法律為84年停職後所修，法條意旨相同皆無不得計算年資之規定，況原告並非依據懲戒法之停職。公務員係依法行政，法律既無禁止之規定，自應給予原告該段休職前停職期間之年資。該停職係行政處分而非司法院之懲戒處分，年資之認定必須有法律規定為依據，而非行政處分或行政機關之解釋，否則該段停職會被權責機關誤變成司法院之懲戒處分並延長休職提前至84年7 月8 日，如此毫無章法，原告自難甘服等情。並聲明求為判決撤銷復審決定及原處分關於不採計原告84年7 月8 日至85年2 月2日退休年資之部分。
三、被告則以：
㈠、按84年7 月1 日修正施行之退休法第2 條、第8 條第1 項、同法施行細則第2 條、第12條第1 項規定，公務人員任職年資必須具備公務人員任用法律任用之有給專任要件，且84年
7 月1 日以後之任職年資，須再符合依法繳付退撫基金費用等要件，始得採認為公務人員退休年資（上開所稱「有給專任」係指依公務人員任用法律任用，經被告審定資格或登記有案，並依俸給法核敘等級，依法支薪之公務人員而言；被告81年4 月14日81台華特四字第0698307 號函參照）。次按懲戒法第3 條、第4 條、第6 條第1 項規定及被告75年7 月28日75台華特三字第37157 號函略以：公務人員退休年資之併計，以專任有給者為限，停職期間未發給薪津，自無法併計退休年資；被告79年6 月15日79台華特四字第0399501 號函略以：公務人員涉案停職期間，受公懲會議決休職處分，停職期間薪俸自不得補發，此項年資亦不合併計公務人員退休年資。準此，公務人員因案遭受停職處分，復受休職之懲戒處分者，其停職期間之俸給即不得補發；該段停職期間，非屬有給專任年資，自不得併計為公務人員退休年資。本案原告自84年7 月8 日至85年2 月2 日因案停職，復經公懲會議決休職1 年（自85年2 月3 日至86年2 月2 日），致其因案停職期間，由於休職期滿而依法復職後，不得補薪，是該段停職期間非屬退休法所稱有給專任之任職年資，自不得併計為公務人員退休年資；從而被告98年6 月12日部退四字第0983075019號函，於法並無違誤。
㈡、而83年11月21日修正發布之獎懲案件處理辦法（原告因案停職時應適用該辦法）第10條第1 項（現為第9 條第2 項）規定：「停職人員…未受徒刑之執行或撤職、休職之懲戒處分者，應許其復職，並於復職後補發停職期間內之本俸或年功俸…。」以該辦法係為落實懲戒法對於應受懲戒之公務員所明定之作業規定，爰對於上開無罪或未受懲戒者，明定其補薪之規定（亦即有罪或受懲戒者，不得補薪），是與懲戒法第6 條對是類人員補薪之規定，並無不同。原告係84年至85年間因案停職，嗣後受休職之懲戒處分。依當時法令規定，自不得補發其停職期間之本俸或年功俸，爰原告之服務機關○○鎮公所依當時規定所為之行政處分，係於法有據。至於91年6 月26日修正公布之俸給法，乃係對無罪或未受懲戒之復職人員予以補薪，與懲戒法第6 條及當時獎懲案件處理辦法第10條第1 項之規定均無不同，併予敘明。
㈢、再按俸給法第21條第1 項規定及其立法說明略以，公務人員因違法失職依法停職，在未受刑事判決或懲戒處分前，考量照顧其基本生活，發給半數之本俸或年功俸（不含各種加給），以維持基本生活。是以，機關得依權責發給半數本俸或年功俸（亦得依權責不發給），惟其並非實際工作薪俸，而係基於基本生活之考量支給，與依俸給法核敘等級依法支薪之情況不同。至於原告所稱獎懲案件處理辦法是否有違法律保留原則，以及其因案停職之性質等，均與本案系爭之退休年資採計無涉等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有臺○縣政府89年4 月26日89府人考字第114197號令、台○縣○○鎮公所89年4 月27日89沙鎮人字第06294 號令、被告98年6 月12日部退四字第0983075019號函（第47-48 、85-86 頁）、公務人員退休（職）事實表（第80頁）影本附被告卷一；原告銓審資料、最高法院90年度台上字第○○○○號刑事判決、公務人員月退休金證書（第30-33 、37、76頁）影本附被告卷二；戶籍謄本、臺灣省政府84年6 月30日84府人三字第55314 號令、臺○縣政府84年7 月4 日84府人二字第164254號、85年2 月12日85府人二字第37572 號、86年2 月17日86府人二字第35927號令、保訓會98年12月29日98公審決字第○○○○號復審決定書、91年1 月4 日原告申請補發停職期間本俸半數簽、最高行政法院99年度裁字第○○○○號裁定等件（第16-19 、23-26 、29、43-44 、79-80 頁）影本附本院卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告不採計原告84年7 月8 日至85年2 月2 日停職期間為其退休年資，是否適法？
㈠、按「本法所稱退休之公務人員，係指依公務人員任用法律任用之現職人員。」、「（第1 項）公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。。…（第3 項）第1 項共同撥繳費用，按公務人員本俸加1 倍百分之8 至百分之12之費率，政府撥繳百分之65，公務人員繳付百分之35。撥繳滿35年後免再撥繳。」；「（第1 項）本法第2 條所稱公務人員任用法律，指銓敘部所據以審定資格或登記者皆屬之。（第2項）所稱公務人員以有給專任者為限。」、「依本法退休人員，在本法修正施行後之任職年資，除本法另有規定外，應以依法繳付退撫基金之實際月數計算。未依法繳付退撫基金之任職年資或曾經申請發還離職、免職退費或曾經核給退休金、資遣給與之任職年資，均不得採計。」公務人員退休法第2 條、第8 條第1 項、第3 項；同法施行細則第2 條、第12條第1 項分別定有明文，是公務人員退撫基金，係由公務人員與服務機關按月提存，以為將來支付退休金之準備，屬於事前提存基金方式，其係採用權責基礎來認列退休金成本。又「參加本基金人員有停職、停役、休職或留職停薪情事者，應暫予停止繳付基金費用，俟其原因消滅時，依下列規定辦理：一、停職人員，自復職補薪之日起補繳基金費用。…」公務人員退休撫卹基金管理條例施行細則第12條著有規定。故公務人員所具退休法修正施行後之任職年資，須符合有給專任及依法繳付退撫基金費用等要件，始得採認為公務人員退休年資。而所謂「有給專任」之公務人員，係指依公務人員任用法律任用，經被告審定資格或登記有案，並依俸給法核敘等級依法支薪之公務人員而言，且經被告81年4 月14日（81）臺華特四字第0698307 號函釋有案，核乃被告基於其主管權責，闡釋法令之原意，無違退休法立法意旨及法律保留原則，自得為辦理相關案件之行政人員所援用。原告主張該函釋違法律保留原則云云，容有誤解，尚無可採，先此敘明。
㈡、次按「依第3 條第1 款或第4 條規定停止職務之公務員，未受撤職或休職處分或徒刑之執行，應許復職，並補給停職期間之俸給」為懲戒法第6 條第1 項所明定。是以經主管長官移送之懲戒案件，必須未受撤職或休職處分，始補給停職期間俸給，故依反面解釋，如受撤職或休職處分，即不補給停職期間俸給。又「主管長官對於所屬公務員，依第19條之規定送請監察院審查或公務員懲戒委員會審議而認為情節重大者，亦得依職權先行停止其職務。」、「各院、部、會長官，地方最高行政長官或其他相當之主管長官，認為所屬公務員有第2 條所定情事者，應備文聲敘事由，連同證據送請監察院審查。但對於所屬9 職等或相當於9 職等以下之公務員，得逕送公務員懲戒委員會審議。」懲戒法第4 條第2 項及第19條第1 項亦分別著有規定；是主管長官對於所屬公務員，依懲戒法第19條之規定送請監察院審查或公懲會審議而認為情節重大者，得依職權先行停止其職務，乃屬主管長官之裁量權；行政院所頒獎懲案件處理辦法第6 條且就主管長官行使該裁量權內容為具體規範，而補充公務員懲戒法第4 條第2 項規定，以為裁量之準則。
㈢、承前所述，原告於84年7 月8 日至85年2 月2 日因案停職，復自85年2 月3 日起至86年2 月2 日止執行休職懲戒處分。
而停職令所引述之獎懲法令依據雖載為獎懲案件處理辦法第
6 條，然該規定乃係補充公務員懲戒法第4 條第2 項規定，前已述及，是裁量停職之權源係來自於公務員懲戒法第4 條第2 項，故原告實係經臺灣省政府依公務員懲戒法第4 條第
2 項之規定予以停職處分，洵堪認定。而原告上開停職期間，依公務員懲戒法第6 條第1 項規定反面解釋，乃不得補發其本俸或年功俸，且經前揭臺○高等行政法院及最高行政法院確定裁判確認在案，依行政訴訟法第213 條規定，具有確定力，原告及本院均受該確定判決之拘束；而不生依公務人員退休撫卹基金管理條例施行細則第12條第1 款規定，自復職「補薪」之日起補繳基金費用之問題。是原告系爭停職期間薪俸既不得補發，則該停職期間即非屬退休法所稱有給專任之任職年資，而不得依前揭退休法令規定採計為退休年資。從而，被告上開98年6 月12日函核定原告自願退休，並於該函說明三備註㈢記載，該段停職期間之年資無法採計為公務人員退休年資，尚無不合。原告主張：其停職處分係依獎懲案件處理辦法第6 條，無關懲戒法第6 條第1 項規定之適用，且當時退休法、俸給法及其他法律均無不得計算年資之規定，是其休職前之停職期間應予補薪，並得依公務人員退休撫卹基金管理條例施行細則第12條規定，補繳基金費用，被告及復審機關倒因為果，認原告未繳基金而駁回原告休職前之停職併計年資之請求，尚嫌率斷云云，乃係其個人一己之主觀見解，尚無可採。
㈣、雖原告主張：其係經銓敘有案之公務人員，公務員之受停職處分僅係停止職務之執行，未喪失公務員之身分，是於84年
7 月8 日至85年2 月2 日先行停職期間，仍領有半數薪俸，符合退休法及其施行細則所稱之有給專任云云。然俸給法第21條規定：「（第1 項）依法停職人員，於停職期間，得發給半數之本俸（年功俸），至其復職、撤職、休職、免職或辭職時為止。…（第3 項）先予復職人員，應俟刑事判決確定未受徒刑之執行；或經移付懲戒，須未受撤職、休職之懲戒處分者，始得補發停職期間未發之本俸（年功俸）。」考其立法理由乃鑑於公務人員因違法失職依法停職，於停職期間仍具有公務人員身分，在未受刑事判決或懲戒處分前，理應為無罪之推定，仍應照顧其基本生活，是以停職人員於停職期間，得發給半數之本俸或年功俸，以維持基本生活；至於復職人員薪俸之補發，則因停職期已發給半數，基於合理起見，並參考獎懲案件處理辦法第10條第2 項規定，遂訂於復職補發時予以扣除（見被告卷二第25-26 頁）。核系爭原告之停職固發生在上開俸給法規定修正公布（94年5 月18日）之前，惟依83年11月21日修正發布之獎懲案件處理辦法第
9 條第1 項及第10條第1 項規定：「停職人員及其眷屬，如係依賴其薪資維持生活者，得向服務機關申請，經調查屬實後，發給半數以下數額之本俸或年功俸，免職時停發。」、「停職人員…未受…休職之懲戒處分者，應許其復職，並於復職後補發停職期間內之本俸或年功俸。」可知，原告停職期間所支領半數本俸之性質，亦為維持其基本生活，而與依俸給法核敘等級依法支薪之情況不同，要非退休法所得採計之所謂「有給」專任年資。是原告上開主張，仍無可採。
五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告上開98年6 月12日函核定原告自願退休，並於該函說明三備註㈢記載，原告自84年7 月8 日至85年2 月2 日該段停職期間之年資，無法採計為公務人員退休年資，並無不合；復審決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 30 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 劉穎怡法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 9 月 30 日
書記官 黃玉鈴