臺北高等行政法院判決
99年度訴字第536號99年7月22日辯論終結原 告 三京股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 駱忠誠 律師被 告 內政部警政署代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 謝曜焜 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國98年12月25日訴字第0980406 號申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告參與被告機關所辦理「449 支高性能衝鋒槍」採購案，因不服該採購案之代辦機關臺灣銀行採購部欲依政府採購法第101 條第1項第2款規定將其刊登政府採購公報，於民國（下同）98年9月1日以京字第098000901 號函向被告提出異議，復不服被告機關98年9月10日警署後字第080141437號書函異議處理結果，提起申訴遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈臺灣銀行代理被告98年8 月11日採
購交字一字第09800087571 號函及被告98年9 月10日警署後字第0980141437號函異議處理結果及行政院公共工程委員會99年1月4日工程訴字第09900000490 號申訴審議判斷均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告以原告有政府採購法第101 條第1項第2款規定之違章情事，通知將刊登政府採購公報，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈本件採標的係449枝衝鋒槍，並不含子彈，子彈2000 顆僅係供開標後評選試射之用，合先敘明。
⒉行政罰法於依政府採購法第l01 條通知刊登政府採購公
報事件亦有適用：按行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消減。前項期間、自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。行政罰法第27條第1項及第2項定有明文。又刊登政府公報係屬行政罰法第2條第3款之「影響名譽之處分」此亦有最高行政法院98年裁字第1415號裁定、鈞院98年訴字第1562號、97年度訴字第2759號、97年度訴字第2694號、97年度訴字第2531號判決可稽，另最高法院96年度判字第1478號、96年度判字第00776 號等判決，亦肯認行政罰法於機關依政府採購法第101 條通知刊登政府採購公報事件，亦有適用。故由前揭實務見解可知，行政罰法及其第27條有關時效之規定，於本件亦有適用餘地。
⒊本件被告之裁處權已因時效經過而消滅：
⑴按行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。前項
期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算，行政罰法第27條第1項及第2項著有明文，又本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第2
0 條及第22條規定外，均適用之，前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算，行政罰法第45條亦著有明文。
⑵本件被告主張原告係借用他人證件參加投標，姑不論
是否屬實，且縱有政府採購法第l01條第l項第2 款之適用，惟其時效之起算，應以原告借用他人證件參加投標時起算，至遲亦應於開標時完成。故系爭採購之開標日為94年12月27日，雖行政罰法係94年2月5日公布，95年2月5日施行，而採購案之開標日94年12月27日，係發生於行政罰法生效前，然依行政罰法第45條第l 項規定，行政罰法第27條規定仍應適用，復依同條第2 項規定，時效則應自95年2月5日行政罰法生效日起算3年。是以，被告至遲應於98 年2月5日作成刊登政府採購之通知之處分．始未逾3 年時效。惟今被告委託台灣銀行採購部代理通知原告之原處分係98年8月11日，此顯已逾3年時效，是以，應認被告機關對原告之處罰權已因時效而消減。故本件原處分自難謂適法，基此原處分之異議處理結果及申訴審議判斷，均未慮及此，故亦難謂適法，依法自應予以撤銷。
⒋原告並非借用他人證件投標：
⑴按所謂借他人證件投標，自必須證件屬他人為必要，
亦即若證件非屬他人者，自不符借用他人證件之要件。
⑵經查本件原告係以原證6 所附之提單投標，該提單係
原告向案外人緯駿貿易有限公司支付價金取得，此有被告所提98年9月10日警署後字第0980141437號文可稽。經查該進口提單（原證6）上「Consignee's nam
e and Address」（收貨人姓名及地址）欄所載為「
R.O.C.NATIONAL POLICE ADMINISYRATION」可知該提單之收貨人係被告，且該提單並非不融通物，自得依法買賣移轉，故該提單既係原告向案外人所購得，自非屬借用。
⒌該提單之買賣亦不使原告取得子彈，故亦無違法之情形：
⑴經查，本件所進口之子彈雖係由緯駿公司向被告申請
進口供被告試射之用，故不論進口廠商或原告均無法取得所有權及使用權，此由進口提單上「Consignee'
s name and Address」（收貨人姓名及地址）欄所載為「R.O.C.NATIONAL POLICE ADMINISYRATION」可知該提單之收貨人係被告，故該提單既係以被告為所有權人為條件之提單，則無論該提單如何轉讓，該收貨人亦係被告。
⑵故該提單自屬以被告取得試射子彈所有權為提貨之停
止條件。因此，該子彈亦僅被告能取得所有權，原告自始無法取得子彈，則原告自無受讓子彈所有權，則何來轉讓子彈。
⒍本件採購標的係槍枝，並未包括試測子彈，依招標文件
亦未限制該子彈必須原告自行進口經查，本件原告雖係持以緯駿公司名義申請進口之提單投標，惟由於招標文件並未明定，試射子彈必須由投標廠商自行申請進口，故只要係合法進口，縱係以緯駿公司進口，基於專業分工，亦非不得持緯駿公司合法申請進口轉讓予原告之提單投標，故原告既有權使用該提單，又何來借用他人證件投標之情形。
⒎本件招標文件僅要求廠商投標時應提出試射子彈之進口
證明文件，而原告提出之提單，亦係只是證明手彈之合法來源，原告亦已誠實告之其來源，自無借用他人證件投標之違法：
⑴政府採購法第101 條第1項第2款所定「借用他人證件
投標，其之所以可罰，應係以借用他人證件有使機關誤假為真，而破壞政府採購之秩序而言，故如所提證件為真正．機關亦不會因此而生錯誤，自無破壞政府採購秩序，自不屬借用他人證件投標之違法。
⑵經查，本件雖係由緯駿公司申請進口試射子彈，由於
該子彈係供被告試射之用，且亦係僅供被告使用，故不論進口廠商或原告均無法取得所有權及使用權，已如上所述。因此，本件縱該子彈係以緯駿公司名義申請，且將提單轉讓予原告，惟該提單並非用以證明原告之投標資格，而係證明試射子彈之合法來源。
⑶再者，該提單亦已清楚記載試射子彈來源係美國，此
有該提彈記載「These commodities are authorized
by the U.S. government for export ONLY toTAIWAN for use by R.O.C NATIONAL POLICE」（本項貨品經美國政府核准僅得輸出臺灣由中華民國警政署使用）可稽，故顯見該試射子彈確實係合法進口。⑷且本件原告於投標前本既未曾向被告申請由美國進口
試射子彈（原證7 ），此亦為被告所知，故於投標及開標時所提之提單，根本不會使被告有誤假為真之情形，充其量只是是否符合招標文件之要求，自與政府採購法第101 條第1 項第2 款所要處罰以假為真的「借用他人證件」投標之情形不同。
⒏綜上所述，原告自無借用他人證件投標之情形，今被告
卻認原告有政府採購法第101 條第l項第2款之情形，自難謂合法，被告之原處分及異議處理結果及行政院公共工程委員會申訴審議判斷，自應予以撤銷，請判決如聲明。
㈡被告主張之理由：
⒈政府採購法第101 條通知刊登政府公報，其本質並非行
政罰。故行政罰法第27條有關時效之規定，於機關依政府採購法第101 條通知刊登政府公報事件，並無適用：
⑴按行政罰係基於維持一般行政秩序，對違反者所為具
公權力之制裁。而衡諸政府採購法相關條文之立法意旨，其乃藉由課以廠商一定之負擔、義務，以確保國家整體公共建設之施工品質之公共利益；該法第101條至第103 條規定旨在維持採購秩序、洶汰不良廠商，核其性質顯與行政罰法第2 條所稱之行政罰有別。
故被告以原告有違反政府採購法第101 條情事，而通知將刊登政府採購公報之行政行為，應非屬於行政罰法第2條第3款之「影響名譽之處分」。
⑵在立法體例上，各項行政法規形式上如係規定於「罰
則」章節者，應視為裁罰性不利處分，屬於行政罰之範疇；如係在「罰則」章節以外規定者，則僅為一般不利行政處分，性質上屬負擔處分，與行政罰法規定之裁罰性處分有別。查政府採購法第101 條將違法情事刊登政府採購公報之規定，係列於同法第8 章之「附則」，而非第7章之「罰則」，故該項規定顯無裁罰性，非屬行政罰。
⑶次查，政府採購法第101 條明定對於廠商有違法或重
大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境，此從政府採購法第101 條之立法理由揭示甚明。是以政府採購法第101 條之立法目的，係為確保公平、公開之採購程序，及提升採購效率、確保採購品質而設，其與公法上之請求權或形成權之行使無涉，從而公法上有關消滅時效之規定，政府採購法並無直接適用之餘地。
⑷何況，政府採購法及其相關法規所科處之不利益處分
並無時效限制之規定，而行政院公共工程委員會97年08月13日工程企字第09700311610 號函亦明示：「行政罰係基於維持一般行政秩序，對違反者所為具公權力之制裁，故政府採購法第101條至第103條之規定，與行政罰尚屬有別，其性質非屬行政罰法第2 條所稱行政罰，不適用行政罰法第27條第1 項之規定」之旨（附件1）。
⑸原告所引最高行政法院關於肯認「行政罰法於機關依
政府採購法第101 條通知刊登政府公報事件，亦有適用」之裁定、判決，係屬個案見解，尚非判例，並無拘束下級法院之效力。
⑹職是，原告主張被告依政府採購法第101 條通知將刊
登政府採購公報之事件，有行政罰法第27條第1 項時效規定之適用，自屬無據。被告依該規定為刊登行為，於法並無不合。
⒉原告參與被告辦理之「449 支高性能衝鋒槍」採購案，
確有政府採購法第101 條第1項第2款「借用他人證件參加投標」之情形：
⑴按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將
其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」，政府採購法第101 條第1項第2款定有明文。本條之立法目的係將違法或違約廠商刊登採購公報，係以公布不良廠商名單之方式而將其淘汰，除避免其他機關再受危害外，並藉以促使競標廠商確實遵守採購相關規定，有助於提昇政府採購之品質；其所保護者乃參與政府採購廠商間之實質競爭關係。
⑵查原告於94年12月27日本採購案第二次開標前，並無
法如期進口樣彈，乃意圖使用第三人緯駿公司進口之樣彈混充為原告所進口，並持緯駿公司所交付向美國海關取得之「樣彈出口文件」（原證6 之進口提單），混充為原告進口樣彈之證明文件，作為參與投標之資格證件。此項事實，不惟原告已承認「有向緯駿公司取得該提單」，且本案業經台灣士林地方法院檢察署偵查後，認原告之負責人甲○○、員工癸○○等人涉有違反政府採購法罪嫌，而依法提起公訴，在該署
98 年度偵字第848號、98年度偵字第4631號檢察官起訴書內已敘明：「…三京公司仍無法如期進口樣彈，在缺乏樣彈進口之條件下勢必無法參與投標，甲○○為取得該標案，即於94年12月間某日指示癸○○向緯駿公司負責人庚○○、玄○○聯繫購買投標所需之樣彈，庚○○、玄○○獲悉三京公司有樣槍、無樣彈之事後，渠等明知緯駿公司係以參與449 支衝鋒槍標案之名義進口樣彈2,000 顆，作為投標樣槍試射之用，且明知樣彈係屬槍砲彈藥刀械管制條例管制之物品，未經警政署同意不得私自買賣、轉讓，竟由癸○○、玄○○先在臺北市○○街○段○○號臺灣銀行某標案會場中協議，由三京公司以500 萬元代價向庚○○為首之緯駿公司購買該進口樣彈2,000 顆，緯駿公司並需退出該標案，不得參與投標，甲○○、癸○○、辛立仁、玄○○均同意此條件後，由甲○○指示不知情之楊淑媚購買臺灣銀行面額500 萬元之支票（下稱臺支）復交由癸○○收執，癸○○即於94年12月23日與朱道政共同前往桃圍縣○○鄉○○村○○路○段○○○ 號永儲股份有限公司倉儲，由玄○○以緯駿公司名義領出2,000 顆樣彈後，連同樣彈提單一併交予癸○○收受，癸○○在確定樣彈完整無損及取得樣彈提單後，現場交付500 萬元臺支予玄○○，玄○○再將面額
500 萬元臺支轉交庚○○，緯駿公司則未參與投標，退出標案。」之犯罪事實，此有該起訴書（被證1 ）第5 頁之記載可稽。故原告確係向緯駿公司借用證件參加本件投標之行為，事證明確。
⒊原告否認有「借用他人證件參加投標」行為之理由，均非可採：
⑴原告指稱：「按所謂借他人證件投標，自必須證件屬
於他人為必要，證件非屬於他人者，自不符借用他人證件之要件。經查本件原告係以原證6 所附之提單投標，該提單係原告向案外人緯駿貿易有限公司支付價金取得，此有被告所提98年9月10日警署後字第0980141437號文可稽。經查該進口提單（原證6）上『Consignee’s name and Address』 （收貨人姓名及地址）欄所載為『R.O.C. NATIONAL POLICE ADMINISYRATION 』可知該提單之收貨人係被告且該提單並非不融通物，自得依法買賣移轉，故該提單既係原告向案外人所購得，自非屬借用。」等語。但查，政府採購法第101條第1項第1款、第2款所欲保護者乃參與政府採購廠商間之實質競爭關係，政府採購法第101 條第1項第2款規定「借用他人名義或證件參加投標」之停權處分事由，只須參加投標之廠商有使用他人名義或證件參加投標之情事時，招標機關即應將其違法事實理由通知廠商，依同法第102條、第103條規定之異議及申訴程序，予以停權處分。至於廠商使用該他人名義或證件究有無支付對價？是否無償借用？則非所問，以杜絕不良廠商之違法行為，避免再危害其他機關，俾建立廠商間之良性競爭環境。如廠商係以支付對價之方式取得他人名義或證件參加投標而得標者，依政府採購法第59條第2 、3 項：「廠商亦不得以支付他人佣金、比例金、仲介費、後謝金或其他利益為條件，促成採購契約之簽訂。違反前二項規定者，機關得終止或解除契約或將溢價及利益自契約價款中扣除。」之規定，招標機關更得對該廠商為終止或解除契約或請求廠商將該對價利益自契約價款中扣除。本件原告既已自承係向緯駿公司購得原證6 之提單充作投標之證件，與前述士林地檢署檢察官起訴書所述之情節相符，此已屬於「借用他人證件投標」之情形，被告對之為刊登政府採購公報之處分，自無違誤（另被告將依政府採購法第59條第2 、3 項之規定，訴請原告返還不法利益）。
⑵原告指稱：「該提單之買賣亦不使原告取得樣彈，故
亦無違法之情形：經查，本件所進口之子彈雖係由緯駿公司向被告申請進口供被告試射之用，故不論進口廠商或原告均無法取得所有權及使用權，此由進口提單上『Consignee’s name and Address』（收貨人姓名及地址）欄所載為『R.O.C. NATIONAL POLICEADMINISYRATION』可知該提單之收貨人係被告，故該提單既係以被告為所有權人為條件之提單，則無論該提單如何轉讓，該收貨人亦係被告。故該提單自屬以被告取得試射子彈所有權為提貨之停止條件。因此，該子彈亦僅被告能取得所權，原告自始無法取得樣彈，則原告自無受讓子彈所有權，則何來轉讓樣彈。」云云。然：
①本件採購契約備註條款第2條2.3所定投標廠商應具
備之投標文件包括「投標廠商資格文件」，且依2.3（4）：「樣槍（含樣彈暨附屬配備）進口證明文件及內政部警政署（後勤組）出具之保管收據；如衝鋒槍係由國內製造廠製造者，則僅須提供內政部警政署（後勤組）出具之保管收據即可」、3.1申請程序（3）：「樣槍(含試射用樣彈2,000 粒暨附屬配備）均應為新品，其報關日期應於本案招標公告之後，且附有海關進口證明文件」之規定，顯然「樣彈」之海關合法進口證明文件及警政署出具之保管收據，乃屬證明其具有本件「投標資格」之必備證件，如缺其一，即無參與本件投標資格。故「樣彈」之海關合法進口證明文件並非僅為「使被告有權使用試射樣彈」而已，更非「以被告取得試射樣彈所有權為停止條件之為進口條件」。本件原告既係以緯駿公司進口之樣彈混充為自己公司進口之樣彈，並使用緯駿公司之文件企圖混充為「自己公司之進口證明文件」，則不論原告與緯駿公司間就案爭之2000發樣彈及提單之轉讓目的為何，均無礙於「原告係借用緯駿公司樣彈證明文件」之事實認定。
②矧且，被告當初對於緯駿公司進口樣彈發給「最終
使用者證明書」，其目的僅為便於緯駿公司得自國外進口樣彈以做為本件採購案投標之用，原證6之進口提單上「Consignee’s name and Address」（收貨人姓名及地址）欄固記載為「R.O.C. NATIO
NAL POLICE ADMINISYRATION」，但該提單所表彰之樣彈係屬槍砲彈藥刀械管制條例管制之物品，姑不論該批樣彈所有權誰屬，未經合法許可者仍不得「持有」。緯駿公司因有被告發給之「最終使用者證明書」，故其持有該批樣彈並無不法，但如任由原告或第三人持有者，即屬違法行為。因此，如緯駿公司樣彈進口後未參與投標，或因資格不符或未得標者，即必須將該批樣彈退運出口。乃原告與緯駿公司竟以買賣轉讓提單之方式私相授受該批樣彈之持有，當然更無合法性可言。原告上開主張實無可採。
⑶原告指稱：「政府採購法第101條第1項第2款所定『
借用他人證件投標』其之所以可罰，應係以借用他人證件有使機關誤假為真，而破壞政府採購之秩序而言，故如所提證件為真正，機關亦不會因此而生錯誤，自無破壞政府採購秩序，自不屬借用他人證件投標之違法。……該試射子彈確實係合法進口。且本件原告於投標前本既未曾向被告申請由美國進口試射子彈（原證7），此亦為被告所知，故於投標及開標時所提之提單，根本不會無使被告有誤假為真之情形，充其量只是是否符合招標文件之要求，自與政府採購法第
101 條第1項第2款所要處罰以假為真的『借用他人證件』投標之情形不同。」等語，此項指陳似是實非。蓋如前所述，政府採購法第101 條之立法目的乃在杜絕不良廠商之違法行為，避免再危害其他機關，俾建立廠商間之良性競爭環境；該條第1項第第2款後段所定「偽造、變造之文件」，固指「文件以假充真」之情形；但前段之「借用他人證件」則係指「證件雖屬真正，但並非投標廠商自有之證件，而係向他人（證件所有人）借用而來」之情形而言，與「文件以假充真」無關。本件原告向緯駿公司借用樣彈之進口證明文件，雖該文件為真，亦無解於政府採購法第101 條第1項第2款前段之責任。原告故意曲解、混淆該條項之真意，顯無理由。
⑷原告指稱：「本件招標文件僅要求廠商投標時應提出
試射樣彈之進口證明文件，而原告提出之提單，亦係只是證明子彈之合法來源，原告亦已誠實告之其來源，自無借用他人證件投標之違法」、「本件採購標的係槍枝，並未包括試測子彈，依招標文件亦未限制該子彈必須原告自行進口，經查，本件原告雖係持以緯駿公司名義申請進口之提單投標，惟由於招標文件並未明定，試射子彈必須由投標廠商自行申請進口，故只要係合法進口，縱係以緯駿公司進口，基於專業分工，亦非不得持緯駿公司合法申請進口轉讓予原告之提單投標，故原告既有權使用該提單，又何來借用他人證件投標之情形。」云云。然查：
①原告係企圖以緯駿公司進口之樣彈「混充」為自己
公司進口之樣彈，並使用緯駿公司之文件企圖混充為「自己公司之進口證明文件」，使被告負責承辦之人員一時疏忽未察，誤准其投標。原告何來「對被告誠實告之其來源」之有？②如前所述，本件「樣彈」之海關合法進口證明文件
乃屬證明投標廠商具有本件「投標資格」之必備證件。茲原告未能在本件第二次開標前如期進口「樣彈」，並取得我國海關出具之進口證明文件（即進口報單），本已無參與本件投標之資格。原告所謂：「原告提出之提單，亦係只是證明子彈之合法來源」、「本件採購標的係槍枝，並未包括試測子彈」等說詞，與契約之規定不符。
③投標廠商欲參與本件投標，必須以自己名義向被告
申請樣彈進口同意書，並自行進口樣彈，既不得委由他人進口，或以他人樣彈進口文件混充為自己進口，更不能在樣彈進口前或進口後，將該批進口之樣彈轉讓他人。且緯駿公司當初向被告申請對於投標進口樣彈發給「最終使用者證明書」，其目的即係便於緯駿公司自己做為本件採購案投標之用，原非供原告參與投標之用；而原告公司亦有以自己名義向被告申請自義大利進口樣彈，惟因在被告辦理第二次開標程序後，仍無法如期進口樣彈，乃支付對價向緯駿公司取得樣彈進口提單，企圖以之混充為其公司已合法進口樣彈之證明文件。故該樣彈進口提單縱經合意移轉，亦屬借用他人證件投標，揆諸前開說明，原告之此項行為態樣正已符合政府採購法第101條第1項第2款「借用他人證件參加投標」之情形。原告所辯前節顯無可採。
⒋綜上所述，原告既有政府採購法第101 條第1項第2款規
定之違章情事，被告通知原告將刊登政府採購公報並作成異議處理結果，並無不當；行政院公共工程委員會就原告之申訴，做成「申訴駁回」之審議判斷，亦無違誤。本件原告之訴並無理由。為此，請判如答辯聲明。
理 由
一、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：…二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」本法第101條第1項第2款定有明文。
二、緣原告參與被告機關所辦理「449 支高性能衝鋒槍」採購案，因不服該採購案之代辦機關臺灣銀行採購部於98年8 月11日採購交字一字第09800087571 號函以原告有「借用他人證件參加投標」情事，欲依政府採購法第101 條第1 項第2 款規定將其刊登政府採購公報，原告遂於98年9 月1 日以京字第098000901 號函向招標機關提出異議，復不服被告機關98年9 月10日警署後字第080141437 號書函異議處理結果，提起申訴遭審議判斷駁回各情，有招標文件、臺灣銀行採購部98年8 月11日採購交字一字第09800087571 號函、原告98年
9 月1 日京字第098000901 號異議函、被告機關98年9 月10日警署後字第080141437 號書函、行政院公共工程委員會申訴審議判斷書（訴0000000 號）附原處分卷及申訴審議判斷卷內可稽。
三、原告循序起訴意旨略以：行政罰法於本件依政府採購法第l0
1 條通知刊登政府採購公報事件亦有適用，本件被告主張原告係借用他人證件參加投標，姑不論是否屬實，且縱有政府採購法第l01 條第l 項第2 款之適用，惟其時效之起算，應以原告借用他人證件參加投標時起算，至遲亦應於開標時完成。故系爭採購之開標日為94年12月27日，雖行政罰法係94年2 月5 日公布，95年2 月5 日施行，而採購案之開標日94年12月27日，係發生於行政罰法生效前，然依行政罰法第45條第l項 規定，行政罰法第27條規定仍應適用，復依同條第
2 項規定，時效則應自95年2 月5 日行政罰法生效日起算3年，本件於98年8 月11日始通知原告欲刊登政府採購公報，是以，被告之裁處權已因時效經過而消滅。系爭提單係原告向緯駿公司所購得，原告並非借用他人證件投標。該提單之買賣亦不使原告取得子彈，故亦無違法之情形。且本件採購標的係槍枝，並未包括試測子彈，依招標文件亦未限制該子彈必須原告自行進口。本件招標文件僅要求廠商投標時應提出試射子彈之進口證明文件，而原告提出之提單，亦係只是證明手彈之合法來源，原告亦已誠實告之其來源，自無借用他人證件投標之違法，爰請求判決如聲明所示云云。
四、本件兩造之爭點為：系爭「刊登政府採購公報」之通知，是否屬行政罰法第2 條第3 款「影響名譽之處分」，而應有行政罰法第27條第1 項規定3 年時效之適用？又被告機關以原告有政府採購法第101 條第1 項第2 款規定之「借用他人證件參加投標」之違章情事，通知將刊登政府採購公報，是否適法？經查：
（一）查系爭採購案原係由內政部警政署委託中央信託局股份有限公司（以下簡稱中信局）購料處代辦，由於中信局業與臺灣銀行整併而消滅，原採購業務移由臺灣銀行採購部辦理，故本件由臺灣銀行採購部與被告機關分別為將刊登政府採購公報之通知及異議處理結果，尚無不合。
（二）原告雖主張行政罰法於本件依政府採購法第l0 1條通知刊登政府採購公報事件亦有適用，本件縱有政府採購法第l0
1 條第l 項第2 款之適用，惟其時效之起算，應以原告借用他人證件參加投標時起算，至遲亦應於開標時完成，系爭採購之開標日為94年12月27日，自95年2 月5 日行政罰法生效日起算3 年，本件係於98年8 月11日始通知原告欲刊登政府採購公報，被告之裁處權已因時效經過而消滅云云；惟按
１、政府採購法第101 條明定對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境，此從政府採購法第101 條之立法理由揭示甚明。是以政府採購法第101 條之立法目的，係為確保公平、公開之採購程序，及提升採購效率、確保採購品質而設，其與公法上之請求權或形成權之行使無涉。
２、復按行政罰係基於維持一般行政秩序，對違反者所為具公權力之制裁。而衡諸政府採購法相關條文之立法意旨，其乃藉由課以廠商一定之負擔、義務，以確保國家整體公共建設之施工品質之公共利益；該法第101 條至第
103 條規定旨在維持採購秩序、洶汰不良廠商，核其性質顯與行政罰法第2 條所稱之行政罰有別。故被告以原告有違反政府採購法第101 條情事，而通知將刊登政府採購公報之行政行為，應非屬於行政罰法第2 條第3 款之「影響名譽之處分」。況在立法體例上，各項行政法規形式上如係規定於「罰則」章節者，應視為裁罰性不利處分，屬於行政罰之範疇；如係在「罰則」章節以外規定者，則僅為一般不利行政處分，性質上屬負擔處分，與行政罰法規定之裁罰性處分有別。查政府採購法第
101 條將違法情事刊登政府採購公報之規定，係列於同法第8 章之「附則」，而非第7 章之「罰則」，故該項規定顯無裁罰性，非屬行政罰。
３、政府採購法第101 條之規定，乃公部門之自我防衛機制之一種，當單一公部門發現某一前來投標者有妨害市場效率運用機制之上開嫌疑，對採購之效率性形成潛在性威脅，則基於對人類行為傾向之合理預期，足以推測該投標者也會在其他參與公部門投標活動中，採取相同之手段來達成經由不公平競爭而獲利之目標，因此上開法規範乃建立起一種通報機制，使所有之其他公部門得知此一訊息，並讓該涉嫌之投標者在一定期間內無法參與公部門之投標活動。上開法規範之法律效果僅是排除特定競標者參與公部門投標之機會，其間並無固有財產之剝奪，另外公部門也不是採購市場中單一之買方，還有甚多民間私部門之商機可供該競標者另行追逐，限制其在一定期間內參與公部門之投標，對其並無「固有既存權利」之剝奪，只有將來預期利益無法取得之潛在風險，固然依上揭規範刊登政府採購公報之結果，一樣會對特定被懷疑之投標者形成某種「法律地位」及「社會評價」上之不利益，特別是被貼上「標籤」後所受「污名化」之影響，然而因為其畢竟不具裁罰性格，並不構成一種「行政處罰」。故行政罰法第27條有關時效之規定，於機關依政府採購法第101 條通知刊登政府公報事件，並無適用。原告主張被告依政府採購法第101 條通知將刊登政府採購公報之事件，有行政罰法第27條第1 項時效規定之適用，尚非可採。
（三）揆諸本件採購契約備註條款第2 條2.3 所定投標廠商應具備之投標文件包括「投標廠商資格文件」，且依2. 3（4）：「樣槍（含樣彈暨附屬配備）進口證明文件及內政部警政署（後勤組）出具之保管收據；如衝鋒槍係由國內製造廠製造者，則僅須提供內政部警政署（後勤組）出具之保管收據即可」、3.1 申請程序（3 ）：「樣槍（含試射用樣彈2,000 粒暨附屬配備）均應為新品，其報關日期應於本案招標公告之後，且附有海關進口證明文件」之規定，顯然「樣彈」之海關合法進口證明文件及警政署出具之保管收據，乃屬證明其具有本件「投標資格」之必備證件，如缺其一，即無參與本件投標資格。故「樣彈」之海關合法進口證明文件並非僅為「使被告有權使用試射樣彈」而已，更非「以被告取得試射樣彈所有權為停止條件之為進口條件」。茲查原告於94年12月27日本採購案第二次開標前，並無法如期進口樣彈，乃向緯駿公司價購，持緯駿公司所交付向美國海關取得之「樣彈出口文件」（本院卷第33頁- 原證6 之進口提單），充為本投標案之進口樣彈之證明文件，此事實為原告所不爭執，並有投標文件及進口提單附申訴審議判斷卷內可參。況且本案業經台灣士林地方法院檢察署偵查後，認原告之負責人甲○○、員工癸○○等人涉有違反政府採購法罪嫌，而依法提起公訴在案，該署98年度偵字第848 號、98年度偵字第4631號檢察官起訴書內並敘明：「…三京公司仍無法如期進口樣彈，在缺乏樣彈進口之條件下勢必無法參與投標，甲○○為取得該標案，即於94年12月間某日指示癸○○向緯駿公司負責人庚○○、玄○○聯繫購買投標所需之樣彈，庚○○、玄○○獲悉三京公司有樣槍、無樣彈之事後，渠等明知緯駿公司係以參與449 支衝鋒槍標案之名義進口樣彈2,000 顆，作為投標樣槍試射之用，且明知樣彈係屬槍砲彈藥刀械管制條例管制之物品，未經警政署同意不得私自買賣、轉讓，竟由癸○○、玄○○先在臺北市○○街○段○○號臺灣銀行某標案會場中協議，由三京公司以500 萬元代價向辛立仁為首之緯駿公司購買該進口樣彈2,000 顆，緯駿公司並需退出該標案，不得參與投標…癸○○在確定樣彈完整無損及取得樣彈提單後，現場交付500 萬元臺支予玄○○，玄○○再將面額500 萬元臺支轉交庚○○，緯駿公司則未參與投標，退出標案。」之犯罪事實，此亦有該起訴書（參見被證1 起訴書）第5 頁之記載可稽。故原告確係向緯駿公司借用證件參加本件投標之行為，事證明確。不論原告與緯駿公司間就案爭之2000發樣彈及提單之轉讓目的為何，均無礙於「原告係借用緯駿公司樣彈證明文件」之事實認定。又政府採購法第101 條所稱刊登政府採購公報並不以犯該法第87條至第92條之罪，為有罪終局判決為必要。被告機關以原告有政府採購法第101 條第1 項第2款規定之「借用他人證件參加投標」之違章情事，通知將刊登政府採購公報，洵屬有據。
（四）原告雖否認有「借用他人證件參加投標」之行為，並主張所謂借用他人證件投標，自必須證件屬於他人為必要，證件非屬於他人者，自不符借用他人證件之要件，原告係以原證6 所附之提單投標，該提單係原告向案外人緯駿公司支付價金取得，該提單之收貨人係被告且該提單並非不融通物，自得依法買賣移轉，故該提單既係原告向案外人所購得，自非屬借用。」云云；惟按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」前揭政府採購法第101 條第1 項第
2 款定有明文。本條之立法目的係將違法或違約廠商刊登採購公報，係以公布不良廠商名單之方式而將其淘汰，除避免其他機關再受危害外，並藉以促使競標廠商確實遵守採購相關規定，有助於提昇政府採購之品質；其所保護者乃參與政府採購廠商間之實質競爭關係。故政府採購法第
101 條第1 項第2 款規定「借用他人名義或證件參加投標」之停權處分事由，只須參加投標之廠商有使用他人名義或證件參加投標之情事時，招標機關即應將其違法事實理由通知廠商，依同法第102 條、第103 條規定之異議及申訴程序，予以停權處分。至於廠商使用該他人名義或證件究有無支付對價？是否無償借用？則非所問，以杜絕不良廠商之違法行為，避免再危害其他機關，俾建立廠商間之良性競爭環境。如廠商係以支付對價之方式取得他人名義或證件參加投標而得標者，依政府採購法第59條第2 、3項：「廠商亦不得以支付他人佣金、比例金、仲介費、後謝金或其他利益為條件，促成採購契約之簽訂。違反前二項規定者，機關得終止或解除契約或將溢價及利益自契約價款中扣除。」之規定，招標機關更得對該廠商為終止或解除契約或請求廠商將該對價利益自契約價款中扣除。本件原告既已自承係向緯駿公司購得原證6 之提單充作投標之證件，此已屬於「借用他人證件投標」之情形，被告機關對之為刊登政府採購公報之處分，自無不合。況且，被告當初對於緯駿公司進口樣彈發給「最終使用者證明書」，其目的僅為便於緯駿公司得自國外進口樣彈以做為本件採購案投標之用，原證6 之進口提單上「Consignee ’sname and Address」（收貨人姓名及地址）欄固記載為「
R.O.C. NATIO NAL POLICE ADMINISYRATION」，但該提單所表彰之樣彈係屬槍砲彈藥刀械管制條例管制之物品，姑不論該批樣彈所有權誰屬，未經合法許可者仍不得「持有」。緯駿公司因有被告發給之「最終使用者證明書」，故其持有該批樣彈並無不法，但如任由原告或第三人持有者，即屬違法行為。乃原告與緯駿公司竟以買賣轉讓提單之方式私相授受該批樣彈之持有，當然更無合法性可言。原告上開主張，尚難採據。
（五）原告另主張該試射子彈確實係合法進口，且本件原告於投標前本既未曾向被告申請由美國進口試射子彈，此亦為被告所知，故於投標及開標時所提之提單，根本不會使被告有誤假為真之情形，充其量只是是否符合招標文件之要求，自與政府採購法第101 條第1 項第2 款所要處罰以假為真之『借用他人證件』投標之情形不同云云；但查，政府採購法第101 條之立法目的乃在杜絕不良廠商之違法行為，避免再危害其他機關，俾建立廠商間之良性競爭環境；該條第1 項第第2 款後段所定「偽造、變造之文件」，固指「文件以假充真」之情形；但前段之「借用他人證件」則係指「證件雖屬真正，但並非投標廠商自有之證件，而係向他人（證件所有人）借用而來」之情形而言，與「文件以假充真」無關。本件原告投標竟使用緯駿公司樣彈進口證明文件，雖該文件為真，亦無解於政府採購法第101條第1 項第2 款前段之責任。原告上揭主張，顯係曲解法條，並非可採。
（六）末查原告主張：「本件招標文件僅要求廠商投標時應提出試射樣彈之進口證明文件，而原告提出之提單，亦係只是證明子彈之合法來源，原告亦已誠實告之其來源，自無借用他人證件投標之違法」、「本件採購標的係槍枝，並未包括試測子彈，依招標文件亦未限制該子彈必須原告自行進口，經查，本件原告雖係持以緯駿公司名義申請進口之提單投標，惟由於招標文件並未明定，試射子彈必須由投標廠商自行申請進口，故只要係合法進口，縱係以緯駿公司進口，基於專業分工，亦非不得持緯駿公司合法申請進口轉讓予原告之提單投標，故原告既有權使用該提單，又何來借用他人證件投標之情形。」云云；然查：系爭「樣彈」之海關合法進口證明文件，乃屬證明具有本件「投標資格」之必備證件，倘有欠缺，即無參與本件投標資格，已如前述。而本件投標廠商欲參與本件投標，必須以自己名義向被告申請樣彈進口同意書，並自行進口樣彈，既不得委由他人進口，或以他人樣彈進口文件混充為自己進口，更不能在樣彈進口前或進口後，將該批進口之樣彈轉讓他人。且緯駿公司當初向被告申請對於投標進口樣彈發給「最終使用者證明書」，其目的即係便於緯駿公司自己做為本件採購案投標之用，原非供原告參與投標之用；而原告公司亦有以自己名義向被告申請自義大利進口樣彈，惟因在被告辦理第二次開標程序後，仍無法如期進口樣彈，乃支付對價向緯駿公司取得樣彈進口提單，企圖以之混充為其公司已合法進口樣彈之證明文件。故該樣彈進口提單縱經合意移轉，亦屬借用他人證件投標，且原告借用他人證件投標之行為，使被告負責承辦之人員一時疏忽未察，誤准其投標，原告何來對被告誠實告之其來源之有？揆諸前開說明，原告之此項行為態樣正已符合政府採購法第10
1 條第1 項第2 款「借用他人證件參加投標」之情形。原告主張：「原告提出之提單，亦係只是證明子彈之合法來源」、「本件採購標的係槍枝，並未包括試測子彈」等說詞，與契約之規定不符，尚非可採。
五、綜上論述，原告起訴論旨，並非足採。被告機關認定原告有政府採購法第101 條第1 項第2 款規定之違章情事，通知原告將刊登政府採購公報並作成異議處理結果，並無違誤；行政院公共工程委員會就原告之申訴，做成「申訴駁回」之審議判斷，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 5 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 帥嘉寶
法 官 林育如法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 5 日
書記官 吳芳靜