臺北高等行政法院裁定
99年度訴字第561號100年11月3日辯論終結原 告 張麗齡訴訟代理人 莊國明 律師
蕭弘毅 律師被 告 臺北市立美術館代 表 人 劉明興（館長）訴訟代理人 郭蕙蘭 律師複代理人 季佩芃 律師上列當事人間有關人事行政事務事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）中華民國98年8 月4 日98公申決字第0205號再申訴決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴時，被告之代表人為陳文玲，嗣變更為吳光庭，再變更為劉明興，並依序由吳光庭、劉明興分別承受訴訟，有渠等提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。
二、原告係被告依據教育人員任用條例聘任之助理研究員，被告所為不予續聘之通知，核非屬行政處分：
㈠原告主張其係被告於80年7 月1 日依據教育人員任用條例
規定聘任之人員，至97年間為被告聘任之助理研究員。87年間，被告訂定「臺北市立美術館聘任人員聘任與改聘作業要點」並施行，明定聘任人員除該作業要點所列舉之事由外，不得解聘或不續聘，聘任與改聘作業要點未經被告廢止。嗣97年11月間，被告以97年11月4 日北市美人字第09730351200 號函，表示被告「年終服務績效評鑑暨考核表」，「學識」及「才能」2 項改採考試辦理。同年12月間，原告接獲被告97年12月18日北市美人字第0973044820
1 號函，表示自98年1 月1 日起不再予以續聘。原告不服，申請複核（申訴），嗣不服被告98年2 月13日北市美人字第09830039300 號函（申訴函復），提起再申訴，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
㈡按「為保障公務人員之權益，特制定本法。本法未規定者
，適用其他有關法律之規定。」；「本法所稱公務人員，係指法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依任法用之職員。」；「下列人員準用本法之規定：一、…四、各機關依法派用、聘用、聘任、僱用或留用人員…。」，公務人員保障法第1 條、第3 條第1 項及第102 條各定有明文。次按同法第25條第1 項前段規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關（以下均簡稱原處分機關）所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」；反之，若非行政處分，則無由依公務人員保障法提起復審。又按「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」，同法第77條第1 項設有規定。再者，「聘用人員係基於聘約內容執行職務，與被上訴人間成立之聘約關係，性質上屬公法契約，其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致，關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言。上訴人與被上訴人間依聘約所生之權利義務，依雙方約定僅至聘期屆滿之日為止，到期聘約當然終止並向後失其效力，無須被上訴人於聘約到期時另為停聘之意思表示，且被上訴人於上訴人聘約期限屆滿，亦無續聘義務。」，最高行政法院99年度判字第725 號判決意旨可資參照。
㈢經查，本件原告係被告依據教育人員任用條例聘任之助理
研究員，並非公立學校之教師，故原告為公務人員保障法第102 條第4 款所列舉之準用人員，其身分保障所依據之法令明確，自無由原告捨此依據而主張適用教師法規定之餘地，合先敘明。又本件於系爭聘約期限（自96年1 月1日至97年12月31日止）屆滿後，兩造間本已無聘約之法律關係存在，被告以97年12月18日北市美人字第0973044820
1 號函，通知自98年1 月1 日起不再予以續聘之行政行為，依前揭規定及判旨，並未造成原告權利義務關係之變動，核屬「觀念通知」，且被告之不予續聘原告，核屬被告機關「管理措施」之行為，亦非行政處分。
㈣原告主張台北市政府教育局87年11月26日北市教人字第87
27656100號函所附被告聘任人員聘任及改聘作業要點（草案）（本院卷2 第24頁以下，原證13）業已實施，且未經廢止，並不因被告機關改隸而受影響，原告依系爭作業要點應獲續聘之權利自應受保障，本件被告所為不予續聘之通知，應屬行政處分云云。經查，原告係多次簽約之兩年一聘之約聘人員，其受聘期間自80年至97年底，該段期間所橫跨之90年至97年，已屬適用台北市文化局「台北市立美術館聘任人員聘任與改聘作業要點規定」之範疇，而被告所定聘任人員聘任與改聘作業要點規定已於90年開始施行迄今，該要點中並無原告所稱台北市政府教育局87年11月26日北市教人字第8727656100號函所附被告聘任人員聘任及改聘作業要點第19點「…不得解聘或不續聘」之條文。而原告經過歷次續（改）聘而至97年間，其與被告之間，自90年起即改依「台北市立美術館聘任人員聘任與改聘作業要點規定」之規定而為聘任及改聘，依兩造最後之聘任（契約）關係，應以該規定取代以往之規定（包括原告所稱之被告聘任人員聘任及改聘作業要點）；此等法規之更替，亦經本院函查被告復稱，該被告聘任人員聘任及改聘作業要點，依法規適用之一般原則，被告已（由台北市政府教育局）改隸台北市政府文化局，並訂定相關新法規，故前述法規（該作業要點）已不再適用等語，有被告（
100 年8 月12日）北市美人字第10030298200 號函（本院卷2 第183 頁以下）可稽。故兩造聘約之法律關係，自90年起已合意以「台北市立美術館聘任人員聘任與改聘作業要點規定」為依據，而被告根據「台北市立美術館聘任人員聘任與改聘作業要點規定」，於聘約屆期後不再續聘原告，揆諸前揭公務人員保障法有關聘任人員身分保障之規定及相關判旨所示，於法並無不合。故原告所稱之「受續聘之權利」，依相關法規或兩造之聘任契約，並不存在；其援引97年間已不再適用之87年被告聘任人員聘任及改聘作業要點，而指被告違反行政自我拘束、信賴保護等原則云云，尚非可採。
㈤原告復主張其乃被告依據教育人員任用條例規定聘任之助
理研究員，法律地位與公立學校之教師相當，被告對原告之不續聘，影響原告之權益及學術自由之發展，涉及重大公益事項，依據最高行政法院98年7 月份第1 次庭長法官聯席會議之意旨，應屬行政處分云云。按「本法於公立及已立案之私立學校編制內，按月支給待遇，並依法取得教師資格之專任教師適用之。」，教師法第3 條定有明文；次按「公立學校教師於聘任後，如予解聘、停聘或不續聘者，不僅影響教師個人權益，同時亦影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，乃涉及重大公益事項。是教師法第14條第1 項規定，教師聘任後，除有該項各款法定事由之一者外，不得解聘、停聘或不續聘，乃為維護公益，而對公立學校是否終止、停止聘任教師之行政契約，以及是否繼續簽訂聘任教師之行政契約之自由與權利，所為公法上限制。除該項教師解聘、停聘或不續聘法定事由之限制外，該法另定有教師解聘、停聘或不續聘之法定程序限制（教師法第14條第2 、3 項、同法施行細則第16條各款參照）。是公立學校教師因具有教師法第14條第1 項各款事由之一，經該校教評會依法定組織（教師法第29條第2項參照）及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，應係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質。」，最高行政法院98年7 月份第1 次庭長法官聯席會議著有決議（採甲說），可資參照。經查，教師法第3 條所稱「專任教師」，係指各級學校編制內，按月支給待遇，並依法取得教師資格之教師。本件原告既非學校編制內之人員，且未依法取得教師資格，自無由主張係教育人員任用條例之教育人員等同教師之餘地。且兩造間之聘任依據，乃依被告所定組織規程第4 條、第8 條訂定之台北市立美術館編制表及聘要點（原處分卷被證2 ）之規定，報請台北市文化局核准聘任原告為助理研究員，依遴聘要點第7 條規定，原告受聘後僅敘薪、福利互助、退休、保險、撫卹「比照」教育人員有關規定辦理。至於有關聘任規約及考績規定，則另可由被告或台北市文化局訂定等規定，核與公立學校教師之聘任依據，顯有不同。而最高行政法院98年7 月庭長法官聯席會議決議，係針對公立學校教師而言，本件原告既非公立學校教師，亦非教育人員任用條例上從事教師職務之人員，況兩造之聘任關係，並無特別規定在公法上聘用契約中，不予續聘可例外解釋為行政處分之法律依據，是以被告系爭不予續聘之通知，並非行政處分，亦無適用最高行政法院98年7 月庭長法官聯席會議決議之餘地。且聘任之行政契約，需雙方意思表示合致始能成立，若原告認其具有受續聘之權利，不啻認為其得以單方之行為形成行政契約，顯與公法上契約之要件有違。是以本件系爭聘約期限屆滿後，兩造間本已無聘約之法律關係存在，原告縱主張有87年被告聘任人員聘任及改聘作業要點之適用，亦屬被告有無違反當時之聘任契約，有無損害賠償之問題，依前揭規定及說明，並不影響被告系爭不予續聘之通知，係被告機關之管理措施非屬行政處分之性質。原告上開主張，核不足採。
三、原告對於被告不予續聘之通知，依申訴、再申訴之程序請求救濟，核無不合：
原告主張被告對原告不續聘之通知係行政處分，原應以復審、行政訴訟方式救濟，惟原告因被告之錯誤教示而誤採複核、再申訴方式救濟，復審及再申訴管轄機關均為保訓會，本件經保訓會所作成之再申訴決定，應視為復審決定，又原告依據被告之錯誤教示，未於法定期間提起行政訴訟，其不利後果自不應由原告承擔，原告於再申訴決定( 視為復審決定) 送達之日起1 年內提起本件訴訟，依公務人員保障法第72條第3 項規定，應視為於法定期間內提起云云。按公務人員保障法第25條第1 項前段規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關（以下均簡稱原處分機關）所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」；反面解釋，若非行政處分，則無由依公務人員保障法提起復審；又「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」，同法第77條第1 項設有規定。
次按聘任契約係由雙方意思表示合所訂立，機關依據聘約內容對其依法聘任人員為聘約屆滿不予續聘之行為，自無為行政處分之可能，尚無法循公務人員保障法所定復審程序請求救濟。經查，本件系爭聘約期限屆滿後，兩造間本已無聘約之法律關係存在，被告所為不予續聘之通知，核屬被告機關之管理措施，並非行政處分，已如前述。則本件原告對於被告不予續聘之通知，依申訴、再申訴之程序請求救濟，依前揭規定及說明，於法並無不合。原告上開主張，核屬誤會，自非可採。
四、原告訴請撤銷系爭再申訴決定、複核決定及被告不予續聘之通知，於法未合：
按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：
…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」，行政訴訟法第
107 條第1 項第10款定有明文。又行政訴訟法第4 條第1 項規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」，改制前行政法院62年度裁字第41號著有判例。倘原告對於不得提起訴願之非行政處分，經訴願機關為不受理之決定後，復提起行政訴訟，乃不備起訴之訴訟要件，顯非合法。經查，本件被告不予續聘之通知，核屬「觀念通知」，為被告機關「管理措施」之行為，並非行政處分，已如前述。原告對於被告不予續聘之通知，依申訴、再申訴之程序請求救濟，於法並無不合，亦詳述如前。則原告對於非屬行政處分之系爭被告不予續聘之通知及已請求救濟之複核決定及再申訴決定訴請撤銷，揆諸前揭規定及說明，於法未合，且屬不得命補正之事項，應予駁回。至於原告主張追加訴請撤銷複核決定（被告98年2 月13日北市美人字第09830039300 號函）部分，雖被告表示不予同意，惟依前所述，此部分訴之追加，縱予同意，亦不影響原告起訴不合法之情形，附此敘明。又原告之訴既不合法，其有關實體之主張，本院自毋庸再予審究，併此敘明。
五、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 17 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳姿岑法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本裁定送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本），並經最高行政法院許可後方得抗告。
中 華 民 國 100 年 11 月 17 日
書記官 蕭純純