臺北高等行政法院判決
99年度訴字第59號99年3月31日辯論終結原 告 甲○○被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○（市長）住同訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國98年11月9 日農訴字第0980149586號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，即擅自僱用吳正興、簡金富於96年10月19日在臺北市○○區○○路○○○○號下方500 公尺處附近土地（位於臺北市○○區○○段3 小段514-8 、514-21地號等2 筆土地內）進行開挖整地及堆砌擋土牆，被內政部警政署國家公園警察大隊陽明山警察隊於96年10月19日查獲，移送被告處理，經被告審認原告上開行為違反水土保持法第12條第1 項第4 款規定，而依同法第33條第1 項第2 款，以96年11月28日產業坡字第09634235900號函處原告罰鍰新臺幣（下同）8 萬元整，且以96年11月28日產業坡字第09634235901 號函請原告應將上開土地裸露部分，依水土保持技術規範進行植生覆蓋，以實施水土保持之處理與維護，原告俱表不服，提起訴願，其中被告96年11月28日產業坡字第09634235900 號罰鍰處分，經決定撤銷，其餘部分則決定不受理。惟原告並未遵依被告96年11月28日產業坡字第09634235901 號函辦理改正，經被告先以97年3 月25日府產業坡字第09730859000 號函處原告罰鍰8 萬元並限期改正，且經被告多次會勘輔導並展延改正期限，原告仍未完成改正，被告遂以98年6 月25日府產業坡字第0983257070
0 號函（下稱原處分）再處原告罰鍰10萬元，並繼續限期改正。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：㈠上開實施整地及堆砌擋土牆之行為人係訴外人吳正興，並非
原告，原告於97年3 月18日辦理植栽會勘時，向被告所屬產業發展局人員表明此事實，有臺灣士林地方法院檢察署檢察官不起訴處分書可證，原告從未支付薪資或費用予吳正興及簡金富，在偵訊過程中均否認自己係行為人，至於原告與被告所屬產業發展局往來文件中有「不得已緊急進行搶災擋土措施」或其他類此文辭，乃原告為當時土地所有權人之不得已表述措辭，造成被告所屬產業發展局誤解，誤以為原告為行為人，被告仍應查明原告是否為實際行為人，而非因原告用詞不當，即要原告扛起本件責任。
㈡依行政院農業委員會98年6 月2 日農授水保字第0981849625
號函釋，違反水土保持法案件之行為人與土地所有權人各異時，應由實際行為人優先負責，於詳查後仍無法認定實際行為人時，始裁罰土地所有權人，被告未詳查，實有違誤。
㈢原告已於97年12月18日將上開2 筆土地移轉予訴外人劉冠廷
，且於98年2 月4 日辦竣所有權移轉登記，已喪失水土保持法第4 條規定之水土保持義務人資格，被告對原告裁罰，實屬不當。且本件土地因柯羅莎颱風影響而有搶災必要，業經行政院農業委員會97年4 月15日農訴字第0960170941號訴願決定確認無誤，故本件風災實係國有土地管理單位久未整治所致等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則抗辯略以：㈠按水土保持法第4 條規定：「公、私有土地之經營或使用，
依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人、所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8 條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護…於山坡地或森林區內開發建築用地…或其他開挖整地。…其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施之水土保持處理與維護…」第33條規定：「有下列情形之一者，處新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：…違反第8條第1 項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護…。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止…」。
㈡原告所訴應無理由，茲逐點論駁如下：
⒈原告業96年10月22日陳情函自承：「…不得已自行緊急僱
工及怪手清除溪流水道垃圾，堆砌石頭、填土等擋土設施…」；且依內政部警政署國家公園警察大隊陽明山警察隊96年10月22日陽警刑字第0960003339號書函檢送之調查筆錄，訴外人簡金富及吳正興皆表示係受僱於原告進行施工；又原告相關陳情函文及訴願書內亦多有「…除對本人上列緊急搶修行為…」「…不得已緊急進行搶災擋土措施…」、「…陳情人緊急搶災措施未獲諒解…」「…訴願人搶修行為應屬緊急避難措施…」等語，足見原告確為實際行為人無誤，其辯稱行為人為訴外人吳正興之說顯不足採。
又臺灣士林地方法院檢察署不起訴處分係就刑事部分認定未涉竊佔等刑罰（犯罪嫌疑不足），惟原告既為本件實際行為人，亦為當時土地之所有人，係屬水土保持法第4 條規定之水土保持義務人，被告依法予以裁罰並無違誤。⒉至於原告辯稱渠已非土地所有人，非水土保持義務人乙節
，因原告為案發當時之土地所有人，亦為實際違規之行為人，改正事項未完成前，自應依水土保持法相關規定及被告97年3 月25日府產業坡字第09730859001 號函指定改正事項積極改正，而非以事後土地售予他人作為免責之藉口。另依據行政院農業委員會98年6月2日農授水保字第0981849625號解釋函：「…違反水土保持法之行為人與土地所有人各異時，仍應由實際行為人優先負責。如經詳細調查後仍無法認實際行為人，使得處罰土地所有人…」是以本件改正事項應由原告完成。
⒊原告以自認為合理之搶災方式大幅開挖整地改變地形，並
造成邊坡大面積表土裸露係屬事實，雖被告96年11月28日府產業坡字第09634235900 號函前經行政院農業委員會撤銷，惟撤銷理由在於被告未加審酌原告緊急施工是否有行政罰法第13條所定免責事由，遽處罰鍰嫌有不當，然並非謂毋需改正，故原告依法負有改正義務業臻明確。另據上開訴願決定書理由，足見本件土地下方坡腳位於凹岸處，原本即易受水流侵蝕淘刷，災害發生與該坡腳凹岸處之下游端是否設置涵管並無因果關係。況原告所述遭人設置涵管地點，經調閱被告所屬都市發展局於69年及83年航空攝影所測製之航照數值地形圖結果，顯示該地點69年時即為道路，顯見當時道路下方於69年以前即已存有涵管，歷經數十年排水使用並無傳出災情，原告提供颱風損害後之照片，不足證明該涵管有何設置不當造成土石垃圾堆積之情事，故被告所屬國家賠償事件處理委員會已於第237 次委員會議決議：「…本案無賠償責任，由本府產業發展局函復請求權人拒絕賠償…」在案。
⒋本件土地邊坡雖因豪雨沖刷造成表土滑動崩塌，惟該邊坡
地形地貌之所以遭破壞致使大面積表土裸露，係因原告以自認為合理之搶災方式逕行施工，開挖整地闢設道路所致。現場地形地貌既經原告大幅破壞改變，後續處理自應由原告依水土保持技術規範實施植生覆蓋等水土保持處理與維護工作，方為適法等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點在於被告作成原處分審認原告未遵照被告函命限期改正，而予以裁罰，有無違法？
五、按水土保持法第4 條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8 條第
1 項第5 、9 款：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。…其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施之水土保持處理與維護。」同條第2 項：「前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。」第33條第1 項第1 款：「有下列情形之一者，處新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：違反第8 條第1 項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1 項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」同條第2 項：「前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」
六、經查：㈠被告前審認原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，即
擅自僱工在前揭2 筆土地開挖整地及堆砌擋土牆，除予以裁罰外，復以96年11月28日產業坡字第09634235901 號函請原告應將上開土地裸露部分，依水土保持技術規範進行植生覆蓋，以實施水土保持之處理與維護，經原告提起訴願，其中裁罰部分，經決定撤銷，而函請原告改正部分，則決定不受理，惟原告仍未依照上開函載方式改正，被告復以97年3 月25日府產業坡字第09730859000 號函處原告罰鍰8 萬元並限期改正，猶未完成改正，被告乃以原處分處以罰鍰10萬元，並繼續命其限期改正，經訴願決定駁回等情，有卷附行政院農業委員會97年4 月15日農訴字第0960170941號訴願決定（見本院卷第30頁至第34頁）、被告97年3 月25日府產業坡字第09730859000 號函、被告97年3 月25日府產業坡字第09730859000 號函（見原處分卷第16至17頁）、原處分（見本院卷第13至15頁）、行政院農業委員會98年11月9 日農訴字第0980149586號訴願決定（見本院卷第16至19頁）可稽。
㈡原告未遵照被告97年3 月25日府產業坡字第09730859000 號
函定期限改正，已經被告多次會勘輔導並展延改正期限，仍未完成改正等情，為兩造不爭執，並有被告所屬產業發展局97年6 月12日、97年10月1 日、97年12月15日、97年12月24日及98年6 月2 日等數次會勘紀錄表（見原處分卷第18頁至第22頁）及拍攝之現場實況照片（見訴願卷第58至61頁）在卷可按。是以原告所為顯已構成水土保持法第33條第2 項規定之情形，要屬無疑。
㈢原告雖主張渠非違規行為人，亦未僱請吳正興及簡金富在上
開土地內開挖、整地，且其已將土地移轉予第三人劉冠廷，原處分不得對其裁罰云云。惟參照行政程序法第110 條第3項規定，行政處分於生效後，即產生規制作用，創設權利或課以義務，形成一定之法律關係。亦即已生存續力之行政處分，除應拘束原處分機關、相對人、利害關係人外，基於權力分立原則之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之效果。故非屬行政爭訟對象之行政處分，在未經有權機關依法撤銷或廢止之前，應受到適法、有效之推定，其他機關及法院在處理其他案件時，須予以尊重，以之為既成事實，納為自身行政作為或判決之基礎構成要件事實。固然，行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，倘於本案撤銷訴訟審理程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，因該另一行政處分未經法定程序予以撤銷，行政法院仍不能逕行否定其效力。查本件原告係就原處分提起訴願並訴請撤銷，至於被告先前以97年3月25日府產業坡字第09730859000 號函對原告所為裁罰及限期命改正所為之處分，均非本件爭訟之標的，按諸上開說明，上開被告所為限期命原告改正之處分，已生規制效力，本院及兩造皆應受其拘束，無從否定其效力。是以原告徒以其非行為人，且已將土地所有權移轉於他人等情詞，就非屬本案訟爭標的之行政處分，爭執其適法性，進而據以指摘原處分違法，於法尚有未洽，無從採憑。況且參諸原告於訴外人吳正興、簡金富2 人實施上開土地開挖整地行為時，係該2筆土地之所有權人，迄98年2 月4 日始移轉登記予訴外人劉冠廷，為原告所不爭執，並有卷附土地登記謄本可稽( 見本院卷第24頁、第25頁) ，且據訴外人吳正興、簡金富2 人於被查獲警詢問時，亦一致陳稱係受原告僱請前來上開土地開挖整地、施作擋土牆等語甚明，有警製調查筆錄在卷可稽(見原處分卷第5 頁、第10頁) 。衡情原告係該2 筆土地之所有權人，而吳正興、簡金富2 人上開施作行為復屬維護、增益土地價值之行為，堪認渠等2 人警詢時指述受僱於原告而施工乙節，信實可採。復按違反行政法上義務之行為，並不以行為人親自實施為必要，其假手他人為之者仍屬之。本件原告僱用他人在其土地上實施特定內容之工作，他人實施時如違規情事，核與原告之行為無異，自應負行政法上之責任，其諉稱非屬違規之行為人云云，委無足取。其復聲請傳訊吳正興、簡金富2 人亦核無必要。又原告既係因自己之違規行為，負有改正義務，而非單純本於所有權人地位而負之狀態責任，其因違規行為而負之上開行政法上義務，並不因已將該2 筆土地所有權移轉登記予他人而解免。是故原告主張渠現已非土地所有權人，已毋庸負改正義務，被告不得繼續對其裁罰及命改正云云，難謂允洽，不能採取。
七、綜上所述，原告經被告以97年3 月25日府產業坡字第09730859000 號函限期改正，而未改正，被告作成原處分續行裁處罰鍰10萬元，並再限期命改正，於法自屬有據。從而，原告指摘原處分違法各節，均非可採。原處分並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 21 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 4 月 21 日
書記官 林 俞 文