臺北高等行政法院判決
99年度訴字第618號99年9月9日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 張致祥律師被 告 宜蘭縣礁溪鄉公所代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 丙○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年1月19日府訴字第0980085821號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告與訴外人林○裕（即出租人）間就出租人所有坐落宜蘭縣○○鄉○○○段○○○○○○○○○ ○號土地（以下簡稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：礁光字第240號），最近一次租期自92年1月1日起至97年12月31日止，出租人於98年1月1日至2月16日公告期間內，依耕地三七五減租條例（以下簡稱減租條例）第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模申請收回，原告亦於公告期間內申請續約。被告依據原告所提出之96年底戶籍謄本、所得稅及96年全年生活費用明細表等資料，經計算其收益及支出結果，原告收益大於支出，並不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據，遂於98年5月21日以礁鄉民字第0980007818號函（以下簡稱原處分）同意出租人收回耕地，並同時否准承租人即原告續訂租約。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告准許出租人收回系爭三七五減租耕地之處分，顯有違法
情事，於程序，被告輕率認定事實及證據，未依行政程序法相關規定調查事實，亦未通知原告陳述意見，顯有瑕疵；於實體，出租人長年居住國外，無法自任耕作，且出租人收回耕地，將致原告喪失家庭生活依據，依減租條例規定，出租人不得將系爭耕地收回自耕。從而，被告核定由出租人收回耕地，顯不合法。
㈡經查本件出租人林○裕長年居住國外，住居所與耕地距離過
遠，依日常經驗無法自任耕作，依減租條例第19條第1 項第1款規定，出租人不得將耕地收回自耕。按減租條例第19條第1項第1款規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。」。又「所謂不能自任耕作，不僅指無耕作能力而須雇工耕作者而言，即出租人之住居所與耕地距離過遠，依日常經驗，不能自任耕耘收割者，亦包括在內。」，最高法院52年臺上字第834號判例可資參照。況出租人向原告收取租金尚係委託光平農業資材行負責人游○一（營利事業所在地：宜蘭縣○○鄉○○村○○路○○號）代為，足見出租人屬不能自任耕作，故依減租條例第19條第1項第1款規定，出租人不得收回自耕。
㈢按減租條例第19條第1項第1款規定，租約期滿，出租人如無
自任耕作之能力，不得收回耕地，其立法目的在使有耕作能力之承租人，不致無地可耕，以實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨（司法院大法官會議釋字第580號解釋理由書參照）。次按所謂不能自任耕作，屬事實認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之，最高法院51年臺上字第582號判例可資參照。又依司法院大法官會議釋字第580號解釋意旨：「依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」，而依農業發展條例（以下簡稱農發條例）第3條第15款定義委託代耕：「指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施者。」。惟查，本件出租人並未自行經營家庭農場，且亦非出於農業科技化及企業化經營之目的，而係因長年居住國外而選擇委託代耕，是被告逕以出租人於98年1月21日檢附之自任耕作切結書即認定出租人「有自任耕作能力」，不但忽略上開司法院大法官會議解釋所指出租人須符合為農業科技化及企業化經營之適用前提，亦違反農發條例之規定，並與最高法院51年台上字第582號判例不符。承上，出租人屬不能自任耕作，則關於原告收益是否足維持一家生活，及收回後是否不致使承租人失其家庭生活依據，要非所問，被告自不得准予出租人收回系爭耕地。
㈣出租人適用減租條例第19條第2項之規定收回系爭耕地，須
符合「為擴大家庭農場經營規模」之要件，惟本件出租人並未符合上開要件：
⑴被告就出租人所有座落宜蘭縣○○鄉○○段第1136-1地號
之自耕地是否符合「農場」之規定、場地面積是否達5公頃、有無農場登記證等事項，未予審查。又出租人之自耕地縱有耕作，但「農地」與「農場」迴異，被告誤解法令意義，蓋依農場登記規則第4條規定，向農場所在地主管機關申請農場登記者，須具備下列條件：「一、申請人為實際從事農業經營之農民或依法設立以經營農作物產銷為主之法人。二、場地面積：土地利用型達5公頃以上或設施利用型達1公頃以上者；如兼具兩種經營型態者，按其比例核計。農場用地應為合法利用，並以集中同一鄉（鎮、市、區）或同一處為原則，但採種之農場不受此限。三、農場應置1人以上之技術員。」，亦即出租人已經營農場或收回耕地後農場面積符合規模經濟之情形，方有耕地減租條例第19條第2項之適用，從而，被告應審查出租人之自耕地是否已向宜蘭縣政府辦理農場登記。
⑵又本件出租人之自耕地面積僅有0.1602公頃，遠小於農場
登記規則第4條規定土地利用型農場面積須達5公頃以上之要求，故出租人之自耕地並非「農場」，遑論其有經營「家庭農場」之可能，則被告於「出租人是否有經營家庭農場」之前提事實未確認前，逕認出租人收回耕地之目的係「為擴大家庭農場經營規模」，並依減租條例第19條第2項之規定作出原處分，違誤之處甚明。
⑶再者，所謂「家庭農場」，依農發條例第3條第4款規定：
「指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場」。本件出租人長年居住國外，縱其自耕地確實登記為「農場」，亦難以想像出租人符合「以共同生活戶為單位」之要件。
況依行政院農業委員會81年農企字第0000000A號函規定，「家庭農場」之認定應憑「戶籍資料」與「土地資料」兩者之一認定之。此外，出租人收回系爭耕地須符合「為擴大家庭農場經營規模」之目的，始合於司法院大法官會議釋字第580號解釋及減租條例第19條第2項之規範意旨。
⑷被告雖主張家庭農場之面積不須達到5公頃以上云云。惟
依農場登記規則第4條及農發條例第3條第1項第4款規定，經營農場之面積須達5公頃以上，而減租條例規定家庭農場係放寬計算標準，以共同生活戶之人所擁有之總面積計算達5公頃以上。本件出租人所有之11○○○鄉○○段耕地，面積總計僅有1.9422公頃，此有宜蘭縣礁溪鄉農會函可稽，明顯未達5公頃。而依出租人申請收回耕地之資料顯示，亦無其他共同生活戶之土地面積為合併計算，故出租人不符合耕地三七五減租條例第19條所規定家庭農場須達5公頃以上之條件，故被告核准出租人收回系爭耕地，與法未合。
⑸綜上，本件被告未審查出租人所有坐落宜蘭縣○○鄉○○
段第1136-1地號之自耕地是否確為「農場」而附有農場登記證；其次，被告亦未審查出租人之「戶籍資料」與「土地資料」，即遽認定出租人係經營「家庭農場」；再者，於「出租人是否有經營家庭農場」之前提事實未確認前，復逕認出租人收回系爭土地之目的係「為擴大家庭農場經營規模」，而作出本件處分，被告違誤之處甚明。
㈤被告以出租人要求收回之系爭土地與其自耕地距離未超過15
公里者，視為耕地三七五減租條例第19條第2項之「鄰近地段」。惟該認定已逾越法條文義「鄰近」之解釋範圍，且被告亦未提出系爭土地與出租人自耕地距離未超過15公里之確實證明：被告援引內政部89年8月3日台內地字第8908828號函（以下簡稱內政部89年8月3日函）釋，以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距離未超過15公里者，視為減租條例第19條第2項所稱之「鄰近地段」。惟查，上開內政部函釋任意決定「距離未超過15公里者，視為鄰近地段」，係屬超越法律授權之解釋，蓋法條文義之「鄰近」應指毗連地段而言，且在農場經營上，15公里之距離並無法達到擴大家庭農場經營規模之目的，是被告援引上開內政部函釋，無疑是將「不鄰近」擬制為鄰近，架空法條原定之「鄰近」要件，而無法達成法條文義原來之規範目的。退步言之，被告亦未提出系爭土地與出租人自耕地距離未超過15公里之確實證明。
蓋系爭土地與出租人所稱之自耕地（即宜蘭縣○○鄉○○段第1136-1地號土地），並非坐落於同一段，且無論使用目視或望遠鏡皆無法看見出租人所稱之自耕地，惟被告竟指為「鄰近」，實屬曲解法律、昧於事實。
㈥退步言之，即便本件出租人有自任耕作之能力，但原告因出
租人收回耕地而失去家庭生活依據，依減租條例第19條第1項第3款規定，出租人仍不得將耕地收回自耕：
⑴原告及其配偶與同一戶內之直系血親96年度綜合所得額，
經稽徵機關核定為原告個人所得為新台幣（下同）6,518元、長子游○貴個人所得為181,800元、長女游○嫺個人所得為309,651元，至於原告配偶林○卿及次子游○耀所得均為0元。被告置原告及其配偶與同一戶內之直系血親96年度經稽徵機關核定綜合所得總額之事實於不顧，徒為形式上之作業，並援引供作業參考之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」，而不以財政部臺灣省北區國稅局（以下簡稱北區國稅局）對原告出具之96年度綜合所得額證明書為依據作實質認定，不僅有違真實發現原則，亦有悖減租條例兼顧業佃雙方生活之立法精神，與最高法院69年台上字第842號判例不符。
⑵本件被告與訴願決定機關認原告全戶之96年收入與支出相
抵之結果為正數，表示足以維持一家之生活，並無減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」情形，故准由出租人收回自耕，惟被告之計算方式有以下違誤：被告係依照內政部86年9月5日台（86）內地字第8687938號函（以下簡稱內政部86年9月5日函）釋：「有關出、承租人之收益與生活費用審核標準依下列方式核計：（1）出、承租人生活費用審核標準如下：A.出、承租人之生活費用，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。……（2）出、承租人收益審核標準如下：A.出、承租人之收益，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準……」等語，亦即被告係以原告及其配偶與同一戶內之直系血親共計5人計算所得總額，得出收入總計為895,409元，惟其中就原告配偶林○卿、原告次子游○耀等2名實際上無收入者，係以「擬制」所得之方式，即依行政院公布之每月最低基本工資乘以12個月計算，做為該二人之擬制所得為每人年收入198,720元。另就家庭生活費用，係以臺灣省之每人每月最低生活費用乘以戶內人口5人為計算基準，得出原告戶內之生活費用係627,680元，並從而認定原告家庭所得每年為895,409元，遠逾生活費用627,680元，而無減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」情形云云。惟查，被告上述家庭所得及生活費用之計算方式有所違誤，於計算家庭所得部分，除未就「家庭」之範圍核實認定外，亦誤採「擬制」所得做為計算基準；於計算生活費用部分，則係誤以固定不變之金額標準推計生活費用。
⑶被告概以戶籍率斷家庭之範圍，未核實認定，顯不合法：
按最高行政法院96年度判字第724號判決載明：「所謂『家』者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂『戶』，參諸戶籍法第3條：
『戶籍登記，以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。一人同時不得有兩戶籍。』之規定，可知，於戶籍法『戶』之意涵與民法所稱之『家』，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一『家』之參考資料，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一『家』，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一『家』。而上述耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定，既以出租人所有收益是否足以維持『一家』生活為要件，故此款要件之是否該當，自應以出租人『一家』，即與出租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體作為核算之範圍。至於內政部86年函釋：『出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。』因其性質上係屬內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則；故於個案若適用此函釋結果，係違反民法『家』之規定者，自仍應依據民法關於『家』之規範，核實認定；而非使出租人或承租人，得循該函釋內容，經由戶籍登記之刻意安排，而得脫法規避耕地三七五減租條例之強行規範。」本件被告關於「家」之認定，應核實認定，不應以戶籍為唯一標準，亦即原告雖與長子、長女同戶籍，但該2名子女均於外縣市工作及住居，此有原告長子游○貴及長女游○嫺之96年度綜合所得稅之扣繳單位地址均在臺北市可稽。該2名子女實際上並未與原告同住，且該2名子女之收入皆獨立自主，遑論交付供原告共同使用，故被告將長子及長女計入戶內5人之人數，並將渠收入列入原告家庭收入總額，顯與事實不符，實有違誤。
⑷退步言之，被告即便以「戶」為計算，但逕以戶內勞動人
口乘以基本工資計算家庭收入、而非考量戶內個人之實質所得，有失合理：被告於計算原告96年度全戶收入狀況時，查無原告配偶林○卿與次子游○耀之所得資料，逕以每月最低基本工資核算2人之收入，得出該2人1年有198,720元之收入，非但與事實不符，亦未考量本件之特殊或窘困狀況，顯有錯誤。蓋原告一戶計5人中，僅3人（即原告、長子游○貴及長女游○嫺）有所得稅籍資料，被告於原告配偶與次子並無任何所得之情況下，仍草率「擬制」該二人每人每月享有基本工資。惟若依被告「擬制」每人享有工資之計算方式，則無論係無業遊民或非自願性失業者，依行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）96年6月22日公布之基本工資每人每月至少有17,280元之收入，再輔以政府公告之每人每月最低生活費之固定數額，96年度臺灣省每人每月最低生活費用係9,509元，如此均無失其家庭生活依據之可能，故被告採此擬制方式，顯係昧於現實。⑸被告於99年5月21日準備狀陳稱計算原告收入時，係爰引
「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」六、（三）、6、（2）、C、甲之規定「出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所總額為準。」，亦即被告係以「戶」作為原告96年收入之計算單位，此見解亦為被告於99年3月29日之答辯狀所主張。惟被告於99年5月21日之準備狀卻又陳稱「據原告行政準備狀原證四游○津之國稅局綜合所得稅核定書所示，原告、林○卿、游○耀均係為納稅人游○津之撫養親屬，則游○津亦應屬以永久共同生活為目的而同居之親屬團體，即仍為原告家庭成員之一者，而亦應併入計算其收支」云云。惟查，原告女兒游○津婚後已與其配偶另組家庭，戶籍地址現為宜蘭縣○○鎮○○里○鄰○○路○號，然而原告之戶藉地址則為宜蘭縣○○鄉○○村○鄰○○路○○號，顯見游○津與原告非屬同一戶籍，依照「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」以「戶」作為承租人收益計算單位之規定，游○津96年之收入所得，不應納入原告收益之計算範圍，惟被告卻置內部規章於不顧，選擇性地適用、解釋法規，實有不依法行政恣意裁量、濫用權力之違法。
⑹被告及訴願決定書並未說明支出生活費用總額係如何計算
，顯係規避司法院大法官會議釋字第422號解釋意旨：按「以固定不變之金額標準，推計承租人之生活費用，而未斟酌承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，難謂切近實際，有失合理，與憲法保護農民之意旨不符……」司法院大法官會議釋字第422號解釋可資參照。惟被告計算原告一家每年支出生活費用時，並未說明如何計算而得，亦未斟酌原告家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，率以內政部公布之最低生活費用之固定不變金額為依據，顯有規避上開釋字第422號解釋意旨之嫌。㈦原告主張96年家庭收入與支出相抵之結果，確將因出租人收
回耕地而失去家庭生活依據，依減租條例第19條第1項第3款規定，出租人不得將系爭土地收回自耕：
⑴以「家」為計算範圍之收支相抵結果，原告96年家庭收入
為6,518元，生活費用至少達342,324元，收入顯不敷支出：原告家庭全年實質收入僅有原告本人所得6,518元，而原告家庭全年生活費用至少達342,324元，依內政部公布之96年度臺灣省每人每月最低生活費用為9,509元，則原告、配偶及原告次子等3人96年度最低生活費用為342,324元（計算式：9,509元×12個月×3人＝342,324元）。是以，收支相抵結果為負335,806元（計算式：6,518元－342,324元＝－335,806元）。
⑵退步言之，以「戶」為計算範圍之收支相抵結果，原告96
年家庭收入為497,969元，生活費用至少達699,468元，收入顯不敷支出：原告及其配偶與同一戶內之直系血親全年實質收入為497,969元（計算式：原告收入6,518元＋長子收入181,800元＋長女收入309,651元＝497,969元），此有原告等人96年所得資料清單可稽。而原告及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用至少達699,468元，蓋於宜蘭縣生活之原告、原告配偶林○卿、原告次子游○耀，渠等之最低生活費計342,324元（計算式：9,509元×12個月×3人＝342,324元），而原告長子游○貴與原告長女游○嫺均於臺北市工作及住居，故計算上開2人之最低生活費用，應以實際生活地（即臺北市）之最低生活費用為計算標準。而依內政部公布之96年度臺北市每人每月最低生活費用係14,881元，則原告長子、原告長女等二人96年度最低生活費用係357,144元（計算式：14,881元×12個月×2人＝357,144元），是將上述原告、原告配偶、原告次子之最低生活費用與原告長子、原告長女之最低生活費用之數額加總計算，可知原告戶內5人之最低生活費用為699,468元（計算式：342,324元＋357,144元＝699,468元）。收支相抵結果為負201,499元（計算式：497,969元－699,468元＝－201,499元）。
㈧依憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，及憲
法第153條第1項改良農民生活之基本國策，減租條例係為合理分配農業資源而秉承上開憲法意旨所制定，藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向；惟被告僅因作業方便，即草率核定由出租人收回耕地，已損害原告權利及法律上利益。
㈨按減租條例第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租
人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」故本件出租人不符合收回自耕之要件，業如前述，而原告亦已於法定期間表明續租之意，參照前開法律規定，被告應為准予續訂租約之處分。
㈩綜上所述，被告今年輕率核定出租人得收回耕地之處分已逾
20件，案件情形雖各有不同，不可一概而論，然被告倘為求一己之利，履次便宜行事，實有規避實質調查義務之嫌。準此，原處分遽認定出租人有自任耕作之能力，且原告並未因出租人收回耕地而失去家庭生活依據，而准由出租人收回自耕，顯屬率斷，實有違誤。訴願決定未予糾正，遞予維持，俱有違誤等情；並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告並應作成本件准予續訂租約之處分。
三、被告則以：㈠本件係依內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函（以
下簡稱內政部97年8月8日函）及宜蘭縣政府97年8月14日府地權字第0970104174號函（以下簡稱宜蘭縣政府97年8月14日函）轉頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定辦理。
㈡被告訂有三七五租約之私有耕地於97年底租約期滿受理承、
出租人申請辦理期間公告及通知書。本件出租人依減租條例第19條第2項申請收回自耕之鄰近地段宜蘭縣○○鄉○○段第1136-1地號自耕地，有96、97及98年度向宜蘭縣礁溪鄉農會申請稻穀收購資料及該地現況種植稻作照片附卷可查。上開出租人所有自耕地與系爭土地間之距離，不管以汽車里程實測（約3.2公里）或以Google衛星圖像直線測距（約2.4公里），兩地距離均未超過15公里，符合內政部89年8月3日函對耕地三七五減租條例第19條第2項所稱鄰近地段之規定。
㈢依上開手冊相關規定，減租條例第19條第1項第3款所稱「出
租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之審核標準係指租約期滿前1年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言，有承租人生活費用審核標準及收益審核標準附卷可查。經核承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親96年度收益及生活支付費用各種資料，計算出收支相減後之數據，若該數據為正數，表示足以維持一家之生活；如為負數，表示不足維持一家之生活。據此，依96年度所得資料，承租人即原告本人96年度所得計6,518元（尚未計算其本人之老人福利津貼收入），配偶與同一戶內之直系血親收入888,891元，收入總計為895,409元。而支出部分，依原告本人提供之96年全年生活費用明細表資料，全年生活費共計599,813元。另耕地所得部分計算方式係依96年度宜蘭縣每公頃平均稻作生產量6,380公斤乘以其耕地面積而得產量後，再乘以96年平均收購價格1,848元／百公斤，即由原百公斤1,838元＋10元而得（經詢問農會所得結果），再加上休耕補助每公頃45,000元乘以其耕地面積而得之休耕補助金額，即產量收穫6,380公斤／公頃×0.171068公頃×1,848元／百公斤＝20,169元，休耕補助45,000元／公頃×0.171068公頃＝7,698元，合計27,867元。
㈣至原告指稱出租人長年居住國外，有減租條例第19條第1項
第1款出租人不能自任耕作一事，按內政部「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定，出、承租人之自任耕作皆係以其自任耕作切結書採認即可，並無庸由行政機關作實地調查。原告於訴願時即主張此一情事，然不為宜蘭縣政府訴願委員會所採，訴願決定書理由欄中亦援司法院大法官會議釋字第580號解釋意旨，說明所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之，故出租人以自任耕作切結書表彰其有自耕能力，依法並無不合；另司法院大法官會議釋字第581號解釋理由書亦明示略以：「…承受農地與申請人之住所應在同一縣市或不同縣市毗鄰鄉（鎮、市、區）範圍內者，始得核發證明書，未考慮現代農業機械化及交通工具機動化之因素，致影響實質上具有自任耕作能力者承受農地或收回耕地之權利，與憲法第23條及第15條意旨不符，本院釋字第347號解釋相關部分應予變更。」可資參照。再者，內政部90年5月9日台內地字第9064901號函（以下簡稱內政部90年5月9日函）明示：「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，最高法院51年臺上字第582號著有判例，故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定；且為便利基層執行審查認定，『能自任耕作』之情形，得由申請人自行切結為之。…」。另最高行政法院98年度判字第1385號判決略以：「……六、本院查：（一）…，次按『耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所謂出租人不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第6條後段之規定，亦難謂有該條項第1款之情事。』（最高法院51年臺上字第2112號判例）。司法院釋字第580號解釋亦揭櫫：
『減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。』是以，所謂出租人『不能自任耕作』，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。…，（二）、…，至出租人有無農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託他人代耕能力，更非以出租人於租約之租期屆滿時，是否僱工代耕、委託代耕，立定計畫或與人簽約俾從事農業科技化及企業化經營之自行耕作為認定依據，尤以委託他人代耕能力而言，通常祇要出租人能為有效法律上意思表示之委託或僱傭即足認有委託他人代耕能力；況租約之租期屆滿時，出租人之耕地尚未收回，其未僱工代耕、委託代耕，立定計畫或與人簽約以從事農業科技化及企業化經營之自行耕作，自不能據以認定出租人即無農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託他人代耕能力。原判決以另筆新店市○○段○○○○段172地號土地雜草叢生，有不能自任耕作之事實，及上訴人乙○○一家人欲『自耕』系爭土地，亦顯屬不能，及上訴人乙○○本件租約租期屆滿時，未曾僱工代耕、委託代耕，亦未曾立定計畫或與人簽約，俾從事農業科技化及企業化經營之自行耕作，認定上訴人乙○○於系爭租約租期屆滿時，其無自任耕作之能力等情，除有違經驗法則、論理法則之違法，亦與首揭關於耕地三七五減租條例第19條第1項第1款『出租人不能自任耕作』之規定及說明不符，而有適用法規不當之違法。…。」，是判決理由已對減租條例第19條第1項第1款「出租人不能自任耕作」之規定明示規範。另查高雄高等行政法院98年度訴字第657、727、764號等判決書均採認以出租人出具自任耕作切結書即認為符合自任耕作之要件，無所謂自耕地須有「農場」登記之規定。故出、承租人之自任耕作皆係以簽立自任耕作切結書以為證明，並非便宜行事，亦無違反行政程序法之規定。
㈤承租人收益及生活費用審核方式，被告均依據內政部「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定之標準辦理。
按「出、承租人收益，以租約期滿前1年（即96年），出、承租人本人及其配偶同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。審核出、承租人收益資料，如無具體證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會公布之職類別薪資調查報告所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及其配偶同一戶內之直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近一次公布之基本工資17,280元／月（勞委會96年6月22日勞動2字第0960130576號令修正發布，並自00年0月0日生效；至於96年6月30日以前之基本工資為15,840元／月），核計基本收入，至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3條規定，（詳如附件）…」上開規定係「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」所明訂。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，係指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：1.25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。2.身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。3.罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。4.獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。5.獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。6.婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。7.受禁治產宣告。
㈥查原告配偶林○卿及96年同一戶內之直系血親次子游○耀依
北區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單中所載係為「查無資料」，被告據「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定乃依勞委會所公佈之基本工資計算核算其2人之個別收入，即96年6月30日以前，係以每月15,840元計，96年7月1日起，係以每月17,280元計，合計198,720元，即96年度收入為198,720元。而此一審核標準亦經高雄高等行政法院98年度訴字第657、727、764號等判決：「…，查此等規定，乃內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反耕地三七五減租條例第19條規定之意旨，應得作為認定事實之準據，爰予援用。…」所採認，如高雄高等行政法院98年度訴字第764號判決書略以：「…，2.原告乙○○之配偶鍾美真無業，出生日期為47年5月8日，96年度有利息收入1,286元，惟依首揭所述，鍾美真屬16歲以上未滿65歲之有工作能力者，故其96年全年收入不足全年法定基本工資198,720元（行政院勞工委員會公布之基本工資：96年6月30日前為每月15,840元、96年7月1日起每月17,280元），依首揭工作手冊之規定，應以198,720元計算該年收入。…」；而臺中高等行政法院98年度訴字第417號判決亦採認此一標準，其判決理由略以：「…。又，其次子尤文啟及孫女尤雅娟（按：訴願決定誤為尤文華）綜合所得雖為0，惟按前開工作手冊之規定，2人均屬有工作能力者，被告遂以行政院勞工委員會公布之基本工資核計渠等之基本收入為198,720元，總計承租人全戶96年之收入為99萬4,754元；…。」。
故被告以原告配偶林○卿及次子游○耀2人查無所得稅資料，又皆屬16歲以上、65歲以下有工作能力之成年人，且均未有社會救助法第5條之3條之例外規定情事，以勞委會最近一次公布之基本工資17,280元／月（96年6月30日以前15,840元／月），核計基本收入，即年收入為198,720元，並無任何輕率或違法之事，亦為訴願決定所確認無誤。而原告所指稱「家」、「戶」之不同等云云，其屬於法制面之規定疑義，非被告所能確認；且原告既以切結書確認其所檢附之全戶戶籍謄本無誤，則以此同一戶內本人、其配偶及直系血親為計算人口，並無違誤，何況其家人更負有相互撫養之義務。另檢視減租條例第19條第1項第3款之規定，內政部所訂標準已屬寬鬆，對佃農十分照顧。至於原告子女有無貼補家用，為其私事，非屬應列入之考慮事項。又據游○津之北區國稅局綜合所得稅核定書所示，原告、林○卿及游○耀均係為納稅人游○津之扶養親屬，則游○津亦屬以永久共同生活為目的而同居之親屬團體，仍屬原告家庭成員之一者，而應併入計算其收支，蓋游○津一人即可扶養原告、林○卿及游○耀3人，即證明出租人收回耕地根本不會致承租人失去家庭生活依據，與減租條例第19條第1項第3款之要件未符。
㈦至於原告指稱被告有實質調查義務云云，依「私有出租耕地
97年底租約期滿處理工作手冊」規定，不管承租人或出租人皆以自任耕作切結書認定之，究其用意，雖係便利基層行政機關工作之遂行，然究其用意乃係欲維持租佃雙方和諧、避免造成兩造衝突而導致社會不安，是維護公益所須。倘如原告所稱，出租人自任耕作行政機關須實際進行調查，則出租人亦會指稱行政機關亦須對承租人有無自任耕作作實際調查，始符合公平正義原則。然事實上，各鄉鎮耕地三七五租約案件皆繁多，承租人、出租人亦極多（被告97年底三七五租約案件共529件，耕地有1100餘筆，承租人約500餘位，出租人約700餘位）根本無人力實地調查，且對自任耕作能力之審認並無相關標準，況承租人有無自任耕作之事實，更涉及減租條例第16條有關租約無效之認定（例如將耕地轉租、借與他人使用、委託他人代耕或以雇工耕作為主體、未經出租人同意擅自變更使用、耕地從事非農業使用如違建屋舍或堆放廢棄物等違反自任耕作之情事），而有無自任耕作之爭議，係屬私權爭議範疇，行政機關僅為監督者之角色，不能介入雙方私權爭執，亦無法全面查證。況且租佃雙方多為敵對，意見多有不同，遇有爭議時，尚需進行租佃爭議調解調處之程序，若不服調處之決定，更須至地方法院申請裁判，俟司法裁判確定後始得辦理租約登記相關事宜。倘如原告所言，對所有耕地三七五租約申請案件，行政機關均須進行實地調查並通知所有當事人至耕地現場陳述事實並作成書面紀錄，且須俟租佃雙方均無異議後，行政機關始得作成續約與否之行政處分，則此一工作將永無完成之日，更毫無行政效率可言。除造成此項工作無法完成外，更讓人質疑行政中立之可信度，嚴重破壞行政機關之公信力。而損失最大者仍係法律所欲保護之佃農，蓋無法完成租約之續訂，相關請領補助如休耕補助亦無法辦理，且據聞許多承租人根本非自己耕作，而是轉租他人、委託他人代耕或以雇工耕作為主體、未經出租人同意擅自變更使用等情況，倘行政機關進行實地調查，不啻係幫出租人查明現況事實，將導致許多承租人遭受池魚之殃。故出、承租人之自任耕作皆係以其自任耕作切結書採認，即可作調查證據結果，並非為便宜行事，亦無違反行政程序法之規定，更是促進行政效率、維護公共利益之所必須。綜上所陳，被告依法辦理所為之核定結果並無違誤等語，資為抗辯；並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點厥為被告就原告家庭所得及生活費用之計算方式，有無違誤？本件出租人有無減租條例第19條第1項第1款「不能自任耕作」之情形？被告以出租人出具自任耕作切結書，即認符合自任耕作及擴大家庭農場經營規模申請收回之要件，所為同意出租人收回系爭土地自耕及否准原告續訂租約之處分，是否適法有據？經查：
㈠按將抽象之法規適用於該當之具體關係，其過程則稱為「涵
攝」，如法規之用語係屬涵義不確定或有多種解釋之可能，即所謂之「不確定法律概念」，而將不確定法律概念適用於具體之事實關係時，行政機關得自由判斷之情形，謂之「判斷餘地」。又「裁量處分」若有裁量瑕疵（如裁量逾越、裁量濫用、裁量怠惰）之情形，影響裁量處分之合法性時，行政法院當然得以審查；而「不確定法律概念」在涵攝事實關係時，可能發生多種不同意義，但其中只有一種符合立法者之本意，係屬正確，故行政法院對「不確定法律概念」，除有承認「判斷餘地」（在如「考試或課業之評分」、「公務員之考績」、「環保或經濟法規上危險預估或價值判斷」、「專業性及獨立性委員會所作之決定」等具有尊重行政機關專業判斷性質之事項）之必要外，均可加以審查。是以，行政處分之作成，行政機關首應對法規條文涵義有所瞭解，進而就具體事件所涉及之相關事實，涵攝於所依據法規範之構成要件，藉以判斷該事件是否應作成處分之決定。故行政機關如對條文概念內涵有所誤解，即屬「錯誤解釋法規」之情形；如將法規適用於不該當之事實，亦即學理上所謂「涵攝錯誤」之適例。不論錯誤解釋法規或涵攝錯誤，行政機關據以作成之行政處分，均顯違反合目的性及合義務性之要求，自有違法瑕疵，應構成撤銷之原因，先予說明。
㈡再按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束
，對當事人有利及不利事項一律注意。」，行政程序法第36條定有明文。另按「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同」，復為行政訴訟法第133條所明定。
㈢本件原告與出租人林○裕間，就出租人所有系爭土地訂有耕
地三七五租約（租約字號：礁光字第240號），最近一次租期自92年1月1日起至97年12月31日止，出租人於98年1月1日至2月16日公告期間內，依減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模申請收回，原告亦於公告期間內申請續約。經被告依渠等所提出之96年底戶籍謄本、所得稅及96年全年生活費用明細表等資料審核，計算其收益及支出結果，原告收益大於支出，並不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據，遂以原處分同意出租人收回耕地，並同時否准承租人即原告續訂租約。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟，並主張如事實欄所載。
㈣茲本件被告准許出租人林○裕收回系爭土地自耕之申請，其
理由主要係依內政部90年5月9日函，認所謂「能自任耕作」之情形，得由出租人自行切結為之；又依司法院大法官會議釋字第580解釋意旨，出租人可委託代耕；再依宜蘭縣政府97年8月14日函轉頒內政部97年8月8日函之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」計算其收益及支出結果，因其配偶林○卿、其子游○耀皆查無所得資料，遂以當年度基本工資計算渠等之收入，而以原告收益大於支出，並不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據為憑。惟查：
⑴按行政機關為行使法律所授與裁量權，並非不受任何拘束，
其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。亦即在遵循法律授權目的及範圍之內，充分考量應考量之因素，以實踐具體個案正義，並顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則，以實踐具體個案之正義，又能實踐行政的平等對待原則。
⑵次按憲法之「平等原則」，乃要求行政機關對於事物本質上
相同之事件作相同處理，即要求相同之事物為相同之處理（但二事務是否相同，係由法規範之觀點決定之），此「禁止差別待遇原則」遂形成行政自我拘束；故行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條亦定有明文，此即行政法上之平等原則。
⑶又行政機關規範機關內部秩序及運作之指令暨辦事細則（例
如：機關內部組織、事務分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準等），透過憲法「平等原則」之規定而具有外部效力。準此，依事件之性質，如無作成不同處理之明顯根據，即不得為差別待遇，乃身為主管機關之被告所熟諳之法律原則，自不容以所謂任何「便民」之理由予以破壞，殆無疑義。
⑷是以，在本件被告應謹守之一般法律原則，即：
A.「平等原則」：係指「在規範上應為相同評價之案件，應為相同處理」。
B.「禁止恣意原則」：係指行政機關僅應基於實質觀點而為決定與行為，其行為與所處理之事實須保有適度之關係。
⑸第以本件出租人林○裕收回系爭土地自耕之請求權規範基礎
建立在減租條例第19條第1項第1、3款之消極要件不具備及同條第2項積極要件具備之前提下，而該條文第1項及第2項之規定內容則如下述：
①第1項耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：
一、出租人不能自任耕作者。
二、出租人所有收益足以維持一家生活者。
三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。②第2項：
出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。
⑹經查出租人林○裕自92年以前出境，迄今尚未入境，其間雖
曾在95年4月11日（身份證領取章日戳）換領國民身分證，然係委託他人代為申請辦理等情，業經本院向內政部入出境移民署及宜蘭縣礁溪鄉戶政事務所函查明確，有內政部入出境移民署99年7月15日移署資處娟字第0990098076號函所附林○裕之入出境資料，及宜蘭縣礁溪鄉戶政事務所99年7月22日礁鄉戶字第0990001672號函所檢附林○裕在95年4月11日（該所身份證領取章日戳）換領國民身分證申請書、舊國民身份證1張及委託書暨當事人有照證件等影本各1份在卷可稽。第以出租人林○裕既自92年間即已出境，迄今尚未入境，其既長年居住國外，則其是否有『自任耕作』之情形，自應依實際事實加以認定，殆無疑義。
⑺惟依宜蘭縣礁溪鄉農會99年7月16日礁農供字第0990002609
號函（以下簡稱礁溪鄉農會99年7月16日函）所檢附本件出租人林○裕之入會申請書及農保資料顯示，林○裕係在97年10月13日才申請從事農業耕作，並在97年10月20日才加入農保，有礁溪鄉農會99年7月16日函及林○裕之入會申請書暨農保資料等影本在卷可資對照。是出租人林○裕既係遲至97年10月13日始申請從事農業耕作，並在同年月20日才加入農保，衡之常情，斷無甫從事農耕僅2月餘（系爭租約租期至97年12月31日屆滿）之短短期間內，即有為擴大家庭農場經營規模，非收回系爭出租耕地不可之情形，所為有違經驗法則，本令人質疑其動機。自林○裕於92年間即已出境，迄尚未入境，其換領國民身分證件此種高度私密性之事項，猶委託他人代為申辦等情以觀，其於系爭租約屆滿之2個多月前，始於97年10月13日申請從事農業耕作，再於97年10月20日加入農保，顯係為達獲准收回系爭土地自耕，不得不然之應付措施，自與准許出租人收回系爭土地自耕之意旨大相逕庭，不應予准許。
⑻被告徒以出租人林○裕於98年1月21日（距從事農作亦僅3月
而已）所提「私有耕地租約期滿收回耕地申請書」，符合內政部89年8月3日函釋所指情形，疏未就本件有無減租條例第19條第1項第1款之消極要件為實體審查，未依職權向相關單位為任何函詢或調取相關文件資料，亦未就林○裕有無『自耕能力』一節進行調查，復未慮及林○裕多年來收受租金等事項尚委由他人處理等情，卻逕以單一文件即林○裕所出具之切結書，即遽認其已具備『自耕能力』並該當於減租條例第19條第2項規定之積極要件情形（姑且將林○裕據以申請擴大家庭農場經營規模之自耕地《即系爭協民段1136-1地號土地》面積僅0.1602公頃，並不符申請農場登記「場地面積需達5公頃以上」之要件擱置一旁不談），率予同意收回系爭土地自耕，其處理程序及認事用法，非惟未遵守一般法律原則（就同一事件言，被告於審查承租人之原告方面，有違平等原則、禁止恣意原則情形，容下析述），亦與司法院大法官會議釋字第580號解釋意旨相悖，其有違反法規之情形，至為顯然。
⑼再自承租人即原告方面論之，被告否准其續訂租約，無非以
本件有減租條例第19條第1項第3款之消極要件不具備情形，即原告不因出租人林○裕收回系爭耕地致失其家庭生活依據為主要理由。然依卷附北區國稅局96年度綜合所得稅各類綜合所得清單顯示，與原告同一戶籍內之配偶林○卿、其子游○耀2人，於96年度皆查無所得資料。被告雖以上開綜合所得稅各類綜合所得清單係記載「查無資料」，並非記載渠等收入為「0」云云資為主張，卻迄乏提出任何事證以實其說，自難信其所言林○卿、游○耀2人於96年度確有實際收入云云為實在。且前揭綜合所得稅各類綜合所得清單，乃北區國稅局本於稅捐稽徵機關之職掌，依權責所製作之公文書，其形式上之真正，本不容任意抹煞；況其中與原告同一戶籍內之子女游○嫺、游○貴2人，均經北區國稅局認定渠等當期（即96年度）有綜合所得資料在案，足見並非無具體事證可供查對勾稽，自堪認該所得清單內容為可採。被告在無任何證據資料可顯示林○卿及游○耀係有所得收入之情形下，竟以「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」為依憑，率以勞委會在當時最近一次公布之基本工資，遽予推算渠等之收入，殊難謂無濫用裁量權之情事。參以原告之女游○津於96年度時，係已結婚別居他處，與原告非屬同一戶籍，依「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」係以「戶」作為承租人收益計算單位之規定，游○津96年度之收入自不應予納入計算，然被告未為詳細審查，竟將之列入計算，其有選擇性適用法規之恣意裁量違法情形，顯而易見，所為計算原告家庭所得及生活費用之計算方式既有所違誤，據此所為之原告不因出租人收回系爭耕地致失其家庭生活依據之認定，即失之謬誤，堪以認定。
⑽是以，本件被告既未依職權審查系爭耕地三七五租約事宜，
未予實體調查證據，顯未充分斟酌考量與於可否准予收回系爭耕地之情節是否重大之相關事項，依立法目的而為合理之判斷，明顯忽略上述具體案件應適用之法律規定的一致性，未符平等對待原則，亦未遵循法律授權目的及範圍，所作成系爭不同處理之明顯差別待遇，已達逾越法定之裁量範圍，而有濫用裁量權之情事。從而本件被告之判斷既係基於不正確之事實關係，徵諸首開說明及前揭法條規定，其處理本件有將法規適用於不該當之事實，亦即學理上所謂「涵攝錯誤」之情形，至為灼然，自屬違法，原告起訴指摘，非無理由。
綜上所述，本件被告所為處分，殊有違誤，訴願決定未察而予以維持，亦不無疏漏，原告起訴請求予以撤銷，即無不合，應予准許，故應由本院將原處分及訴願決定撤銷，發回由被告機關，就出租人林○裕有無『自耕能力』及本件是否該當於減租條例第19條第2項規定之積極要件，暨承租人之原告96年度之全戶收益及支出情形予以覈實查明計算，另為適法之核定。至原告起訴請求被告應作成准予續訂租約之行政處分部分，因尚待被告查明另為處分後，若認為另為核定不利其權利或利益，再行起訴主張，始符法制，故原告此部分之請求，即應予駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 7 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 7 日
書記官 劉 育 伶