臺北高等行政法院判決
99年度訴字第619號100年3月10日辯論終結原 告 莫先被 告 國防部代 表 人 高華柱（部長）訴訟代理人 張靈秀上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國98年12月24日院臺訴字第0980099586號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列之情事，爰依被告之聲請，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告之父莫衍恭為國軍列管眷村臺南市「○○○○」原眷戶，莫衍恭及其配偶劉文珍分別於民國89年9 月24日及92年6 月12日死亡。因原告與原眷戶莫衍恭其餘子女，未能依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5 條第2項規定期限（即92年12月11日前）達成書面協議，由一人承受權益，經被告以98年7 月16日國政眷服字第0980009088號函註銷原眷戶眷舍居住憑證。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠依眷改條例第一條興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶等立法
意旨，第二條規定主管機關為國防部，國防部為推動國軍老舊眷村改建，應由國防部長邀集相關部會代表成立國軍老舊眷村改建推行委員會，負責協調推動事宜。但演變至今，卻是註銷原告權益，嚴重違反比例原則及信賴原則。
㈡被告硬性規定要協調出一人來繼承，而本件原眷戶子女共有
七人，每人合法權益各七分之一。以校官階級只領2,975,92
4 元計算，實際上原告僅能分得新台幣（下同）425,000 元。如此的給付行政，表面上是受益，事實上對原告卻是沉重的負擔。況且本村二代眷戶在眷改認證至今，以各種方式自殺身亡者，不在少數，如000 號陳榮吉、000 號李國華等，約有十幾人，比例不低；更是讓全村1 千多戶及原告深深引以為鑑。
㈢由本村前自治委員會謝榮華所提供之相關資訊及證據，皆能
證明本眷改的確問題重重，令人難以想像。其提供由本村自治會長所發布，標題為「一封誠摯的公開信」，內容以說明眷改政策之千變萬化，有朝令夕改之現象，其傷害本村及全國原眷戶權益非常嚴重。再由被告94年7 月25日發文字號0000000000號函，核定如原告之父校官階級，輔助購宅款為3,249,642 元，但卻又於94年8 月9 日以勁勢字第0940012104號函，載明為誤植，併以註銷。縱觀台南市各眷村原眷戶領取輔助購宅款，皆是尉士官級3,033,000 元，校官級3,249,
642 元；僅有搬遷「大道」及「長榮新城」之原眷戶其尉士官是2,777,529 元，校官是2,975,924 元；每一戶差額約26萬元，如乘以本村1302戶，則本村原眷戶損失金額高達340,304,344 元，如此殘害原助戶權益，又要眷戶在不明瞭眷改利害關係下，做出配合涉嫌違反法律互相傷害之認證，其合法性已令人民無法信任，對政府機關更是信心動搖。姑且不論自家權益之損失，嚴肅站在「國防」觀點，能讓傷害繼續下去，因為全國各地還有很多眷村尚待改建，而這種傷害將會循環下去，故本此立場「心防即是國防」，請予明察。
㈣前立法委員高思博在本村認證作業於93年12月26、27日開始
後，在三個月內（94年3 月13日）為反映民意所開的協調會，會中參加之官員，民代及眷村爆滿，經由本村前自治會委員謝榮華於現場以麥克風大聲（三次）詢問在場所有人員：「了解眷改條例的人請舉手」，結果無一人舉手，可見眷戶真的是完全不知所以的認證。況且高前立委在現場見此情景，感慨而無奈的說：「不要說是眷戶不懂，即便連他是一位法學博士也不懂；眷改條例被軍方執行成這種狀況，軍方對眷改條例的說明及解釋，根本與我們所認知的法律原則，相差十萬八千里；甚至連我這個受過法律專業教育的人，就所我認知的法律知識，幾乎都相違悖」。
㈤原告證據四是軍方提供二代子女辦理權益承受須檢附資料，
其第三項：認證協議書正本乙份（原眷戶之所有子女需參與協議，並推由一人承受，經由法院公證官認證）。按此與民法繼承編之第1138條、第1139條、第1141條及其相關法條意旨相違；也正是本戶子女及他戶養子女，無法協調出由一人繼承之關鍵原因。
㈥依原告證據五即陸軍八軍團列管眷村「違占建戶」補件列管
說明資料，其第1 項：凡於85年2 月6 日以前「非經合法程序」占有眷舍者，為違占戶；非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建構造上及使用上具有獨立性之建築物，為違建戶。前自治會長李建平，曾口頭上告知原告之妻楊莉萍；要本戶比照為占建戶處理；而本戶在85年2 月6 日以前就已是合法之原眷戶，而不是違占建戶，「由此份資料更說明未能辦理認證，並不是註銷居住權益之充分理由」。故從其辦理認證、撤銷原告及其他原眷戶權益及處理違占建戶補償方式，依法不合。
㈦依原告證據六即97年12月9 日陸軍八軍團指揮部，以陸八軍
眷字第0970011445號開會通知單，邀本村未認證戶，於97年12月12日（星期五）上午9 點30分在前自治會長（李建平議員）服務處開協調會，後因故延期至97年12月底，而國防部眷服處副處長在協調過程中，並明有任何與眷戶協議溝通之處，只是要眷戶表達意見，由其攜回意見，反應予上級。熟料接著就是以98年7 月16日國政眷服字第0980009088號函，註銷原告之父莫衍恭之眷舍居住憑證，這與眷改條例第2 條之意旨，由國防部邀集相關部會代表成立國軍老舊眷村改建推行委員會，負責協調推動事宜之精神有違，也與原眷戶列管機關作業上，應有告知義務之行政原則相違悖。況且未辦理繼承，錯不在原告，被告即未能本於眷改條例第1 條照顧原眷戶及中低收入戶之精神，第2 條負責協調推動之法律行政原則，而逕以完全違反眷改行政法則方式，重傷眷戶權益，損害國民對國家之信任，若任由此行徑橫行，則對國力之損害及政府之威信恐無法回復。
㈧按民法第1 條：民事，法律所未規定者，依習慣，無習慣者
，依法理。原告之狀況，若以民法第1141條前段：同一順序之繼承人有數人時，按人數平均繼承。原告全家共有兄弟姐妹七人，各有七分之一的權利，符合憲法第7 條，中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。國防部卻強要兄弟姐妹協議由一人承受，趁機賺取重傷眷戶利益及傷害政府之行徑，至為明顯，故意忘了，子曰：「不患寡而患不均」的千古名言。
㈨綜上，被告對本眷改基地之規劃，並無急迫性，得暫停本件
訴訟，先行聲請大法官解釋眷改條例相關條文是否有違憲法意旨，或撤銷原處分及訴願決定，以維護原告權益，並符合法制，確保善良百姓，對國家之信賴等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠按眷改條例第5 條第1 項及第2 項前段規定「原眷戶享有承
購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」「前項子女人數在2 人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示由1 人承受權益，逾期均喪失承受之權益。」次按被告所頒國軍老舊眷村改建注意事項（被證五）貳、國軍老舊眷村改建條例第5 條部分：
（十七）原眷戶死亡，無合法承受人或協議權人在二人以上無法於法定6 個月期間內辦理權益承受者，應由軍種單位呈報主管機關註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益。
㈡原告之父莫衍恭為國軍老舊眷村臺南市「○○○○」原眷戶
，莫衍恭及其配偶劉文珍分別於89年9 月24日及92年6 月12日死亡，而莫衍恭之子女迄未達成協議，並以書面向被告表示由1 人承受莫衍恭之原眷戶權益，此為原告所不爭，故被告98年7 月16日國政眷服字第0980009088號函以乃據以註銷原眷戶莫衍恭眷舍居住憑證，揆諸首揭規定，應無違誤。
㈢原告主張軍方硬性規定原眷戶之二代子女辦理承受原眷戶權
益要協調一人繼承，與民法繼承編第1138、1139、1141條及相關繼承規定意旨牴觸云云，惟查，眷改條例第5 條所定原眷戶權益係公法上具有一身專屬性之權利，並非原眷戶私法上財產權，故不得為繼承之標的。眷改條例第5 條第2 項所以規定原眷戶死亡時遺有配偶，應由其配偶優先承受原眷戶權益，原眷戶及其配偶均死亡時，由原眷戶子女書面協議一人承受原眷戶權益，此係眷改條例立法時考量原眷戶死亡後，其遺眷或第一代子女之居住問題亦有受照顧之必要性，故而獨立賦予原眷戶之配偶或其第一代子女得承受原眷戶權益之公法上權利，此參該條之立法理由即可得知；此外，眷改條例第5 條第2 項規定乃經立法院三讀通過總統公布之法律，並非如原告所稱係被告硬性規定，就該條項對於原眷戶及其配偶均死亡後，原眷戶子女須於6 個月內以書面協議向被告表示由1 人承受權益，逾期均喪失權益之法律規定是否允當，此乃屬立法權立法形成法律規範內容之範疇，並非被告所得置喙，被告本於行政機關必須依法行政而作成原處分，自不能謂有何違法不當。
㈣至於原告其餘主張，經核與本案爭點無涉等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要所述之事實，有○○○○國軍眷舍管理表、莫衍恭及其配偶劉文珍戶籍謄本可按，為可確認之事實。本件主要爭點在於被告以原告逾期提出以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，予以註銷原眷戶眷舍居住憑證，是否合法？
六、經查：㈠按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興
建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期均喪失承受之權益。但於中華民國85年11月4 日行政院核定國軍老舊眷村改建計畫或於本條例修正施行前，原眷戶與配偶均死亡者，其子女應於本條例修正施行之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益。」為行為時眷改條例第1 條及第5 條第1 項、第2 項所明定。
㈡揆諸眷改條例第1 條所揭示之立法宗旨，在於提高土地使用
經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，並改善都市景觀之特定公共目的，其性質係屬公法，其所規定原眷戶得享有申購依該條例興建之住宅及領取輔助購宅款之權益，屬於公法上之權利，而此種公法上之權利為一身專屬權，專屬於原眷戶本人所有，不得為繼承之標的（民法第1148條但書參照）；至該條例所定原眷戶死亡時，由配偶優先承受其權益，原眷戶與配偶均死亡者，亦由其子女承受其權益，亦係本於照顧原眷戶之立法目的，從而兼及其遺族所設，乃該條例賦予原眷戶配偶或其子女之公法上權利，並非繼承原眷戶之遺產，此觀諸該條例第5 條第1 項「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」之強制規定自明。準此，原眷戶依眷改條例規定享有之輔助購宅權益，既專屬於原眷戶本人，而非當然由繼承人繼承，則原眷戶與配偶均死亡，其子女欲承受原眷戶權益，自須符合上開眷改條例第5 條規定之要件。次按眷改條例第2 項規定，原眷戶及其配偶均死亡時，若其子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期則所有子女均喪失承受之權益。
㈢查原告之父莫衍恭係國軍老舊眷村「○○○○」之原眷戶，
莫衍恭及配偶劉文珍分別於89年9 月24日及92年6 月12日死亡；而原眷戶莫衍恭計有子女莫瓊、莫岡、莫蘋、莫蘭、莫秋、莫曼及原告等7 人，惟渠等並未依上揭眷改條例第5 條第2 項規定，於原眷戶莫衍恭及配偶劉文珍均死亡之日（92年6 月12日）6 個月內即92年12月12日前，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，均為原告所不爭執，並有國軍眷舍管理表、戶籍謄本在卷可憑。則被告以原告等原眷戶莫衍恭之子女未於法定期限內，向主管機關表示由一人承受權益，依眷改條例第5 條第1 項、第2 項規定，已喪失承受原眷戶之權益，以原處分註銷原眷戶莫衍恭眷舍居住憑證，於法並無違誤。
㈣雖原告提出98年4 月18日莫蘭、莫曼及莫秋出具之權益承受
協議書、99年12月21日莫瓊、莫岡及莫蘋出具之權益承受協議書（見本院卷頁128 、135 ），惟其提出顯逾眷改條例六個月期限；縱原告主張原眷戶莫衍恭有子女居住國外，聯繫不便屬實，然原告並未申請展延，仍應依限辦理；再觀諸原眷戶莫衍恭子女入出境紀錄，非無入境臺灣之紀錄，其對於父親莫衍恭之死亡，理應知悉，原告非無從聯繫其他原眷戶子女；又原告等原眷戶莫衍恭之子女若達成由一人承受權益之協議，亦可在我國駐外機構辦理協議證明，此乃公眾週知之事項，尚難僅以原眷戶有子女居住國外，遽認其未能以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，有不可抗力之事由。況且依原告所陳，本件未能達成協議係因原告等原眷戶子女分屬三個母親所生，致難以協議，益見本件未能協議並非有何不可抗力事由。另證人謝榮華僅證明原告有向伊請教關於眷村改建及原眷戶權益事項，但無法證明原眷戶子女協議由原告一人承受原眷戶權益，自不能為原告有利認定。
㈤況被告以原告前揭二份權益承受協議書僅有部分子女簽章，
不足以證明原眷戶全部子女達成協議，復未提出印鑑證明，或經公證或認證，不符合規定而認屬真實。經查，原告知悉權益承受協議書必須檢附印鑑證明或經公（認）證，以資證明為真實（見本院卷頁148 ），惟原告仍未能提出符合規定之協議書；對於被告否認權益承受協議書之真正，自應由原告證明真正，惟原告迄未舉證其上簽名之真正；且查莫瓊自97年5 月31日出境後，尚無入境紀錄，應不可能於99年12月21日簽署前揭權益承受書；次觀莫瓊簽名，經我國洛杉磯台北經濟文化辦事處公（認）證之授權書，授權內容為辦理「眷村眷舍權益承受」（見本院卷頁167 ），並非協議權益由原告一人承受；再目測權益承受協議書與授權書，其姓「莫」字之「艸」「日」「大」三部分及名「瓊」之最後筆畫「、」二者筆順、特徵明顯不一致，被告認原告提出之權益承受書協議書並不符合規定，並非無據。
㈥原告主張系爭處分違反比例原則，其信賴利益應受保護乙節眷改條例第5 條第2 項規定「……逾期均喪失承受之權益。
」內容，並未賦與被告裁量權限，因此應無比例原則適用之餘地。又眷改條例係經立法院三讀通過、總統公布施行之法律，原告應有知悉及遵循之義務，且眷改條例及其相關規定，並未有主管機關須踐行輔導、說明或告知義務，人民始得以適當身分提出承受原眷戶權益申請之規定，原告自不得以未獲通知為由，而免除或減輕其應遵循眷改條例第5 條規定，於法定期間內申請承受權益之義務。而本件本應於92年12月12日前，以書面協議向並延宕公共資源之整體利用，惟迄至97年11月原眷戶子女並未依前揭規定，以書面協議向被告表示由一人承受，為促請維護權益，陸軍第八軍團指揮部乃於97年11月20日以陸八軍眷字第0970010731號書函通知原眷戶子女莫瓊等6 人，告知其已逾辦理期限，如有不可抗力事由致無法如期申請，應於97年12月22日前提出，有送達證書可憑（見訴願卷頁10，23至26）惟至98年5 月7 日止，渠等仍未依規定辦理，被告始依陸軍司令部呈報，為本件註銷原眷戶眷舍居住憑證之處分，於本件訴訟進行中，被告一再表示若原告能與原眷戶其他子女達成由一人承受協議，且有不可抗力事由，仍可從寬給予原告一段期限辦理（見本院卷頁
101 即99年7 月5 日筆錄），惟本件自繫屬本院迄言詞辯論終結近10個月，原告仍未能提出由一人承受權益之證明，綜觀處理經過，無違反比例原則等裁量違法情事存在。又所謂信賴保護原則，應具備信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護之要件，本件觀之前開事實經過，原告並未證明其有何信賴基礎，客觀上亦無任何具體表現信賴之行為，亦無任何信賴值得保護之情形，故原告主張被告違反信賴保護原則，並不足取。至於原告主張眷改條例規定，應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期則所有子女均喪失承受之權益之規定不合理等，涉及立法問題，非行政法院權責範圍，前揭規定既仍有效，本件應予適用。原告又稱被告對本眷改基地之規劃，並無急迫性，得暫停本件審理，惟此與原告等是否得承受原眷戶之權益無關，不足以構成本件停止審理事由。
七、綜上所述，被告以原告等原眷戶莫衍恭之子女，未依上揭眷改條例第5 條第2 項規定之期限內，以書面協議由一人承受權益向主管機關提出申請，均已喪失承受之權益，乃以原處分註銷原眷戶居住憑證即否准原告承受原眷戶權益，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 24 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 3 月 24 日
書記官 蔡 逸 萱