臺北高等行政法院判決
99年度訴字第649號99年6月10日辯論終結原 告 陸軍軍官學校代 表 人 甲○○○○○○住同上訴訟代理人 葉智幄 律師複 代理 人 劉佳強 律師被 告 乙○○上列當事人間因償還公費事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第38
6 條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣被告乙○○本為原告學校正期學生班第72期之學生，因被告「意志不堅，藉故退學」，原告依據該校學員生學則第1 章第2 節第5 款第6 項第㈠之④條規定，於民國89年3 月29日開除被告學籍，並依行為時國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法（下稱賠償費用辦法）第1 條、第
2 條規定，被告應賠償在校費用計新臺幣（下同）982,129元，因被告前已支付10,129元，故尚應賠償972,000 元。因被告迄今仍未給付，原告遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之
給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟；因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8 條定有明文。次按司法院釋字第348 號解釋意旨，「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係」。是國軍各軍事學校招考入學之學生可享受公費及軍（士）官養成教育，於畢業後取得軍（士）官任用資格，惟學生在校期間如遭退學或開除學籍者，應賠償其在校期間之費用，國防部就有關之賠償事宜訂有賠償費用辦法，該賠償費用辦法係主管機關為確保國家培養軍事人才之目的及財政支出之合理性而訂立，作為自願接受公費軍事教育學生訂立行政契約之準據，亦與法律規定無違，且國軍各軍事學校於甄試學生之招生簡章上已載明在校受訓期間，如因故遭學校退學或開除學籍者，應依照賠償費用辦法償還在校期間所耗費用，則賠償費用辦法即成為契約之內容，訂約當事人均有履行契約之義務。
㈡本件被告係原告學校之學生，嗣因「意志不堅，藉故退學」
在案。則原告與被告等人間屬國家機關與人民約定提供某種給付，並使接受者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。是本件被告因「意志不堅，藉故退學」等因素而核予開除學籍所應賠償之金額，即屬因該行政契約關係所生之給付義務。
㈢原告對於被告之公費償還請求權尚未罹於消滅時效：
⒈原告之公費償還請求權係成立於行政程序法施行前，應類推
適用民法第125 條之15年消滅時效：按於行政程序法施行前，就公法上請求權之消滅時效，法無明文之規定，是公法上請求權之消滅時效，乃應類推適用民法上消滅時效之相關規定，最高行政法院93年度判字第843 號裁判「公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係，本院50年判字第34
5 號著有判例。世界各國法律莫不承認時效制度，是時效制度係公法與私法之共通原理，公法未明定消滅時效期間者，應類推適用其他性質相類之消滅時效規定，無性質相類之規定時，即應類推適用民法之一般消滅時效規定。其類推適用範圍不限於消滅時效之期間，時效完成之效力、時效中斷及不完成等相關規定均在類推適用之列」之要旨可資參照。據此，原告對於被告之公費求償請求權，早於被告於89年3 月29日遭原告開除學籍之際，即告成立，係成立於90年1 月1日行政程序法施行前，則其消滅時效自應類推適用民法第12
5 條之規定，其消滅時效係為15年。⒉原告之公費償還請求權於行政程序法施行後，仍應類推適用
民法第125 條之15年消滅時效：次按行政程序法第131 條第
1 項明定：「公法上請求權之時效，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅」，係為公法上請求權消滅時效之明文；惟基於下述理由，原告乃主張原告對於被告之公費求償請求權，實無是條規定之適用，而仍應類推適用民法第125條15年消滅時效之規定。
⑴行政程序法第131 條第1 項之消滅時效，所規範之對象係
為基於行政處分所生之公法上請求權，對於本件原告基於行政契約所生之公費償還請求權並無適用：
①首查，觀諸前揭行政程序法第131 條第1 項之規定，其乃
係規範於行政程序法第2 章「行政處分」一章中，是就該法之體例編排以為體系解釋，行政程序法第131 條之規定既係定於「行政處分」一章，而非係定於第一章之「總則章」中，則其所得規範者，當應以基於行政處分所生之公法上請求權為限，至基於「行政契約」所生之公法上請求權自非屬其規範之對象。況鑑於行政處分與行政契約二者間強制性程度、人民之地位等本質上之差異，原告基於行政契約所生之公費求償請求權得否類推適用行政程序法第131條之規定，亦非無疑。
②其次，參諸司法院釋字第620 號解釋理由書（節錄）：「
如根據信賴保護原則有特別保護之必要者，立法者即有義務另定特別規定，以限制新法於生效後之適用範圍，例如明定過渡條款，於新法生效施行後，適度排除或延緩新法對之適用（本院釋字第577 號解釋理由書參照），或採取其他合理之補救措施，如以法律明定新、舊法律應分段適用於同一構成要件事實等（85年12月27日修正公布之勞動基準法增訂第84條之2 規定參照），惟其內容仍應符合比例原則與平等原則。新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設『法律有溯及適用之特別規定』，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設『限制新法於生效後適用範圍之特別規定』，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍」之意旨，除立法者設有特別規定者外，基於信賴保護原則及法安定性之要求，法律當以不溯及既往為原則，是現行政程序法既未設有任何得溯及既往之規定，則於90年1 月1 日始施行之行政程序法第131 條第1 項之規定，對於80年間即已成立之原告公費求償請求權，自無適用之餘地。
⑵基於行政程序法所生之公法上請求權應適用民法第125 條15年之消滅時效：
①首就行政處分與行政契約二者之性質而言，其雖均係屬行
政機關行政行為與行政作用方式之一種，惟二者於本質上仍有一定之差異，最為顯著者，即相較於行政處分，行政契約中行政機關與人民之地位較為平等，亦帶有較少命令與強制之色彩，反與一般之私法契約較為類似，此自行政程序法第149 條設有「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定」之規定觀之，亦能得證。是以，基於行政契約與一般私法契約之相似性，基於行政契約所生公法上請求權之消滅時效，即應透過行政程序法第149 條之規定而適用民法第125 條之15年時效規定，較為妥適。
②再者，參諸司法院釋字第474 號解釋蘇俊雄大法官之部分
不同意見書：「……本諸『相同事物作相同處理、不同事物作不同的處理』之正義要求，則這項問題的解決，應以規範對象之『事物的本質』（Natur der Sache ）為基礎而為觀察。系爭的公務人員保險法，雖與公務人員退休法、公務人員撫卹法等同屬於有關公務人員福利之公法性質的規範，但是從其立法目的與內容而言，則無疑更具有『社會保險』之性質。尤其是其部分之保險費是由公務人員個人負擔，且其中關於養老保險部分，承保機關依財政部核定提存準備辦法規定，應提撥一定比率為養老給付準備；此項準備之本利類似『全體被保險人存款之累積』，大法官釋字第434 號解釋甚明，可資參照。故系爭這種含有『社會保險』性質的公法上給付請求權的消滅時效問題，如果類推適用其他公務人員所享之單純給付請求權的相關規定，是否合於事物本質，恐大有商榷之餘地」揭櫫之意旨，縱係為公法上請求權，其消滅時效期間之適用，亦未必應適用相關公法上之規定，毋寧係視何規定與其之事物本質更為相符而定。據此，基於「行政契約」所生之公法上請求權，其既與一般私法契約所生請求權之本質較為相似，較諸適用行政程序法第131 條之規定，毋寧更應適用民法第125條15年消滅時效之規定。
㈣綜上所陳，本件原告之公費求償請求權早於行政程序法施行
前即已成立，當有嗣施行之行政程序法得否溯及既往以為適用之問題；又因行政程序法第131 條第1 項乃係針對基於行政處分所生公法上請求權，並未含括基於行政契約所生公法上請求權之情形在內；又於法無明文之前提下，自僅得對於行政程序法施行後所生之公法上請求權加以適用，茲有最高行政法院94年度判字第1393號裁判「行政程序法及行政程序法均自90年1 月1 日起施行，時效係關於請求權之消滅規定，自屬實體規定，依實體從舊原則，行政程序法第131 條第
1 項及行政執行法第6 條施行前，關於公法上請求權之行使，無上開規定之適用」之要旨可資參照；又基於行政契約與民法上契約之相似性，其公法上請求權亦應準用或類推適用民法第125 條之消滅時效規定為當。據此，原告於行政程序法施行前基於行政契約而業已成立之公費求償請求權，咸應類推適用或準用民法第125 條之15年消滅時效期間，而無罹於消滅時效以告消滅之情，最高行政法院97年度判字第8 號裁判復採取相同之見解，從而，被告既係於89年3 月29日遭原告開除學籍，原告對於被告之公費償還請求權亦自同日得以行使而起算消滅時效之期間，則於類推適用民法第125 條所定15年消滅時效期間規定之前提下，原告對於被告之本件公費償還請求權乃須至104 年3 月28日止消滅時效期間始告經過，則原告現行對於被告以為償還公費之請求，自無逾消滅時效之疑慮。
㈤聲明求為判決：被告應給付原告972,000 元，及自本件起訴
狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息；訴訟費用由被告負擔。
四、被告未於準備程序期日及言詞辯論期日到場，亦未提出書狀作何聲明或陳述。
五、兩造之爭點為原告對被告之公費償還請求權是否已罹於消滅時效？
六、經查：㈠按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行
使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」行政程序法第131 條第1 、2 項定有明文。次按「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其剩餘期間自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，適用民法總則。」民法總則施行法第18條第2 項亦定有明文。
㈡次按行政程序法90年1 月1 日施行前，公法上請求權之消滅
時效期間，依實務通說類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定，惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，應類推適用民法總則施行法第18條第2 項及債編施行法第3 條第2 項規定，自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定（參考97年高等行政法院法律座談會提案法律問題一），此俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致。又公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅（參照最高行政法院95年8 月22日95年8 月份庭長法官聯席會議〈二〉）。
㈢本件原告上揭如事實概要所述之事實，固據原告提出原告89
年4 月7 日展領字第1900號開除學籍文令、開除學籍人員名冊、開除學生評鑑表、約談紀錄、賠償費用統計表等影本附卷可參，被告經合法通知，未到庭陳述，亦未提出何書狀為抗辯，自堪信原告上揭主張為真正。然本件原告於89年間即已開除被告學籍，而享有對於被告之公費償還請求權利，然原告迄99年3 月23日始起具狀訴請被告返還，則是本件主要爭執點在於原告系爭償還公費請求權是否罹於時效消滅之問題。
㈣查本件原告得請求被告償還上揭公費請求權之事實發生於00
年間，本應適用民法一般消滅時效15年之規定，惟依上揭說明可知，本件原告所主張之公法上契約請求權，自90年1 月
1 日行政程序法施行日起，其原15年時效所殘餘之期間，因較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長，則依上開所述，自行政程序法90年1 月1 日施行起，即應適用行政程序法第131 條第1 項之5 年時效期間，亦即本件原告之公費償還請求權時效，除有行政程序法規定之中斷等事由外，原應至95年1 月2 日（星期一）屆至，是原告對被告之公法上請求權，應於95年1 月2 日起因罹於5 年消滅時效，因而請求權消滅。然原告直至99年3 月23日始具狀起訴請求判決被告為上揭給付及法定遲延利息，有原告行政起訴狀上收件日期戳章附於本院卷可稽，顯已逾上揭請求權時效期間，自屬無從准許。次查消滅時效旨在對於權利之不行使賦予維持現狀之法律效果。消滅時效期間發生新舊法短長之變動，如新法施行時，依舊法猶有較新法為長之殘餘期間，基於當事人無主觀之權利行使預期，且依舊法之法律效果事實尚未完成，並為貫徹新法施行之效力，應適用新法。上述民法總則施行法第18條第2 項及債編施行法第3 條第2 項規定，即以此故。本件原告之公法上請求權不行使期間，未發生消滅時效完成之效果時，已有行政程序法消滅時效規定可資適用，當然應予適用，原告主張公法上契約之消滅時效有爭議，應為15年云云，核不足採。又本件適用行政程序法時效規定，係自該法施行起，依該法規定而適用，亦無溯及適用情形。是本件原告對被告上揭公法上請求權既已消滅，其請求顯屬無理由。至於原告所舉最高行政法院97年度判字第8 號判決，係個案判決之見解，未選編為判例，對本件無拘束力，併予敘明。
㈤綜上所述，本件原告對被告上揭公法上請求權已罹於時效而
消滅，原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
㈥本件事證已臻明確，原告其餘之主張及陳述，核與本件判決結果無涉，爰不逐一論述，亦此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 24 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 24 日
書記官 楊子鋒