臺北高等行政法院判決
99年度訴字第640號99年12月2日辯論終結原 告 楊達新
楊繼宏楊玉淵被 告 宜蘭縣宜蘭市公所代 表 人 黃定和（市長）住同上訴訟代理人 林慧雁
康瑞章
參 加 人 李後成訴訟代理人 李後政 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年1 月19日府訴字第0980082521號訴願決定有關被告98年5月8 日市民字第0980008576號函部分，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。再者，必要共同訴訟不以數人必須一同起訴或一同被訴者為限，為訴訟標的之法律關係其主體數人必須共同始有實施訴訟之權能者，固須一同起訴或一同被訴，如數人對於該法律關係各有單獨實施訴訟之權能，則雖數人一同起訴或一同被訴時，對於數人必須合一確定，而其中一人單獨起訴或單獨被訴時，仍不得謂當事人之適格有欠缺( 最高法院26年上字第845 號民事判例意旨參照) 。
又原告與其他人雖屬多數有共同利益之人，但訟爭標的對於全體有共同利益之人並非必須合一確定，自非必要共同訴訟，依法不必全體一同起訴或被訴，其由其中一人或數人起訴，並無當事人適格欠缺之情形( 最高行政法院56年判字第21
0 號判例意旨參照) 。查本件原告等3 人俱為本件耕地三七五租約原出租人楊塘波之第一順位法定繼承人，其等於楊塘波死亡後，即當然繼承出租人之地位，則對於被告准予參加人續訂租約之原處分，認有損害其權利及法律上之利益，自得本於出租人之地位，為全體繼承人之共同利益提起撤銷訴訟，並無須全體繼承人一同起訴之必要。是被告辯稱：原告事後已與其他繼承人分割遺產，不得就非分得之耕地部分爭訟，且就與其他繼承人共同分得之部分，應由全體共有權人起訴，當事人始適格乙節，容有未洽，不能採取。
二、事實概要：原告之被繼承人楊塘波所有坐落宜蘭縣宜蘭市○○段621 、
622 、634 、635 、639 地號土地( 下稱本件耕地) 前於民國65年7 月間，由訴外人楊塘池以楊塘波管理人身分與訴外人李訓栽訂立耕地三七五租約( 租約字號：宜南津字第9 號) ，並辦竣登記，李訓栽死亡後，由其子即參加人李後成繼承為該租約承租人，其後，改由楊塘波之繼承人即訴外人劉楊麗卿為楊塘波管理人身分續與參加人為變更租約登記。參加人於最近一次租期屆滿前即98年1 月1 日至2 月16日公告期間內，申請續訂租約，經被告審認出租人未申請收回上開耕地自耕，且參加人已提出切結書證明有繼續耕作之事實，遂以98年5 月8 日市民字第0980 008576 號函（下稱原處分）准予續訂租約6 年，並通知參加人及劉楊麗卿，嗣原告與訴外人楊鴻基等10人收悉後不服，提起訴願，經決定駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：㈠本件系爭租約續租爭議屬債之爭執，而非物權之爭。系爭租
約出租人楊塘波死亡後，其出租人之權利義務依法移轉予全體繼承人及再轉繼承人，縱使原告嗣後已辦竣本件耕地之分割繼承登記，對於本件耕地中之租約仍得爭議，原告提起本件訴訟，續就本件上開5 筆耕地之租約全部範圍為訟爭，仍屬適法。再本件應屬類似必要共同訴訟，僅由原告提起並無當事人不適格之問題。原告之行為有利於楊塘波之繼承人及再轉繼承人，效力及於全體，被告對於原告之行為效力亦及於楊塘波之全部繼承人及再轉繼承人。又原告並未於本件請求就本件耕地是否存在租佃關係為裁判，被告卻於本件主張不屬行政法院權限云云，實屬訴外主張。
㈡原告為被繼承人楊塘波之繼承人或再轉繼承人。楊塘波於50
年5 月2 日死亡，其生前並未授權訴外人楊塘池、劉楊麗卿為其所有之本件耕地管理人，且楊塘池與訴外人李訓栽於67年7 月訂立上開耕地三七五租約時，楊塘波業已死亡，楊塘池、劉楊麗卿所代理之本人已無權利能力，應不生代理之效力，故系爭租約應屬無效。原告先後於98年2 月16日、同年
3 月26日、同年4 月6 日就本件耕地應無租佃關係存在乙事提出異議，惟被告無視原告之異議，逕以被告98年4 月2 日市民字第0980006608號函送宜蘭市97年底私有耕地租約期滿出租人未申請收回自耕承租人申請續約清冊，並以原處分准由參加人續訂系爭租約6 年，期間自98年1 月1 日起至103年12月31日止。本件耕地上是否存有租佃關係既未經法定程序確定，應無行政法院56年判字第62號判例及內政部79年7月14日臺（79）內地字第819509號函釋之適用。易言之，原告既已於系爭租約續約申請及核定期間多次提出異議，已發生租佃爭議，依後法優先適用於前法、特別法優先適用於普通法之法理，被告應依91年6 月18日公布之耕地三七五租約清理要點第14點規定處理，而非依內政部79年7 月14日臺（79）內地字第819509號函辦理，被告及訴願決定認系爭租約之爭議處理並無耕地三七五租約清理要點第14點前段、耕地三七五減租條例第26條第1 項規定之適用，實屬違法。原處分准由參加人續約，當然係以系爭租約存在租佃關係為基礎，被告卻又以不存在租佃關係為由，認為受理續約申請及核定期間，雖然原告等提出異議，惟依行政法院56年判字第62號判例及內政部79年7 月14日臺（79）內地字第8195 09 號函意旨，本件即無耕地三七五租約清理要點第14點前段、耕地三七五減租條例第26條第1 項規定之適用，實屬邏輯矛盾；按當事人間有無租佃關係存在，非僅憑當事人單方面主張，而應依法定程序如民事確定判決定之；原告雖提出異議主張租佃關係不存在，但此僅為原告單方面主張，未經法定程序確定，應無上開判例及函釋之適用。上開內政部函釋係就「未依規定訂定之土地租用契約」所為之規定，並非針對耕地三七五租約續定時發生爭議時之處理規定。
㈢依行政法院83年判字第1577號判決意旨及許宗力大法官之見
解，欠缺處分客體要件可視為行政程序法第111 條第7 款規定之「其他具有明顯重大瑕疵者」之情形，而為行政機關依職權撤銷或確認無效之原因。又被告作成原處分核准參加人續租時，受處分之相對人楊塘波早已死亡，原處分具有明顯重大瑕疵，依行政程序法第111 條第7 款規定應屬無效。
㈣原處分之相對人為參加人即承租人李後成及出租人楊塘波；
楊塘波於生前並未授權楊塘池及劉楊麗卿管理本件耕地，本件耕地之土地登記簿管理人欄均為空白記載，楊塘池及劉楊麗卿顯非本件耕地管理人，不符民法第1177條、第1152條規定之遺產管理人要件，渠等自詡為本件耕地之管理人所為之管理行為應不生法律上財產管理人及遺產管理人之效力。原告於92年1 月30日就楊塘波已死亡之事實，即以存證信函通知被告，並於98年3 月17日辦竣本件耕地繼承登記，復於98年3 月26日、98年4 月6 日以存證信函通知被告、訴願機關及參加人，詎料被告竟於99年7 月6 日準備程序中陳稱「原處分作成時，楊塘波之繼承人尚未辦理繼承」，顯非屬實等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則抗辯略以：㈠原告並非宜蘭縣宜蘭市○○段621 、634 、639 地號土地之
所有權人，對上開土地並無准予續租之訴訟利益。又同段62
2 、635 地號土地係原告與訴外人神田陽子共有，僅由原告起訴違反行政程序法第39條規定。依耕地三七五減租條例第
6 條第1 項規定：「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。」第19條第1 項規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」又按臺灣省耕地租約登記辦法第7 條規定：「耕地租約租期屆滿，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應申請租約續訂登記。」㈡按最高法院51年台上字第2629號判例意旨，耕地三七五減租
條例第6 條第1 項係為保護佃農及謀舉證上便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂須經登記始能生效。再按內政部79年7 月14日（79）內地字第819509號函釋，耕地三七五減租條例第26條規定之調解調處程序，須當事人間有耕地租佃關係存在，否則即無該條適用（行政法院56年判字第62號判例參照）。至於本件是否有耕地租佃關係存在，應由當事人訴請法院認定。
㈢系爭租約係由楊塘波之管理人楊塘池以楊塘波之名義與李訓
栽於65年7 月間訂立本件耕地之租佃契約，並於同年月26日向被告申請變更登記在案。衡諸此等租佃契約之登記與否並非租佃契約存在之特別生效要件，而係為保護佃農及謀舉證上便利所設，解釋上僅屬行政管理措施不發生變動當事人間真實法律關係之效果，即便登記事項與實體關係不符，亦然。準此，被告受理本件系爭租約登記，僅負形式審查責任，實體租佃關係存否，應由原告循民事訴訟途徑釐清。故參加人於被告公告期間依法申請續定租約事宜，被告無從判定系爭租約實體上租佃關係是否存在，僅得審酌其申請續租是否符合規定。本件耕地原為楊塘波所有，嗣由原告與訴外人神田陽子繼承後辦理分割登記，被告僅需依臺灣省耕地租約登記辦法第4 條第1 項第2 款規定，通知土地所有人申請辦理租約變更出租欄之登記，逾期未申請者，由被告逕為登記。故被告作成原處分准予參加人續定租約6 年，係以原告及訴外人神田陽子為續約登記效力之相對人，原告以原處分客體不存在為由，主張原處分無效，即屬誤解。雖原告楊達新以存證信函向被告表示本件耕地租佃關係存否仍有疑問，顯然本件耕地租佃關係尚非明確，然依前揭規定，被告依法不得就本件耕地為耕地三七五減租條例第26條第1 項之調解等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造實體爭執要點為被告准參加人申請就本件耕地續訂租約6 年，有無違法？
六、本院判斷如下：㈠按耕地三七五減租條例第20條規定：「耕地租約於租期屆滿
時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五租約清理要點第5 點規定：「耕地租約期滿，出租人未申請終止租約，而承租人申請繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應准續訂租約。」準此以論，主管機關就承租人對於登記有案之耕地三七五租約申請續約案件，僅得就其申請續租是否符合法定要件為審查，而為准駁之決定，至於出租人與承租人間是否有私權之爭執，要非所問，亦不得以該私權爭執尚未解決為由，而駁回承租人續租之申請。
㈡經查：
⒈本件耕地前係由訴外人楊塘池以楊塘波管理人身分於65年
7 月間，與訴外人李訓栽訂立耕地三七五耕地租約（租約字號：宜南津字第9 號），並辦竣登記，嗣因李訓栽死亡，由其繼承人即參加人李後成為該租約承租人，並續由楊塘波之繼承人即訴外人劉楊麗卿以楊塘波管理人身分與參加人變更登記。而參加人在該租約最近一次租期屆滿前，已於公告期間內向被告申請續訂租約，而出租人則未申請收回耕地自耕，且參加人已出具自任耕作切結書證明有繼續耕作之事實，被告乃作成原處分准予續訂租約6 年，經原告及其他繼承人不服提起訴願，經決定駁回等情，有卷附宜蘭縣宜蘭市私有耕地租約書( 租約字號：宜南津字第
9 號) 計5 份( 見原處分卷第96至100 頁) 、參加人私有耕地租約期滿續訂租約申請書，承租人自任耕作切結書(見原處分卷第35至36頁) 可稽。揆諸上開事證，本件耕地既經登記由參加人依耕地三七五減租條例承租有案，則參加人於期限屆滿前，提出申請書及自任耕作切結書等書件，申請續租，因原出租人未申請收回耕地自耕，核與前引耕地三七五減租條例第20條及耕地三七五租約清理要點第
5 點之規定應准予續租之要件相符，被告准許參加人續租之申請，於法自屬有據。
⒉原告雖主張渠等於被告作成原處分之前，已屢就本件耕地
應無租佃關係存在乙事，提出異議，被告仍無視原告之異議，並未適用耕地三七五租約清理要點第14點前段及耕地三七五減租條例第26條第1 項規定為調處，而逕以原處分准許參加人續租，自有違法云云。惟揆之前引耕地三七五減租條例第20條及耕地三七五租約清理要點第5 點規定，復參照最高行政法院50年判字第70號及50年判字第122 號判例暨最高法院51年台上字第1858號民事判例意旨，足見耕地出租人對於租賃關係存否發生爭議，因屬私權爭執，顯非主管機關所得審查之事項，不能以行政爭訟請求救濟，如未經民事法院審判認定該租約確屬無效或不存在，主管機關無從僅因出租人之爭執，即否認已登記有案之耕地三七五租約之效力，而拒絕承租人申請續租。是原告上開主張，容有未洽，不能採取。
⒊原告雖復主張被告作成原處分時，出租人楊塘波已死亡，
原處分具有明顯重大瑕疵，且楊塘波於生前並未授權楊塘池及劉楊麗卿管理本件耕地，楊塘池及劉楊麗卿顯非本件耕地管理人，應不生法律上財產管理人及遺產管理人之效力，且原處分未經被告送達於原告亦屬無效云云。惟按「本條例（指耕地三七五減租條例）施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。」「耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起30日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請。前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有下列情事之一者得逕行登記外，鄉（鎮、市、區）公所應通知他方於接到通知之日起20日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記：一、經判決確定者。二、經訴訟上和解或調解成立者。三、經耕地租佃委員會調解或調處成立者。四、出租人死亡，其繼承人辦竣繼承登記者。五、耕地經逕為標示變更登記者。六、耕地之一部經政府機關徵收，並辦竣所有權登記者。」「耕地租約有下列情形之一者，應申請租約變更登記：二、出租人死亡，由繼承人繼承其出租耕地者。」「耕地租約如經鄉（鎮、市、區）公所查明有前項各款情形之一，出租人、承租人未於6 個月內申請租約變更登記者，鄉（鎮、市、區）公所應通知出租人、承租人於接到通知之日起20日內申請租約變更登記，屆期未申請者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記，並通知出租人及承租人。」耕地三七五減租條例第6 條第1 項、臺灣省耕地租約登記辦法第2條第1 項、第2 項、第4 條第1 項第2 款、第2 項款分別定有明文。是以耕地出租人已死亡，僅須辦理出租人名義變更登記而已，縱使尚未辦理，承租人於租期屆滿前，仍得申請續訂租約，主管機關所為准駁決定之處分，亦不因此而生影響。至於主管機關所作成之處分，若有漏未送達於原出租人之繼承人之情形，則屬補行送達之問題，核非構成原處分違法應予撤銷之事由。是原告此部分之主張，於法難認有據，不能憑採。
七、綜上所述，原告上開主張各節均非可採。原處分並無違法構成撤銷之事由，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 16 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 忠 仁法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 12 月 16 日
書記官 林 俞 文