臺北高等行政法院判決
99年度訴字第706號101年6 月19日辯論終結原 告 洄瀾客棧股份有限公司代 表 人 溫正看（董事長）訴訟代理人 谷湘儀 律師
姜 萍 律師複代理人 陳瀅竹 律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 傅崐萁（縣長）住同上訴訟代理人 張德謙
簡燦賢 律師複代理人 吳秋樵 律師輔助參加人 內政部代 表 人 李鴻源（部長）住同上訴訟代理人 張德偉
林旭淋上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國99年1月28日台內訴字第0980173544號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本院於中華民國（下同）100 年11月4 日裁定命輔助參加人
參加本件被告之訴訟時，輔助參加人之代表人為江宜樺，嗣於訴訟進行中代表人變更為李鴻源，茲據輔助參加人新任代表人於101 年3 月7 日具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡原告於起訴狀繕本送達被告後，於99年5 月11日追加提起備
位訴訟（見本院卷一第211 頁），嗣並變更訴之聲明，被告無異議而為本案之言詞辯論（見本院101 年6 月19日言詞辯論筆錄），依行政訴訟法第111 條第2 項規定，視為同意追加及變更。
二、事實概要：依區域計畫法之授權訂定之「臺灣東部區域計畫」業於73年
7 月4 日由輔助參加人核定，其內已載明「本區域有關保護區應依據行政院核定之『台灣沿海地區自然環境保護計畫』內容進行各項保護措施」，又「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」之「花蓮溪口附近自然保護區」，已明定其範圍為「海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區」，而花蓮縣○○鄉○○段○ ○號土地（下稱系爭土地）即位於前述「花蓮溪口附近自然保護區」內，依臺灣東部區域計畫、台灣沿海地區自然環境保護計畫及輔助參加人74年9 月23日台
（74）內地字第342191號函訂定「配合『台灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」，系爭土地之使用地類別應編定為「生態保護用地」，惟花蓮地政事務所於74年辦理非都市土地使用編定時，誤將之編定為風景區丙種建築用地（部分水利用地），92年間配合河川管理機關辦理使用分區調整為風景區丙種建築用地（部分位於河川區丙種建築用地）。嗣於97年間因系爭土地申請建造執照，被告發現上開編定與輔助參加人74年9 月23日台（74）內地字第342191號函訂定「配合『台灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」及「台灣東部區域計畫第一次通盤檢討」核定內容不符。花蓮地政事務所遂以98年1 月15日花地所用字第0970017565號函向被告申辦更正編定系爭土地為風景區生態保護用地，被告以98年4 月8 日府地用字第0980037611號函同意辦理更正編定為「生態保護用地」。被告並以非都市土地使用編定結果通知書通知原告。原告於98年5 月18日提出異議書請求回復原用地編定為丙種建築用地，被告乃以98年6 月3 日府地用字第0980081570號函復更正編定恢復為「生態保護用地」並無違法不當等語（下稱原處分），原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。本院並依職權命內政部輔助參加被告之訴訟。
三、本件原告主張：
（一）先位之訴部分：⒈被告係依據未經公告之自然保護區範圍圖將系爭土地編定
為生態保護用地並做成原處分，其認定依據及編定過程顯與區域計畫法及其施行細則之規範意旨相違，應予撤銷：
⑴按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，
應由有關直轄市或（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「直轄市或縣（市）政府依第15條規定實施非都市土地分區使用管制時，應將非都市土地分區圖及編定結果予以公告；其編定結果，應通知土地所有權人。」、「直轄市或縣（市）政府依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖；其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之。（下略）」區域計畫法第15條、第16條第1 項及區域計畫法施行細則第15條定有明文。
⑵次按，「區域計畫之土地分區使用計畫及土地使用管制
事項，頗為扼要，祇就區域內之土地使用作原則性之指導說明，其表現之計畫圖所用比例尺甚小，殊難據以認定每宗土地適當之使用，尚須進一步按鄉鎮縣轄市區製定非都市土地使用分區圖，編定各種使用地，並將結果公告及通知土地所有權人，作為實施土地使用管制之依據。」、「土地使用管制之結構：依據區域計畫法第7條第9 款、第15條及同法施行細則第6 條規定，區域土地使用管制之結構，可分為三個層次：（一）上層－土地分區使用計畫。（二）中層－非都市土地使用分區圖。（三）下層－編定各種使用地。上述三層次，分別具有上下位之指導關係，即製定非都市土地使用分區圖，須受土地分區使用計畫之指導；編定各種使用地，則須受非都市土地使用分區圖所定之使用區容許使用種類之限制。」區域計畫法施行細則第16條授權訂定之「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱作業須知）概說及第4 條定有明文。
⑶再查「各使用分區之劃設雖均有確切之說明，然於實際
作業程序中，較難有明確之界線，故各使用分區之界線應以法定界線或已公布者為準，並以地籍圖所確定者為依據。」台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）第九節第4-157 頁亦明文記載。基此，系爭土地所在之台灣東部區域計畫內非都市土地使用地之編定應依據「區域計畫法」、「作業須知」及「臺灣東部區域計畫」製定。又參諸區域計畫法施行細則第13條及第15條之規定，非都市土地使用地編定計有「特種農業區」、「一般農業區」、「工業區」、「鄉村區」、「森林區」、「山坡地保育區」、「風景區」、「國家公園區」、「河川區」、「其他使用區或特定專用區」等10種分區，以及其下「甲種建築用地」、「乙種建築用地」、「丙種建築用地」……「生態保護用地」、「國土保安用地」、「墳墓用地」、「特定目的事業用地」等18種使用地類別，前開各使用區及使用地類別編定均關涉人民依法得對非都市土地進行何等之開發利用，並攸關國家對人民財產權之限制程度與範圍，故區域計畫法及其施行細則之前開規定乃明文非都市土地使用地編定之法定程序，應以經公告及確定之法定界線與地籍圖等作為劃定之依據，俾確保非都市土地使用編定之正確性及對人民財產權限制之合法性與正當性，合先說明。
⑷經查系爭土地於35年時即劃定為「建」地目，被告於74
年11月15日公告花蓮縣非都市土地使用分區圖及使用編定圖暨編定清冊參照該公告所附之地籍圖，系爭土地（即重測前○○段1045地號土地）係標示為「丙種建築用地」（依據「作業須知」第12條各種使用地之編定（一）1.（3 ）所示，丙種建築用地係以紅色標示），而非生態保護用地，此有系爭土地當時土地登記謄本、地籍圖及被告97年5 月2 日府城建字第0970064161號函可證。次查系爭土地經被告於74年公告編定後，其所在之非都市土地使用分區計畫僅於92年間曾經被告變更編定，將系爭土地部分區塊調整為河川區，惟系爭土地使用地類別仍維持為「丙種建築用地」，此有被告非都市土地使用分區編定圖及編定清冊影本可稽。
⑸由上可知，依被告先前依法公告之地籍圖可證，系爭土
地於74年11月16日公告編定後至被告將其編定為「生態保護用地」前，均係編定為「丙種建築用地」，該地籍圖說符合區域計畫法之相關規定並經公告，而為人民所信賴。詎被告於97、98年間突以一年代久遠、正確性與精確性均不足（詳後述）之台大地理系繪製之「自然保護區範圍圖」（被證13附圖）套繪地籍參考圖，該等圖說並經被告於本院99年5 月11日準備程序自承係「從未公告」，惟被告仍執該套繪結果宣稱系爭土地位於自然保護區並做成原處分，顯見系爭土地之「生態保護用地」編定依據與程序實有違前揭區域計畫法及其施行細則之規範意旨，原處分顯於法有違，應予撤銷甚明。
⒉輔助參加人委由台大地理系繪製之「自然保護區範圍圖」
（被證13附圖）不僅未經公告，且與「沿海自然保護計畫」所公告之內容亦不相符；被告及輔助參加人依該等未經公告之資料及比例尺小於1/5000之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」之附圖（即被證11編碼第116 頁）即遽以認定系爭土地位於自然保護區而屬限制發展地區云云，顯有重大瑕疵，原處分應予撤銷：
⑴本件被告及輔助參加人雖辯稱系爭土地確係位於自然保
護區範圍而屬限制發展地區，先前「丙種建築用地」之編定錯誤而應更正編定為「生態保護用地」云云。然查依被告於本件訴訟中之抗辯，其認定系爭土地位於自然保護區之依據無非係以輔助參加人所屬營建署（下稱營建署）之乙紙公文及「從未經公告」之「自然保護區範圍圖」。而依輔助參加人於本院100 年12月29日準備程序之陳述可知，輔助參加人主張其係依據73年行政院核定之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」之文字與附圖作比對認定系爭土地位於自然保護區範圍內。
⑵惟查單憑「台灣沿海地區自然環境保護計畫」對「花蓮
溪口自然保護區」所描述之文字：「海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區」是否即能判定位於「海岸山脈北端之北方」之系爭土地確係位於前開自然保護區範圍內，已非無疑。縱輔以「台灣沿海地區自然環境保護計畫」之附圖或被證13台大地理系繪製圖，其或係比例尺過小，或係未經公告等，依法均不能做為認定之依據，且事實上亦顯無法認定系爭土地即位於自然保護區範圍內。茲分述如下：
①按非都市土地使用分區圖之制定及各種使用地之編定
，依作業須知第11點、第12點之規定，其土地使用編定圖比例尺不得小於1/5000。然依輔助參加人於鈞院
100 年12月29日準備程序之說明，「台灣沿海地區自然環境保護計畫」之彩色附圖比例尺為「5 萬到10萬分之1 」之間，顯然小於法定之1/5000，自不得作為認定系爭土地位於自然保護區範圍之依據。
②其次，被告及輔助參加人迄今均未能舉證「台灣沿海
地區自然環境保護計畫」之附圖曾經公告。被告雖於
100 年1 月10日行政訴訟爭點整理狀第6 頁稱被證12之公告附圖即為被證11計畫中之附圖云云。惟查，被證12之公告就「花東沿海保護區」之附圖僅提及「一張」附圖而已（按：該張附圖全然未見於被證12之公告內容中），然被證11計畫中就花東沿○○○區○○○○○○段、中段、南段「三張」圖說，兩者顯非同一，被告稱被證12之公告附圖即為被證11計畫附圖云云，顯有誤會。況倘如被告先前所辯稱，被證12「花蓮縣政府74府建觀字第6348號函」之公告內容包含文字及圖說云云，則被告於公告當時應係將保護區之文字及圖說「一併」、「同時」公告，何以該份公告內容至今僅保存「文字」，而獨漏「圖說」「因保存年限銷毀」？顯見被告辯詞之相互矛盾且悖於常理。⑶尤有甚者，被證13所附自然保護區之文字不僅與被告公
告之被證12「花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施」文字敘述不同，其對自然保護區範圍之認定標準亦係迥異。台大地理系依被證13所附自然保護區文字敘述所繪製之自然保護區範圍圖既與公告內容不同而有誤在先，被告於97年7 月6 日據該自然保護區範圍圖套繪出之地籍參考圖亦顯有違誤甚明，是原處分存有重大瑕疵，應予撤銷：
①查被證12之公告文字與被證13之內容並不相同，亦絕
非被告或輔助參加人所辯稱「僅繁簡不同」而已。蓋被證12就「花蓮溪口附近」之自然保護區範圍係公告為：「海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區。」然被證13自然保護區範圍圖之繪製依據即被證13函文之附件「台灣沿海地區自然環境保護區範圍」對「花蓮溪口自然保護區範圍」之文字敘述係：「北起花蓮溪口右岸沙嘴；左沿花蓮山主稜線至台十一號公路為西界；右以臨太平洋海岸現為東界；南至電信局花蓮變電所。」，並未區分「一般保護區」與「自然保護區」，此顯與被證11或被證12所公告之文字內容均有區分「一般保護區」與「自然保護區」者迥異。
②輔助參加人雖辯稱被證13係做更細緻之描述，並未違
反原來公告之範圍（詳101 年3 月8 日準備程序筆錄），而被告則辯稱被證13僅係針對「自然保護區」，故並無「一般保護區」之敘述云云。然查以「水璉、磯崎間海岸」之自然保護區範圍為例，被證13所附「台灣沿海地區自然環境保護區範圍」僅標示其東南西北之四界，較諸被證12所公告之範圍除謂「水璉、磯崎間及海岸公路以東至海岸線所涵蓋地區」外，另註明「已為農牧使用者除外」等，被證13顯較為簡略，而被證11、12所述之自然保護區範圍則係有另作特殊安排與調整。此實亦呼應輔助參加人於100 年12月29日準備程序被詢問於何種情況例外不編定為生態保護用地時，曾述及「水璉磯崎間的海岸保護標的包含特殊天然植被，已為農牧使用者即非所保護之對象，行政院核定『台灣沿海地區自然環境保護計畫』時，對於水璉磯崎自然保護區之範圍加註意見『已為農牧使用者除外』」等語，顯見「台灣沿海地區自然環境保護區範圍」於行政院核定，並經被告以被證12公告時，已做過相當之調整與修正，並明確區分「一般保護區」及「自然保護區」，其與被證13所附未經公告之文字與圖說並非繁簡不同而已，而係本質上已經有相當之修正及調整，兩者之間自非同一。被告及輔助參加人辯稱被證11、12及13所述之保護區範圍並無不同云云，顯無可採。
⒊被告機關74年1 月21日府建觀字第6348號文字所公告自然
保護區之範圍（被證12，文字敘述同被證11）事實上並未包含系爭土地，輔助參加人亦已自承該文字敘述並不清楚，至多僅能說明系爭土地位於「一般保護區」，故被告及輔助參加人以該文字敘述範圍據以認定系爭土地位於「自然保護區」云云，顯有違誤：
⑴輔助參加人僅提出前述「台灣沿海地區自然環境保護計
畫」之彩色附圖比例尺小於法定之1/5000，且其上並無任何明確之座標或地形圖可資辨識系爭土地之確切坐落地，自不得作為認定系爭土地位於自然保護區範圍之依據。
⑵上開公告文字敘述所謂「花蓮山附近第一條稜線」究係
左邊起算或右邊起算，已有未明，人民無從判斷。又花蓮溪口自然保護區之北界與南界，文字並未詳細描述，解釋上自應以「海岸山脈（以稜線為準）北端」為北界。姑且不論「花蓮山附近第一條稜線」係自左邊起算或右邊起算，依系爭土地更近之衛星測照（http://maps.google.com/ ）套繪地政機關之地號編定結果，系爭土地之所在位置位於「海岸山脈北端」之北方，以及「花蓮山附近第一條稜線」之北方，顯然並非「花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區」，是系爭土地並非位於「花蓮溪口附近」自然保護區之文字敘述範圍內甚明。
⑶再者，依行政院核定之「台灣沿海地區自然環境保護計
畫」所附彩色圖說可知，於花蓮溪口附近，由綠色圈界之「自然保護區」之北端，尚有黃色圈界之「一般保護區」；亦即，「自然保護區」之北邊尚有「一般保護區」。而「一般保護區」之北界依前述公告文字為「花蓮溪口」，此更可顯見被證12公告文字內容就「自然保護區」之範圍，已如其文字所定，限於「海岸山脈北端」為止，而不含「海岸山脈北端」之北邊範圍，蓋該自然保護區之北邊尚有一般保護區為北界（花蓮溪口），故系爭土地既然並非位於「花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東」，亦非位於「海岸山脈北端」，其所坐落之位置乃「海岸山脈北端」之北方，以及「花蓮山附近第一條稜線」之北方，則系爭土地非位於自然保護區，至多僅為一般保護區甚明。
⑷輔助參加人雖辯稱「本件認定上，山稜線以東部分，延
伸線係『向東北方向延伸』，東側陸地全部納入自然保護區之範圍」云云（本院101 年2 月2 日準備程序筆錄）。惟所謂「向東北方向延伸」並不精確，此認定標準不僅從被證12公告之文字敘述內容無從知悉，從圖面上亦難辨別系爭土地是否位於「東北方向延伸」之涵蓋範圍，又何以係「向東北方向延伸」劃定自然保護區？何以東北方向延伸即得劃定「自然保護區」而區隔「一般保護區」？此等「自然保護區」與「一般保護區」之區別標準或考量為何，均有未明，輔助參加人於本院101年2 月2 日準備程序亦已自承：「當初考量之因素因時間久遠無法探究。」則何以於本件訴訟中，被告及輔助參加人均能斬釘截鐵宣稱系爭土地係位於「自然保護區」而非「一般保護區」？⒋縱不論系爭土地是否位於自然保護區，系爭土地從來之使
用均為建地，且自74年以來亦維持「丙種建築用地」之編定與土地登記公告，原告既係信賴系爭土地公告登記及原使用編定之善意第三人，且無信賴不值得保護之情形，被告將系爭土地更正編定為生態保護用地之行為顯有違信賴保護原則，應予撤銷甚明：
⑴按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人
民正當合理之信賴。」行政程序法第8 條定有明文。行政法上之信賴保護原則並不限於行政程序法有明文規定者，凡國家機關之「行政行為」均應有信賴保護原則之適用，凡人民有信賴「行政行為」之事實，且無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情形，而其信賴利益保護之結果又不致造成公益之重大危害者，則該行政行為即不得予以變更，或應給予人民財產上損失合理之補償始得變更，否則即有違信賴保護原則而屬違法之行政行為。以「非都市土地使用編定」而言，輔助參加人88年10月18日台（88）內中地字第8886462 號函釋即明揭：「非都市土地編定錯誤已移轉予善意第三人，可否辦理更正一節，按信賴保護原則為行政行為基本原則之一，其適用之條件有三（信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護）……如信賴利益值得保護，且不違反公益，基於行政行為應保護人民正當合理之信賴，得維持既有之編定」。且參諸土地法第43條規定「依本法所為之登記，有絕對效力。」及民法第759 條之1 第1 項：「不動產物權經登記者，規定登記權利人適法有此權利。」均係揭櫫不動產登記公示制度作為公信原則之基礎，乃在於保護交易安全並維護人民財產權。準此，縱不論系爭土地事實上是否位於自然保護區範圍內，被告於欲辦理系爭土地之更正編定前，依法即應先衡酌原告之信賴利益，倘原告之信賴利益值得保護，且被告所欲維護之公益並未大於原告之信賴利益，系爭土地即應維持既有之「丙種建築用地」而不能逕更正編定為生態保護用地，又或於未給予原告合理之補償前，被告逕將系爭土地更正編定之行為即顯然違反前揭信賴保護原則而應予撤銷。
⑵經查本件原告為信賴土地登記及原使用編定之善意第三
人，並無信賴不值得保護之情形，且系爭土地維持丙種建築用地對被告所欲維護之公益並無影響，原告之信賴利益顯大於被告或輔助參加人所宣稱之公益。茲分述如下：
①本件原告已具備信賴基礎、信賴表現：
原告因信賴被告就系爭土地所為之「丙種建築用地」編定處分，以及前開被告所公布之土地登記簿與地籍圖等，加以系爭土地上亦蓋有建物，顯見系爭土地係依據其使用地類別「丙種建築用地」作為建地使用，是原告乃於92年10月間「以建地價格」向訴外人莊錫賢等（下稱賣方）購得系爭土地，並於93年2 月9 日完成登記為所有權人。原告除依前開信賴基礎支付「基於系爭土地為丙種建築用地、未來得興建開發利用而約定之價格」，且為未來開發興建事宜，原告與賣方乃約定由賣方遷移系爭土地上原有建物，此有系爭土地88年、90年、91年及99年空照圖及照片在卷足稽原坐落於系爭土地上之建物確已遷移至毗鄰同段3 地號土地上。且於96年系爭土地進行建造執照申請時，被告有關局處係審查認定該建造執照申請符合水土保持及文化資產等規範，交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處並對該建造執照之申請提出建築樣式建議，原告亦因被告及有關局處之前開指示而於系爭土地之開發興建投入大量勞費。準此，原告確已具備信賴基礎及信賴表現甚明。
②原告並無信賴不值得保護之情形
Ⅰ按行政程序法第119 條明定信賴不值得保護之情形
有三：「一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者；三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者」。本件原告善意信賴地政機關所公告之土地使用編定資料而買受系爭土地，自無第
1 款或第2 款之情事甚明。又，系爭土地於遭被告違法更正編定為生態保護用地前，長達25年之時間均係編定為「丙種建築用地」，原告善意信賴被告所公告之地籍圖及系爭土地之登記謄本，自無從預知甚或想像系爭土地會遭被告更正編定為生態保護用地。蓋「台灣沿海地區自然環境保護計畫」對自然保護區範圍所描述之文字並不清楚，即便依該文字做解釋，系爭土地亦不在花蓮溪口自然保護區範圍內，已如前述；抑且，被告自承其唯一經公告之保護區圖說之比例尺甚小，亦非地籍圖有地號之標示，誠難辨識地號之位置。又觀諸系爭土地於原告購買斯時本即存有建築物，而周圍之3- 3號地、8號地、14號地上亦皆有蓋有數間廟宇與民宅，並有人居住使用，原告自無從懷疑有何不能興建開發之情事。更況職司土地編定之被告及其所屬機關於長達25年之時間既均未能察覺，又何能苛責僅係一般人民身分且處於資訊不對等弱勢方之原告須預先查知、自行辨識系爭土地之正確編定？是任何第三人依當時公告之地籍圖及登記謄本等資料，均僅能依系爭土地經主管機關編定為丙種建築用地而得知系爭土地並非位於自然保護區，尚非如被告倒果為因而稱系爭土地因應編定為生態保護地，故推其係位於自然保護區，是本件原告並無信賴不值得保護之情形。
Ⅱ被告雖辯稱原告於買受系爭土地前，負有查明土地
法定使用管制之責云云。惟查，原告於92年當時所能遍查取得之資料僅有被告92年府地用字第0920048450號公告之非都市土地使用分區圖及編定清冊，以及被告74年11月15日非都市土地使用編定公告。
依該等公告內容及所附之圖示，系爭土地皆編定為「丙種建築用地」，依區域計畫法施行細則第15條第3 項規定，丙種建築用地為「供森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍之農業區內建築使用者」，則原告信賴該等依法公告之地籍圖及使用分區圖暨編定清冊所載「丙種建築用地」之編定，自有其正當信賴基礎，且已善盡其買受前調查系爭土地使用編定及土地法定使用管制之注意義務，被告辯稱原告係重大過失而不知原處分違法云云，實屬無稽。
③行政院於73年核定之「台灣沿海地區自然環境保護計
畫」之自然保護區劃設標準、保護目的及管制措施均已不存在，尤其軍方大肆整地破壞地貌，自然保護區欲保護之公益應有重新檢討之必要，且不應凌駕於原告之信賴利益：
Ⅰ依「台灣沿海地區自然環境保護計畫」所載保護區
（含一般保護區及自然保護區）之選擇標準包括下列5 項：「1.稀有或瀕臨絕種者。2.未被人為改變與破壞，尚保持自然狀態者。3.具學術研究與大眾科學教育價值者。4.具觀賞與遊憩價值者5.具高度經濟價值者。」時至今日，以上開保護區之劃定標準觀之，觀察被告所指之花蓮溪口自然保護區範圍內現狀，均經人為改變及破壞，連上述認定為「一般保護區」之標準均難達成，遑論是限制人民權利極為嚴格之「自然保護區」。
Ⅱ另按被告74年1 月21日74府建觀字第6348號公告有
關自然保護區之保護措施，雖揭示「非經依法核准不得改變原有地形、地貌」，惟查被告就上開花蓮溪口自然保護區範圍內之土地使用管制之現況，被告顯未進行相關之保護措施，分述如下：
a.經實地觀測，就花蓮溪口、花蓮山、海岸山脈等地物，以衛星測照結果及套繪地政機關地號編定並經實地觀測後，於○○鄉○○段第69地號上，現有軍方所使用之四層樓建物，門牌號為大橋36號。從證物照片及建物登記資料所示，均可見該軍方建物佔地遼闊，已大幅變更地形地貌。
b.尤有甚者，陸軍花東防衛指揮部為執行國軍與民間聯合搜救暨防災救援演練，無視於自然保護區之劃設，無償借用69地號附近13筆民地，並進行大規模整地工事，大肆開挖，該13筆土地使用地類別均屬生態保護用地，軍方所開挖之處，已無任何植被或原始景觀可言，實已嚴重破壞該生態保護區內土地之原有地形地貌，而與前述被告公告管制措施明顯牴觸，亦未見被告有任何行政管制。
c.另就系爭土地衛星測照近照套繪地政機關之地號編定並經實地觀測後，於山嶺段第8 地號及14地號上；其上蓋有二至三層樓高之數棟建物，並有人居住使用，均有人車進出，原有地形地貌亦已改變。
d.其次，與系爭土地相鄰，位於「花蓮山附近稜線」鄰近花蓮溪畔之東方與北方交界之3-3 地號上，亦蓋有數間廟宇與民宅，並有人居住使用，門牌為大橋38號；該等建物於原告購買系爭土地前即已存在，故該花蓮溪口附近，而鄰近花蓮溪畔土地之開發利用，已存在多年且高度開發，被告實際上並非以自然保護區之生態保護用地進行管制。
Ⅲ承上，行政院於73年核定「台灣沿海地區自然環境
保護計畫」迄今已逾28年，時至今日，該保護計畫所定自然保護區之劃設標準、目的及管制措施均已不存在，尤以近日軍方更於自然保護區內大肆整地，被告縱容為之，實已無被告所宣稱之自然保護區待保護之公益可言。復查，被告於99年3 月18日致函輔助參加人建議檢討沿海自然保護區之函文亦表示：「有關沿海自然保護區之劃設，雖係基於臺灣沿海地區蘊藏豐富生物與景觀資源，避免人為開發對此生態系統缺乏認識及使用不當，致使自然環境遭受嚴重影響，須對珍貴稀有資源加以保護，以達資源之永續利用為目的。惟不論73年行政院核定『台灣沿海地區自然環境保護計畫』所劃設自然○○區0000000段內政部營建署城鄉發展分署檢討擴大增列辦理海岸自然保護區範圍作業，除未充分與土地所有權人溝通及意見交流外，對於私有土地權益之保障，尚顯不足，且對地方發展建設多有限制，迭遭民眾抱怨質疑。基此，建請鈞部再予檢討研議該自然保護區之範圍，以維護旨揭自然保護區範圍內私有土地所有權人之權益。」顯見被告對於自然保護區之劃設是否恰當亦有疑義，被告於本件訴訟中宣稱欲保護之公益，不應凌駕於原告之信賴利益甚明。
⑶訴願決定及被告辯稱保護原告之信賴利益顯對台灣東部
區域計畫等所維護之公共利益造成重大危害云云，顯屬無稽：
①訴願決定及被告答辯狀雖宣稱保護原告之信賴利益顯
將對「台灣沿海地區自然環境保護計畫」所維護之公共利益造成重大危害，為其均未具體說明維持原編定對於公益造成如何之重大危害，且重大危害具體內容為何等，均有所不明。
②如前所述，本件自然保護區之劃設既有重新檢討之必
要，被告應具體說明維持原編定保障之對象及危害為何（依據「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」第4-159 頁可知，花蓮溪口保護區保護對象為「河口景觀、河口特殊生態系、鳥類」，維持原編定將破壞河口景觀、河口特殊生態系或鳥類生態？）。就系爭土地而言，其至多僅為一般保護區，而非於自然保護區內，況且系爭土地於35年至今60年以上均作建地使用，所在之位置地勢平坦，原告今僅擬進行低密度之開發，應不影響水土保持、國土保安、公共安全、環境保護等公共利益。申言之，系爭土地於96年間申請新建旅館建築執照時，即業經被告有關局處審查認定訴外人天鋼股份有限公司（下稱天鋼公司）建照申請符合水土保持及文化資產等規範，交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處對天鋼公司建照申請亦提出建築樣式建議，原告前既已遵循被告指示，辦妥水土保持及文化資產評估等作業，未來當亦願意配合為「低密度開發」。況被告於本院101 年2 月2 日準備程序亦已自承：「水土保持計畫當時已准許，我們不排除於土地上作低密度開發」等語，故維持原告之信賴利益應不致於危害被告所稱之公益，甚而可改善現荒煙漫草之系爭土地，共同維護系爭土地之景觀與生態環境。
③又，依據台灣東部區域計畫第四章第一節區域發展模
式一、區域機能，（二）海岸山脈區部分，已闡明「海岸地區以觀光遊憩及服務旅遊業為主」（第4-1 頁）。系爭土地雖係位於海岸地區，然並非緊鄰花蓮溪口出海口，花蓮溪口出海口海/ 河岸附近土地均已依法劃設為水利用地限制開發利用。反觀系爭土地上地貌景觀荒煙漫草，並無珍貴植披，系爭土地倘由原告進行規劃整建，除可改變原雜草叢生、野狗肆虐之荒蕪景象，將可使海岸景觀更加確保，進而提升花蓮地區之觀光形象，實與東部區域計畫分區意旨相符。④另參酌系爭土地地貌情況及所在位置，花蓮溪口長期
受花蓮中華紙漿廠等重污染工業污染，生態環境已受破壞殆盡。又，漁民為於花蓮溪口夜間撈捕魚苗，於花蓮溪出海口河岸礫石灘上搭建帳篷，炊煮烹食，已製造垃圾污染，與系爭土地相鄰之3-3 地號早經人民長期居住使用，故將系爭土地劃為自然保護區非但已無保護實益，反而造成擁有土地合法權益之原告只能任令土地荒蕪或任人棄置垃圾，而無法整地開發管理，以保護河口之美麗景觀及生態，嚴重損害原告利益，亦無法保護任何公益。
⑤尤有甚者，輔助參加人99年6 月15日台內營字第0990
804311號公告之「變更台灣北、中、南、東部區域計畫（第一次通盤檢討）」除已針對原各區域計劃有不合時宜、不合法制、不符現況等情形作修正及改善，其亦明確指出：「……劃定為森林區或海岸地區經劃設為沿海自然保護區者，……私有土地，基於信賴保護原則，尚未有補償措施前，得為原來合法之使用。
」，顯見沿海自然保護區劃定所欲保護之公益，絕不能凌駕於人民之信賴利益，輔助參加人於99年作成之前開「變更台灣北、中、南、東部區域計畫（第一次通盤檢討）」既已重新修正、調整原「台灣東部區域計畫」之內容，並明確宣示保護人民信賴利益及既有權益之意旨，則本件被告自不能再以73年「台灣沿海地區自然環境保護計畫（第一次通盤檢討）」或86年制訂之「台灣東部區域計畫」宣稱系爭土地應編定為生態保護用地。
⑥承上，被告及輔助參加人雖辯稱「變更台灣北、中、
南、東部區域計畫（第一次通盤檢討）」係全台灣性之通盤檢討，訂定之原則為通案原則，而其所稱「得為原來合法之使用」係指「於該處原已存有之建築物可繼續使用、修繕，如要興建則不可」云云（本院10
0 年12月29日準備程序筆錄）。惟查，「變更台灣北、中、南、東部區域計畫（第一次通盤檢討）」既係輔助參加人於99年6 月針對原各區域計畫有不合時宜、不合法制、不符現況等情形作修正及改善，其內容之合法性及有效性即遠大於73年制定之「台灣沿海自然保護計畫」或86年制定之「東部區域計畫」，效力自應優於該等計畫。是「變更台灣北、中、南、東部區域計畫（第一次通盤檢討）」所揭示：「……劃定為森林區或海岸地區經劃設為沿海自然保護區者，……私有土地，基於信賴保護原則，尚未有補償措施前，得為原來合法之使用。」之意旨，自應優先適用於前述年代久遠且不合時宜之「台灣沿海自然保護計畫」或「東部區域計畫」甚明。又，觀諸前揭信賴保護原則及輔助參加人88年10月18日台（88）內中地字第8886462 號函釋所明揭：「如信賴利益值得保護，且不違反公益，基於行政行為應保護人民正當合理之信賴，得『維持既有之編定』。」之意旨，可知「變更台灣北、中、南、東部區域計畫（第一次通盤檢討）」所稱「得為原來合法之使用」係指「私有土地縱經劃設為沿海自然保護區，亦應兼顧人民之信賴利益及既有權益，於未給予合理補償前，『應維持既有之編定』。」被告及輔助參加人辯稱「得為原來合法之使用」非指維持既有編定云云，顯係臨訟矯飾之詞，與前揭信賴保護原則及輔助參加人88年10月18日函釋之意旨顯不相符，要無可採。
⑷被告雖辯稱輔助參加人74年9 月23日台（74）內地字地
342191號函及台灣東部區域計畫中，均已說明系爭土地之使用地類別應編定為生態保護用地，故原告應無信賴利益保護云云。惟查，被告此項主張實已嚴重曲解該函及台灣東部區域計劃之內容，蓋無論上開輔助參加人函文或台灣東部區域計劃，均僅謂「台灣沿海地區自然環境保護計畫」所定之「自然保護區」應劃為生態保護用地，至於所謂「自然保護區」之實際範圍，自上開函文及計畫之內容均無從得知，人民縱使知悉法令，亦無從自該法令得知自然保護區之範圍，而僅能依被告機關所公告之地籍圖及土地使用分區圖說來認定各土地之使用地類別；另對照前述「水璉、磯崎間海岸自然保護區」之文字敘述，其範圍內迄今均有丙種建築用地之劃定，且經國有財產局以「丙種建築用地」標售，被告雖於本件訴訟終始改口稱該等土地近日已開始進行更正編定，惟此辯解之詞仍無解於被告所為編定處分已產生之公示信賴外觀，亦不影響被告依法應給予人民之信賴利益保障。
⑸綜上，被告未經審慎綜合評估上開情事，亦未慮及原告
之信賴利益保護、未考量系爭土地是否並無劃為自然保護區或生態保護用地之必要及理由，即逕行違法撤銷系爭土地原「丙種建築用地」之編定而改以編定「生態保護用地」，並禁止原告為任何之開發利用行為，不當限制、侵害原告之財產權，造成原告就系爭土地之開發計畫延宕至今，土地閒置、時間金錢成本嚴重浪費。原告對於維持原編定既具有信賴利益，且該信賴利益不僅值得保護，亦遠大於強將系爭土地劃入自然保護區而任其荒蕪所欲保護之公益，是原處分及訴願決定顯有違信賴保護原則，應予撤銷甚明。
⒌系爭土地並非「新登記」之土地，其自35年即編定為建地
目，後亦編定為「丙種建築用地」，故不論其是否位於自然保護區，均不應編定為生態保護用地，以符合輔助參加人76年8 月14日台（76）內地字第527682號函釋及「限制發展地區救助、回饋、補償、處理原則」第3 條第2 項保護人民既有權益之意旨：
⑴鑒於公法上之信賴保護原則，輔助參加人76年8 月14日
台（76）內地字第527682號函釋即明揭：「（一）……為配合行政院核定之『台灣沿海地區自然環境保護計畫』之實施，經依該保護計畫劃為自然保護區範圍內尚未辦理非都市土地使用編定之『新登記土地者』，應以上開作業須知規定編為生態保護用地……（二）位於前開保護計畫內屬自然保護區之土地，如已辦理非都市土地使用編定，其屬私有者，為兼顧人民既有權益，於區域計畫非都市土地分區使用計畫未修訂變更前，應維持其原使用編定。」。而86年制訂之「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」雖規定「限制發展地區」應編定為生態保護用地，惟為保護人民之既有權益，並避免人民因公益之「特別犧牲」造成財產上之損害，行政院於91年8 月5 日乃訂定「限制發展地區救助、回饋、補償、處理原則」（下稱處理原則），其中第3 條第2 項即針對限制發展地區之回饋、補償等明定：「對特定之個別公益提供者，依其損失之大小或付出成本之大小，給予適當補償」。
⑵前揭函釋及處理原則之訂定，核係為保護人民之既有權
益，避免73年「台灣沿海自然環境保護計畫」及86年「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之施行不當侵害人民之既有權益及憲法所保障之財產權。準此，系爭土地於74年間經非都市土地使用編定為「丙種建築用地」即符合上開函釋之意旨。被告內職司土地編定之專業作業單位花蓮地政事務所於97年10月9 日亦以「花地所用字第0970013785號函」肯定系爭土地適用上開函釋而應維持原使用編定，是本案除有信賴保護原則之適用，亦應遵循前揭函釋及處理原則之意旨。
⑶實則，系爭土地於35年為第一次登記時，即編定為「建
」地目；於第二次登記時，依花蓮縣74年11月16日非都市土地使用編定之公告，除維持建地目外，並編定為「風景區、丙種建築用地」；即便於92年4 月間，系爭土地曾經被告機關將部分用地調整為河川區並分割為水利用地，其仍維持「風景區、丙種建築用地」之編定，且斯時系爭土地上亦蓋有建物，其從來之使用均為建地，殆無疑義。於任何使用外觀或被告之公告內容等均顯示系爭土地為一建地下，原告善意信賴該公示外觀而購買系爭土地，進行財產權之處分及安排等，其信賴利益依法即應受保護。是姑不論系爭土地是否確係位於自然保護區範圍內，衡諸公法上之信賴利益保護原則、上開函釋及最高行政法院90年度判字第489 號判決之意旨，被告將系爭土地更正編定為「生態保護用地」而撤銷原「丙種建築用地」之編定時，既全然未審酌是否撤銷該編定處分時，應顧及原告因信賴該處分致遭財產上之損失，給予合理之補償等，即顯有適用法則不當之違法，應予撤銷。
⑷被告雖辯稱上開輔助參加人函釋僅適用於台灣沿海自然
保護計畫頒布「之前」已完成「非都市土地使用編定」者云云。然查，系爭土地於35年間即編定為「建地目」，絕非「新登記土地」，自不應依作業須知之規定編為生態保護用地，且系爭土地亦應排除被告或輔助參加人所稱台灣沿海自然保護計畫頒布「前或後」完成「非都市土地使用編定」之問題。況查，全台灣各縣市實施「非都市土地使用編定」之時點不一，倘以此為基準，對較晚實施「非都市土地使用編定」之縣市將產生不公且侵害當地人民既有權益之情形，此絕非輔助參加人76年
8 月14日函釋之制定本意，亦不符信賴保護原則。⑸況查縱依被告主張系爭土地位於自然保護區，屬「限制
發展地區」而應更正編定為生態保護用地（按：此部分原告否認，僅為被告之主張），則依前揭處理原則第3條第2 項之規定，被告亦應「依其（本件原告）損失之大小或付出成本之大小，給予適當補償」。詎被告未遑詳查，即率爾將系爭土地更正編定為生態保護用地，顯違反公法上之信賴保護原則，亦悖於前揭「尚未有補償措施前，得為原來合法之使用」等之意旨及前述信賴保護原則，其違誤甚明，依法顯應予以撤銷。
⒍縱不論系爭土地是否位於自然保護區，於我國立法機關尚
未就沿海地區設立「自然保護區」乙節，制定任何相關法律前，被告徒依「台灣沿海地區自然環境保護計畫」認定「自然保護區」之範圍，顯於法無據，且已違反法律保留原則：
⑴按「依法行政原則」乃法治國家基本原則；行政程序法
第4 條即明定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」。歷來大法官解釋及裁判亦一再闡釋依法行政原則之重要性；在依法行政原則支配下，行政機關各種作為應受法規之拘束，亦不得藉口政策而侵害人民權利。尤其就「自然保護區」之劃定，因涉及對人民所有土地之使用管制，釋字第532 號解釋之協同意見書即明確闡釋：「非都市土地之用地編定的計畫管制，無疑會對於人民的土地使用權益構成重大的影響限制，故相關之管制措施，當然必須符合憲法第二十三條所定的法律保留原則，由法律或授權命令進行規範。」準此，本件自然保護區範圍之認定，自須以法律或授權命令之規範進行劃定與管制。
⑵被告並無據以劃設自然保護區之法令依據。蓋本件「沿
海地區自然保護區」之劃設，係依據73年公布之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」，該計畫係依據行政院71年4 月22日第1777次院會決議所發起進行，經行政院以71年6 月23日台71交第10550 號函及71年8 月13日台北縣（71）忠授一字第6751號函核定劃設「花東沿海保護區計畫」等計畫，輔助參加人於鈞院100 年12月29日準備程序亦表示「台灣沿海地區自然環境保護計畫」僅係一「行政計畫」，是其既非法律，亦非法律授權訂定之命令，至為明確。
⑶復依據「台灣沿海地區自然環境保護計畫」壹、前言三
、目的說明：「本計畫乃就台灣沿海地區具有特殊自然資源者，規劃為保護區，針對其實質環境、自然資源特色、目前面臨問題及未來發展政策等，擬定保護措施，以維護區內之自然資源使其得以永續保存，並建議研訂沿海自然環境保護法案，以為沿海地區經營管理之依據」及同計畫陸、建議（六）亦載明：「權責機關內政部應於適當時期制訂沿海地區自然環境保護專法；專法未制訂前，以區域計畫法有關規定管制，並修訂區域計畫法有關子法，以資配合」可知「台灣沿海地區自然環境保護計畫」之制訂不具法律依據，並非法定計畫，僅為政府機關就台灣沿海自然資源區域擬定保護措施之內部研究計畫、建議方針，所列自然保護區區域圖亦僅為示意圖，沿海地區經營管理仍須以法律為之。基此，在我國目前尚無法律規定「沿海地區自然保護區」之劃定下，就台灣沿海土地之利用、使用分區及使用地類別劃設，仍應依據「區域計畫法」等具備法律位階之規範為依據，始符合法律保留原則。
⑷觀諸「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」第四章
第一節三、實質發展限制（一）表4-1 人為管制概況表第4-10頁，除「沿海自然保護區」外之其他保護區域，均係以法律位階規定劃設，顯證台灣東部區域計畫僅依據上開行政院公告「沿海地區自然保護區」劃設花蓮溪口等地區為受管制、應劃定為「生態保護用地」之沿海自然保護區，非但與其前揭「應制定沿海地區自然環境保護專法」之意旨自相矛盾，且被告據以劃設生態保護用地，實已違反法律保留原則。
⒎系爭土地本應編定為「丙種建築用地」，其於過去二十幾
年來亦係維持此項編定及實際上之建地使用。被告如欲變更其使用，即應依「變更編定」之法定程序，而非逕為「更正編定」，原處分顯有違誤，應予撤銷：
⑴被告74年11月16日編定系爭土地為「丙種建築用地」係有意合法編定：
①按「非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區
內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：……（二）現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：……2 合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：(1) 於使用編定結果公告前屬「建」地目。……」「作業須知」第9 條（二）、2 、（
1 ）定有明文。查系爭土地於35年時即劃定為「建」地目，花蓮縣74年11月16日非都市土地使用編定公告，將系爭土地經公告確定為「風景區、丙種建築用地」，被告機關對系爭土地之編定，係符合前開作業須知第9 條（二）、2 、（1 ）規定之編定。②再者，依據花蓮縣74年11月16日非都市土地使用編定
之公告，於被告所主張之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，計有6 筆土地編定為丙種建築用地，並有多筆土地暫未編定或並非編定為生態保護用地，此有花蓮地政事務所98年1 月15日花地用字第0970017565號函為憑，且被告於74年11月16日非都市土地使用編定公告或其後92年4 月21日非都市土地使用編定公告檢討時，均未編定或變更編定系爭土地使用地類別為生態保護用地，可見被告當時係有意將系爭土地編定為丙種建築用地（當時系爭土地上應有建物），而非錯誤編定為丙種建築用地。
⑵系爭土地有輔助參加人76年8 月14日函釋之適用，被告
將系爭土地編定為生態保護用地，於法無據，其依法應適用之程序實為「變更編定」：
①查花蓮地政事務所於74年辦理土地使用分區編定時，
係依據輔助參加人74年9 月23日（74）內地字第342191號函訂頒「配合『台灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」，依該函之二、非都市土地使用編定原則：「『台灣沿海地區自然環境保護計畫』中花東沿海保護計畫所劃定『自然保護區』，核屬『台灣東部區域計畫』第四章第五節……所列生態保護用地……，應依同章第六節土地分區使用計畫及土地分區管制……編定為生態保護用地。」②縱使系爭土地確係輔助參加人前述74年9 月23日函所
涵蓋，而應於花蓮縣74年11月16日非都市土地使用編定公告時編定為生態保護用地，惟依據輔助參加人其後公告之76年8 月14日函釋業已明示：「……（二）位於前開保護計畫內屬自然保護區之土地，如已辦理非都市土地使用編定，其屬私有者，為兼顧人民既有權益，於區域計畫非都市土地分區使用計畫未修訂變更前，應維持其原使用編定……。」基此，依據該函釋意旨，依自然保護計畫劃為自然保護區範圍內「尚未辦理非都市土地使用編定之新登記土地」，應編為生態保護用地；如已辦理非都市土地使用編定之私有土地，於區域計畫非都市土地分區使用計畫未修訂變更前，即應維持其原使用編定，以維護人民之信賴利益及受憲法保障之財產權。系爭土地既非「新登記之土地」，於76年8 月14日函釋公布前亦已經編定，且使用分區計畫既未經修訂變更系爭土地應變更為「自然保護區」或「生態保護用地」，則基於法規命令從新從輕之法律原則，系爭土地應維持花蓮縣74年11月
16 日 非都市土地使用編定為「風景區、丙種建築用地」之編定。
⑶末查被告參酌自然保護區範圍圖而自行套繪地籍圖之結
果，該「花蓮溪口附近自然保護區」計有66筆非都市土地須辦理更正（變更）編定。倘如被告之主張，所謂74年1 月21日74府建觀字第6348號函公告本件保護區範圍之文字係屬明確，或認為本件無輔助參加人76年8 月14日函釋之適用，被告何以仍有多筆丙種建築用地之編定？何以有高達66筆土地須辦理更正？74年11月進行使用編定公告時，將該範圍之土地分別編定為「丙種建築用地」、「暫未編定」、「農牧用地」以及「生態保護用地」，其依據為何？被告就前後編定之依據顯難自圓其說，更突顯先前之編定乃有意合法編定，嗣後之更正編定應無理由。是以，被告果因政策上之需要而欲將系爭土地編定為「生態保護用地」，其依法即應符合「變更編定」之要件，並依「變更編定」之法定程序辦理。詎被告為圖方便乃捨此不為，罔顧人民權益而逕為「更正編定」，顯有違非都市土地使用編定之法定程序，亦不符前述法律保留原則及信賴保護原則，其違誤甚明。
⒏原處分攸關原告財產權之限制，且系爭土地是否果位於自
然保護區實存有諸多不明與爭議，故被告於作成系爭處分前，依法自應詳查並給予原告陳述意見之機會。詎原告係於原處分作成後始獲悉更正編定通知書，自被告更正編定之行政過程亦可顯見其粗糙與草率，原處分顯有重大瑕疵，依法應予以撤銷：
⑴按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利
之情形，一律注意」、「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第9 條、第102 條規定定有明文。
⑵查系爭土地之使用編定為何，關涉土地所有權人依法得
就系爭土地為如何之開發利用，以及系爭土地於市場上之交易價值，在在均攸關人民財產權之限制與使用權益賦予。如前所述，系爭土地自35年即為「建地」，且自74年非都市土地使用編定地公告為「丙種建築用地」迄遭被告編定為「生態保護用地」前，已逾二十幾年，且歷經多次所有權移轉，被告於計畫欲辦理更正編定或變更編定時，自應知悉該等處分將涉及對土地所有權人財產權之重大限制及善意第三人信賴保護之適用。況查系爭土地自35年至98年長達63年之時間均係建地，事實上亦係做建地使用，被告於98年作成原處分前，自應詳查系爭土地之確切坐落地以資詳查系爭土地是否確係落於自然保護區範圍內。尤以，斯時系爭土地業經原告買受，原告於買受後，並多次為系爭土地之開發興建、建造執照申請等事宜與被告及有關局處協調、交涉，被告就已有善意信賴系爭土地為「丙種建築用地」編定之原告，絕無法諉為不知。
⑶詎料，被告於將原「丙種建築用地」編定撤銷、改編定
為「生態保護用地」前，不僅從未給予原告知悉、陳述意見之機會，且被告亦未盡其詳細查證之義務，僅憑一紙輔助參加人之公文及年代久遠、內容與公告截然不同之「台大地理系繪製圖」即自行套繪出被證13之地籍參考圖，並執此宣稱系爭土地位於自然保護區云云。被告不僅事實認定有誤，其於作成原處分前，亦顯有違正當法律程序原則，原處分違反前揭行政程序法第9 條及第
102 條之規定，顯有重大瑕疵。⒐被告就不屬於自然保護區範圍之系爭土地更正編定為生態
保護用地，卻放任屬於自然保護區範圍之69地號等多筆土地另作他用或受濫墾濫伐，顯見其「花東沿海保護區計畫」之認定及實施標準不一，原處分顯然違反平等原則：
⑴查系爭土地鄰近之69地號土地為中華民國所有，該等土
地亦位於系爭自然保護區範圍圖及套繪地籍圖劃設之自然保護區內。惟69地號土地之使用分區類別「風景區」，使用地類別為「特定目的事業用地」，被告非但未變更使用編定為「生態保護用地」，於92年間該土地上建物甚至辦理建物所有權第一次登記由中華民國所有，除與被告堅稱73年公布之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」及「台灣東部區域計畫」第4-137 頁揭示自然保護區為限制發展區，不得為建設行為之原則相違，更證被告並非就所有位於自然保護區之土地均編定為生態保護用地，並予以限制開發，則系爭土地之使用地編定及開發行為，亦應依據平等原則為相同之處理，否則僅有國有之土地得不變更為「生態保護用地」，私人所有之土地即須變更為「生態保護用地」，實與平等原則相違。且被告容任軍方大肆開發整地，破壞生態保護，明顯差別待遇。
⑵此外，據原告實地調查「花東沿海保護區」之另一處自
然保護區－石梯坪自然保護區，赫然發現石梯坪自然保護區內多處設有涼亭、露營棚架及公用洗手間，顯與被告堅稱73年公布之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」及「台灣東部區域計畫」揭示自然保護區為限制發展區，不得為建設、露營等行為之原則相違。再者，經原告調閱該等自然保護區內部分國有土地地籍謄本資料，其土地使用地類別及使用分區均為空白，未依據「台灣東部區域計畫」（第一次通盤檢討）之規定，及76年8 月14日函釋就公有土地使用地類別釋示「公有土地若編定之使用地類別非屬生態保護用地或國土保安用地，應由該公地管理機關洽請當地縣市政府辦理變更編定為生態保護用地」之規定，劃設為「生態保護用地」，足證被告對系爭土地更正編定就相同事件，恣意為不同處理，顯違反平等原則。
⒑原告提起本件行政訴訟，並於同一程序中，依行政訴訟法
第7 條之規定合併請求被告為財產上之給付，其請求之依據無論係行政程序法第120 條信賴利益之補償、國家賠償法第2 條第2 項均係基於「系爭更正編定為生態保護用地之處分是否違法、是否應予撤銷；原編定為丙種建築用地之授予利益行政處分是否有錯誤、是否應予維持」等同一原因事實所為之附帶請求，依法應無不合。茲就請求國家賠償部分，說明如下：
⑴按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不
法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」國家賠償法第2 條第2 項定有明文。凡公務員職務上之行為符合下列要件，即行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係等情形，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害人即得分就其積極作為或消極不作為等，依上開規定請求國家賠償，該條規定之意旨甚為明顯，並不以被害人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要。
⑵本件符合國家賠償之要件：
①查系爭土地於35年間即編定為「建」地目；74年間經
編定為「丙種建築用地」；被告於92年4 月21日公告非都市土地使用分區編定調整時，亦僅將系爭土地部分區域分割調整為河川區，至於系爭土地使用地類別仍維持為「丙種建築用地」。倘若系爭土地果屬於「沿海地區自然環境保護計畫」所劃設之「自然保護區」，而符合「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之「限制發展地區」且應編定為「生態保護用地」者，被告即應依區域計畫法第16條第1 項規定，將正確之非都市土地分區圖及編定結果予以公告；並將編定結果通知土地所有權人。況依被告主張於74年11月
1 日即已取得自然保護區範圍圖，則於74年至97年間被告依區域計畫法施行細則第17條規定關於負有應定期調查土地使用現狀之義務，自應即予公告；至少於被告前開92年4 月21日所為調整公告時，即有機會發現系爭土地應予變更或更正編定為「生態保護用地」事宜，然被告始終未為，實已明顯怠忽職務。
②再者，原告於92年12月26日買受系爭土地前，從未有
任何公示外觀得使第三人知悉系爭土地有被更正為生態保護用地之可能性，致原告因善意信賴登記而購買系爭土地及其鄰地。被告遲至97年間始主張系爭土地位於「沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」劃定之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，進而於98年間為更正編定。上開處分既屬更正編定，必先有錯誤編定存在。此等錯誤之造成，縱非被告所明知，被告對於系爭土地有長達近24年之期間有機會變更或更正編定為「生態保護用地」，卻始終未予為之，亦屬有重大過失，怠忽職務而造成人民財產權上之損害，具備不法性。
⑶被告應就原告所受損害額新臺幣（下同）49,840,829元負賠償之責，茲將該數額之計算分述如下：
①原告因信賴被告對系爭土地公告資料，受有買受系爭
土地及鄰地之價金損害部分共計46,996,820元（系爭土地21,540,300元＋鄰地25,456,520元＝46,996,820元）。
②原告為辦理前述土地之過戶事宜，支出之相關代書費用共計55,825元。
③原告為開發系爭土地所支付必要費用共計2,788,184元，包含：
A.原告委請黃銘斌建築師事務所就系爭土地興建旅館為設計規劃費用1,268,960 元，及景觀設計費用60,000元，共計1,328,960 元。
B.原告因資金調度需求，委請訴外人天鋼公司代為支出之水土保持計畫費用100,000 元。
C.原告為配合建造執照申請而對系爭土地進行地質鑽探，支出費用共計107,000 元。
D.原告就系爭土地整地工程支出費用共830,931 元。
E.原告因準備於系爭土地興建旅館而支出之水電工程費121,201 元及鋪設水管、繳納保證金共100,092元，以上合計211,293 元。
F.支付李坤修教授就系爭土地進行文化資產評估費用200,000 元。
④綜上，原告因信賴被告對系爭土地所公告「丙種建築
用地」之編定，而受有買受系爭土地及鄰地之價金損害部分共計46,996,820元；此外，原告為符合被告公告編定內容使用系爭土地，致受有所支付必要費用共計2,844,009 元之損害；二者合計為49,840,829元（46,996,820＋2,844,009 ＝49,840,829）。爰依國家賠償法第2 條第2 項前段規定，附帶請求損害賠償。
（二）備位之訴部分：⒈按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人
民正當合理之信賴。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述而作成行政處分，致使行政機依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」、「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」行政程序法第8 條、第
119 條及第120 條第1 項分別定有明文。⒉查被告於74年11月16日將系爭土地編定為「風景區、丙
種建築用地」，依區域計畫法施行細則第15條第3 項規定，丙種建築用地為「供森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍之農業區內建築使用者」，且依區域計畫法第16條第1 項規定，該編定結果應予以公告並通知土地所有權人。準此，系爭土地於74年11間經被告編定為「風景區、丙種建築用地」，係行政機關於土地使用管制下授予系爭土地之土地所有權人得對該筆土地為建築使用之權利或法律上利益。此行政處分非僅為達成公眾之利益，而更兼有賦予土地所有權人就其土地得為建築使用之個人權利或法律上利益，故該編定處分之性質應屬「授與利益之行政處分」甚明。
⒊本件原告已具備信賴基礎、信賴表現，且信賴無不值得
保護之情形，原告之信賴利益並大於被告所宣稱之公益，是本案自有行政程序法第120 條之適用。倘鈞院審理結果認為原處分違法，被告撤銷原編定而將系爭土地更正編定為「生態保護用地」之處分無違誤者，則依行政程序法第120 條之規定，被告就原告因信賴原編定處分致遭受之財產上損失，應給予合理之補償。
⒋關於請求補償之金額，與前述請求國家賠償之金額同。
（三）並聲明求為判決：⒈先位聲明：
⑴訴願決定及原處分（含被告98年4 月8 日府地用字第09
80037611號函及98年6 月3 日府地用字第0980081570號函）均撤銷。
⑵被告應給付原告49,840,829元及自行政訴訟追加起訴狀
繕本送達翌日起至清償日止，按年利率百分之5 計算之利息。
⑶訴訟費用由被告負擔。
⒉備位聲明：
⑴被告應給付原告49,840,829元及自行政訴訟追加起訴狀
繕本送達翌日起至清償日止，按年利率百分之5 計算之利息。
⑵訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：
（一）先位之訴部分：⒈被告提出之「自然保護區範圍圖」及依此於97年7 月6 日
所套繪之「地籍參考圖」之來源為何？⑴依沿海自然保護區之主管機關營建署74年10月23日台內
營字第351173號函，要求斯時尚實存之台灣省政府，函轉要求各地方縣市政府推動執行「台灣省沿海地區自然環境保護計畫」之自然保護區配合檢討編定為生態保護用地或特別保護區乙案，並隨函檢送「比例尺五千分之一或一萬分之一自然保護區範圍圖各二份暨自然保護區範圍文字說明乙份」，有被證13及33之公文可稽，其中被證13後附之圖即屬該函所檢附之附圖。
⑵有關被證13之原件，被告已於101 年2 月2 日準備程序
期日庭呈（向花蓮地政事務所取得），故而被證13後附套繪圖說（右下角有137 字樣之圖），確實係依據台灣大學所繪製之自然保護區圖所繪製，縱時間上為97年間所套繪，亦非全不可採。
⑶被告所屬機關花蓮地政事務所，即依照上揭附圖，套繪
後確定系爭土地位於自然保護區內，被證13後附之套繪圖（右下角有137 字樣之圖），明顯可見系爭土地（在圖左上角塗黑部分），是屬自然保護區範圍內。
⑷原告主張被告對於所提出之自然保護區範圍從未依法公
布，第查依被證12所提出之被告公報74年春字第7 期，其內明顯載有本件花東沿海保護區範圍，其中之1 、花蓮溪口附近，雖僅載有「本區為海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區」，然登載公報即屬被告公告之內容，其中（二）花東沿海保護區、保護區範圍（圖二）之記載，明顯公告時有附圖，實則該附圖即是被證11計畫中之附圖。基此，原告主張被告機關未依法公布，且所述文字描述模糊，與實情不符。蓋該描述花蓮溪口附近之保護區範圍，不獨有文字描述，尚有附圖可參，全省各縣市公告內容均依該計畫內容加以公告，難認被告有何違失之處。⒉系爭土地是否位於「台灣沿海地區自然環境保護計畫」之
「花東沿海保護區計畫」中之「花蓮溪口附近自然保護區」內？⑴被告於74年1 月21日公告「花蓮縣沿海自然保護區及一
般保護區範圍及保護措施」，其公告之內容均與輔助參加人制定之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」相同，且依據公告之內容，其中（二）「花東沿海保護區」，載有「保護區範圍（圖二）」等字樣，故而可知公告當時應係並同圖說一同公告，此有被證12可參。
⑵該圖說現雖然無法取得，然應該係以台灣省政府73年2
月23日函轉輔助參加人「台灣沿海地區自然環境保護計畫」予被告內之附圖一同公布，此參被證11內「花東沿○○○區○○段）」之圖說即明。該圖亦即為本院100年12月29日輔助參加人所提出之彩色圖籍。
⑶被告依法公告後，輔助參加人再於74年9 月23日發函台
灣省政府（副知被告），要求依據「非都市土地使用分區編定補充規定」辦理，將自然保護區內之土地應編定為「生態保護用地」並以輔助參加人74年10月23日台內營字第351173號函檢送自然保護區範圍圖。
⑷被告收受前⑶之公文後，即以74年11月1 日74府建觀字
第90105 號函（即被證13之公文）通知花蓮地政事務所、鳳林地政事務所依隨文檢附之國立台灣大學之「花蓮溪口自然保護區」（即被證13之附圖），進行使用地類別之編定（該部分係僅針對自然保護區範圍作編定，故而圖說僅繪圖示自然保護區之範圍，原告於100 年2 月
1 日書狀所載不爭執事項第十四項，容有誤解）。⑸花蓮地政事務所接獲該函後，即以花蓮地政事務所68年
2 月30日複製之底圖，與國立台灣大學所繪製之「花蓮溪口自然保護區」（即被證13之附圖）進行套繪，系爭土地確實坐落自然保護區之範圍內，並依據「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」之規定，製作比例尺不小於1/5000（為1/4800）之使用分區編定圖，此有○○縣○○鄉○○段非都市土地使用分區編定圖可證。原告主張輔助參加人制定之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」所檢附之附圖與前開「制定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」之規定不符乙節，容有誤解。
⑹又依據營建署97年4 月8 日營署綜字第09700146472 號
函、97年4 月11日營署綜字第0972906196號函，及輔助參加人97年6 月10日台內營字第0970804107號函，函中均明確指稱系爭土地為「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」劃設之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內。
⒊被告於98年4 月間將系爭土地之使用地類別由「丙種建築
用地」，更正編定為「生態保護用地」是否合法？⑴輔助參加人為配合「台灣沿海地區自然環境保護計畫」
之執行前以74年9 月23日台（74）內地字第342191號函訂定「配合『台灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」，依該補充規定略以：「……為配合上開計畫對「自然環境」之保護，縣（市）政府於有關區域計畫公告後，依區域計畫法及「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」規定辦理非都市土地使用分區編定時，補充規定如后：
一、「自然保護區」之土地，仍依有關區域計畫非都市土地分區使用計畫之使用分區劃定各種使用分區。……
二、（一）「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中花東沿海保護區計畫所劃定「自然保護區」（第五四頁），核屬「台灣東部區域計畫」第四章第五節自然資源之開發及保育八自然環境之保育項內表27. 所列生態保護用地（第一四三頁－第一四七頁），應依同章第六節土地分區使用計畫及土地分區管制一（二）4.劃定分區注意事項（8 ）之規定（第一五九頁），編定為生態保護用地。……」。另依「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」第四章第九節（一）「土地使用分區計畫4.分區檢討」內容，土地使用分區應注意事項業明定「重要生態保護地區應編定為生態保護用地」，「沿海地自然保護區」並經列為「表4-25應編定為生態保護用地」保護區之一。是以，系爭土地既位於「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，原於74年間第1 次辦理非都市土地使用地編定為「丙種建築用地」即與上開規定不符，被告同意所屬花蓮地政事務所辦理更正編定為「生態保護用地」，洵無違誤。再依據被證17輔助參加人87年10月21日台（87）內地字第871146號函，其中內容一、載有「準此，錯誤編定之土地應更正為正確之編定別，不應再恢復為錯誤編定別，當事人如認其權益受損，應循行政救濟程序辦理」，是花蓮地政事務所，發現系爭土地原丙種建築用地之使用類別是屬錯誤，自應依前揭輔助參加人函示，加以更正編定。又變更編定為申請人因興辦事業需要，經核准變更使用地類別；更正編定為（一）編定錯誤、（二）編定前已符合「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」九之規定。系爭土地原編定為「丙種建築用地」不符「台灣東部區域計畫」等規定，故應辦理「更正編定」為「生態保護用地」，自係依法辦理。
⑵系爭土地編定為「生態保護用地」，除因係依據行政院
所核定之「台灣省沿海地區自然環境保護計畫」外，另基於「台灣東部區域計畫」（第一次通盤檢討），已將系爭土地納入「限制發展地區」之「生態保護地區」，並依該計畫之規定，應編定為「生態保護用地」。而依據區域計畫法所頒布之區域計畫，乃屬具有法律授權之法規命令之性質，被告將之更正編定為「生態保護用地」，自無任何違反法律保留之嫌。
⒋本件是否有信賴保護原則之適用？原處分是否違反信賴保
護原則？有無本件所欲保護之公益大於原告之信賴利益之情形？⑴系爭土地原先編定為「風景區丙種建築用地」，此部分
被告並不爭執。然依據「台灣東部區域計畫」（第一次通盤檢討），已將系爭土地納入「限制發展地區」之「生態保護地區」，並依該計畫之規定，應編定為「生態保護用地」。而依據區域計畫法所頒布之區域計畫，乃屬具有法律授權之法規命令之性質，且經合法公告，自有對外法效力，故原告不應僅主張「信賴一部分之法令規定」而主張有信賴保護之情形。
⑵再者，「台灣沿海地區自然環境保護計畫」雖然訂定迄
今已歷時25年，然並無「重新檢討之必要」，原告主張迄今25年應重新檢討，並非有其必要性。況且依據86年間「台灣東部區域計畫」（第一次通盤檢討）將系爭土地及花蓮溪口附近自然保護區納入限制發展地區，亦屬維持限制開發之政策及見解，並非25年間均未有過任何之調整或考量。
⑶又本件自然保護區範圍內，除有「台灣沿海地區自然環
境保護計畫」除寺廟乙間、海防軍事設施及其他數幢建物外，其餘並未有任何之開發行為，地形地貌之維持尚屬良好。又原告所提出之原證56、57等之報載，係屬軍方之違規行為，不應以「違規之破壞行為」後之「事實」，而主張系爭自然保護區已無保護之必要。況，該原證56、57之行為並非被告所核准之開挖行為。
⑷無論系爭土地之「使用地類別」為何（生態保護用地或
丙種建築用地），均屬於「台灣東部區域計畫」（第一次通盤檢討），已將系爭土地納入「限制發展地區」，本來即無法興建住宅，更無須討論興建建築對於系爭土地有無造成影響之問題。
⒌系爭處分有無違反輔助參加人76年8 月14日台（76）內地
字第527682號函、原證78及原證79之相關規定？⑴輔助參加人76年8 月14日台（76）內地字第527682號函
釋略以：「……（二）位於前開保護計畫內屬自然保護區之土地，如已辦理非都市土地使用編定者，其屬私有者，為兼顧人民既有權益，於區域計畫非都市土地分區使用計畫未修訂變更前，應維持原使用編定……」，揆其意旨，係指於台灣沿海地區自然環境保護計畫核定前，已辦理非都市土地使用編定者，為兼顧人民既有權益，是以維持原使用編定而言。然查「台灣沿海地區自然環境保護計畫」係行政院73年2 月23日台73交字第2606號函核定，而輔助參加人於73年7 月4 日核定台灣東部區域計畫並由原台灣省政府於73年7 月23日公告，又為配合「台灣沿海地區自然環境保護計畫」之執行，輔助參加人以74年9 月23日台（74）內地字第342191號函訂定：「配合『台灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」，而花蓮縣係於74年11月15日公告非都市土地使用分區編定實施管制，亦即於行政院核定台灣沿海地區自然環境保護計畫後，始辦理非都市土地使用編定。基此，系爭土地使用地類別自始本即應編定為「生態保護用地」，無上開輔助參加人76年8 月14日函釋之適用。
⑵據輔助參加人所稱該函之適用係指「73年以前完成編定
」之情形下才有適用，本件花蓮縣係在73年行政院核定自然保護區計畫後才進行「使用地類別之編定」，即無該函釋之適用。（見100 年12月29日準備程序筆錄第4頁）⑶至於原證75中提及之「尚未有補償措施前，得為原來合
法使用」，係指「該處原已存有之建築物可繼續使用、修繕，如要興建則不可」（見100 年12月29日準備程序筆錄第5 頁），故原處分並未違反輔助參加人76年8 月14日台（76）內地字第527682號函及原證78之相關規定，至為顯明。
⑷至於原證79之「限制發展地區救助、回饋、補償、處理
原則」乃係行政院於91年8 月5 日以行政院院台經字第0000000000A 號函訂定發布，並非法律，亦非法規命令，並無對外之法效力，原告自不得以此主張任何權利或進而主張維持原編定。
⒍原處分是否違反平等原則？
○○○鄉○○段○○○號國有土地（重測前為○○段1046-1
5 地號土地），雖亦位行政院73年2 月23日台73交字第2606號函核定「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」所劃定「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，被告74年間依規辦理使用分區編定公告為「風景區生態保護用地」。嗣軍方為海巡任務需要，奉行政院87年8 月11日院台財產接第00000000號函核准撥用該地，並於撥用土地計畫書內敘明請求併案辦理變更編定，被告遂以87年12月4 日87府地用字第140300號函請所屬花蓮地政事務所辦理變更編定登記為同區「特定目的事業用地」，復於91年間由被告建管單位核發案地地上建物使用執照（91年花工建使字403 號）在案。所涉是否應辦理更正編定恢復為原「生態保護用地」事宜，被告前以98年4 月8 日府地用字第0980056413號函請輔助參加人釋疑。嗣輔助參加人以98年5 月7 日內授中辦地字第0980724445號函示，請依營建署98年5 月4 日函說明四所釋就涉個案事實認定部分本於權責卓處。
⑵另依營建署98年5 月4 日營署綜字第0982908096號函說
明略以：「……二、『台灣沿海地區自然環境保護計畫』所劃設『自然保護區』係屬『台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）』所劃設之『限制發展地區』……區內除經中央主管機關核准並經區域計畫委員會同意興辦之穿越性道路……變電所等或其他公共設施、公用設備及為維護水源必要之道路外，不得從事其他土地開發行為，旨揭土地係軍方為海巡需要撥用，應屬經中央主管機關核准興辦之公共設施、公用設備……三、經查旨揭土地面積為0.4540公頃，未達須辦理使用分區變更規模，僅涉小面積使用地變更編定，依據本部區域計畫委員會第130 次審查會議紀錄捌、討論事項第四案決議：『有關限制發展區內小面積使用地變更編定，可以非都市土地使用管制規則規定辦理……。』，故符合說明二所敘公用設施、公用設備，可逕依非都市土地使用管制規則規定辦理。四、綜上，如旨揭土地現況仍為軍方使用，似無需將其更正恢復為原編定之生態保護用地，惟涉及個案事實認定部分，宜請花蓮縣政府本於權責自行認定。」為求周延慎重，被告並於98年6 月5 日邀集相關單位現場實地勘查，現況確實作為海巡哨所使用，參照上開營建署函示及現場實地勘查結果，該土地係軍方為海巡需要撥用，屬經中央主管機關核准興辦之公共設施、公用設備，且現況亦仍供作海巡需要使用，而以98年8月3 日府地用字第0980126653號函，復所屬花蓮地政事務所無需辦理更正恢復為原編定之「生態保護用地」，並副知營建署等相關單位。原告以訴○○○鄉○○段○○○號國有土地，使用地類別仍為「特定目的事業用地」，而未更正編定為「生態保護用地」，認有違反平等原則云云，應屬誤會。
⒎原處分是否違反正當法律程序原則？
行政程序法第102 條雖規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」，惟同法第103 條規定：「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……」。依沿海自然保護區主管機關營建署97年4 月11日營署綜字第0972906196號函查告及被告套疊地籍圖於74年11月1 日74府建觀字第90105 號函附營建署委託國立台灣大學地理學系繪製自然保護區圍圖所示，系爭土地客觀上係位行政院73年
2 月23日台73交字第2606號函核定「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」所劃定「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，原使用地類別編定為「丙種建築用地」，顯與「台灣東部區域計畫」、「配合『台灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」及「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」核定內容不符。從而，被告98年4 月8 日府地用字第0980037611號函同意所屬花蓮地政事務所辦理更正編定為「風景區生態保護用地」，因行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，縱未與原告陳述之機會，並無不當。
⒏原告對於被證12及13之公告及編定內容提出質疑，認為「
被證13及被證12明顯文字不同，尤其在水璉磯崎海岸自然保護區，被證12有特別括弧『已為農牧使用者除外』，惟被證13卻無除外。被告之認定向確依被證12公告文字辦理，已為農牧使用者即不編定為自然保護區，而非依據被證13文字。」、「系爭土地之編定應依公告之文字及圖說為依據，被證13文字內容明顯與公告文字不相符，尤其被證13附圖未公告過，系爭土地未依經公告之文字及圖說作編定，顯然違法。」、有關提出具體疑議部分，則陳稱「參
101 年2 月1 日爭點整理二第9 頁至第10頁表格內第4 點（本院卷三第96頁），我們法律上主張更正編定不符合法律程序」。爰依上揭原告之疑議，答辯如下：
⑴依據輔助參加人於72年12月所製作之「台灣沿海地區自
然環境保護計畫」，其內容二、依據、載指「行政院七十一年四月二十二日第一七七七次院會決議有關『保護台灣沿海地區天然景觀生態資源措施』案第二項指示：『緊急進行調查規劃工作：查台灣……所需經費擬專案報請核撥』本案內政部遵院指示，擬定工作計畫及所需經費報院審查，經行政院以71.6.23 台七十一交第一○五五○號函及71.8.13 台（71）忠授一字第六七五一號函核定」。其內容四、辦理經過、載有「本計畫經行政院充其主辦機關為內政部，協辦機關包括經建會、農發會、國防部、教育部、經濟部、財政部、交通部及台灣省政府等……。」，此有該計畫製作之簿冊可證可稽。依據「台灣沿海地區自然環境保護計畫」上揭內容之記載，該計畫乃由中央機關所發動，所有主辦機關、協辦機關均為被告機關之上級，被告不與焉，只是執行機關。是以對於計畫內容之目的、調查、範圍等悉無置喙餘地，所有相關公告內容、編定內容等，咸由中央機關製定後，要求被告作公告及編定，被告對於該計畫之內容並無任何審查、變更之權限。
⑵被證12之公告內容，其「依據」欄即明載「一、行政院
73、2 、23，台73交字第2606號函。二、台灣省政府73、7 、21，府衛環字第16656 號函。」，而行政院即為「台灣沿海地區自然環境保護計畫」，其中之「花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施」之主辦機關，至於台灣省政府則為協辦機關之一，其公告事項，自是依據行政院及台灣省政府要求之公告內容加以公告，明顯並非被告製作公告內容無疑。被證13之被告函稿，主旨欄載有「……請依照內政部營建署委託國立台灣大學地理系辦理繪製界定五千分之一或一萬分之一比例尺之自然保護區範圍圖，依法儘速執行辦理編定及管理，請查照。」，其說明欄則載有檢送『比例尺五千分之一或一萬分之一自然保護區範圍圖』貳份，自然保護區範圍文字說明乙份。」，上揭函稿既已是年湮代遠，並非臨訟所製作，且依其上之記載之內容，可以看出，不論是圖文，均屬輔助參加人轉由斯時尚存在之台灣省政府，轉發予被告辦理，其內容依理被告無隻字更動之權，事實上亦無任何更動之事實。此觀被證13內容尚包括非在花蓮縣境之「淡水河口保護區」、「蘭陽保護區」等內容，即知被證13之內容，並非被告所製作，而其內容被告也未變更灼然。
⑶輔助參加人之訴訟代理人於本院101 年3 月8 日庭訊時
，先由被告機關訴訟代理人陳稱：「我們公告及當時發給所屬地政事務所內容都是內政部給我們的，關於陳述內容之範圍寬或窄問題可能要請輔助參加人說明。」，至於輔助參加人之訴訟代理人，當庭並不否認公告及被證13之圖文內容是輔助參加人所給，只是陳稱：「被證
12 『 花蓮溪口附近。本區為海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區』，被證13『北起花蓮溪口右岸沙嘴；左沿花蓮山主稜線至台十一號公路為西界；右以臨太平洋海岸線為東界；南至電信局花蓮變電所』，花蓮山即海岸山脈，主稜線即第一條稜線，台十一號公路即海岸公路，這些都沒有問題。我們原來示意圖畫到海岸公路及海岸線較狹窄交界口附近，被證13再詳細描述『南至電信局花蓮變電所』，即針對南界作細部認定，關於『北起花蓮溪口右岸沙嘴』，因花蓮山係向東北方向傾斜，被證13詳細描述北界沿花蓮溪沿岸，針對沙嘴地形作詳細確認。故被證13係作更細緻之描述，並未違反原來公告之範圍。
」。基上輔助參加人之陳述容可歸納（一）不論是被證12之公告圖文（其中圖已因保存年限銷毀），抑被證13台灣省政府代轉予被告機關之圖文，均是行政院所製作
（二）被證12公告內容是對外公告予機關以外他人知曉之用，被證13則是輔助參加人對於現存狀況之描述，行文予所轄地方機關如被告，就現況部分如何編定之用（三）被證12公告內容，與被證13行政院要求所轄地方政府編定內容並無歧異（四）依據被證13「台灣沿海地區自環境保護區範圍自然保護區」，其二即載有「目的：因計畫所述範圍為概述，附圖亦為示意圖，為方便各執行機構辨識執行計畫內容，……。」，是以僅是繁簡不同，供執行機關辨識之用。按沿海自然環境會隨時、地而有變動，公告後必須就爾後地形、地貌之變動，作永久性之說明，是以公告時不能以不確定爾後必然永存，諸如「電信局花蓮變電所」、「編號為11號之公路」等作為公告內容，但具體編列執行時，詳細內容範圍，則應就當時現存狀態指示下級機關辦理編列，否則一般行政機關難以以概括內容為具體之執行。
⑷原告另質疑「被證12有特別括弧『已為農牧使用者除外
』，惟被證13卻無除外，被告之認定向確依被證12公告文字辦理，已為農牧使用者即不編定為自然保護區，而非依據被證13文字。」云云，經查有關「特別括弧『已為農牧使用者除外』部分」，於被證12公告有已為農牧使用者除外之內容，並非所有保護區之概括規定，僅單針對「水璉、磯碕間海岸」之自然護區，與本件爭執之「花蓮溪口附近」無關，此觀被證12公告內容除水璉、磯碕海岸外，花蓮縣其餘地區劃歸之保護區全無「已為農牧使用者外」之記載即明。至於被證13輔助參加人所轉發編定之文字，乃具體斯時存在地形、地貌之描述，是以業已將實際已從事農牧部分加以排除，殊無畫蛇添足，再強調「已為農牧使用者除外」記述之必要，有關被證13之文字及附圖是輔助參加人委託學術機構台大地理系所製作，文字內容及附圖乃同一受託機構所一併製作，內容自無歧異，原告之質疑容有誤會！⑸原告所提「101 年2 月1 日爭點整理二第9 頁至第10頁
表格內第4 點（本院卷三第96頁）」，所提疑義大抵不脫上揭被告之闕議。所餘應深究者，厥為被告依被證12圖文公告之內容，是否與被證13實際編定、管理之圖文內容有歧異耳！查不論是被證12之圖文或被證13之圖文既均是由行政委託同一學術機構所製作，被證12是作為永久性編定公告之用，被證13是作為內部管理、編定時，通知執行機關就現存可辨識之具體地形、地貌以利執行之用，只是繁簡不同已如前述。衡情既被證12、13既是同一學術機關及行政機關所製作發佈，內容自無歧異，被告依被證12之內容公告，被證13之內容管理、組定，均是依據上級機關命令所為並無違誤。倘原告仍對於被證12公告內容及被證13管理、編定之內容，實際上之自然保護區範圍有所不同自應負舉證之責，不能僅以文字內容繁簡不同，即認定被告依上級機關所製作之被證
12 圖 文為公告，其內容與被告依據上級機關所製作之管理、編定圖文，實際上範圍有所不符。
⒐關於原告附帶請求國家賠償部分：
⑴原告縱因購買系爭土地受有損害，其損害應與被告之行
為並無因果關係。況按國家損害賠償請求權欲於行政訴訟中救濟請求，應按行政訴訟法第七條規定，合併其他行政訴訟始可提起；並其所以規定須於提起行政訴訟之同一程序中為之，蓋其請求之損害賠償或財產上之給付訴訟，與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提關係或因果關係，使行政法院就合併之訴訟為裁判時，基於訴訟資料之共通，得以省費，並避免二訴訟裁判之衝突始可為之。而本件原告起訴主張之事實係：系爭土地於98年4 月間，由被告所屬機關花蓮地政事務所，更正編定為「生態保護用地」之行政處分違法；與原告主張國家賠償之事實，為74年間被告就系爭土地之編定為錯誤，事實並不同一，無法節省勞費，依上開說明應不可合併提起，附此敘明。
⑵關於原告之損害與被告之「使用地類別」之編定，無因果關係，茲詳述如下：
①依據73年11月5 日輔助參加人台（73）內地字第2667
26號令修正公布之「非都市土地使用管制規則」，其第6 條條文規定：「依本規則規定得為建築使用之土地，其建築管理，依實施區域計畫地區建築管理辦法之規定辦理之」；第7 條條文規定：「經編為某種使用之土地，應依其容許使用之項目使用，各種使用地容許使用之項目及附帶條件如附表一」。
②依據77年6 月29日輔助參加人台（77）內地字第6088
40號令修正發布之「非都市土地使用管制規則」，其第6 條第1 項規定：「依本規則規定得為建築使用之土地，其建築管理，依實施區域計畫地區建築管理辦法之規定辦理之」（同73年11月5 日之規定），然其第7 條規定「經編為某種使用之土地，應依其容許使用之項目使用。但其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。各種使用地容許使用之項目及附帶條件如附表一」，因而，依據本次修正即已規定，若其他法律有禁止或限制使用之規定者，則須優先適用該禁止或限制使用之規定。
③又依據80年3 月6 日輔助參加人台（80）內地字第90
7023號令修正發布之「非都市土地使用管制規則」，將前次修正之「第7 條」挪為同管制規則「第6 條」，而該規則之第6 條第1 項則未有變更。
④行政院於73年2 月23日以台73交字第2606號函即准輔
助參加人所報之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」之施行，並指示該計畫中之「花東沿海保護區」由台灣省政府主辦，其並劃定「五大」「自然保護區」，分別為⑴花蓮溪口附近⑵水璉磯崎間海岸⑶石門靜埔間海岸及石梯坪附近海域⑷石雨傘海岸⑸三仙台海岸及其附近海域等。其中花蓮溪口之區域為海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區。而其所謂之保護措施則羅列14項，包含⑴非經依法核准不得改變原有地形、地貌（自然保護區）及⑷除必要之安全設施外，禁止其他建設行為（自然保護區）；另並規定配合措施為依台灣東部區域計畫，將自然保護區編定為生態保護用地。為因應前開之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」，被告並於74年1 月2 日以府建觀字第6348號函公告「花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施」，並劃定三處自然保護區範圍，分為⑴花蓮溪口附近⑵水璉磯崎間海岸⑶石門靜埔間海岸及石梯坪附近海域。其內容並包含保護措施有⑴非經依法核准不得改變原有地形、地貌（自然保護區）。⑷除必要之安全設施外，禁止其他建設行為（自然保護區）。
⑤又「台灣沿海地區自然環境保護計畫」所劃設之「自
然保護區」係屬「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」所劃設之「限制發展地區」，而所謂「限制發展地區」係規定：「本地區以資源保育為原則，除經中央主關機關核准並經區域計畫委員會同意興辦之穿越性道路、公園、上下水道、郵政、電信、變電所等公共設施及為維護水源必要之道路外，不得從事其他土地開發行為」。
⑥經查輔助參加人所屬地政司97年4 月24日地司十發字
地0000000000號函示略以：「又管制規則第6 條第2項規定，容許使用及臨時性設施，其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。上開法律宜包括法規命令」。又依據法務部93年8 月30日法律字地0000000000號函之釋示略以：「區域計畫定其通盤檢討變更，如非直接限制一定區域內人民之權利或增加其負擔，且不涉及個別變更，其性質為法規命令」。準此，系爭土地既位「台灣沿海地區自然環境保護計畫」所劃設之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，且該自然保護區屬86年6 月公告之「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之「限制發展地區」，又「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」係屬非都市土地使用管制規則第6 條第2 項規定之「法律」，是以自得援引而作為限制系爭土地不得開發之法律依據，亦與非都市土地使用管制規則第6 條之規定無違。準此，系爭土地並非因地政機關將其使用地類別編定為「丙種建築用地」，即可為「非都市土地使用管制規則」附表一之建築使用。反係系爭土地本即因「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」納入「限制發展地區」，而不得有任何之開發行為。
⑶原告所提請求賠償之金額並非合理：
①關於委請黃銘斌建築師事務所設計規劃費1,268,960元及景觀設計費60,000元部分：
原告所給付之款項係包含「工程監造服務之對價」，而該部份因並未進行工程而黃銘斌建築師未提出給付，自應就原告已付之款項加以扣除。且黃銘斌建築師事務所為專業之機構，對於系爭土地是否因登記為「丙種建築用地」即可興建旅館乙節，自基於契約負有查證之義務。而誠如前述，系爭土地乃屬「台灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之「限制發展地區」，而不得有任何之開發行為，其法規甚明，因而黃銘斌建築師事務所關於契約之給付，似亦有可歸責之未完全給付，原告自得向其請求減少給付之價額甚而損害賠償，而原告未據民事關係向黃銘斌建築師事務所主張權利，反將其所支付之款項全數計為被告行為所致之損害，亦於法、於理均有未合。況依據被告97年
6 月30日所函復原告之府城速字第0970087420號函所載，已明示系爭土地為「限制發展地區」不容許新建旅館，被告已盡其說明之義務，而原告執意另行規劃，乃原告之恣意行為，其所另行之支出，豈有被告負擔賠償義務之理？②關於天鋼公司水土保持計畫費用100,000 元部分：
依據原告所提出之「款項支付憑單」，為天鋼公司所支出，並非原告，原告並未舉證為其所受之損害，不應勘採。
③地質探鑽費用107,000 元部分：援引前述無因果關係之答辯。
④土地整地工程費用830,931元部分：
Ⅰ. 依據原告所提出之各項發票，無法證明與系爭土
地有關，且既然係整地或拆除建物，何需「建材一批」、「馬達修理工料費」、「預拌混擬土」等，明顯與系爭土地整地之工作項目無關。
Ⅱ. 依據原告所提出之原證72所示之照片，無法證明
原告所提證43之各項費用確實為系爭土地所使用，併此敘明。
Ⅲ. 且依據原告所提出之各項發票，其整地之各項費
用分在93- 95年間，歷時2 年多，不符合一般整地之常情，有加以舉證證明之必要。
⑤水電工程費用121,201 元及鋪設水管、繳納保證金100,092 元部分：
Ⅰ. 關於原證44所列之水電單單據，無法證明與系爭土地有關。
Ⅱ. 且查，該水電單單據僅記載「水電維修工程」，
然系爭土地上既未建築任何房屋，有何「維修水電」之必要，實令人難以理解，亦無法證明有任何鋪設水管之事實。
Ⅲ. 另有關繳納水利屬第九河川局保證金100,000 元
部分，依據經濟部水利署之規定，於河川使用地使用完畢，本可申請歸還，因而原告根本沒有任何損失可言。
⑥文化資產評估費用200,000 元部分：援引前述無因果關係之答辯。
⑦土地價值減損21,540,300元部分：
Ⅰ. 原告主張其以每坪38,000元之價格購買系爭土地
，現因被告變更為「生態保護用地」後價值為0，實因原告誤認系爭土地可以興建旅館所致，其土地之價值自始即無每坪38,000元之價值。
Ⅱ. 原告主張系爭土地之價值現為0 ，亦無任何舉證
，且系爭土地之經濟效益非僅有興建旅館一途，不應因不能興建旅館或興建建物即認系爭土地毫無任何價值。
（二）備位之訴部分：⒈原告備位之訴依據行政程序法第120 條請求被告補償，惟
查被告始終並無對於原告為授與利益之行政處分，而74年11月間將系爭土地編定為「風景區丙種建築用地」亦非授與利益之行政處分，是原告據此請求補償自無理由。
⒉對於原告請求補償金額之答辯理由，與前述國家賠償部分同。
（三）並聲明求為判決：⒈駁回原告先位及備位之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、輔助參加人之陳述：
（一）系爭土地查詢情形說明：⒈欲查詢基地是否位於台灣沿海地區自然環境保護計畫劃設
之「自然保護區」或「一般保護區」範圍，並非以地籍圖查詢，而需由申請人檢附申請書及位置圖（就基地位置套繪1/5000像片基本圖或1/25000 地形圖），查黃銘斌建築師事務所96年8 月30日斌字第0960048930號函查詢系爭土地，因該函並未標示基地位置於地形圖或航照圖，故營建署以96年9 月6 日營署綜字第0960048930號函說明：「花蓮溪口附近自然保護區」計畫範圍為「海岸山脈北端，包括花蓮山附近第1 條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區」，「一般保護區」範圍為「北起花蓮溪口，南至卑南大溪口，東至花蓮縣水璉與臺東縣重安間之20公尺等深線，西抵第1 條稜線」，並說明系爭土地位於「花蓮溪口附近自然保護區」及「一般保護區」交界處。
⒉嗣後黃銘斌建築師事務所以97年3 月5 日斌字第97-030號
函檢附標示座標之基地位置圖查詢確認是否位於一般保護區，經營建署轉請市鄉規劃局加以套繪後以97年4 月8 日營署綜字第09700146742 號函復該建築師事務所，系爭土地位屬台灣沿海地區自然環境保護計畫劃設之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，不可編定為丙種建築用地。
（二）台灣沿海地區自然環境保護計畫劃設「花蓮溪口附近自然保護區」理由說明：
⒈台灣沿海地區自然環境保護計畫目的乃就台灣沿海地區具
有特殊自然資源者，規劃為保護區，針對其實質環境、自然資源特色、目前面臨問題及未來發展政策等，擬定保護措施，以維護區內之自然資源使其得以永續保存。並建議研訂沿海自然環境保護法案，以為沿海地區經營管理之依據。保護區之自然資源應具代表性、自然性、稀有性、多樣性及可行性等特性，其認定或選擇標準如下：⑴稀有或瀕臨絕種者。⑵未被人為改變與破壞，尚保持自然狀態者。⑶具學術研究與大眾科學教育價值者。⑷具觀賞與遊憩價值者。⑸具高度經濟價值者。
⒉營建署就台灣沿海地區自然環境保護計畫執行問題癥結於
100 年12月7 日召開研商會議，其中有關花蓮溪口之劃設，經與會代表（含73年原計畫擬定過程之參與人員）說明，規劃過程中考量「花蓮溪口係海岸山脈北段，且為歐亞大陸板塊與菲律賓板塊交接處，故本區之劃設考量係保護其特殊地質條件與地形原貌」及「參與專家學者皆認同花蓮溪口存在之特殊河口生態及特殊地形地質之重要性，故納入自然保護區範圍」。
（三）區域計畫公告後各縣市陸續編定，南部區域計畫、北部區域計畫、中部區域計畫較早公告，故有的縣市最早69年即有編定，因東部區域計畫73年始公告，花蓮縣完成編定時間係74年11月16日，屬各縣市○○○段者。輔助參加人76年8 月14日台（76）內地字第527682號函考量各縣市編定時間之前後及行政院73年核定之自然保護計畫，規定「位於前開保護計畫內屬自然保護區之土地，如已辦理非都市土地使用編定，其屬私有者，為兼顧人民既有權益，於區域計畫非都市土地分區使用計畫未修訂變更前，應維持其原使用編定」，亦即，適用該函釋應於73年之前完成編定者，例如已編定為丙種建築用地，為考量人民權利，故維持其使用地類別。本件花蓮縣係73年行政院核定自然保護計畫後才完成編定，74年始編定丙種建築用地，無該函釋之適用。
（四）「變更台灣北、中、南、東部區域計畫－因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制」係全台灣性之通盤檢討，訂定之原則為通案原則，如前所述，北部或其他編定較早之地區，於自然保護計畫核定前已編定則維持原編定，此情形下於自然保護區內原有編定類別之使用應受到保障，惟本件系爭花蓮溪口係核定自然保護計畫後始編定，應編定為生態保護用地。至於保障其原來合法之使用，係指於該處原已存有之建築物可繼續使用、修繕，如要興建則不可。
（五）判斷系爭土地是否位於生態保護用地內，非參考地籍圖，而係參考73年行政院核定自然保護計畫之文字敘述及附圖，公告程序係由輔助參加人請台灣省政府轉給被告公告（庭呈彩色版附圖，該附圖之比例尺是5 萬到10萬之間）。
此圖當初製作時係以相片基本圖去縮製，綠色部分可看出有等高線分布，自然保護區北側黃色部分並無等高線，經比對花蓮溪口附近地形，黃色部分應係河口灘地部分，灘地在地圖上不會有等高線，自然保護區係將有等高線分布之地點涵括在內。
（六）「台灣沿海地區自然環境保護計畫」係一行政計畫，應靠各項法律來執行，當初原欲訂立專法即海岸法，惟立法程序未完成，行政院核定「台灣沿海地區自然環境保護計畫」已有配合措施，運用各項法律工具進行管理，包括森林法、文化資產保存法、漁業法、狩獵法等，其中都市計畫法及區域計畫法亦為工具之一，都市計畫法及區域計畫法即執行土地使用管制之法源依據，區域計畫法公告實施後，依區域計畫法可由地方政府進行土地使用分區及編定作業，故地方政府依據東部區域計畫進行作業，係於法有據。
（七）輔助參加人於64年8 月1 日訂有作業須知，該作業須知係區域計畫法施行細則第16條授權所訂定，為直轄市或縣市政府劃定分區及編定用地之依據，行政院核定自然保護區計畫編定之相關事宜，輔助參加人74年9 月有函頒一作業補充規定，係關於哪些應編定生態保護用地，被告即根據相關規定來編定用地。如核定自然保護區計畫，於計畫範圍內即應編定為生態保護區用地，有依照計畫編定之意，至於實際執行編定之相關過程則為縣市政府權責。
（八）地方政府在劃定使用分區及編定使用用地時應按區域計畫之指導作業，詳細之繪製按區域計畫法第15條係授權地方政府進行繪製。區域計畫係一指導性、政策性及綱要性之計畫，應保持適度修正彈性，故以10萬分之1 圖作為土地使用分區之指導基礎，地方政府根據東部區域計畫及區域計畫法第15條之授權去劃設。
（九）整個東部區域計畫會劃設10大分區，很概略性之劃設，故其圖面保持彈性，其主要強調東部區域計畫劃設之圖係指導性之圖，指示地方政府於實際上劃設使用分區之界線仍應參考法定界線，包括道路界線等，系爭土地係設於風景區，風景區本身並無疑義。於分區下依其性質編定18 種使用地，作業須知第9 點有一編定原則表，區域計畫法施行細則第15條提及18種使用地。系爭土地位於風景區內，可編為丙種建築用地，惟因其位於自然保護計畫之自然保護區，一開始即應編為生態保護用地，不能因其有建築物即編定為丙種建築用地。水璉磯崎間的海岸保護標的包含特殊天然植被，已為農牧使用者即非所保護之對象，行政院核定「台灣沿海地區自然環境保護計畫」時，對於水璉磯崎自然保護區之範圍加註意見「已為農牧使用者除外」。
（十）灘地部分暫時劃入一般保護區，因河川區域有受水利法規管制，且河川範圍遭人為破壞之機率較低。依原核定圖示認定係依花蓮山稜線北端點向東北邊延伸至海岸線屬自然保護區範圍，皆屬文字敘述所述稜線以東之海岸線之範圍，系爭土地確實位於東邊範圍。北邊有部分位於黃色區域部分係河口灘地。參101 年1 月31日答辯狀第8 頁有原告當初所送Google地圖，上半段向北延伸白色部分係灘地，位於河川區域。
（十一）被證12「花蓮溪口附近。本區為海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區」，被證13「北起花蓮溪口右岸沙嘴；左沿花蓮山主稜線至台十一號公路為西界；右以臨太平洋海岸線為東界；南至電信局花蓮變電所」，花蓮山即海岸山脈，主稜線即第一條稜線，台十一號公路即海岸公路，這些都沒有問題。原來示意圖畫到海岸公路及海岸線較狹窄交界口附近，被證13再詳細描述「南至電信局花蓮變電所」，即針對南界作細部認定，關於「北起花蓮溪口右岸沙嘴」，因花蓮山係向東北方向傾斜，被證13詳細描述北界沿花蓮溪沿岸，針對沙嘴地形作詳細確認。故被證13係作更細緻之描述，並未違反原來公告之範圍。
六、本院判斷：
（一）先位之訴：⒈按「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動
之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」、「本法所稱區域計畫，係指基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，而制定之區域發展計畫。」、「區域計畫之主管機關：中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」、「區域計畫公告實施後，凡依區域計畫應擬定市鎮○○○○街計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。未依限期辦理者，其上級主管機關得代為擬定或變更之。」、「（第1 項）區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。（第2 項）前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」、「直轄市或縣（市）政府依第十五條規定實施非都市土地分區使用管制時，應將非都市土地分區圖及編定結果予以公告；其編定結果，應通知土地所有權人。」、「非都市土地得劃定為左列各種使用區：……（第7 款）七、風景區：為維護自然景觀，改善國民康樂遊憩環境，依有關法令，會同有關機關劃定者。……（第9 款）九○○○區○○○○○道、確保河防安全及水流宣洩，依水利法等有關法令，會同有關機關劃定者。……」、「直轄市或縣（市）政府依本法第十五條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖；其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之：……」區域計畫法第1 條、第3 條、第4 條第1 項、第11條、第15條、第16條第1 項、同法施行細則第13條第7 款、第
9 款及第15條分別定有明文。⒉查原告所有系爭土地，花蓮地政事務所於74年辦理非都市
土地使用編定時，將之編定為風景區丙種建築用地（部分水利用地），92年間配合河川管理機關辦理使用分區調整為風景區丙種建築用地（部分位於河川區丙種建築用地），97年間因系爭土地申請建造執照，被告認系爭土地位於行政院73年2 月23日台73交字第2606號函核定「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」劃定之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，其土地使用編定與輔助參加人74年9 月23日台（74）內地字第342191號函訂定「配合『台灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」及「台灣東部區域計畫第一次通盤檢討」核定內容不符。花蓮地政事務所遂以98年
1 月15日花地所用字第0970017565號函向被告申辦更正編定系爭土地為風景區「生態保護用地」，被告以98年4 月
8 日府地用字第0980037611號函復同意系爭土地辦理更正編定為「生態保護用地」，被告並以非都市土地使用編定結果通知書通知原告。原告於98年5 月18日提出異議書請求回復原用地編定為丙種建築用地，被告以98年6 月3 日府地用字第0980081570號函復其98年4 月8 日府地用字第0980037611號函同意花蓮地政事務所辦理更正編定恢復為「生態保護用地」，依法並無違法不當等情，為兩造所不爭執，並有土地登記簿謄本（見本院卷一第33頁、第41頁）、花蓮縣政府92年府地用字第0920048450號公告（見本院卷一第35頁至第39頁）及非都市土地使用分區編定圖及編定清冊、被告98年4 月8 日府地用字第0980037611號函（見本院卷一第59頁）、花蓮縣政府辦理非都市土地異動編定結果通知書（見本院卷一第57頁）及被告98年6 月3日府地用字第0980081570號函（見本院卷一第65頁至第66頁）在卷可稽，堪認為真實。
⒊本件兩造之爭執，主要在於：⑴被告於74年間將系爭土地
之使用地類別編定為「丙種建築用地」是否錯誤？⑵如74年間編定錯誤，被告是否得更正編定為「生態保護用地」？⑶原處分是否違反平等原則？⑷原處分作成前未給予原告陳述意見之機會，是否違法？茲就上開爭執，分述本院判斷結果如下。
⒋關於被告於74年間將系爭土地之使用地類別編定為「丙種建築用地」是否錯誤？經查：
⑴依據區域計畫法授權訂定之「臺灣東部區域計畫」，由
輔助參加人於73年7 月4 日核定（見本院卷一第131 頁），其中關於自然環境之保育原則已載明「⒍本區域有關保護區應依據行政院核定之『臺灣沿海地區自然環境保護計畫』內容進行各項保護措施。」（見本院卷三第
298 頁），並於建議設置保護用地之地區臚列於表27，其中「花蓮溪口附近」，被列為「生態保護用地」，類別為「地形地質保護區」，保護主體為「河口景觀、河口特殊生態系鳥類」，保護原因為「保護海岸特殊地形地質」（見本院卷三第301 頁）。
⑵而行政院以73年2 月23日台73交字第2606號函核定實施
「台灣沿海地區自然環境保護計畫」，將沿海保護區依保護程度不同分為自然保護區及一般保護區2 類，自然保護區禁止任何改變現有生態特色及自然景觀之行為，並加強區內自然資源之保護，一般保護區在不影響環境之生態特色及自然景觀下，維持現有之資源利用型態（見被證11即原處分卷第110 頁至第111 頁）。其中「花東沿海保護區計畫」將「花蓮溪口附近」劃為自然保護區，並以文字敘述其範圍為「海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區」（見原處分卷第115 頁），並佐以圖四之一，以深綠色在航照相片基本圖上標繪自然保護區之範圍（見原處分卷第116 頁，彩圖附於本院卷三第72頁），且載明依據區域計畫法及其施行細則、核定本計畫之院函，應依東部區域計畫，將自然保護區編定為「生態保護用地」（見原處分卷第122 頁）。又前開「台灣沿海地區自然環境保護計畫」附圖，依輔助參加人所述，其比例尺在5 萬至10萬之間（見本院卷三第10頁），原告雖主張該圖比例尺違反作業須知第11點、第12點比例尺不得小於之1/5,000 之規定，不得作為認定系爭土地係位於自然保護區範圍之依據云云，惟查作業須知第11點、第12點係規定「非都市土地使用分區圖」、「土地使用編定圖」之比例尺不得小於1/5,000 ，並非規定凡比例尺小於1/5,000 之圖說即不得作為土地使用分區、土地使用編定之參考，是原告上開主張，應屬誤會。
⑶被告為執行上開計畫，乃於74年1 月21日以74府建觀字
第6348號函公告「花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施」，並揭示花東沿海保護區「保護區範圍（圖二）」，其中關於「花蓮溪口附近」自然保護區之範圍，並以文字描述為「海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區」，此有花蓮縣政府公報74年春字第7 期影本可參（見被證12即原處分卷第129 頁至第130 頁）。上開花蓮溪口附近自然保護區範圍之文字描述，核與「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」中之關於花蓮溪口附近自然保護區範圍之文字描述相同，並無不一致之情形。且上開公報既已記載公告內容包括圖二，尚難認關於自然保護區之範圍未經公告。
⑷輔助參加人為配合「台灣沿海地區自然環境保護計畫」
之執行，而以74年9 月23日台（74）內地字第342191號函訂定「配合『台灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」，依該補充規定：「……為配合上開計畫對『自然環境』之保護，縣（市）政府於有關區域計畫公告後，依區域計畫法及『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』規定辦理非都市土地使用分區編定時，補充規定如后：『自然保護區』之土地，仍依有關區域計畫非都市土地分區使用計畫之使用分區劃定各種使用分區。……㈠『台灣沿海地區自然環境保護計畫』中花東沿海保護區計畫所劃定『自然保護區』（第五四頁），核屬『台灣東部區域計畫』第四章第五節自然資源之開發及保育八自然環境之保育項內表27. 所列生態保護用地（第一四三頁－第一四七頁），應依同章第六節土地分區使用計畫及土地分區管制一㈡4.劃定分區注意事項⑻之規定（第一五九頁），編定為生態保護用地。……」（見原處分卷第10頁至第13頁）。上開函釋及作業須知，係輔助參加人本於其掌理非都市土地分區管制之職權，所作細節性、技術性之規定，並未逾越母法之限度及目的，亦未限制人民權利或增加人民法律所無之義務，與法律保留原則無違，自得援用。
⑸復因「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」，計畫中關於
自然保護區之範圍乃係概述，附圖亦為示意圖，為方便各執行機構辨識執行計畫內容，內政部乃委託國立臺灣大學地理學系辦理繪製界定5,000 分之1 或10,000分之
1 比例尺之自然保護區範圍圖及自然保護區範圍文字說明，此有內政部74年10月23日台內營字第351173號函在卷可參（見被證33即本院卷一第419 頁至第420 頁）。
嗣並經被告以74年11月1 日74府建觀字第90105 號函通知花蓮地政事務所、鳳林地政事務所辦理（見被證13即原處分卷第131 頁至第136 頁）。花蓮地政事務所收受前開公文後，即依據輔助參加人函頒之作業須知，製作非都市土地使用分區編定圖，並依法由被告以74年11月15日（74）府地用字第86779 號公告（見原證15即本院卷一第90頁至第91頁）。又前開被證13所附之自然保護區範圍文字說明，關於花蓮溪口自然保護區之範圍，雖為「北起花蓮溪口右岸沙嘴；左沿花蓮山主稜線至台十一號公路為西界；右以臨太平洋海岸線為東界；南至電信局花蓮變電所」（見被證13即原處分卷第134 頁），與臺灣東部區域計畫中所引用之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」花東沿海保護區計畫劃定之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍及被告公告「花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施」中「花蓮溪口附近自然保護區」範圍之文字描述即「本區為海岸山脈北端，包括花蓮山附近第1 條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區」不完全相同，然花蓮山即海岸山脈，主稜線即第1 條稜線，台11號公路即海岸公路，其實質意思相同。原來示意圖畫到海岸公路及海岸線較狹窄交界口附近，被證13再詳細描述「南至電信局花蓮變電所」，即針對南界作細部認定，關於「北起花蓮溪口右岸沙嘴」，因花蓮山係向東北方向傾斜，被證13詳細描述北界沿花蓮溪沿岸，針對沙嘴地形作詳細確認。故被證13係作更細緻之描述，並未違反原來公告之範圍。
⑹關於系爭土地是否位於前開自然保護區之範圍？
①系爭土地於74年11月15日初次為使用地類別編定時，
雖經編定為「丙種建築用地」，然經原告委請之建築師提出標示座標之基地位置圖，由內政部營建署市鄉規劃局協助詳查套繪結果，系爭土地坐落位置，係屬「臺灣東部區域計畫」中所引用之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」花東沿海保護區計畫劃定之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，有內政部營建署97年
4 月8 日營署綜字第09700146472 號函在卷可參（見本院卷一第51頁）。其查詢結果，雖與內政部營建署96年9 月6 日營署綜字第0960048930號函所稱系爭土地恰位於「花東沿海保護區計畫」劃設之「花蓮溪口附近自然保護區」及「一般保護區」交界處（見本院卷一第48頁至第49頁）不同，然經輔助參加人查明結果，原告於96年間委請建築師查詢時，申請函並未標示基地座標位置於地形圖或航照圖（見本院卷三第70頁、第73頁至第75頁、第113 頁），是本院認為內政部營建署96年間查詢結果難謂精準，實難憑採。②原告雖主張：Ⅰ. 使用地類別編定依臺灣東部區域計
畫（第1 次通盤檢討）第九節第4-157 頁明文記載，應以經公告及確定之法定界線與地籍圖作為劃定依據；Ⅱ. 系爭土地係位於花蓮山即海岸山脈北邊，並非花蓮山即海岸山脈北端，應屬「台灣沿海地區自然環境保護計畫」花東沿海保護區計畫附圖（見本院卷三第72頁）中黃色部分之一般保護區，而非綠色部分之自然保護區云云，然查：
Ⅰ. 臺灣東部區域計畫（第1 次通盤檢討）第九節第
4-157 頁係記載「各使用分區之劃設雖均有確切之說明，然於實際作業程序中，較難有明確之界線，故各使用分區之界線應以法定界線或已公布者為準，並以地籍圖所確定者為依據」（見本院卷一第86頁），上開文字係規範「使用分區」之界線，並非規範「使用地類別」之界線。而本件系爭土地「使用分區」一直維持為「風景區」，並無爭議，有爭議者係「使用地類別」之編定。
原告援引上開說明，主張使用地類別之編定，應以經公告及確定之法定界線與地籍圖作為劃定依據一節，容有誤會。
Ⅱ. 「台灣沿海地區自然環境保護計畫」花東沿海保
護區計畫附圖（見本院卷三第72頁）中，花蓮山即海岸山脈北邊黃色部分無等高線之標示，經詢問輔助參加人之訴訟代理人，其稱「此圖當初製作時係以相片基本圖去縮製，綠色部分可看出有等高線分布，自然保護區北側黃色部分並無等高線，經比對花蓮溪口附近地形，黃色部分應係河口灘地部分，灘地在地圖上不會有等高線，自然保護區係將有等高線分布之地點涵括在內」等語（見本院100 年12月29日準備程序筆錄，本院卷三第9 頁至第10頁）、「……自然保護區係較需要保護之地點，一般保護區則有緩衝性概念存在。本件認定上，山稜線以東部分，延伸線係向東北方向延伸，東側陸地全部納入自然保護區之範圍」、「……灘地部分暫時劃入一般保護區，因河川區域有受水利法規管制，且河川範圍遭人為破壞之機率較低」等語（見本院101 年2 月2日準備程序筆錄，本院卷三第114 頁）。
③參互以觀，堪認系爭土地係位於前述自然保護區之範
圍，而依輔助參加人74年9 月23日台（74）內地字第342191號函訂定「配合『台灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」，其使用地類別於74年編定時即應編定為「生態保護區」，乃被告於74年11月15日編定使用地類別時，未依前開規定將系爭土地編定為「生態保護區」，而將之編定為「丙種建築用地」，實有錯誤。
⑺況86年臺灣東部區域計畫（第1 次通盤檢討）仍將花蓮
溪口附近劃設為自然保護區，明文為應編定「生態保護用地」，其範圍並未改變，並註明「已經內政部公告範圍及管制內容」（見本院卷一第88頁）。是被告於92年公告將系爭土地部分調整為河川區、水利用地時，其他部分仍維持原「丙種建築用地」之編定，亦有錯誤。
⒌被告得否將系爭土地更正編定為「生態保護用地」？
⑴按土地使用編定之更正登記係指土地使用編定登記後，
因原編定有錯誤或遺漏等情事，予以更正使之正確、完整而言，而變更使用編定登記則謂土地使用編定後，用地已依法核准變更，而將原有之使用編定為變更登記，此觀原處分作成時作業須知第10點、第18點就使用地編定之變更、更正分別有不同規定即明。查本件系爭土地於74年11月15日初次編定時即應編定為「生態保護用地」，原編定為「丙種建築用地」核屬錯誤，已如前述，則依前開說明，自應更正編定，而非變更編定。原告主張系爭土地原編定為丙種建築用地係地政機關有意編定，如欲編定為生態保護用地應依變更編定之程序，本件未依變更編定之法定程序進行有違誤云云，並非可採。又，縣（市）政府辦理更正編定，依前開作業須知第23點規定，內政部得授權縣（市）政府核定，經查內政部已以88年9 月16日台內中地字第8884762 號函授權縣（市）政府辦理更正編定之核定，是本件由被告辦理更正編定之核定，亦屬有權。
⑵系爭土地依臺灣東部區域計畫法、臺灣東部區域計畫法
（第1 次通盤檢討）屬自然保護區而應編定為生態保護用地，已如前述。而臺灣東部區域計畫法、臺灣東部區域計畫法（第1 次通盤檢討）又係依據區域計畫法所頒布之區域計畫，乃經法律授權，被告將系爭土地更正編定為「生態保護用地」，並未違反法律保留原則。
⑶原告又主張：本件屬授益處分撤銷，應受行政程序法第
117 條第2 款之限制云云，惟按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第117 條有明文規定。其中第2 款規定，係對於授益處分行使撤銷權之消極要件，至於第1 款則不限於授益處分。查主管機關依區域計畫法第15條及其授權訂定之規則所為非都市土地之劃定、編定，實乃為達成區域計畫法所欲促成之公眾利益而作之一般處分，雖在事實上可使特定人獲有利益，然此乃法律上之反射作用，尚不得據此謂非都市土地使用分區劃定及使用地編定之處分，係屬授益處分（最高行政法院96年度判字第1960號判決參照）。是本件被告於74年間將系爭土地編定為丙種建築用地之處分，並非授益處分，嗣被告因編定錯誤而更正編定，尚不生應適用行政程序法第117 條第2 款規定之問題。
⑷而公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，固
不限於授益行政處分之撤銷或廢止，惟信賴保護原則之適用，必須具備三個要件：①信賴基礎（即先要有一有效表示國家意思的「法的外貌」，例如：法律、行政命令及行政機關之行政處分、行政計劃、承諾之表示等）；②信賴表現（即人民安排其生活或處置其財產）；③信賴值得保護（人民之誠實、善意及正當，並斟酌公益，如所欲維護之公益大於信賴利益，信賴即不值得保護）。本件被告將系爭土地使用地類別錯誤編定為「丙種建築用地」，原告信賴之而購買系爭土地，並規劃於系爭土地開發利用，固堪認已有信賴基礎及信賴之表現。惟本件原告之信賴是否值得保護？必須斟酌者，即為更正編定為「生態保護用地」所欲維護之公益，是否大於原告之信賴利益？經查：
①花蓮溪口係海岸山脈北段，且為歐亞大陸板塊與菲律
賓板塊交接處，故本區之劃設為自然保護區之考量係保護其特殊地質條件與地形原貌，此有內政部營建署就「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」執行問題癥結，於100 年12月7 日召開研商會議，其中有關花蓮溪口自然保護區之劃設，經與會代表（含73年原計畫擬定過程之參與人員）說明之紀錄可參（見本院卷三第80頁至第87頁）。自73年臺灣東部區域計畫核定後，86年臺灣東部區域計畫（第1 次通盤檢討）仍維持花蓮溪口劃設自然保護區之規劃。前述內政部營建署於
100 年12月7 日召開之研商會議，會中關於議題一即花蓮溪口保護區居民陳情劃出（自然保護區）案，林子淩委員表示「山嶺段2 地號（按即系爭土地）經前次現勘發現，近溪口側仍有持續崩落現象，因此，該區不僅有重要地質環境保護課題，亦有開發安全性課題需納入考量」、鄭明修委員表示「本區早期因軍管限制開發，故至今仍保存良好自然海岸狀態，應持續保護；其次本區為重要河口生態系，若周邊地區污染，將對河口生態產生重大破壞與影響，考量天然海岸無法增加，若因縣政府發照疏失造成爭議而劃出保護區，並不合理；另本區地形地貌特殊……無論25年前或現今而言皆存在保護價值，不宜貿然劃出。」是原告主張自行政院73年核定「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」迄今已逾28年，該保護計畫所定自然保護區之劃設目的已不復存在云云，並非可採。
②至於原告主張軍方於自然保護區內大規模整地開挖，
進行演習、山嶺段8 地號、14地號蓋有2 、3 層樓高建物及中華紙漿廠長期排放廢水污染，已破壞原有地形地貌一節，縱令屬實，因或係基於國防軍事安全所必要，或係屬違反管制規定之破壞行為本應加以制止，要均不得執此即認花蓮溪口生態保護區已無劃設之必要。
③再者，維持原錯誤編定而容許人民在花蓮溪口生態保
護區土地為建造旅館行為，明顯違背國土保安、海岸維護、景觀保育等重大公共利益，嚴重影響國土永續經營，顯見被告更正編定為生態保護用地，所欲維護之公益明顯大於原告因信賴所得之私利。是以被告將系爭土地更正編定為「生態保護用地」，尚不能認有違反信賴保護原則之情事。
④按「……書面行處分應記載之『理由』除指認定事實
所憑之理由，及該事實該當行政處分構成要件之理由外，在裁量處分，尚包括裁量理由。至於事後補記應記明理由之方式，法律無明文規定，並不限於處分機關以相對人為直接對象，送達補記理由之書面為必要。處分機關於訴願程序提出答辯之書面中，補充載明行政處分應記明之理由，使相對人知悉者，亦可認為已踐行行政程序法第114 條第1 項第2 款補記理由程序，該行政處分原未載明理由之瑕疵即已告治癒。」（最高行政法院97年度判字第214 號判決參照）。查被告究竟如何斟酌而認更正編定所欲維護之公益大於原告因信賴所得之私利之理由，並未記載於原處分，固非無瑕疵，惟依訴願卷內所附被告於訴願程序提出之答辯書、答辯補充理由書所載，其已具體敘明其斟酌公益、私益而認應更正編定之理由（見訴願卷第59頁至第60頁、第25頁），並經通知原告（見訴願卷第55頁、第22頁），依前開說明，其瑕疵自已告治癒。
⑸原告另主張原處分違反輔助參加人76年8 月14日台（76
）內地字第527682號函釋、「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1 次通盤檢討）—因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制—」及「限制發展地區救助、回饋、補償、處理原則第3 條第2 項」云云，惟查：
①輔助參加人76年8 月14日台（76）內地字第527682號
函略謂：「……㈡位於前開保護計畫內屬自然保護區之土地，如已辦理非都市土地使用編定者，其屬私有者，為兼顧人民既有權益，於區域計畫非都市土地分區使用計畫未修訂變更前，應維持原使用編定……」（見原處分卷第27頁及本院卷一第112 頁）。亦即於73年2 月23日「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」劃定自然保護區前，已完成使用編定之私有土地，始得主張維持原使用編定。本件系爭土地係於73年2 月23日「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」劃定自然保護區後，始於74年11月15日編定使用地類別，自不生應維持原使用編定之問題。
②又撤銷訴訟之判斷時點，應以作成行政處分時之事實
及法律為裁判基準。查「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1 次通盤檢討）—因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制—」係於原處分作成（98年4 月8日及98年6 月3 日）後，經內政部區域計畫委員會98年12月3 日第266 次會議通過、行政院99年5 月19日院臺建字第090026707 號函准予備案，輔助參加人99年6 月15日台內營字第0990804311號公告（見本院卷三第64頁），自非被告作成原處分時所得斟酌，原告主張「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1 次通盤檢討）—因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制—」應優先適用於年代久遠且不合時宜之「臺灣沿海自然保護計畫」或「東部區域計畫」一節，並非可採。
③至於行政院於91年8 月5 日以行政院院台經字第0000
000000A 號函訂定發布之「限制發展地區救助、回饋、補償、處理原則」，並非法律，亦非法規命令，且其中第3 條第2 項亦僅規定「對特定之個別公益提供者，依其損失之大小或付出成本大小，給予適當補償。」尚難據以認為未予適當補償前被告即應維持錯誤之編定。
⒍原處分是否違反平等原則？
原告另主張被告放○○○鄉○○段○○○號土地另作他用或受濫墾濫伐，違反平等原則一節，經查：
○○○鄉○○段○○○號國有土地（重測前為○○段1046-1
5 地號土地），雖亦位「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」所劃定「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，被告74年間依規辦理使用分區編定公告為「風景區生態保護用地」。嗣軍方為海巡任務需要，奉行政院87年8 月11日院台財產接第00000000號函核准撥用該地（見被證20號即原處分卷第156 頁至第
158 頁），並於撥用土地計畫書內敘明請求併案辦理變更編定，被告遂以87年12月4 日87府地用字第140300號函（見被證21即原處分卷第159 頁至第160 頁）請所屬花蓮地政事務所辦理變更編定登記為同區「特定目的事業用地」，復於91年間由被告建管單位核發案地地上建物使用執照（91年花工建使字403 號），此有土地建物查詢資料在卷可參（見被證22即第161 頁至第163 頁）。
⑵上開土地所涉是否應辦理更正編定恢復為原「生態保護
用地」事宜，被告前以98年4 月8 日府地用字第0980056413號函請輔助參加人釋疑（見被證23即原處分卷第16
4 頁至第165 頁）。嗣輔助參加人以98年5 月7 日內授中辦地字第0980724445號函示：「……請依營建署98年
5 月4 日函說明四所釋就涉個案事實認定部分本於權責卓處。」（見被證24即原處分卷第166 頁）⑶另依營建署98年5 月4 日營署綜字第0982908096號函（見被證25即原處分卷第167 頁至第168 頁）說明略以：
「……『台灣沿海地區自然環境保護計畫』所劃設『自然保護區』係屬『台灣東部區域計畫（第1 次通盤檢討）』所劃設之『限制發展地區』……區內除經中央主管機關核准並經區域計畫委員會同意興辦之穿越性道路……變電所等或其他公共設施、公用設備及為維護水源必要之道路外，不得從事其他土地開發行為，旨揭土地係軍方為海巡需要撥用，應屬經中央主管機關核准興辦之公共設施、公用設備……經查旨揭土地面積為0.4540公頃，未達須辦理使用分區變更規模，僅涉小面積使用地變更編定，依據本部區域計畫委員會第130 次審查會議紀錄捌、討論事項第四案決議：『有關限制發展區內小面積使用地變更編定，可以非都市土地使用管制規則規定辦理……。』，故符合說明所敘公用設施、公用設備，可逕依非都市土地使用管制規則規定辦理。綜上，如旨揭土地現況仍為軍方使用，似無需將其更正恢復為原編定之生態保護用地，惟涉及個案事實認定部分，宜請花蓮縣政府本於權責自行認定。」⑷被告嗣於98年6 月5 日邀集相關單位現場實地勘查，現
況確實作為海巡哨所使用，有會勘紀錄可參（見被證26即原處分卷第169 頁至第175 頁）。參照上開營建署函示及現場實地勘查結果，被告認該土地係軍方為海巡需要撥用，屬經中央主管機關核准興辦之公共設施、公用設備，且現況亦仍供作海巡需要使用，而以98年8 月3日府地用字第0980126653號函復所屬花蓮地政事務所無需辦理更正恢復為原編定之「生態保護用地」，並副知營建署等相關單位（見被證27即原處分卷第176 頁至第
177 頁）。⑸綜上，前述69地號國有土地，係依法無庸更正編定為生
態保護用地，原告主張該土地未予更正編定態保護用有違平等原則云云，容屬誤會。
⒎原處分是否違反正當法律程序原則？
按行政程序法第102 條雖規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」惟同法第103 條另規定：「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰……（第5 款）
五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……」。查依沿海自然保護區主管機關營建署97年4 月11日營署綜字第0972906196號函查告（見原處分卷第8 頁至第
9 頁）及被告套疊地籍圖於74年11月1 日74府建觀字第90
105 號函附營建署委託國立台灣大學地理學系繪製自然保護區範圍圖所示，系爭土地客觀上係位於「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」所劃定「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，原使用地類別編定為「丙種建築用地」，顯與「台灣東部區域計畫」、「配合『台灣沿海地區自然環境保護計畫』辦理非都市土地使用分區編定補充規定」及「台灣東部區域計畫（第1 次通盤檢討）」核定內容不符。從而，被告以原處分同意所屬花蓮地政事務所辦理更正編定為「風景區生態保護用地」，因行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，依前述行政程序法第103 條第5 款規定，自得不予陳述意見之機會。
⒏至於原告附帶請求國家賠償部分：按提起行政訴訟，得於
同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第7 條固有明文規定。而該條所以規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判衝突及訴訟程序重複之勞費所為之規範。故依行政訴訟法第7 條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7 條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明。經查原告主張原處分違法而請求撤銷原處分為無理由，已如前述，則其附帶請求國家賠償49,840,829元及利息即失所附麗，應併予駁回。
（二）備位之訴：⒈按「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條
所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」行政程序法第120 條第1 項固定有明文。然如撤銷之違法行政處分，非屬授益處分，因信賴該行政處分致遭受財產上損失者，即不得向原處分機關請求給予損失補償。次按主管機關依區域計畫法第15條及其授權訂定之規則所為非都市土地之劃定、編定，實乃為達成區域計畫法所欲促成之公眾利益而作之一般處分，雖在事實上可使特定人獲有利益，然此乃法律上之反射作用，尚不得據此謂非都市土地使用分區劃定及使用地編定之處分，係屬授益處分（最高行政法院96年度判字第1960號判決參照）。
⒉經查本件被告於74年11月15日公告將系爭土地編定為丙種
建築用地，於92年公告將系爭土地部分調整為河川區水利用地時，其他部分仍維持原「丙種建築用地」之編定，雖屬事實，然該編定「丙種建築用地」之處分，依前開說明，並非授益行政處分，原告自不得就其信賴該處分所受損失，向被告請求補償。
⒊從而，原告備位訴訟請求被告依行政程序法第120 條第1
項規定予以補償，即屬無據，應予駁回。其遲延利息之請求，亦失所附麗，應併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此敘明。
八、據上論結，本件原告先位之訴及備位之訴均無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 17 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 楊 得 君法 官 洪 慕 芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 7 月 17 日
書記官 陳 又 慈