臺北高等行政法院判決
99年度訴字第701號99年 6月 9日辯論終結原 告 臺灣省屏東農田水利會代 表 人 甲○○（會長）住同上訴訟代理人 陳水聰 律師被 告 經濟部代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 戊○○
丁○○丙0000000000上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國99年1 月29日院臺訴字第0990091474號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件訴訟繫屬中原告代表人鄭遠，改為甲○○擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告以其所領○○溪水系武洛溪崇蘭新圳第109609號、隘寮溪隘寮洞道圳第109616號、武洛溪九如九塊圳第109641號等3 件水權狀（下稱系爭3 件水權狀），水權年限均於民國（下同）97年12月31日屆滿，於97年11月27 日 申請展限登記。其中所提送之農業（灌溉）用水範圍地籍編號表內容（含格式）與規定有所不符，經被告經濟部所屬水利署限期補正，原告據於98年2 月10日逐件確認、修正農業（灌溉）用水範圍地籍編號表並補正相關資料後；案經被告審查並分別以98年3 月19日經授水字第09820200930 號、第00
00 0000000號及第00000000000 號公告水權變更登記，公告事項一、水權登記內容詳如水權登記公告事項表。本件除變更各申請案引用水量（第109609號水權狀部分，調整1 月至
5 月與7 月至11月、第109616號水權狀部分，調整5 月至12月、第109641號水權狀部分，調整1 月至3 月與7 月至10月）及用水範圍、引水地點外，水權年限已屆滿，一併辦理展限登記。原告以地面水供應常有不足，不應逕為變更核減水權量云云，併行提出異議。被告以98年4 月29日經授水字第09 820204 300 號函為異議不成立，主要理由略以本件用水範圍之灌溉面積有所縮減，被告依97年8 月22日修正之水權登記審查作業要點第4 點第2 項附件各用水標的事業所必需用水量參考資料，核定灌溉事業所必需之水量，致部分月份可引用水量較原水權減少，上開公告並無不當等語。嗣被告旋以98年5 月8 日經授水字第09820204310 號函原告，檢送核准水權年限自98年5 月6 日起至102 年12月31日止之第109609號、第109616號及第109641號水權狀（下稱原處分）。茲原告以其水權之取得雖係依據水利法規定，惟灌溉用水之投資、開發、經營與維護管理，係於水利法施行前延用至今，屬傳來取得之歷史水權，應受制度保障；水利法第40條規定係使用年限延續，並無水量核減之規定，第17條規定用水量應以事業所必需者為限，何以1 月至12月之水量不一，同面積、同作物卻有差別待遇；水利法有關水權之立法精神，在使水盡其利，若為調度用水，亦應依該法相關規定調撥移用，而非核減引水量，原告提出水權展限申請，即有繼續使用之需要，縱灌溉面積稍有減少，但圳路長度並未縮短，依面積核定水量，勢必影響下游用水人之權益云云，提起訴願，亦遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：
（一）按水利法第40條規定: 「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿三十日以前，申請展限登記。」、同法第33條規定：「主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘……。」法有明文。原告以戮力配合政府推行水利事業，並確保事業區域內之農民灌溉用水無慮為已任，因難以減少或停止對水權之需求，故依法提出水權展限之申請。而被告於接獲申請後，應即審查並派員履勘，以符法制。惟其迄今並未曾派有任何專人進行實地之履勘，以瞭解原告所轄實際需用水量為何，已於法有違！詎其還逕為變更減少水權量之登記，併予公告，顯見其有認事用法之嚴重錯誤，自不待言！此觀之水權登記申請書之登記類別項，展限登記與變更登記乃是不同類別甚明。故水利法關於展限登記之規定與新申請之變更登記規定係屬二事，不應混為一談！另水利法施行細則第36條亦有規定謂:「……主管機關對於逾期申請展限登記者，應按新水權案件處理。」而原告並未超逾申請展限登記，是以被告自應依水權展限之規定辦理，而非混淆誤為新申請案適用，方為適法。
（二）次按行政程序法第4 條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、同法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」，而被告未依法行政，且逾越裁量範圍自為變更登記之舉，均將會嚴重影響農作灌溉，乃為違法欠當，業如前述。為此，原告亦曾提出異議，懇請被告依原核准之水權量核給水權，惟被告卻以98年4月29日經授水字第09820204300號函文駁回原告之異議，復做出5月8日經授水字第09820204310號函之不當處分（即原處分），一錯再錯，實令人甚感遺憾!蓋依水利法施行細則第34及35 條有規定：「主管機關對於利害關係人依本法第36條第一項規定提出之異議，必要時得派員會同意利害關係人及申請人覆勘。」、「前條覆勘完畢後，主管機關應於三十日內審查決定，必要時得依本法第九十七條規定評議決定之。」而原告已依法提出異議，惟被告卻仍自行其事，根本未更正錯誤，亦未曾會同原告進行實地履勘及審查，遑論做成審查決定或邀集有關機關團體進行公平公正之評議，故被告所為之程序自始顯有重大瑕疵，渠卻仍漫天擴張其裁量權限，復有違行政行為之誠信及信賴保護原則，顯為違背法令！
（三）而本件訴願決定駁回之理由，主要是以水利法第17條、22條及24條之「……第17條關於水權之用水量應以其事業所必需者為限之規定，並不以新案之水權登記為限；水權存續期限內，如發現未引水或明顯無需為原有水權水量之取水必要時，主管機關尚得撤銷水權狀，或令改善取水、用水方法或設備……」云云，惟查：
１、水利法施行細則第11條有規定：「本法第17條所定事業所必需者之用水量，由主管機關依興辦水利事業權利人或需取用水資源者之申請…，必要時得以鑑定之方法為之。」是以水利法第17條規定之前提要件乃需主管機關先收受相關之申請案件，才能據以辦理，絕非得自行主動變更，甚至為求公允，仍需經由專業鑑定才能確保「事業所必需者為限」之限度是否過當，以符公平合理。而被告未探究上述相關規定及立法緣由，也未依法實地履勘評估，未踐行法定程序，即擅自刪減係爭水權量，實太無理！訴願決定亦疏未詳察，亦有欠當。
２、甚至，本件爭議水權乃係引用地面水，受氣候及水文影響極大，枯水期農業用水仍感強烈不足，故被告所核定之水權量實際上並無法滿足事業所必需。為此，原告亦曾向主管機關申請增加水權量，惟其均不同意，豈可能如被告所言有刪減之必要？且原告為確保農民作物生產所需之水量，除自行加強用水管理外，並不得已需利用地下水來彌補地面水之不足，設法解決缺水危機，協助政府消弭民怨。被告卻未提出具體客觀之事證，即專斷認為原告之用水量已超越事業所必需，而逕行刪減原告水權量，實難令甘服！況且近年來全球天候、氣象及水文之狀況已產生鉅變，尤其南台灣地區氣候炎熱又久不下雨，甚為乾旱，屢屢發生嚴重缺水之危機，被告應甚為瞭解，其卻未依法實際履勘、鑑定，即妄下斷言，實有嚴重錯誤！況其核定之一至十二月之用水量嚴重不一，同面積、同作物卻有重大之差別待遇，是否也明顯欠當？被告無法詳察實況、體恤民情，僅以主管機關之權力逕強勢作為，實有違平等及誠信原則!
３、另訴願決定中認：「……如發現未引水或明顯無需為原有水權水量之取水必要時，主管機關尚得撤銷水權狀，或令改善取水、用水方法或設備，水利法第22條及第24條尤有明文。」惟該撤銷水權狀需以水權取得後，繼續停用逾兩年者為前提，該情形顯與本件情況不同，豈可一併適用？況且被告亦未曾提出任何證明舉證原告有浪費用水之情事，或因水源不足應可以再節約使用水量，並限期通知原告改善取水、用水方法或設備，即逕自刪減原告之水權量，其武斷專制行為之正當性究為何在？法條規範豈非均形同具文？訴願審議委員亦未曾探究釐清，甚為不宜。故此部分駁回理由實有適用法令之重大瑕疵，不應採用!
（四）再中央法規標準法第11條有規定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關命令。」行政程序法第9 條、第36條及行政訴訟法第136 條亦規定: 行政機關之行政程序或調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項均應一律注意。法有明文。而本件被告之原處分理由與訴願委員會之訴願決定理由均有謂：依各用水標的事業所必需用水量參考資料核算實計需用水量，未忽略各圳路渠道之輸水損失云云。惟渠等亦明知該資料僅為參考資料而已，顯見並無強制性，不得據以為核准水權之唯一依據。若是，則相關法律及法令規則，豈非形同虛設？況查該資料既非法律，亦非基於法律授權所制定之命令，更非關於法規之施行或補充法律之事項，並無法律上強制之效力，被告及訴願委員會之訴願決定均援引該說法，實為嚴重牴觸上開水利法、行政程序法等相關法律規定，自屬無據！且違背應對原告之權益保障之注意義務甚明！
（五）綜上所述，原處分及訴願決定乃為於法無據，且欠缺公理正義，原告依法提起訴訟並聲明求為判決：１、訴願決定及原處分關於後開第二項部分均撤銷。２、被告應作成與第109609、109616、109641號水權狀（有效期間：93年1月1 日至97年12月31日）相同引用水量之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯略以：
（一）事實部分：
１、原告於97年11月27日以屏農水管字第0970007332號函向被告水利署（登記之受理機關，以下簡稱水利署）提出高屏溪水系第109609號（崇蘭新圳）、第109616號（隘寮洞道圳）及第109641號（九如九塊圳）等3 件農業用水水權展限登記申請。案經水利署完成書件審查後，並於97年12月
9 日以經水政字第09751291300 號函通知原告，在98 年1月15日前補正所申請之農業用水範圍地籍編號表等資料，期間原告曾申請展期，並於98年2 月10日完成補正在案。
２、案經水利署針對前項補正資料分別進行審查如下：⑴第109609號（崇蘭新圳）水權之用水範圍（灌溉面積）
由原申請之1001.405公頃，核減為854.8552公頃（刪減
146.5498公頃，包括原告於補正時自行刪減114.4405公頃以及未符合規定而遭刪減部分為32.1093 公頃）。經依被告97年8 月22日修正之水權登記審查作業要點第4點第2 項附件－「各用水標的事業所必需用水量參考資料」，針對核減後用水範圍（灌溉面積854.8552公頃）及其作物種類（水稻）重新核算其需用水量之合理上限為2.7141每秒立方公尺。據此，被告爰依水利法第17條之規定，將1 月至5 月及7 月至11月之引用水量，由原申請之3 及4.3 每秒立方公尺，全數核減為2.7141每秒立方公尺，並於98年3 月19日以經授水字第0982020093
0 號公告。⑵第109616號（隘寮洞道圳）水權之用水範圍（灌溉面積
）由原申請之3704.0525 公頃，核減為2481.6486 公頃（刪減1222.4039 公頃，包括原告於補正時自行刪減11
81.0985 公頃以及未符合規定而遭刪減部分為41.3054公頃）。經依被告97年8 月22日修正之水權登記審查作業要點第4 點第2 項附件－「各用水標的事業所必需用水量參考資料」，針對核減後用水範圍（灌溉面積2481.6486 公頃）及其作物種類（水稻）重新核算其需用水量之合理上限為8.7543每秒立方公尺。據此，被告爰依水利法第17條之規定，將5 月至12月之引用水量，由原申請最低之8.77至最高之24每秒立方公尺（各月不等）均核減為8.7543每秒立方公尺，並於98年3 月19日以經授水字第09820200910 號公告。
⑶第109641號（九如九塊圳）水權之用水範圍（灌溉面積
）由原申請之272.8588公頃，核減為261.0524公頃（刪減11.8064 公頃，包括原告於補正時自行刪減0.2161公頃以及未符合規定而遭刪減部分為11.5903 公頃）。經依被告97年8 月22日修正之水權登記審查作業要點第4點第2 項附件－「各用水標的事業所必需用水量參考資料」，針對核減後用水範圍（灌溉面積261.0524公頃）及其作物種類（水稻）重新核算其需用水量之合理上限為0.8288每秒立方公尺。據此，被告爰依水利法第17條之規定，將1 月至3 月及7 月至10月之引用水量，由原申請最低之0.912 至最高之1.352 每秒立方公尺（各月不等）均核減為0.8288每秒立方公尺，並於98年3 月19日以經授水字第09820200920 號公告。
３、原告不服前項3 件水權公告而提出異議，經被告於98年4月29日以經授水字第09820204300 號函核予異議不成立，並於同年5 月8 日以經授水字第09820204310 號函（即原處分）發給第109609號、第109616號及第109641號等3件水權狀，原告不服被告所為處分提起訴願，案經行政院於99年1 月29日以院臺訴字第09 90091474 號決定訴願駁回，原告不服，提起本行政訴訟。
（二）法令依據：
１、水利法第17條規定，團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。
２、水利法第22條規定，主管機關根據科學技術，認為該管區域內某水源之水量可以節約使用，得令已取得水權之原水權人，改善其取水、用水方法或設備，因此所有剩餘之水量，並得另行分配使用，但取得剩餘水量之水權人，應負擔原水權人改善之費用。
３、水利法第24條規定，水權取得後，繼續停用逾2 年者，經主管機關查明公告後，即喪失其水權，並撤銷其水權狀。但經主管機關核准保留者，不在此限。
４、水利法第33條規定，主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘，如有不合程式或申請登記時已發生訴訟，或顯已有爭執者，應通知申請人補正，或俟訴訟或爭執終了後為之。
５、水利法第40條規定，水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。
６、水利法施行細則第20條規定，本法第27條所稱變更，指本法第38條第3 款水權人不改變主體情形下，其姓名、名稱或其代表人之更改，與本法第38條第4 款至第14款及第16款原記載內容之更改。
７、水利法施行細則第36條規定，水權期限如有延長之必要者，水權人應於期限屆滿前三個月起六十日內，申請展限登記。主管機關對於逾限申請展限登記者，應按新申請取得水權案件處理。水權人於前項規定期限內申請展限登記者，於其水權年限屆滿後主管機關准駁前，得依原水權狀記載事項引取用水。
８、水權登記審查作業要點第2 點第1 項及其第9 款規定，主管機關受理水權登記申請後，應即對申請人所提書件為書面審查，申請農業用水供灌溉使用時，應檢附農業用水範圍地籍編號表……。
９、水權登記審查作業要點第4 點規定，主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之。
（三）關於原告起訴狀事實理由二所稱「依水利法第40條、第33條規定，原告提出展限登記之申請，被告應即審查並派員履勘，惟迄今未曾進行實地履勘，以瞭解原告所轄實際需用水量，已於法有違！同法施行細則第36條規定，……主管機關對於逾限申請展限登記者，應按新水權案件處理。原告並未逾限申請展限登記，被告自應依水權展限規定辦理，而非混淆誤為新申請案適用。」被告說明如下：
１、依水利法第33條規定，主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘。查本案所涉三件水權，被告悉依上開規定辦理引水地點之現場履勘，該等履勘紀錄均有水利會代表之簽名。本案原告稱被告迄今未依水利法第33條規定進行履勘，於法有違等語，顯與事實不符，合先敘明。
２、茲因水資源係珍貴且有限之自然資源，為有效利用及管理，水利法乃訂定水權登記及管理制度，並於水利法施行細則第29條明定水權之使用期限，期使主管機關就各項用水標的得於一定期間後，就其實際使用情形查核是否仍符合事業之所需，引水地點之水文狀況是否有充足的水量，以及有無其他違法取水等事項，以達核發之水權水量合理且適當之目標。是故主管機關審核水權展限登記，當非依其原有登記之水權量一律核給。水權展限與取得之登記，均應依水利法及其施行細則、水權登記審查作業要點等規定辦理。依各用水標的事業所必需用水量參考資料以及水權登記審查作業要點第4 點之規定，農業（灌溉）用水事業所需水量，係依各種作物類別（水稻、果樹、雜作等）之種植面積、灌溉率、用水時間以及輸水損失率計算之，以符合水利法第17條規定之事業所需，並非僅依申請之灌溉面積核准。此外，主管機關審核水權之引用水量時，並應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給，使核發之水權總量不超過該水系之水源總量，以兼顧水資源之永續利用及環境保育，並符水權登記制度訂定之宗旨。本案原告以其並未逾限申請展限登記，被告自應依水權展限規定辦理，而非混淆誤為新申請案適用等語，顯有誤解。
３、又依「水權登記審查作業要點」第2 點第1 項及其第9 款規定，主管機關受理水權登記申請後，應即對申請人所提書件為書面審查，其申請書件除應合於水利法第29條至第32條規定外，申請農業用水供灌溉使用時，應檢附農業用水範圍地籍編號表。被告98年1 月15日經授水字第09820200560 號函，針對上開要點第2 點第1 項第9 款之補充說明規定，申請人為……公法人（例如農田水利會）者，免附其用水範圍土地之地籍圖謄本與土地登記謄本，惟其土地如屬公有而許可或同意（出租）私人使用時，應於「地籍編號表」備註欄載明合法使用人之姓名。依上開規定，農業用水範圍地籍編號表係主管機關審核水權登記之實際應得引用水量之必要文件，申請人應依表格項目完整填列其所需地籍相關資料內容，或提供其屬農業灌溉使用土地之相關證明文件。其中用水範圍之土地屬於公有者，由農田水利會於該筆土地之「地籍編號表」備註其合法使用人之姓名，以資確認其確屬農業灌溉用水所及之範圍，並為據以審核是否符合水利法第17條規定事業所需之水量，其目的在於簡化水利會之申請程序，以替代其他水權申請人有用水範圍之土地非其所有者，應逐筆檢附土地同意（或許可）使用相關證明文件。主管機關針對申請人所送已具齊備之書件為審查時，如認其中資料涉有疑義而需查證時，當得視其個案情事實地現勘。
４、本案被告針對原告之用水範圍地籍編號表進行書面審查後，就其中有重複申請或不符農業（灌溉）使用等異常部分，依水權登記補正程序請原告檢討修正。惟原告補正之「地籍編號表」資料，仍有部分屬公有土地未敘明合法使用者之姓名，以及就其地目為建、道、墓等與土地所有權人為一般企業、銀行等不符農業（灌溉）使用規定者，均未補提該等土地係作農業使用而需引水灌溉之相關耕作事實證明文件。被告爰將上開不符規定以及未依限補正相關文件部分予以刪減，並依刪減後之用水範圍灌溉面積，按「各用水標的事業所必需用水量參考資料」之規定，重新核算其事業所需水量，依水利法第17條及「水權登記審查作業要點」第4 點規定核定水權之引用水量。是本案如原告主張其屬符合法令之用水範圍當依規定補足資料，其以被告未辦理實地現勘應不得據以核駁，顯有違誤。
５、綜上，本案被告就原告所提水權展限登記申請，依實際得引用水量核減其水權之水量，係依法所應為之處分，並無違法或不當。
（四）關於原告起訴狀事實理由三所稱「依水利法施行細則第34條、第35條規定，被告對於原告所提異議，未會同原告進行實地履勘及審查，亦未邀集有關機關團體進行公平公正之評議，所為之程序顯有重大瑕疵，漫天擴張裁量權限，有違行政行為之誠信及信賴保護原則」，被告說明如下：
１、水利法施行細則第34條規定，主管機關對於利害關係人依本法第36條第1 項規定提出之異議，必要時得派員會同利害關係人及申請人覆勘。本案原告為申請人而非屬利害關係人，依水利法施行細則第26條之規定，其應於補正期限內完成用水範圍地籍編號表及相關證明文件之補正，且原告之業務係推行農田灌溉事業，其對於轄管灌區應有良善的管理，並完整掌握灌區面積及作物種類等相關資料。
２、又原告於水權公告之異議略以：「該等灌區在河川水量引入不足時，仍須抽取地下水補灌之，顯見地面水之供應常有不足」。故被告依原告補正地籍編號表之灌溉面積及作物類別（水稻）核算其需用水量，並依水利法第17條及「水權登記審查作業要點」第4 點規定（應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給），核減本案水權之引用水量，除符合水利法及其相關規定外，亦與原告異議所稱地面水供應不足之實際水文狀況相符。此外，本案並無複雜而尚須釐清之案情，且原告已全程參與申請案件之處理，顯無覆勘及進行評議之必要。故知本案被告對於原告之審核程序及認定事實均符合相關法令規定，並無瑕疵，當亦無原告所稱有違行政行為之誠信及信賴保護原則等情事。
（五）關於原告起訴狀事實理由四、五所略以：「被告未探究水利法施行細則第11條關於本法第17條所定事業所必需者之用水量相關規定，且「各用水標的事業所必需用水量參考資料」並無強制性，不得據以為核准水權之唯一依據，亦未踐行法定程序，即擅自刪減水權量。又本案所核定之一月至十二月水量嚴重不一，同面積及同作物卻有重大之差別待遇，被告無法詳察實況、體恤民情，實有違平等及誠信原則！」，被告說明如下：
１、水利法施行細則第11條規定，本法第17條所定事業所必需者之用水量，由主管機關依興辦水利事業權利人或需取用水資源者之申請，為必需之蓄水調節、引取、輸送、使用之水量核定；必要時，得以鑑定方法為之。被告為辦理水權登記審查事宜，特訂定「水權登記審查作業要點」，其係被告依行政程序法第159 條第2 項第2 款訂定之行政規則，以為一致之裁量依據，悉依同法第160 條規定經其首長簽署，並登載於政府公報發布之。故被告之審核相關水權申請案件，除其情事有與規定條件不符者外，當均應依上開規定辦理，原告所稱不得據為審查之唯一依據，顯為強詞置辯者。此外，對於事業所必需水量之核定是否須採行「鑑定」方法，依規定係由主管機關視實際需要辦理，顯非無論各該申請案件之必要與否，一律均需為之者。至於原告所稱被告未探究水利法施行細則第11條規定之立法緣由等語，顯有違誤。
２、水權係依水利法及其施行細則、水權登記審查作業要點等規定辦理登記，每一申請案需經受理登記、書件審查、現場履勘、公告異議以及核發水權等法定程序，以完成水權之登記。又主管機關審核水權之引用水量時，除應符合水利法第17條之規定外，並應依水權登記審查作業要點第4點之規定，參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。被告核定每一水權申請案之引用水量，悉依上開規定予以審酌。唯核定水權水量除其引用水量不能逾越事業所必需外，尚須考量引水地點水文狀況（是否有充足的水量）、環保基流量及下游已核准水權水量，致無法悉依所需水量核給，亦為依法所應為之裁量，且被告審核本案水權水量悉同於其他案件之處理原則，故並無原告所稱違反平等及誠信原則之事。
３、又水利法第17條關於水權之用水量應以其事業所必需者為限之規定，並不以新案之水權登記申請為限，縱於水權存續期限內，如確有發現未引水或明顯無需為原有水權水量之取水必要時，主管機關尚得廢止其水權；對於管轄區域內某水源之水權量可節約使用時，主管機關亦得令其改善取水、用水方法或設備等，此於水利法第22條及24條均有明文。是知，就本案水權之展限登記，被告係依水利法第17條、第33條及水權登記審查作業要點第4 點第2 項附件－「各用水標的事業所必需用水量參考資料」等規定，針對申請用水範圍進行審查，並依原告所補正農業用水範圍地籍編號表之灌溉面積（縮減為854.8552公頃－崇蘭新圳、2481.6486 公頃－隘寮洞道圳、261.0524公頃－九如九塊圳），以及灌溉之作物別（水稻）重新核算其所需用水量，據以將所申請登記水權部分月份之引用水量予以核減。綜上，本案係依水利法及水權登記審查作業要點之規定辦理，除符合法定程序外，被告所為處分亦屬合法適當。
（六）綜上所述，本案原告申請第109609、109616、109641號等
3 件水權申請登記之用水範圍縮減，被告依水利法第17條及水權登記審查作業要點第4 點規定核減其部分月份之引用水量，所為處分並無違法或不當；爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按「水為天然資源，屬於國家所有。」「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿三十日以前，申請展限登記。」「主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘，如有不合程式或申請登記時已發生訴訟，或顯已有爭執者，應通知申請人補正，或俟訴訟或爭執終了後為之。」水利法第2 條、第40條、第33條定有明文。次按「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」「（第1 項）水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。」「（第1 項）水權之登記，應由權利人及義務人或其代理人提出左列文件，向主管機關申請之：一、申請書。二、證明登記原因文件或水權狀。三、其他依法應提出之書據圖式。」「水權狀應記載左列事項：……七、用水範圍。……九、引水地點。……十一、引用水量。……」「中央主管機關為劃一水權登記程式，得制定水權登記規則。」亦為水利法第17條、第27條第1 項、第29條第1項、第38條、第40條、第45條明文規定。
（二）依水利法第98條規定訂定，並經行政院依法公布施行之水利法施行細則第20條、第36條分別規定「本法第二十七條所稱移轉，指水權與其有關水利事業全部之繼承或讓受；變更，指本法第三十八條第三款水權人不改變主體情形下，其姓名、名稱或其代表人之更改，與本法第三十八條第四款至第十四款及第十六款原記載內容之更改。」「水權期限如有延長之必要者，水權人應於期限屆滿前三個月起六十日內，申請展限登記。主管機關對於逾限申請展限登記者，應按新申請取得水權案件處理。水權人於前項規定期限內申請展限登記者，於其水權年限屆滿後主管機關准駁前，得依原水權狀記載事項引取用水。」上開水利法施行細則規定，未逾越法律授權範圍，亦未違法律保留原則，被告據以為水利行政，本院予以尊重。
（三）又被告為辦理水權登記審查事宜，乃訂定水權登記審查作業要點，該要點第4 條規定：「主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之。」參照上開水利法第45條明文，被告依職權訂立上開水權登記審查作業要點，乃就水權登記、變更、展延等相關技術性、枝節性之事項，屬行政程序法第159 條第2 項第2 款所訂定之行政規則，並依行政程序法第160 條規定經首長簽署後，登載行政院公報發布，同時該要點並未逾越法律授權範圍，亦無違法律保留原則，被告據以審查水權登記等相關行政行為，本院亦予尊重亦應先予敘明。從而原告主張上開水權登記審查作業要點不能據為本件審查依據云云，並無理由，應先敘明。
六、兩造對事實概要欄記載及下列事實並不爭執，並有原告97年11月27日屏農水管字第0970007332號函及崇蘭新圳、隘寮洞道圳、九如九塊圳地面水水權登記申請書、被告98年3 月19日經授水字第09820200 920號、第00000000000 號、第00000000000 號公告及水權登記公告事項表、原告98年4 月6 日屏農水管字第0980001647號函、被告98年4 月29日經授水字第09 820204300號函、原處分書、訴願決定書、原告98年12月25日屏農水管字第0980008061號函、被告98年12月17日經授水字第09820206870 號函、原告第109609號、109616、109641號水權狀（水權期限：98年5 月6 日至102 年12月31日）、原告第109609號、109616、109641號（水權期限：93年
1 月1 日至97年12月31日）水權狀、原告崇蘭新圳、隘寮洞道圳、九如九塊圳核准用水期間歷年逐月引用水量紀錄表各、原告57年6 月隘寮洞道圳、九如九塊圳、崇蘭新圳地面水水權登記聲請書、臺灣省政府53年12月30日中臺字第005937號水權狀、臺灣省政府51年2 月15日中臺字第4242號水權狀、臺灣省政府52年4 月21日中臺字第05003 號水權狀；被告提出之崇蘭新圳（000000）農業（灌溉）用水範圍地籍編號表、隘寮圳農業（灌溉）用水範圍地籍編號表、里港九塊圳農業（灌溉）用水範圍地籍編號表、被告水利署97年12 月9日經水政字第09751291300 號函、地面水水權申請案審查表（崇蘭新圳、隘寮洞道圳、九如九塊圳）、原告98年1 月9日屏農水管字第0980000163號函、被告水利署98年1 月4日經水政字第0985101252 0號函、原告98年2 月10日屏農水管字第0980000680號函、第109609號水權（臨時用水）之農業（灌溉）用水範圍地籍編號表、原告98年2 月10日屏農水管字第0980000679號函、第109616號水權（臨時用水）之農業
(灌溉) 用水範圍地籍編號表乙份、原告98年2 月10日屏農水管字第0980000681號函、第109641號水權（臨時用水）之農業（灌溉）用水範圍地籍編號表、被告98年3 月9 日崇蘭新圳履勘報告及履勘紀錄、第109609號水權之農業用水範圍地籍編號表刪除之土地資料及被告水利署灌溉用水合理用水量計算系統表、被告98年3 月10日隘寮洞道圳履勘報告及履勘紀錄、第109616號水權之農業用水範圍地籍編號表刪除之土地資料及被告水利署灌溉用水合理用水量計算系統表、被告98年3 月9 日九如九塊圳履勘報告及履勘紀錄、第109641號水權之農業用水範圍地籍編號表刪除之土地資料及被告水利署灌溉用水合理用水量計算系統表、水利會各圳路渠道損失水量表（續3 ）、地面水登記申請案作業流程圖（以上均為影本）附本院卷及原處分卷可查，自堪認為真實。
（一）被告接獲原告97年11月27日申請水權展限登記申請書含附件後，即以97年12月9 日經水政字第09751291300 號函復原告略以：本案水權展限登記，其農業用水範圍地籍編號表請逐筆確認並作必要補正後，將該等申請案之地籍編號表、灌溉區域平面圖，以及崇蘭新圳之引水地點變更相關證明文件，於98年1 月15日前送被告憑辦等語。原告於98年1 月9 日以屏農水管字第0980000163號函請被告惠准展期；被告則以98年1 月14日經水政字第0985101250號函復原告略以，准予展期至至98年2 月14日等語。
（二）原告於98年2 月10日以屏農水管字第0980000680號函（系爭109609號水權狀）、屏農水管字第0980000679號函（系爭第109616號水權狀）、屏農水管字第0980000681號函（系爭第109641號水權狀臨時用水），補正本件申請案之用水範圍地籍編號表、灌溉區域平面圖、引水點變更等相關文件。
（三）兩造及相關單位會同分別於98年3 月9 日及10日履勘本件申請案（履勘案由：履勘屏東農田水利會申請地面水水權「變更登記」案）有關地面水水權更登記案之引水地點、工程備及用水形、水源情況等。嗣經被告審核原告提出之資料後作成履勘報告，其處理意見略以：
⑴第109609號（崇蘭新圳）水權之用水範圍（灌溉面積）
由原申請之1001.405公頃，核減為854.8552公頃，計減少146.5498公頃；包括原告於補正時自行刪減114.4405公頃以及未符合規定而遭刪減部分為32.1093 公頃，上開未符合規定之土地計有公有土地而未敘明依法使用者、地目為墓、養以及土地所有權人一般企業。經被告依97年8 月22日修正之水權登記審查作業要點第4 點第2項附件－「各用水標的事業所必需用水量參考資料」，針對（核減後）水稻854.8552公頃計算需用水量，其總需用水量合計為2.7141每秒立方公尺。爰依水利法第17條之規定，將1 月至5 月及7 月至11月之引用水量，由原申請之3 及4.3 每秒立方公尺，全數核減為2.7141每秒立方公尺。又引水地點土地變更為屏東縣○○鄉○○段○○○○○○○號。
⑵第109616號（隘寮洞道圳）水權之用水範圍（灌溉面積
）由原申請書記載之3704.0525 公頃，變更為2481.648
6 公頃（計刪減1222.4039 公頃，包括原告於補正時自行刪減1181.0985 公頃以及未符合規定而遭刪減部分為
41.3054 公頃）。又被告依上開水權登記審查作業要點規定，針對（核減後）水稻2481.6486 公頃計算需用水量，其總需用水量合計為8.7543每秒立方公尺。據此，本水權狀5 月至12月之引用水量均核減為8.7543每秒立方公尺。又引水地點土地因地籍圖重測而變更為屏東縣○○鄉○○○○段○○○○號東北方約1.5公里處。
⑶第109641號（九如九塊圳）水權之用水範圍（灌溉面積
）由原申請之272.8588公頃，變更為261.0524公頃，計減少11.8064 公頃，包括原告於補正時自行刪減0.2161公頃以及未符合規定而遭刪減部分為11.5903 公頃。又被告依上開水權登記審查作業要點規定，針對（核減後）水稻261.0524公頃計算需用水量，其總需用水量合計為0.8288每秒立方公尺。據此，本水權狀1 至3 月、7至10月引用水量核減為0.8288每秒立方公尺。
⑷系爭3 件水權狀之履勘報告均載明：「另本案水權年限
已屆，一併辦理展限及變更登記，擬同意其申請並依法公告。」
（四）故被告98年3 月19日經授水字第09820200930 號、第00000000000 號及第00000000000 號公告，乃公告系爭3 件水權狀之農業用水地面水水權等「變更」登記（法律依據：水利法第34條）。又上開公告另載明利害關係人對上開公告不服，得於15日內聲敘理由及證據向被告所屬水利署提出異議。另被告並於公告同日發函原告檢送上開公告。
（五）原告則以98年4 月6 日屏農水管字第0980001647號函對上開公告等提出異議略以：被告變更核減原告系爭3 件水權狀展限登記水權量，嚴重影響農作灌溉，呈請仍依原水權量核給等語。
（六）被告對前開異議則以98年4 月29日經授水字第0982020430
0 號函，核定異議不成立，理由略以依水利法第17條規定，本件申報用水範圍之灌溉面積有所縮減，被告依前述「各用水標的事業所必需用水量參考資料」重新核定灌溉事業所必需之水量，致部分月份可引用水量較原水權減少，並無不當等語。
七、本件兩造主張及本院認定事實詳如上述，是本件主要爭點厥為：原告申請系爭3 件水權狀展限登記，被告先命原告補正、審查後認系爭3 件水權狀灌溉用地縮減等，重新核算原告需用水量，先為水權變更公告後，再為展限登記發給原告本件新的系爭3 件水權狀是否合法？
（一）本件被告得依原告申請實質內容審查，先為水權變更公告登記後，再為展限登記發給原告新水權狀。
１、查本件原告申請水權展限登記案所附之資料，包括用水範圍灌溉面積等本與原水權狀不同，而有變更，而被告亦直接命原告補正資料，嗣經原告依限補正，兩造會同現場履勘後，確認本件原告雖申請展期，但其用水範圍（灌溉面積）已經減少，如上述本院認定之事實，故參酌水利上開水利法及水利法施行細則第20條等規定，原告本應在用水範圍變動時，依水利法第27條規定申請水權之「變更登記」。
２、再查如上述本件原告申請書及補正資料所載，灌溉範圍及引水地點均有變更，符合水權變更登記之要件，同時依上開理由六（一）（二）（三）事實所載，兩造會同履勘之案由亦為「屏東農田水利會申請地面水水權『變更登記』案」，被告履勘後審查結果亦主要是針對水權之變更登記為之，從而被告以原告本件申請事項中，實質寓有申請變更意涵，經通知原告補正及說明後，予變更水權登記之處分，悉均依水利法及施行細則等相關規定進行履勘、實質審查等核屬有據；再查有關本件審查程序除本院認定之事實外，被告亦詳為敘述，其陳述符合法律，具說服力，亦予敘明。從而原告指稱此部分行為被告違反正當法律程序、違反行政程序法第4 條或第10條規定云云，並不足採。
３、況查原告亦對上開變更水權登記處分提出異議，其主要理由亦涉及水權之變更，即系爭3 件水權狀「灌區內除以地面水供灌外，在河川水量引入不足時，仍須抽取地下水補灌之，顯見地面水之供應常有不足，本案等水權登記實不應逕為變更或核減水量。」（稻作灌溉區範圍及內引水量大小）從而更足證本件原告申請寓有同時申請水權變更。
４、兼查本件被告先等原告申請案為水權變更登記之處分後，再為本件展限登記如上述事實記載。綜上，參考團體公司或人民，因每一標的取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限，水利法第17條明文。另關於用水量應以其事業所必需者為限之規定，並未限制適用在新案之水權登記申請。且於其水權存續期限內，如確有發現未引水或明顯無需為原有水權水量之取水必要時，主管機關尚得廢止其水權；對於管轄區域內某水源之水權量可節約使用時，主管機關亦得令其改善取水、用水方法或設備等規定（水利法法第22條及24條）；及前述水權登記審查作業要點第4條規定，本件原告申請水權之展限登記，被告先審查水權變更登記，並重新審核原告之用水量為水權變更登記後，再核准本件展限登記，並未違法。
（二）再按水資源係珍貴且有限之自然資源，為有效利用及管理，水利法乃訂定水權登記及管理制度，並於水利法施行細則第29條明定水權之使用期限，期使主管機關就各項用水標的得於一定期間後，就其實際使用情形查核是否仍符合事業之所需，引水地點之水文狀況是否有充足的水量，以及有無其他違法取水等事項，以達核發之水權水量合理且適當之目標。是故主管機關審核水權展限登記，當非依其原有登記之水權量一律核給。水權展限與取得之登記，均應依水利法及其施行細則、水權登記審查作業要點等規定辦理。本件如前述，原告申請案件中，因灌溉面稱縮減等原因，本應為變更登記，但原告不依法為之，逕以申請展限登記為由，以脫避主管機關對水資源之合理分配及審查，進而主張本件係展限登記，被告僅能准許依原水權狀為展限之處分，被告混淆誤為新申請案或變更登記申請案為本件處分，自不合法云云，參照上開說明，原告此部分主張並不足採。
（三）原告雖主張對本件系爭3 件水權狀之變更登記公告已依法提出異議，惟被告卻仍自行其事，根本未更正錯誤，亦未曾會同原告進行實地履勘及審查等，被告所為之程序自始顯有重大瑕疵，有違行政行為之誠信及信賴保護原則云云。然查：
１、水利法施行細則第34條規定，主管機關對於利害關係人依本法第36條第1 項規定提出之異議，必要時得派員會同利害關係人及申請人覆勘。本案原告為申請人而非屬利害關係人，依水利法施行細則第26條之規定，其應於補正期限內完成用水範圍地籍編號表及相關證明文件之補正，且原告之業務係推行農田灌溉事業，其對於轄管灌區應有良善的管理，並完整掌握灌區面積及作物種類等相關資料。且查被告98年3 月19日之公告3 件水權狀之農業用水地面水水權等「變更」登記，於公告前早經會同原告現場履勘詳如上述，是原告混淆程序及法令，本難認有理由。
２、又被告對原告就系爭3 年水權證公告之異議函覆，略如理由六（六）所載，故被告依原告補正地籍編號表之灌溉面積及作物類別（水稻）核算其需用水量，並依水利法第17條及「水權登記審查作業要點」第4 點規定（應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給），核減本案水權之引用水量，除符合水利法及其相關規定外，亦與原告異議所稱地面水供應不足之實際水文狀況相符。
３、據上，本件原告已全程參與申請案件之處理，且被告之原處分程序上及實體上並無違法如上述，是原告主張原處分有違行政行為之誠信及信賴保護原則云云，亦不足採。
（四）原告再主張原處分未探究「各用水標的事業所必需用水量參考資料」而擅自刪減水權量；且所核定之一月至十二月各月引用水量嚴重不一，同面積及同作物卻有重大之差別待遇，違平等及誠信原則云云；然查：
１、如前述，本件原處分並未違法，詳如上述。
２、次查本件原告始終主張申請展限登記，故不能變動系爭3件水權狀之引用水量，從而此部分原告再主張引用水量變動，並以變動即屬違反平等及誠信原則云云，是其主張之基本事實，與其推論結果依據之事實，互相矛盾。
３、再查本件被告依水利法施行細則第11條、「水權登記審查作業要點」規定，辦理本件原告申請案件之受理登記、書件審查、現場履勘、公告異議以及核發水權等法定程序，以完成水權之登記之程序，亦為兩造所不爭執。
４、又被告為水利法主管機關，於審核本件原告水權之引用水量時，已參酌原告提供資料及履勘調查結果，就引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。並考量核定水權水量除其引用水量不能逾越事業所必需外，另考量引水地點水文狀況（是否有充足的水量）、環保基流量及下游已核准水權水量、輸水損失等，故本件被告裁量本件系爭3 件水權狀引用水量前，亦已就原告本件指摘事項，詳細敘明。
５、本件原告並未提出積極證據證明原處分減少引用水量有何違反原告所稱平等及誠信原則，而被告裁量依據、程序及考量事項亦如上述，並未違法，從而原告此部分主張亦難認有據。
八、綜上，被告對本件原告申請，先針對原告系爭3 件水權狀上用水範圍、引用水量審查，依縮減之灌溉面積核算實際得引用之水量，據以核減引用水量，並為變更水權登記及公告，再為本件原處分之水權展限登記，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告執前詞訴請判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 23 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 楊得君法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 23 日
書記官 陳德銘