臺北高等行政法院判決
99年度訴字第723號99年8月25日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 籃健銘 律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 丙○○○○○○住同上訴訟代理人 丁○○上列當事人間建築執照事件，原告不服內政部中華民國99年2 月
1 日臺內訴字第0980196531號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告前就坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○ ○號土地向被告申
請新建自用農舍，已據被告核給96年4 月2 日府城建執字第96A0192 號建造執照，嗣原告先後於97年3 月24日、97年7月16日依建築法第39條規定向被告申請辦理變更設計及核發使用執照，經被告以申請建築基地位屬花東沿海保護區之花蓮溪口附近自然保護區範圍內，地政機關將該土地更正編定為「風景區農牧用地」仍有疑義，在疑義未釐清前將涉有妨礙區域計畫法，為免原告繼續施工造成損失云云，依建築法第58條規定，以97年7 月25日府城建字第0970107660號函通知原告，於文到即日起停止施工，並暫緩辦理變更設計及核發使用執照。原告不服，提起訴願，經決定撤銷被告97年7月25日函文，並命被告於2 個為內另為適法處分。
㈡嗣經被告查明上開土地係因被告所屬花蓮地政事務所誤解內
政部76年1 月9 日台（76）內地字第471586號函釋，而違法更正編定為「風景區農牧用地」，致原告依據錯誤更正編定結果，依建築法、農業發展條例及農業用地興建農舍辦法等相關規定，向被告申請興建農舍，被告所屬建築主管單位亦誤依一般農舍建築案件予以核准發照。嗣經被告所屬地政處發現上開土地使用編定更正為「風景區農牧用地」確屬違法錯誤，乃依被告97年10月28日府地用字第0970159176號函再回復更正為原來之「風景區生態保護用地」，被告始據以98年3 月6 日府城建字第0980029665號函（下稱原處分）撤銷被告96年4 月2 日核發之94年府城建執字第96A0192 號建造執照。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠上開土地編定為農牧用地之行政處分既非自始無效，對於被
告核發上開建造執照之處分即發生構成要件效力，該建造執照係屬合法之行政處分，被告恣意主張違法而予以撤銷，顯與法未合：
⒈行政處分未經撤銷、廢止或其他事由而失效前，其效力繼
續存在，為行政程序法第110條第1項、第3 項所明定。是行政處分生效後即生規制作用，形成一定法律關係、創設權利或課予義務，且效力不以行政處分確定前提；有效行政處分即具備存續力、構成要件效力、確認效力及執行力。行政處分之構成要件效力，係指已生效之行政處分，對其他行政機關同樣具有拘束力，其他行政機關有義務將該處分當成既定構成要件或一既成事實，予以承認、接受，並作為自身管轄事務之決定基礎；除非行政處分自始無效，或者對該處分有審查權限之上級機關，否則於該處分經撤銷前，該處分持續保有構成要件效力，其他機關作成後續處分仍應以該處分為構成要件事實。
⒉依最高行政法院96年度判字第1083號、98年度判字第1331
號、98年度判字第31號、98年度判字第1366號判決意旨，因行政處分之構成要件效力，有效行政處分之作成機關以外之國家機關，包括法院，除非為有權撤銷機關，否則應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎。因而一有效行政處分（前提行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前提行政處分作成後，他行政處分應以前提行政處分為其構成要件作為決定之基礎，該他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前提行政處分並非訴訟對象，該他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前提行政處分之合法性，前提行政處分之合法性應由以前提行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。本件訴訟係針對原處分撤銷建造執照之適法性，而原處分所依據之前提處分，即上開土地編定處分，則非本件訴訟審查對象。被告作成核發上開建造執照之行政處分時，應以其自身在92年為上開土地使用地類別編定之行政處分為核發建造執照之前提事實，應受行政處分構成要件效力拘束，不得於92年將上開土地編定為農牧用地之行政處分仍有效存在前，質疑該處分合法性。本件建造執照處分作成時，92年將上開土地編定為農牧用地之行政處分尚未被撤銷，仍有效存在，則對核發本件建造執照之處分有構成要件效力，是被告依此前提處分核發本件建造執照，即無違法可言，並不因嗣後被告撤銷前揭92年編定使用地類別之處分而有所影響。
㈡被告並未具體陳明原核發之建造執照處分有何違法，即任意撤銷，自屬違法：
⒈衡諸區域計畫法、同法施行細則及非都市土地使用管制規
則等規定，上開土地原使用區雖為風景區，被告將之編定為農牧用地，並未違反上揭規定。故被告於92年將上開土地編定為農牧用地之處分既非違法，被告依此編定作成核發建造執照之處分亦無違法之虞，不因嗣後該土地之使用編定更正而變成違法，故被告以原核發建造執照為違法處分，而作成原處分予以撤銷，自有違誤。
⒉雖被告稱92年上開土地編定為農牧用地，係因所屬花蓮地
政事務所誤解內政部地政司76年1月9日（76）內地字第471586號函釋內容所致。惟行政機關對下級機關之函文，因並未對外公佈，應僅具內部效力，縱使被告或所屬機關解讀有誤而適用之，是否即生違法之外部效力，自非無疑。是被告據此稱92年將上開土地編定為農牧用地係屬違法、依此而核發之建造執照應予撤銷等語，顯不足採。
⒊又縱使臺灣沿海地區自然環境保護計畫對於土地使用方式
有所指導，土地之使用限制仍須受區域計畫法及其施行細則，與非都市土地使用管制規則等之規定，尚難僅憑臺灣沿海地區自然環境保護計畫，即驟指上開土地完全不許為建造執照之核發。如92年間將上開土地編定為農牧用地並未違反區域計畫法等規定，自不得於事後指摘其為違法編定，而撤銷本件建造執照。
㈢被告核發建造執照時，土地使用分區既已編定為農地，依據
行政處分之構成要件效力即行政處分以作成時為適法性判斷時點，被告當時核發之建造執照並非違法行政處分，已如前述；如因該建造執照核發後，有事實或法律上變更，致被告基於公益需另為考量，則被告亦僅得依行政程序法廢止之規定予以廢止，並給予原告補償；被告誤引法規而以原處分撤銷，即非適法：
⒈被告及鈞院於審究本件建造執照適法性時，應以核發時之
事實及法令為基準，而不得審酌核發時所無之新事實及新秩序。反之，如建造執照作成後有發生事實或法令之變更，被告亦應注意此一變更，並可依行政程序法關於廢止處分之相關規定廢止之，惟對於原處分適法與否仍應以作成時事實及法律為判斷依據。況建造執照核發屬一次性處分，並無持續效力，其效力之內容於處分作成時即已確定並實現，該處分所要求之法定構成要件，自以處分作成時之事實與法令為準。
⒉故被告主張上開建造執照為違法處分而予以撤銷廢棄，已
屬違誤。縱認被告得廢止該建造執照，仍須為一定衡平之考量，並為補償措施，惟被告並無此作為，則縱將被告解釋為有廢止之意思，原處分仍屬違法。
㈣退步言之，縱認上開建造執照之核發為違法行政處分，原告
亦已因被告之行為而有客觀信賴行為，且無信賴不值得保護之情事，且信賴利益大於被告所主張之公益，依信賴保護原則，應受存續保障，建造執照不應被撤銷：
⒈依行政程序法第8條及第119條規定，有關信賴保護原則之
適用，須具備信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護等要件；依最高行政法院98年度判字第330 號判決意旨，倘信賴基礎之獲得，有可歸責於行政行為相對人之情形，則其信賴不值得保護。
⒉原告依據被告92年6 月19日將上開土地更正編定為「風景
區農牧用地」，而依建築法、農業發展條例及農業用地興建農舍辦法等相關規定，向被告申請興建農舍，被告並經審核後發給建造執照予原告；原告信賴被告發給之建造執照，並於上開土地上興建農舍且合法使用，嗣原告於97年3月24日及同年7月16日向被告申請變更設計、申請核發使用執照，遽被告認上開土地位於花蓮溪口附近自然保護區範圍內，而認原告有違反區域計畫法之虞，勒令原告停工，並以原處分撤銷原告之建造執照。就此，原告之行為有合法之信賴基礎。
⒊被告以原處分撤銷建造執照，距被告核發時，已歷經3 年
餘，原告於此3 年期間，陸續於該土地上興建農舍，投入大量人力物力，原告之持續施工行為係信賴被告核發建造執照所為之信賴表現，且上開土地使用分區編定之所以有誤，係被告錯誤認知所致，無法歸責於原告，原告之信賴值得受法律保護。
⒋原告就上開土地申請建造執照，係依據被告更正編定土地
使用分區為「風景區農牧用地」，原告並無行政程序法第
119 條所定信賴不值得保護之情形。如建造執照經被告撤銷，則原告須拆除已完成建造之部分並回復土地原貌，將造成自然生態保護區內之環境二次傷害，且將造成更多資源浪費。再者，對於生態保護區內現有之情況，有環境基本法等相關法規可據以約束管理，對於環境、生態保護及公益之保障，亦無減損。故被告依法、依理，應就公益與信賴利益予以權衡，維護原告之重大信賴利益，而採存續保障之方式，使原告能繼續合法使用上開土地。
㈤退萬步言，縱認上開土地編定及更正編定得為本件訴訟審查
標的，被告於92年間將上開土地編定為農牧用地，應屬合法，被告所為之更正編定亦有違法：
⒈被告所為2 次更正編定並未細究上開土地是否位於行政院
73年2 月23日台（73）交字第2606號函核定實施之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」中花蓮溪口附近自然保護區範圍內之生態保護區：
①按「按區域計畫的主要功能之一，在促進土地及天然資
源之保育利用，充分兼顧農業與工業發展所需用地，以及防止自然災害；此項功能，有賴土地使用計畫及土地使用管制事項之貫徹實施，始能充分發揮；惟縣市政府就轄區內區域計畫之土地分區使用計畫及土地使用管制事項，通常祇就區域內之土地使用作原則性之指導說明，然因其表現之計畫圖所用比例尺甚小，殊難據以認定每宗土地適當之使用，尚須進一步按鄉鎮縣轄市區製定非都市土地使用分區圖，編定各種使用地，並將結果公告及通知土地所有權人，作為實施土地使用管制之依據。…」（高雄高等行院法院94年度訴字第793 號判決意旨參照）。
②行政院73年2 月23日台（73）交字第2606號函核定實施
之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」中花蓮溪口附近自○○○區00000000段，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區，可劃定之區域並未明確指出涵蓋範圍為何；故被告74年11月16日將上開土地編定為風景生態保護用地時，上開土地是否位於花蓮溪口自然保護區範圍內，尚非無疑。是以，被告於92年6 月19日依據山坡地可利用限度審查結果，將上開土地辦理補註用地別為「風景區農牧用地」，是否即為違法之行政處分，尚待釐清，更難認被告得逕再為更正編定。
⒉被告於92年6 月19日，依據山坡地可利用限度查定結果辦
理補註用地別為「風景區農牧用地」之更正編定並無違誤：
①按臺灣沿海地區自然環境保護計畫之目的在於「就臺灣
沿海地區具有特殊自然資源者，規劃為保護區，針對其實質環境、自然資源特色、面臨問題及未來發展政策等，擬定保護措施，以維護區內之自然資源使其得以永續保存。並建議研訂沿海自然環境保護法案，以為沿海地區經營管理之依據」；又觀諸臺灣沿海地區自然環境保護計畫劃定花蓮溪口附近為生態保護區，主係因「水污染影響生態環境。花蓮中華紙漿場等重污染工業，未經嚴格處理之污廢水，排放入花蓮溪，隨河水注入海洋。
因此在花蓮溪口附近已有明顯之水域污染現象，影響生態環境。」②故臺灣沿海地區自然環境保護計畫之目的並非限制生態
保護區內之開發，而係藉由規劃為保護區，積極針對其實質環境、自然資源特色、面臨問題及未來發展政策等，擬定保護措施，以維護區內之自然資源，使其得以永續保存。
③次按內政部87年5月8日台（87）內地字第8786359 號函
略以：「…有關非都市土地辦理更正編定，經檢討後循下列方式改善…：㈠有關更正區部分：…東部區域計畫已自84年起陸續完成第一次通盤檢討，對於土地使用分區已有檢討調整之規定…風景區及特定專用區等分區則可循開發許可方式辦理，故原則不再辦理分區更正，惟原分區劃定確有錯誤必須更正者，得由縣市地政機關會同原劃定時之相關會同機關審認依法報核後辦理。」故被告74年為使用分區編定後，除開發須依許可方式辦理及分區劃定確有錯誤而必須更正外，應不再辦理分區更正。被告於92年將原劃分為風景生態區保護土地更正編定為風景區農牧用地，則須有上開2 種情況，始得為之。
④原告係被告將上開土地更正編定為農牧用地後，始申請
建築執照，且於92年6 月19日前，原告並未向被告申請任何開發許可而得辦理分區變更，亦為被告98年3 月6日府城建字第0980029665號函所承認，可知被告於92年將上開土地更正編定為農牧用地，係因分區劃定確有錯誤而必須更正，否則被告應不得再為更正編定。
⑤綜上，如經評估並無危害生態區內環境及自然資源之情
況存在，即有可能將不需為特別保護之地區畫為生態保護區更正編定為非生態保護區。是以，被告92年6 月19日所為之更正編定，是否即以此為根據，尚非無疑，若未探究92年6 月19日更正編定之考量及評估，即認係被告誤認內政部76年1 月19日臺內地字第471586號函，顯屬率斷。又依據內政部87年5月8日台（87）內地字第8786359號函釋，於第1次通盤檢討後，除許可開發及有更正必要外，原則上不更正編定；故被告是否有上開函釋所指例外得更正編定之情形，即需以探究。上開土地未經許可開發，被告於92年6 月19日所為之更正編定應係分區劃定確有錯誤而必須更正；準此，被告嗣後於不具上開函釋所指2 種例外得為更正之情況下，不得再於97年10月28日命所屬花蓮地政機關為更正編定，被告命所屬地政機關自為更正編定，係屬違法有誤。
⒊被告於92年6 月19日所為之更正編定並非錯誤之更正編定，而係經過評估後所為之更正：
①訴願決定理由略以：「…系爭土地於50年辦理土地登記
時地目即銓定為『旱』地目，經原處分機關審認符合本部76年1月9日台（76）內地字第471586號函釋，故於92年3 月17日辦理更正編定為『風景區暫未編定』，旋於92年6 月19日據山坡地可利用限度查定結果辦理補註用地別為『風景區農牧用地』。…」惟內政部76年1月9日台（76）內地字第471586號函釋謂：「查行政院73年2月23日台73交字第2606號函核定『台灣沿海地區自然環境保護計畫』報告書第30頁已載明四花東沿海保護區計畫…5 處自然保護區範圍如下…⒉水璉、磯畸間海岸。
水璉、磯畸間及海岸公路以東至海岸線所涵蓋地區（已為農牧使用者除外）。是倘於該保護計畫上開院函核定施行之前已為農牧使用者，自不列入自然保護區，可依編定當時土地使用現況更正編定土地使用類別。」②故內政部函釋確實並未言明「施行之前之土地已為農牧
使用者」之範圍是否僅限「水璉、磯畸間海岸。水璉、磯畸間及海岸公路以東至海岸線所涵蓋地區」，亦或及於花東沿海保護區計畫中所劃定之5 處自然保護區，甚有疑義。又上開土地並非完全位於花蓮溪口附近之生態保護區內，且上開土地於編定為生態保護區之前，已定為農牧使用，故被告始於92年6 月19日發現編定有誤並予以更正。故被告發現上開土地於編定為生態保護區之前早已為農牧用地，經依山坡地可利用限度查定及評估後，認屬4 級坡（坡度40％以下）而可查定為農牧用地，並無規劃為保護區之必要，即更正編定為「風景區農牧用地」。
⒋上開土地未經法定程序變更編定，為違法行政處分：
①按高雄高等行政法院94年度訴字第793 號判決略以：「
…非都市土地使用分區及用地編定之更正，係指使用分區、用地編定發生錯誤，嗣於發現後將其錯誤者除去，改為正確之使用分區、用地編定之謂，此與就非都市土地使用分區及用地編定為檢討，將原非錯誤之分區、編定，於嗣後依區域計畫法第13條規定為通盤檢討，或使用分區編定後辦理之通盤檢討，認係不適合之使用分區、用地編定而予變更者，尚有不同。又『區域計畫之擬定機關如左︰…跨越兩個鄉、鎮（市）行政區以上之區域計畫，由縣主管機關擬定。依前項第3 款之規定，應擬定而未能擬定時，上級主管機關得視實際情形，指定擬定機關或代為擬定。』、『區域計畫依左列規定程序核定之︰中央主管機關擬定之區域計畫，應經中央區域計畫委員會審議通過，報請行政院備案。…縣（市）主管機關擬定之區域計畫，應經縣（市）區域計畫委員會審議通過，報請中央主管機關核定。依第6 條第2 項規定由上級主管機關擬定之區域計畫，比照本條第1 款程序辦理。』、『區域計畫核定後，擬定計畫之機關應於接到核定公文之日起40天內公告實施，並將計畫圖說發交各有關地方政府及鄉、鎮（市）公所分別公開展示；其展示期間，不得少於30日。並經常保持清晰完整，以供人民閱覽。』、『區域計畫公告實施後，擬定計畫之機關應視實際發展情況，每5 年通盤檢討1 次，並作必要之變更。但有左列情事之一者，得隨時檢討變更之：發生或避免重大災害。興辦重大開發或建設事業。區域建設推行委員會之建議。區域計畫之變更，依第9 條及第10條程序辦理；必要時上級主管機關得比照第6條第2項規定變更之。』區域計畫法第6條第1項第3款、第2項、第9條第1款、第3款、第4款、第10條及第13條分別定有明文。…」②上開土地於74年土地使用分區編定為「生態保護區」，
是否屬於「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」所定花蓮溪口附近之生態保護區，已非無疑；92年6 月19日變更上開土地為「生態保護區農牧用地」時，究係以通盤檢討方式為變更，亦或僅以更正編定方式為變更，誠屬重要。74年編定使用分區時，既已編定為「生態保護區」，又於92年6 月19日再變更為「農牧用地」，期間已逾18年，依區域計畫法第13條規定，區域計畫公告實施後，每5年通盤檢討1次並作必要變更；東部區域計畫分別於86年及94年為第1次及第2次通盤檢討變更，則92年變更上開土地編定，究係通盤檢討變更，亦或僅屬更正，即生疑義。
③區域計畫之通盤檢討變更須依區域計畫法第15條之1 規
定之法定程序而為變更，本件上開土地如為通盤檢討變更，則被告擅以更正編定之方式變更系爭土地編定，即有未依法定程序之違法，被告再以原處分撤銷原告之建造執照，亦屬違法。
㈥原處分有未附理由之違法：
⒈依行政程序法第96條第1項第2款、第114條第1項第2 款及
同條第2 項規定，書面行政處分應記載之理由，除認定事實所憑之理由，及該事實該當行政處分構成要件之理由外，於裁量處分，尚包括裁量理由。至於事後補記應記明理由之方式，法律並無明文規定，則不限處分機關以相對人為直接對象，送達補記理由之書面為必要。處分機關於訴願程序提出之答辯書中補充行政處分之理由，使相對人知悉者，亦可認已踐行行政程序法第114條第1項第2 款補記理由程序，處分未載明理由之瑕疵即已告治癒。
⒉原處分稱本件並無行政程序法第117 條但書規定不得撤銷
情形，惟若被告發給原告建造執照係屬錯誤之授益處分而應予撤銷，被告自應就行政程序法第117條但書規定之2款情形為利益衡量，亦即，被告應就撤銷建造執照對公益並無重大危害，或撤銷建造執照之公益顯然大於原告信賴利益之具體衡量情形及理由，為詳細之說明；如僅泛言「因涉國土保安、海岸維護、景觀保育等多項公益」，仍不得謂已就「無行政程序法第117 條但書所定情形」為具體說明等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則抗辯略以：㈠依據行政院73年2 月23日核定臺灣沿海地區自然環境保護計
畫其中花東沿海保護區有關保護措施第1 點：非經依法核定不得改變地形、地貌。第4 點：除非必要之安全措施，禁止其他建設行為。
㈡對於上開土地相關使用限制，依內政部97年6 月18日台內營
字第0970804508號函略以：「有關旨揭土地涉及本部76年1月9 日台（76）內地字第471586號函疑義，業經本部地政司97年5 月29日地司十發字第0970001487號書函釋略以：『…本案關於花蓮縣府來函說明四詢及編定公告前已供編定為丙種建築用地或其他之土地，是否適用前開函釋規定不列入自然保護區與不受自然保護措施之限制乙節，則其既非於行政院上開核定日期前作農牧使用，自無上開本部前開函之適用』」。
㈢被告依據建築法第35條規定：「直轄市、縣（市）（局）主
管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處，詳為列舉，依第
33 條所規定之期限，一次通知起造人，令其改正」。㈣另依據內政部97年6 月18日台內營字第0970804508號函作出
下列函釋，上開土地位屬73年2 月23日台73交第2606號函核定實施之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」，「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之「限制發展區」。準此，被告所屬花蓮地政事務所於98年4 月10日將上開土地辦理更正編定為「風景區」，使用地類別「生態保護用地」；及建築法第35條規定，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合建築法規定或基於建築法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，被告遂於98年3月6日府城建字第0980029665號函撤銷原建造執照處分應屬適法，並無違誤。
㈤按行政程序法第117 條規定：「違法行政處分於法定救濟期
間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」公益較為信賴利益為重時，則信賴不值得保護（內政部88年10月18日台(88)內中地字第8886462 號函釋參照）。原處分因涉國土保安、海岸維護、景觀保育等多項重大公益，縱原告有誤信錯誤更正編定之結果，致提出建築申請並有建築行為之事實，然並無本條但書規定不得撤銷之情形，被告自得依職權為全部之撤銷等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點在於被告以上開土地核發建造執照時，其更正使用編定生態保護區農牧用地已據地政機關認定係屬違法，而再為回復更正編定為風景區生態保護用地為由，而作成原處分將原核發之建造執照予以撤銷，有無違誤？
五、經查：㈠上開土地因位屬行政院73年2 月23日台73交第2606號函核定
實施之臺灣沿海地區自然環境保護計畫，臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）之限制發展區，而經編定使用種類為風景區生態保護用地，嗣經地政機關更正使用地類別為農牧用地，原告乃據以申請建造農舍，並經被告於96年4 月2 日核准，而於翌日發給府城建執字第96A0192 號建造執照，其後經地政機關審認該土地使用地類別之更正係屬錯誤違法，乃於98年4 月10日回復更正為風景區生態保護用地，被告旋以原處分撤銷原核發之上開建造執照，原告不服提起訴願，經決定駁回等情，有卷附上開土地登記謄本(見訴願卷第124、125頁、本院卷第132、133頁)、上開建造執照及原申請書件、(見本院卷第136至137頁、第194至199頁)、原處分及訴願決定(分見本院卷第50至52頁及第23至30頁)可稽。
㈡按行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之公法上
權利義務關係。易言之，有效之行政處分效力，除拘束原處分機關、相對人、利害關係人外，基於權力分立原則之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之效果。故非屬行政爭訟對象之行政處分，在未經有權機關依法撤銷或廢止之前，應受到有效之推定，其他機關及法院在處理其他案件時，必須予以尊重。行政法院僅得就本案訟爭對象之行政處分審查其適法性，縱使構成本案行政處分基礎之另一行政處分有不合法而應予撤銷之情事，在該行政處分未經法定程序予以撤銷前，行政法院仍不能逕行否定其效力，此參照行政程序法第110條第3項之規定可明。本件原告係就原處分（被告撤銷上開建造執照之處分）爭訟，顯認關於被告所屬地政機關所為土地使用編定之更正處分，並非本院審查之對象，而上開土地使用編定之更正處分，經核亦無自始無效或因撤銷而失效之情形，自具存續力，本院及兩造俱應受其拘束，不能否定其效力。易言之，兩造無從於本案爭執上開土地使用編定之最後更正處分之效力，本院亦應以該更正處分適法有效為基礎，以審查原處分有無違法。是以兩造針對地政機關就上開土地所為回復更正編定為風景區生態保護用地之處分是否適法所為之爭執，顯非本案審查之範疇，合先敘明。
㈢原告雖主張上開土地原編定為農牧用地之行政處分並非自始
無效，被告據以核發農舍建造執照之處分係屬合法之行政處分，被告以違法為由予以撤銷，與法未合，被告縱使欲廢棄該建造執照之核發，亦應作成廢止處分云云。惟按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第117 條定有明文。再違法之行政處分經撤銷後，如未經撤銷之機關另定其失效之日期，應溯及既往失其效力，此稽之行政程序法第118 條之規定可明。查被告核准原告就上開土地申請農舍之建造執照係以當時該土地之使用地類別已由風景區生態保護用地更正為農牧用地，符合申請建造農舍要件為事實基礎，其後，既已據地政機關查明該土地原更正使用編定種類為農牧用地係屬錯誤，而回復更正為生態保護用地，核屬撤銷原所為之違法更正處分，並溯及既往生效，則該土地於被告核發建造執照時，即處於非屬農牧用地之事實狀態，被告核發農舍建造執照即構成違法。從而，被告以原核發建造執照係屬違法，而作成原處分予以撤銷，於法有據。是以原告此部分之主張，容欠允洽，不能採取。㈣原告雖復主張縱認被告原核發上開建造執照係屬違法行政處
分，依信賴保護原則，原告應受存續保障云云。惟依前引行政程序法第117 條之規定，違法行政處分之撤銷，如對公益無重大危害，則縱使受益人有信賴該行政處分之表徵行為，且無行政程序法第119 條所列之信賴不值得保護之情形，倘受益人之信賴利益非顯然大於撤銷所欲維護之公益者，原處分機關仍得依職權為一部或全部之撤銷。查原告因被告核發上開建造執照而據以興建農舍達到可以申請使用執照之程度，為兩造所不爭執，固堪認原告有信賴該違法處分之表徵行為，且核無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情形，但揆諸花東沿海保護區之核定與實施，旨在保護該區域全體資源，使極具特色之地形、地貌不受人為破壞，得以維續原生態環境與景觀，故禁止該保護區土地之開發、建設行為，行政機關於執行時，並無許可私人興建農舍之裁量餘地，若違法開放，不但與法秩序相牴觸，且明顯違背國土保安、海岸維護、景觀保育等重大公共利益，嚴重影響國土永續經營，顯見被告依行政程序法第117 條規定行使撤銷權，非惟對公益無重大危害，且欲維護之公益明顯大於原告因信賴所得之私利，要無疑義。是以被告依職權撤銷先前所為之違法核准建造執照處分，難謂有違反信賴保護原則。原告雖又指摘原處分未詳細具體說明何以撤銷建造執照之公益顯然大於原告信賴利益，而有理由不備之違法。然依行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等巨細靡遺予以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第59
4 號判決意旨參照）。稽之原處分已載明依據行政程序法第
117 條規定而撤銷原核發之建造執照，並敘述該違法核發建造執照之處分，涉及國土保安、海岸維護、景觀保育等多項重大公益，縱使原告有信賴而為建築行為之情事，亦不符合該條但書規定不得撤銷之情形，核其所載理由已足使受處分人知悉原建造執照何以應撤銷之法令及事實依據並裁量所斟酌之因素，難認有理由不完備之情形。
六、綜上所述，原告上開主張各節，均不足取。本件被告依職權作成原處分撤銷原核准原告之建造執照，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 16 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 9 月 16 日
書記官 林 俞 文