臺北高等行政法院判決
99年度訴字第731號99年7月22日辯論終結原 告 甲○○被 告 勞工保險局代 表 人 丙0000000訴訟代理人 乙○○
戊○○丁○○上列當事人間勞保事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國99年2 月5 日勞訴字第0980031077號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係宜蘭縣蘇澳區漁會被保險人，原告甲○○以於民國95年2 月13日退職，檢據申請老年給付，經被告審查，依其老年給付年資30年，按其退職當月起前3 年之平均月投保薪資新臺幣（下同）42,000元，核定發給45個月老年給付計1,890,000 元，並分別於95年2 月22日核付在案。嗣被告據97年12月29日臺灣宜蘭地方法院檢察署（下稱宜蘭地檢署）檢察官緩起訴處分書，發現原告有詐領較高老年給付情事，乃以98年4 月8 日保承職字第09860139750 號函（以下簡稱第1 次處分）核定刪除原告前所申報月投保薪資由16,500元調整為42,000元薪調，並重新核定原告前揭薪調日至退職日止之投保薪資，另前所繳納之保險費依勞工保險條例第16條第2 項規定不予退還。經被告重新核算原告甲○○退職當月起前3 個月之平均月投保薪資為22,133元，乃以98年
5 月18日保秘法字第09860004500 號函，核定發給45個月老年給付計995,985 元，前溢領之894,015 元應依限返還。原告不服，分別向勞工保險監理委員會（下稱監理會）申請審議，經監理會以98年9 月16日98保監審字第3241號審定書審定：「第1 次處分申請審議不受理；第2 次處分申請審議駁回。」。原告等不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）就原處分是否合法：
1、被告並無任何事實證明原告無實際交易，僅憑原告無出港紀錄名冊，即謂原告申報交易不實，至於原告是否從事其他漁業工作而有所得，被告並未詳查，即認原告退職當月起前3 年平均薪資無42,000元，並以第1 次處分刪除原核定原告之薪資，並重新核定薪資所得，自屬率斷。
2、原核定原告薪資是否有誤，應以原告是否覈實申報交易所得，惟被告第1 次處分僅以宜蘭地檢署檢察官之緩起訴處分書即遽論原告申報交易不實，觸犯刑法詐欺罪，原核定原告薪資具有瑕疵應予刪除並重新核定，顯屬率斷，蓋檢察官之緩起訴處分書並非法院確定判決，是否與確定判決具同一效力，並非無疑。
3、原告係因漁會人員一切辦保程序均合法，遂依漁會人員指示辦裡相關手續，並核實繳納保費，又提高交易額度，雖可提高保險額度，惟保險費亦一併提高，倘原告確有交易不實之情事，所領之老年給付勢必繳回，原告無須冒多繳保費而不能退回，卻僅能取得實際交易所得所適用級距老年給付之風險。
4、漁民勞保薪資之認定，以往係由漁會派員親赴現場實地檢量，依品名、數量、金額，再開立交易證明，原告並無法自行製作不實之交易證明，倘係偽造之交易證明，被告承辦人員亦無無從發現之理。
（二）原核定可否經合法轉換為第1次處分？
1、倘原核定有瑕疵，惟參照第1 次處分可知，被告係以「刪除」原核定薪資，並重新核定原告薪資方式為之，並非以第1 次處分「撤銷」原核定，其性質應屬「行政處分轉換」，而非「行政處分之撤銷」。
2、第1 次處分主旨及說明僅謂「……依規定逕予刪除貴會漁民被保險人己○○君等169 名月投保薪資為42,000元之薪調（或加保），並自薪調日（或加保日）起至退職日止據以核算應返還老年給付金額之每年投保薪資等級重新核定，……」、「……己○○君等169 名投保薪資調整或加保時之漁撈收入所得金額既無法達42,000元，核與規定不符，茲予刪除……」等語，顯見第1 次處分僅單純刪除原核定原告之薪調紀錄，並未明確表示撤銷原核定。姑不論原核定是否有瑕疵得否依行政程序法第117 條但書規定不得撤銷，然第1 次處分所為「刪除」及「重新核定」等轉換行為，法律效果顯對原告不利，自不符行政程序法第116條第1 項第3 款規定。被告復未於「轉換」前給予原告陳述意見之機會，亦違反行政程序法第116 條第3 項規定。
3、因第1 次處分之轉換已達明顯重大瑕疵，依行政程序法第
111 條第7 款規定，應屬無效。第2 次處分既係附麗於第
1 次處分，第1 次處分既已違法而歸於無效，則第2 次處分理應撤銷。
（三）原核定是否經合法撤銷？
1、據新聞報導指出，單單宜蘭縣之漁民因相類似案件遭約談者近千人，遭地檢署起訴者則為169 人，非不可謂無關公益，倘全國多數漁民遭人誤導以致辦裡相關手續，並核實繳納保費，卻落得有刑事紀錄，復須因原核定被認定有瑕疵而違法，影響相關漁民生存權、財產權、名譽權，故縱使原核定確具有瑕疵，惟貿然撤銷原核定，明顯於公益有重大危害，依行政程序法第117 條但書規定，亦不得撤銷。監理會未詳查原告主觀上是否確有以少報多之事實，復未調查原告客觀上所得是否確未達42,000元，逕予認定原告不實申報，顯不足採。
2、原告自退職申請老年給付至今已逾2 年，縱原處分確具有瑕疵，然依行政程序法第121 條第1 項規定，被告之撤銷權除斥期間亦已經過。縱被告承辦人員未於原告退職申請老年給付時發現原核定具有瑕疵，然行政院於95年11月30日即以院臺法字第0950055261號函頒「反貪行動方案」，被告政風室並奉命彙整稽核結果撰寫「勞保漁民保險專案稽核報告」，被告此時即應知有撤銷原因，然其仍未於2年內撤銷原核定，除斥期間既已經過，被告再為撤銷原核定之行為並命原告繳回溢領款項，仍屬違法。被告稱於接獲宜蘭地檢署檢察官緩起訴處分書始知悉詐欺事實，自應由被告負舉證責任。
（四）縱第1 次處分已合法轉換或撤銷原核定，然返還利益責任既屬公法上不當得利，被告依法應以行政訴訟請求返還，尚非得逕送行政執行處強制執行，被告於第2 次處分謂「……三、台端如未依限返還該溢領款項，本局將依法移送行政執行處強制執行，並按法定利率5%加計利息，……」云云，顯於法無據。
（五）原告並聲明：
1、訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按「被保險人依前條（即第58條）第1 項規定請領老年給付者，其保險年資合計每滿1 年按其平均月投保薪資，發給1 個月老年給付，其保險年資合計超過15年者，其超過部分，每滿1 年發給2 個月老年給付。但最高以45個月為限，滿半年者以1 年計」「但老年給付按被保險人退休之當月起前3 年之平均月投保薪資計算」分別為98年1 月1日施行前之勞工保險條例第59條及第19條第2 項但書所明定。另按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「第117 條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之。」亦為行政程序法第117 條、第119 條及第121 條第1 項所明定。
（二）經查，宜蘭地檢署檢察官業已查明，原告為領取較高之老年給付，或與代辦人等共同意圖為自己不法之所有，基於詐欺之犯意聯絡，而觸犯刑法第339 條第1 項之詐欺罪，並處以緩起訴，且代辦人庚○○等3 人亦經宜蘭地院98年度易字第74號判決有罪在案。據此，原告所提供之薪資收入資料為不實資料已臻明確，被告以第1 次處分刪除蘇澳區漁會所申報之薪調並重新核定原告投保薪資等級，則原處分給付溢領之部分，即屬違法之行政處分，被告依行政程序法第117 條之規定另以第2 次處分撤銷該部分，與違法行政處分之轉換無涉。另覈實申報投保薪資，乃投保單位及被保險人應遵守之義務，如為求領取高額老年給付，而於年近退職前，以不實之投保薪資以少報多，不僅違反勞工保險條例之規定，更將因此侵蝕勞工保險基金而致全體被保險人遭受損害，故該行為有害公益，至為明顯，其信賴亦不值得保護，故被告以第1 次處分刪除原告投保薪資由16,500元調整為42,000元之薪調，嗣以第2 次處分請求其退回溢領之老年給付，依法並無不合。再被告雖曾於96年間提出「勞保漁民保險專案稽核報告」，惟查其係針對所有漁會被保險人有否覈實申報投保薪資情形及應如何稽查為其報告內容，並未涉及本案之具體個案，而被告自知悉97年12月29日宜蘭地檢署檢察官緩起訴處分書中關於本案原告未覈實申報投保薪資事由之日起，迄98年4 月8日之日止，並未逾2 年之除斥期間，原告所稱顯無理由。
（三）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、原告訴請撤銷第1次處分部分：
（一）按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。次按，勞工保險爭議事項審議辦法，由中央主管機關擬定，報請行政院核定，此為勞工保險條例第5 條第3 項所明定。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為規定，然依勞工保險條例之法律整體解釋，可推知立法者有意授權主管機關就有關勞工保險給付爭議事項之審查程序、申請審議所需備置之文書表件、審查機構之組織等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。據此授權，勞工保險之主管機關即行政院勞工委員會擬定勞工保險爭議事項審議辦法，其中第3 條第1 項及第2 項規定：「申請人依前條規定申請審議時，應於接到勞保局核定通知文件之日起60日內，填具勞工保險爭議審議申請書（以下簡稱審議申請書），並檢附有關證件向勞工保險監理委員會（以下簡稱監理會）申請審議。其因不可歸責於己之事由致遲誤期間者，申請人應自其事由消滅之翌日起30日內，以書面敘明遲誤原因申請審議。審議之申請，以收受審議申請書之日期為準，以郵遞方式申請者，以原寄郵局之郵戳為憑。」，第15條之1 第2 款規定：「爭議案件有下列各款情形之一者，應為不受理之審定：……2 、申請審議逾第3 條第1 項及第
3 項但書所定期間者。」核諸上開規定均係就勞工保險爭議申請審議之審查程序事項所為之規定，並未逾越母法授權，自應適用。是以，對被告核定處分如有不服，應依照上開法文所規定之不變期限內提起審議，對審議處理結果仍有不服者，始得依訴願法所定法定期間內提出行政訴訟，此為勞工保險爭議事項審議辦法就勞保爭議提起行政訴訟之特別要件。亦即，對被告核定處分如有不服，應於處分送達之次日起60日內提起審議，否則即逾法定不變期間，監理會應為不受理之決定，如就此決定而提起訴願，訴願機關亦應為不受理之決定，而如仍就此一爭議提起行政訴訟，即有不備其他要件之違法，核諸首揭行政訴訟法第
107 條之規定，行政法院應以裁定駁回之。
（二）經查，系爭第1 次處分刪除原告前所申報月投保薪資由16,500元調整為42,000元薪調，並重新核定原告前揭薪調日至退職日止之投保薪資，直接對外發生規制效力，自屬行政處分，原告質疑其非屬行政處分性質，尚非可採。而第
1 次處分於98年4 月10日送達原告，有郵局掛號郵件查詢單影本附卷可稽，核計其提起爭議審議之期間自98年4 月11日起算，計至98年6 月9 日（星期二）屆滿。惟原告遲至98年6 月16日（被告收文日）始提起爭議審議，此有原寄件信封附原審定卷可稽，原告申請審議已逾勞工保險爭議事項審議辦法第3 條第1 項所定之60天申請審議期間，且其情形無可補正，爭議審議就此為不受理之審定，訴願機關復駁回原告訴願，核無不合，原告不服提起行政訴訟，依前開說明，應認其起訴不備其他要件，爰依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定予以駁回。
五、原告訴請撤銷第2次處分部分：
（一）按「前條所稱月投保薪資，係指由投保單位按被保險人之月薪資總額，依投保薪資分級表之規定，向保險人申報之薪資；……。被保險人為第六條第一項第七款、第八款及第八條第一項第四款規定之勞工，其月投保薪資由保險人就投保薪資分級表範圍內擬訂，報請中央主管機關核定適用之。」「被保險人合於左列規定之一者，得請領老年給付：一、參加保險之年資合計滿1 年，年滿60歲或女性被保險人年滿55歲退職者。二、參加保險之年資合計滿15年，年滿55歲退職者。三、在同一投保單位參加保險之年資合計滿25年退職者。四、參加保險之年資合計滿25年，年滿50歲退職者。五、擔任經中央主管機關核定具有危險、堅強體力等特殊性質之工作合計滿5 年，年滿55歲退職者。」「被保險人依前條第1項規定請領老年給付者，其保險年資合計每滿1 年按其平均月投保薪資，發給1 個月老年給付；其保險年資合計超過15年者，其超過部分，每滿
1 年發給2 個月老年給付。但最高以45個月為限，滿半年者以1 年計。」「但老年給付按被保險人退休之當月起前
3 年之平均月投保薪資計算，……」行為時勞工保險條例第14條第1 項、第58條第1 項、第59條、第19條第2 項但書分別定有明文。又行為時勞工保險條例施行細則第52條第1 項但書規定：「但老年給付按退休前最近3 年之月投保薪資合計額除以36計算。」核此施行細則之規定，為老年給付月投保薪資計算之技術性、細節性規定，為勞工保險條例施行之所必要，應認為母法授權範圍，可值適用。
（二）經查，原告本為宜蘭縣蘇澳區漁會前所屬被保險人，於91年1 月11日申請調整月投保薪資為42,000元，並於95年2月13日退職，向被告申請老年給付，經被告以其老年給付年資30年，按其退職當月起前3 年之平均月投保薪資42,000元，發給45個月，計1,890,000 元，並於95年2 月22日核付等情，有原告勞工保險老年給付申請書暨給付收據、被告95年2 月22日保給核字第095041016451號函附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭執，故此部分之事實，應堪認定。
（三）被告嗣以原告前所申報月投保薪資之調整，有未依法覈實申報之情事，而以前述第1 次處分予以撤銷原薪調核定，重新核定原告前揭薪調日至退職日止之投保薪資，並通知原告前所繳納之保險費不予退還；被告並以第2 次處分重新審查核算原告應得之老年給付金額，並撤銷超過重核金額部分以外之老年給付核定，原告則以其並無不實申報月投保薪資調整情事，原月投保薪資之調整及老年給付之核付，均經被告審核，被告任意撤銷並重新核定，未慮及原告應受信賴保護，已有違法，且被告撤銷權之行使，亦逾
2 年之除斥期間等節據為主張。故本件應審酌者為：被告前就原告老年給付申請之核定是否違法而可得撤銷？原告得否以信賴保護為由，主張不得撤銷前老年給付之核定？被告行使本件撤銷權是否已逾除斥期間？經查：
1、按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。……」行政程序法第117 條、第119條第1 款、第2 款亦分別定有明文。
2、原告雖主張被告原核定之老年給付並無違誤，惟該處分係以原告退職當月起前3 年之平均月投保薪資為42,000元為據而計算核付，然此平均月投保薪資，係依原告前提供虛偽不實資料申報調整之投保薪資而作成，原告持不實魚貨交易證明單，於91年1 月11日辦理薪資調整，將月投保薪資由16,500元調整為42,000元等情，業據原告於法務部調查局宜蘭縣調查站及檢察官偵訊中坦承，宜蘭地檢署以其自白並書立切結書同意返還溢領金額為由，就其所犯詐欺罪予以緩起訴處分，此業經本院調閱宜蘭地檢97年度偵字第4659號偵查卷宗查明屬實，並有被告宜蘭辦事處業務訪查紀錄、原告切結書、勞工保險被保險人投保資料表等件影本在卷為憑，原告雖主張其確為漁民，並有獎狀，且每月實有4 萬元之收入云云，惟原告以漁會甲類會員身分投保，其投保薪資自應依其從事漁業勞動所得核實申報，原告於前開案件偵查既自承因身體不好未能隨漁船出海，其申報調整投保薪資之資料，係由他人代辦，則其申報薪調即與事實不符。原告既未能就其每月漁業勞動所得確有42,000元之事實舉證證明，則其申報調整月投保薪資，即屬無據，是以被告以前揭第1 次處分刪除（即撤銷）原告前所申報月投保薪資由16,500元調整為42,000元，並重新核定原告前揭薪調日至退職日止之投保薪資，即無不合。且原告於98年4 月10日收受第1 次處分後亦未為不服而告確定，故據以計算原告老年給付之月投保薪資額既經撤銷確定，則原告前老年給付之核算即有違法而應予撤銷，被告以第2 次處分重新核算原告退職當月起前3 年之平均月投保薪資為22,133元，核定原告老年給付應為995,985 元，並撤銷超過部分之核付，且命原告返還溢領之894,015 元，洵屬有據。
3、原告雖主張先前投保薪資之調整及老年給付之核付，均經漁會審查，且經被告核定云云，惟被告前開核定，係出於原告提出不實資料詐欺所致，已如前述，依行政程序法第
119 條第1 款、第2 款及第117 條第2 款規定，原告無主張信賴保護之餘地，被告依職權撤銷違法處分，於法有據。原告雖執詞其前所申報之月投保薪資業經投保單位即蘇澳漁會覈實認定為其實際月薪資總額，原告亦依此而繳納保險費，自得主張信賴保護云云。惟勞保契約涉及三面關係，即保險人、投保單位及被保險人，投保單位與保險人間之法律關係，目前之設計偏於「公法上之法定義務關係」，投保單位有為所屬勞工辦理投保手續及其他有關保險事務、並備僱用員工或會員名冊、申報被保險人投保薪資、負擔保險費等義務（勞工保險條例第10條、第11條、第15條參照）。就投保薪資之申報，因其認定攸關保險費、保險給付數額計算，原應覈實，以確保社會照顧之目標得以在全體勞工間公平實現，投保單位為被保險人所為之投保薪資申報，其多寡牽涉其所應負擔之保險費等自身利益，其申報容有不實之疑慮，故而，勞保法律制度設計上，投保單位就投保薪資僅有申報之義務，但無認定之權限，保險人得查明實際薪資調整核定（勞工保險條例第14條之
1 參照），故投保單位並非保險人之代理人，亦非受保險人委託為行政業務之人，被保險人對投保單位之作為本無主張信賴保護之可能。本案原告以蘇澳漁會為投保單位，蘇澳漁會就原告所提供用以證明投保薪資之相關資料未能覈實即為申報，被告未及時查明，固有違誤，然原告就其自身所得多寡之事實，本較保險人知之甚詳，原告知情或同意提出不實薪資基礎資料申報投保薪資，且亦依該提出資料繳付保險費，就投保薪資不實之詐欺情事，原告自難委為不知，是原告主張其信賴值得保護，即非可採。
4、原告另主張原處分撤銷前老年給付核定，已逾行政程序法第121 條第1 項規定之2 年除斥期間一節，經查，本案係於97年12月29日檢察官依職權就原告為緩起訴處分後，因為緩起訴處分書之揭露，原告提供不實證據方法詐欺取財等罪嫌，始為被告確知等情，有緩起訴處分書在卷可參，而被告係於98年5 月18日作成原處分，撤銷前違法之老年給付核定，並無逾越行政程序法第121 條2 年除斥期間之限制。原告雖主張被告早於95年間即已進行查核而知悉撤銷原因，卻遲至98年5 月始行使撤銷權，已逾越除斥期間云云。惟行政程序法第121 條第1 項所謂「知有撤銷原因時起2 年內為之」，係指明知及確實知曉原授益處分因事實上或法律上瑕疵而有違法情事者而言，僅懷疑有違法情事而未經調查確實者，無從認係知有撤銷原因。本件被告雖可能因漁會會員投保金額調整之異常，而曾進行業務檢討，然被告非犯罪調查機關，所為通案檢討亦非針對個案啟動調查，尚乏證據可認被告前已確知原告涉有詐欺之撤銷原因，是以原告主張被告行使撤銷權而作成原處分，已逾2 年之除斥期間，亦難憑採。
5、原告前所申報月投保薪資調整經第1 次處分核定刪除後，被告基於維護被保險人權益之考量，且慮及漁民知識水準、年齡已高及經濟能力薄弱，並鼓勵漁民自首自白以利檢調單位偵辦，增加還款金額有益勞保基金收入等，乃針對檢調單位偵辦確有實際從事漁業工作但收入未達原所申報之投保薪資等級而以不實魚貨交易證明薪調已自首自白者，採認罪協商方式自原以不實證明申報薪調之日起至退職日止，逐年按15% 調高後所適用之投保薪資等級予以計算溢領應返還之老年給付金額，且被告亦將此方案送請行政院勞工委員會核示，並經該會同意，此有卷附被告97年12月10日保承職字第09760590120 號函、行政院勞工委員會98年1 月6 日勞保2 字第0970140671號函可稽。被告基於上開函文重新核定，並據以核算原告退職當月起前3 年之平均月投保薪資為22,133元，以原處分核定原告應領老年給付45個月計995,985 元（即逾此金額部分之核定應予撤銷），前溢領之894,015元應依限返還，於法即無不合。
六、綜上所述，原告主張均無可採，原告訴請撤銷第1 次處分部分，因逾期申請審議，經審議不受理及訴願駁回，是此部分行政訴訟之提起，不備起訴要件，應予駁回；原告訴請撤銷第2 次處分部分，被告認事用法核無違誤，爭議審定、訴願決定遞予維持，亦無不合，從而，原告訴請撤銷第2 次處分、爭議審定及訴願決定，為無理由，亦應駁回。又原告訴請撤銷第1 次處分部分，原應以裁定駁回，然為求裁判卷證齊一及訴訟經濟，併以判決程序駁回，附此敘明。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 5 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 5 日
書記官 林苑珍