臺北高等行政法院判決
99年度訴字第74號99年4 月7 日辯論終結原 告 甲○○被 告 勞工保險局代 表 人 乙○○（總經理）訴訟代理人 劉昌崙 律師
林聖彬 律師上列當事人間年資事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國98年11月12日勞訴字第0980016462號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）94年3 月23日至96年5 月7日任職台灣屏東地方法院之法官助理，於96年5 月7 日因初等考試錄取分發至被告機關擔任練習員，支第六職等二級服務至今。原告於98年2 月23日以電子信向人事行政局詢問有關在法院擔任聘僱人員之2 年年資可否併計於被告之公務人員年資，經人事行政局轉行政院勞工委員會再轉被告後，被告於98年3 月13日保人二字第09810002220 號書函函復原告，原告則於98年4 月20日致行政院人事行政局申訴書，主張其依「財政部所屬國營金融、保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」第3 條第2 項及第41條第2 款規定，原告前受僱於臺灣屏東地方法院之聘用人員年資，應結算併採計勞工保險局退休年資等語，嗣上開申訴書再轉送被告，被告98年5 月7日保人二字第09810004060 號函略以：原告並未提出臺灣屏東地方法院應出具未領退休金或相當之資遣費之證明文件，且經被告查明告已具領公、自提儲金本息之事實，不合前開財政部所屬國營金融、保險事業人員退休撫卹及資遣辦法第
41 條 及第3 條之規定，故認原告主張採計聘用人員併入年資乙節，恕難辦理等語（下稱原處分，即系爭函件），原告不服提起訴願，行政院勞工委員會先以無管轄權移請公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）核辦，嗣保訓會以公營事業從業人員非依法任用之人員、非公務人員保障法之適用對象為由還請行政院勞工委員會辦理後，行政院勞工委員會以勞工保險局組織條例第2 條及第18條規定，勞工保險局由總經理綜理局務，與一般行政機關不同；且該局之人事管理及職務列等均比照公營金融保險事業機構辦理，是勞工保險局係屬公營之社會保險事業機構，並非行政機關；且勞工保險局組織條例第1 條規定，勞工保險局因辦理勞工保險業務而與人民間之公法上給付關係，行政院勞工委員會有監督之責，惟本件被告與其員工間之爭議不屬勞工保險業務範圍，為被告對其內部人事之決定，非屬訴願法第3 條所規定之對人民就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，並非行政處分，故依訴願法第77條第8 款規定為訴願不予受理決定，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）按行政程序法第2 條第2 項規定，行政機關係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地住之組織；同法第92條第1 項規定，行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。依上開規定，被告當有行政機關地位，其對原告所為否准之行政行為亦屬行政處分性質，行政院勞工委員會認被告非行政機關、本件處分非行政處分等予原告程序不利益之處分，實有誤解。又，倘認被告非行政機關，則被告如何於諸多判決中居當事人地位。
（二）次按公務員定義依刑法、國家賠償法、公務人員保險法、公務人員任用法等規定有廣狹不同，原告前任職於屏東地方法院聘僱人員，嗣參加考試院主辦之國家初等考試取得任用資格，分發至被告機關服務、投保公務人員保險，依公務人員保險法第2 條規定，本法所稱公務人員，為法定機關編制內之有給人員，此與前揭規定無不認原告具公務人員資格。
（三）原告確未領有該辦法第41條第2 款之「退休金或相當之資遣費」：
１、依該辦法第41條第2 款規定，在政府文武機關、公立學校或其他公營事業充任雇員以上之年資應予採計，但以具有合法之證件並經有關機關出具未領退休金或相當之資遺費之證明文件者為限。另銓敘部98年6 月30日部退四字第0983079891 號函稱，聘僱人員於離職時支領離職儲金之性質，宜視為相當於聘僱人員之退休金、資遣費或離職金。惟按退休金依法應達一定年齡及年資方得申請，而資遺費則是針對非自願性離職者所發放，均與原告於屏東地方法院所領取之離職儲金性質迥異，原告既非自屏東地方法院退休，亦非受其資遺，而係自願性離職，所領之離職儲金性質自非退休金或資遣費，有屏東地方法院出具之服務證明書可為證。
２、依法行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意；行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人( 行政程序法第9 條、第36條及第43條規定參照) 。被告前已查明原告於屏東地方法院有二年年資且領取離職儲金，相關證明文件被告均已取得，亦為被告所不爭之事實，而原告既非退休亦非被資遺，被告不審酌對原告有利之證據，仍對原告為不利之處分，實有違前開規定。
３、另依照行政訴訟法第176 條準用民事訴訟法之相關規定，事實於法院已顯著或為其職務上所已知者，無庸舉證；法院得依已明瞭之事實，推定應證事實之真偽；釋明事實上之主張者，得用可使法院信其主張為真實之一切證據。本件原告未領取該辦法第41條第2 款之「退休金或相當之資遣費」事實已經被告查明並向屏東地方法院取得相關證明文件，依法實無理由否定原告請求之事項，被告違反依法行政義務甚為明確。
（四）又該辦法第3 條第2 項規定，本辦法施行後新進事業人員，到職時其既有服務公職半年以上之年資，依其進用時之等級比照前項規定結算年資給與，並予保留，於離職時發給之。依此規定，被告有結算年資予原告之義務，惟被告自原告請求迄今均未結算，顯然違法。
（五）就本件被告所作98年5 月7 日保人二字第09810004060 號函確屬行政處分性質：
１、按行政程序法第92條第1 項規定，行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。另依學者見解，行政處分之六大要素分為：行為( 即行政機關在公法上之意思表示) 、行政機關（結構取向、功能取向）、公權力( 公法領域之各種作為或不作為) 、單方性( 行政機關單方的意思行為) 、個別性( 具體、個別事件) 及法效性( 直接對外發生法律效果) 等，據上觀之，被告以其行政機關地位就原告所請求之公法上具體事件所為上開否准原告請求之函復，顯為行政處分。
２、另就實務上運作而言，被告所為之對外處分，其性質俱為行政處分無疑，其中亦包含被告退休員工請求合併年資之情形( 最高行政法院引年判字第277 號判決參照)， 甚至被告之內部機關( 臺灣省勞工保險監理委員會) ，依法令執行職務而有權為決定並表示其意思於外部，要不能不認其為行政官署，而其依照規定程序所為之審定，自應認為行政處分。人民對之如有不服，自可依訴願程序請求救濟
(最高行政法院55年判字第228 號判例參照) 。依舉輕以明重法理，被告以其機關名義對原告所為之處分怎可謂非行政處分，又被告所為上開函復對原告之權利非謂無重大影響，當屬具行政處性質而得提起相關救濟程序（司法院釋字第187 號、第243 號、第298 號、第491 號、第605號、第614 號等解釋意旨參照） 。
（六）本件之訴願管轄機關：按有實務見解認公營事業機構非依法律任用之人員，即非屬公務人員保障法第102 條第3 款所稱之依法任用之人員，有關其權益之爭執，無保障法之適用或準用，自不得依保障法所定之程序請求救濟（台北高等法院97年度拆字第358 號判決參照）。本件被告所為之上開函復既為行政處分，則本件之訴願管轄機關依實務見解非為公務人員保障暨培訓委員會，而應為原處分機關之上級機關( 訴願法第4 條規定參照) ，即行政院勞工委員會，原告亦對之提起訴願，倘有爭議或原告有誤提情形，依法亦應移送有管轄權之機關，而非置原告之權利於不顧，予原告不受理之決定。
（七）按有權利斯有救濟（司法院大法官釋字第653 號及第654號解釋意旨參照），原告依該辦法有請求被告結算原告到職前任公職之年資併採計服務年資之權利，被告有違其依法行政之義務不准，原告依法申請救濟，然保訓會及被告之上級機關行政院勞工委員會均無法給予原告合法合理之處分。
（八）原告就本訴訟之聲明為行政訟法第5 條課予義務訴訟：
１、原告因不服被告所作之上開函復( 行政處分) 而提起訴願，並有表明訴願機關應撤銷違法之原處分，乃為適法之處分。被告認原告就第1 項聲明未曾提出過訴願，顯有誤解。
２、查學說就提起課予義務訴訟之同時是否須一併提起撤銷訴訟，認邏輯上課予義務之訴之提起，原本已經蘊含撤銷原來駁回處分之意思，故縱不一併提起，也應視為已默示提起撤銷之訴。且原告提起本訴訟當有聲請撤銷原處分之意思，自不待言。
３、原告98年4 月13日申請被告結算到職前任公職之年資併採計服務年資之申訴函，被告已為實質審理並作成否准之行政處分，符合行政訴訟法第5 條之「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回」之要件。
（九）綜上，爰提起課予義務訴訟，並聲明：１、撤銷訴願決定及原處分。２、被告對原告98年4 月13日申請結算原告到職前任公職之年資並採服務年資，應做成核准之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯略以：
（一）就本訴訟，原告應尚不得提起撤銷訴願決定及原處分訴之聲明：
１、依行政訴訟法第4 條第1 項「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，依訴願法提起訴願而不服其決定……得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」之規定，欲向高等行政法院提起「請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」者，必須滿足以下要件：①必須「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益」。②必須「依訴願法提起訴願而不服其決定」。
２、然原告就此一部分，並未「依訴願法提起訴願而不服其決定」：①)依原告所提出之訴願書，其所主張之事項，似僅有本案之第二項訴之聲明部分。②而針對本案之第一項聲明部分，原告並未曾提出過訴願。③職是，原告主張本件行政訴訟之第一項訴之聲明，於法似有未合。
３、且，本案並未有行政處分存在：如上開所舉之98年11月12日行政院勞工委員會所出具之訴願決定書之內容所示：「按勞工保險局組織條例第2條 及第18條規定，勞工保險局由總經理綜理局務，與一般行政機關不同；且該局之人事管理及職務列等均比照公營金融保險事業機構辦理，是勞工保險局係屬公營之社會保險事業機構，並非行政機關；第按勞工保險局組織條例第1 條規定，勞工保險局因辦理勞工保險業務而予人民間之公法上給付關係，本會自有監督之責，惟本件該局與其員工間之爭議不屬勞工保險業務範圍，該局對其內部人事之決定，非屬訴願法第3 條所規定之對人民就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，並非行政處分。」故，原告應尚不得提起本訴訟第一項訴之聲明。
（二）就本訴訟，原告應尚不得提起第二項訴之聲明：
１、依行政訴訟法第5 條「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」之規定，欲向高等行政法院提起「請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」者，必須滿足以下要件：①須有「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為」或「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回」。②須先「經依訴願程序」。
２、然查，就本訴訟第二項聲明部分：①本案並未有「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為」或「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回」之情事存在。②且，本案並未有行政處分存在：亦同如上開所舉之98年11月12日行政院勞工委員會所出具之訴願決定書之內容。③故，原告應尚不得提起本訴訟第二項訴之聲明。
（三）98年5 月7 日保人二字第09810004060 號函是否為行政處分？
１、查98年11月12日行政院勞工委員會訴願決定書之意旨，被告98年5 月7 日保人二字第09810004060 號函，並非行政處分。該訴願決定書表示：「按勞工保險局組織條例第2條及第18條規定，勞工保險局由總經理綜理局務，與一般行政機關不同；且該局之人事管理及職務列等均比照公營金融保險事業機構辦理，是勞工保險局係屬公營之社會保險事業機構，並非行政機關；第按勞工保險局組織條例第
1 條規定，勞工保險局因辦理勞工保險業務而予人民間之公法上給付關係，本會自有監督之責，惟本件該局與其員工間之爭議不屬勞工保險業務範圍，該局對其內部人事之決定，非屬訴願法第3 條所規定之對人民就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，並非行政處分。」故，被告於此，援用98年11月12日行政院勞工委員會訴願決定書之內容，主張：被告98年5 月7 日保人二字第09810004060 號函，並非行政處分。
２、被告98年5 月7 日保人二字第09810004060 號函，應僅係觀念通知，而非行政處分：①有關被告何以在98年5 月7日對原告發出保人二字第09810004060 號函詳如事實概要欄。②上開函文，係被告為回覆原告所為，函文之內容，又僅係對原告所陳情事項之回覆、解釋、或說明，故，該函文之性質上，應僅屬觀念通知，該函之發出，並未因此即造成原告任何權利或法律上利益之變動，而被告於發函當時，亦未有使之法律上效果之意思，故，基此理由，被告亦主張：被告98年5 月7 日保人二字第09810004060 號函，並非行政處分。
（四）假若98年5 月7 日保人二字第09810004060 號函為行政處分，則，對該處分之「訴願機關」應為何？
１、按訴願法第4 條第6 款規定：「不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者，向各各部、會、行、處、局、署提起訴願。」
２、職是，原告若不服行政院勞工委員會所屬之勞工保險局之行政處分者，似應向行政院勞工委員會提起訴願。
（五）綜上所述，原告之上開主張並無理由，為此答辯聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。
四、本件原告提起訴訟，要求被告依財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法第3 條第2 項及第41條第2 款規定，做成發給服務年資（證明）之行政處分。然查：
（一）按財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法第3 條第1 項、第2 項分別規定「本辦法施行時已在職之事業人員，既有服務公職半年以上之年資，依本辦法施行前之退休、資遣辦法，分別依其年資結算給與，並予保留，於離職時發給之。」「本辦法施行後新進事業人員，到職時其既有服務公職半年以上之年資，依其進用時之等級比照前項規定結算年資給與，並予保留，於離職時發給之。」依上開法規可知，如原告等在財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法施行後之新進人員，必須待「離職」之條件成就後，始有發給「結算年資給與」證明書。
（二）本件事實概要欄記載，及原告仍任職被告等事實，為兩造所不爭執，並有被告提出之勞工保險局令（本院卷第141頁）、原告台灣屏東地方法院服務證明、96年公務人員初等考試考試及格證書、原告98年4 月13日申訴書、行政院勞工委員會98年4 月27日勞人1 字第0980070888號函、行政院人事局98年4 月22日局力字第0980 011091 號函、被告98年5 月7 日保二字第0981000406 0號函、原告98 年5月20日訴願書、行政院勞工委員會98年5 月27日勞訴字第0980014874號函、公務人員保障暨培訓委員會98年6 月6日公保字第0980005758號函、銓敘部98年6 月30日部退四字第0983079891號函、被告97年12月19日保人二字第09760006210 號令、原告勞工保險局職員識別證、屏東地方法院96年5 月分戶儲金結清款交付通知書、屏東地方法院96年5 月10日聘僱人員離職儲金分戶離職給付清單、原告98年2 月23日詢問年資併計問題電子郵件、行政院勞工委員會98年3 月5 日勞人1 字第0980065054號函、被告98年3月13日保人二字第09810002220 號函、行政院人事行政局98年4 月22日局力字第0980011091號函、行政院勞工委員會98年4 月27日勞人1 字第0980070888號函、行政院人事行政局96年4 月18日局力字第0960009337號函、被告96年
4 月25日保人一字第09660002580 號函、公務人員保障暨培訓委員會96年9 月27日公授國訓教字第0960007030 1號函、考試院秘書長96年10月11日考臺組壹二字第09600069
542 號函、被告96年10月12日保人一字第0961000907 0號函等附原處分卷、訴願卷及本院卷可查，自足認為真實。故本院經行使闡明權，曉諭如依原告主張之前開法律規定，「結算年資給與」證明書，依法乃附有離職之停止條件，本件條件未成就，是否仍欲提起本件訴訟？然原告仍堅稱依前開法律提起本件課予義務之訴明確。參照首開明，本件縱認被告98年5 月7 日保人二字第09810004060 號函（原處分即系爭函件）為行政處分，然原告請求發給「結算年資給與」證明書停止條件尚未成就（即原告尚未離職），故本件原告請求無理由。退步言，縱認原告所服務之機關，非隸屬於財政部，因其所屬之被告為事業機構，原告有類推適用「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」而為請求，亦無理由，不應准許。
五、綜上，本件原告之訴並無理由，原處分認事用法，核無違誤，訴願決定不受理維持原處分，理由雖有不同，但結論相同，仍予維持，故原告之訴應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 21 日
臺北高等行政法院第一庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 楊得君法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 4 月 21 日
書記官 陳德銘