臺北高等行政法院判決
99年度訴字第751號99年7月29日辯論終結原 告 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 江仁俊 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 丙○○○○○○訴訟代理人 己○○
戊○○上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國99年1月29日台內訴字第0980191979號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為桃園縣○○段504 、507 地號所有權人，該二筆土地使用分區編定為「特定農業區農牧用地」，原告以其上早有建物供工廠使用，於民國97年10月13日申請更正編定為「特定農業區丁種建築用地」，被告則以原告申請更正編定為丁種建築用地與「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱作業須知）相關規定不符，以98年8 月5 日府地用字第0980288315號函（下稱原處分）否准原告申請，原告不服，所提訴願亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠原告甲○○所有座落桃園縣○○鄉○○段500 、501 、504
、505 、507 、512 及496 地號等六筆土地（重劃前地號○○○鄉○○段○○○○段61-3、61-8、61-6、61-1、61-16、61-17 、61-18 、61-19 、61-20 、61-7、61-9、61-14、61-15 、61-4、61-9地號）及原告乙○○所有坐落桃園縣○○鄉○○段○○○ ○號（重劃前地號○○○鄉○○段○○○○段67-3地號）共七筆土地，於北區區域計畫70年2 月15日公布前，均係在庚○○○○○股份有限公司（下稱庚○公司）之同一廠區內作工廠使用。
㈡依當時法令即70年2 月11日版作業須知第7 點各種使用地之
編定原則第（三）款：「依使用現況編定，現已為某種使用地，得參酌左表規定，「按宗」分別編定之」；故依該作業須知可知依當時使用現況均為工廠使用之501 、500 、505、512 、496 、504 、507 七筆土地，本應按宗分別編定為丁種建築用地。惟前揭土地中雖有501 、500 、505 、512、496 五筆地號於70年12月12日桃園縣政府府地用字第147372號函，核准依上開【作業須知】更正編定為丁種建築用地，然504 、507 地號土地，當時已包括於廠地範圍內且均為供工業作工廠使用之土地，卻因桃園縣政府遺漏而未能同時更正編定504 、507 地號為丁種建築用地。嗣後，71年辦理農地重劃於制作土地對照清冊時，竟將501 、500 、505 、
512 、496 地號等（下稱496 地號等）五筆土地已編定為丁種建築用地之土地繕寫錯誤為農牧用地；另504 、507 兩筆土地除因70年時疏漏未能更正編定外，又因71年時前述五筆地號之土地繕寫錯誤以致使七筆土地同時誤編為農牧用地。原告雖曾多年多次臨櫃詢問，但因事屬專業而徒勞無功；幸於97年偶得曾參與70年現狀編定之小組成員協助釐清始末，才在97年10月13日提出更正編定申請，經主辦單位調閱71年土地對照清冊後，發現當時確實將其中五筆土地繕寫錯誤因而將501 、500 、505 、512 、496 五筆地號之土地更正編定為丁種建築用地；但對504 、507 兩筆系爭土地主辦單位則以70年2 月15日公告編定為特定農業區農牧用地時，未有如前述70年12月12日函將五筆土地更正為丁種建地記載，且以原告遲未補正91年版【作業須知】要求之證明為由，駁回原告申請。
㈢原告曾就496 地等五筆土地及系爭504 、507 地號土地於桃
園縣政府70年2 月15日公告後提出異議：依被告所提出桃園縣政府70府地用字第124844號函：「主旨：檢還觀音鄉非都市土地使用編定人民申請複查案件清冊貳冊，申請書拾冊，請依說明二辦理。說明二、經查○○段○○○小段61-8、61-9號原編定清冊並未載明使用別。……。」其中第61-9地號即為系爭504 地號之土地，足證原告所述屬實。
㈣本案應適用70年版「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」：
1.本件實應適用70年版而非91年版【作業須知】：本件究應適用70年版或91年版作業須知影響504 、507 兩筆系爭土地是否應與其他五筆土地，依其使用現況即均做為工廠使用而按宗同時更正編定為丁種建築用地，當屬對人民權利義務之取得、喪失及變動影響甚鉅故應適用舊法即70年版【作業須知】為當。
2.又同宗七筆土地裏，被告70年12月12日函說明二所記載：「本案駁回及准予更正為丁種建築用地部分，既經貴所查明同意照案辦理」，係經中壢地政事務所查明並報經核准更正編定501 、500 、505 、512 、496 五筆地號為丁種建築用地，此亦為桃園縣政府與內政部所承認；但前述五筆土地70年時並非工廠設立登記範圍，且無工廠設立及設廠面積等文件，惟70年時仍能更正編定為丁種建地，其法律依據即為70年版【作業須知】之依使用現況編定。
3.揆諸改制前行政法院56年判字第81號、244 號判例意旨，內政部90年12月22日台90內中地字第9084224 號函釋意旨「使用現況時間點之認定，揆諸作業須知訂定意旨係指非都市土地使用編定公告前之使用現況，並應依作業須知有關規定，按宗辦理編定為適當使用地。」且「為簡政便民，避免滋生鄉村區內已作建築使用土地編定為乙種建築用地以外使用地，徒增爾後申辦變更編定（為乙種建築用地）程序，招致民怨，得依補辦編定當時現況，並免檢具非都市土地使用編定公告前已作建築使用之合法證明文件，逕依作業須知九（二）編定原則表規定，以鄉村區主要用地別補辦編定為乙種建築用地。」本案應適用70年版作業須知；且依內政部函釋意旨，為免招致民怨，得依補辦編定當時現況，並免檢具非都市土地使用編定公告前已作建築使用之合法證明文件，逕依作業須知編定。
㈤被告稱507 地號土地上建物則欠缺合法證明文件無法認定為上揭建築管理辦理公布施行前建築完成，實有矛盾之處：
1.本件507 地號雖無工廠設立面積證明，惟496 地號等五筆土地當時亦未有工廠設立面積證明但仍得依前述之使用現況編定為丁種建地，且如前所述，被告既然依70年版作業須知將當時作為工廠使用之496 地號等五筆土地依使用現況編定為丁種建地，則當時同為工廠使用之系爭504 、507 地號亦應依使用現況更正編定為丁種建地。
2.又496 地號等五筆土地係依當時使用現況即做工廠使用而更正編定為丁種建地，惟其中501 、505 、512 三筆地號之土地上雖同為工業使用，但並未建有廠房、工業設施，而：
⑴系爭504 地號：自62年9 月即蓋有合法工廠用建物此亦為
被告所承認，且系爭504 地號之土地緊臨庚○公司503 地號廠房，兩地號之土地有使用上之緊密關係且均作為工廠及廠區使用明顯可知。
⑵系爭507 地號：自62年即蓋有工廠員工宿舍，並從64年即
取得稅籍編號（稅籍編號：0000000000）。同為工廠員工宿舍所座落之500 地號，70年12月12日已更正編定為丁種建地。
3.綜上，同為工廠使用之七筆土地若依非都市土地編定公告前之使用現況及依內政部90年12月22日台內中地字第9084224號函釋意旨，皆應編定為相同丁種建地。
㈥被告所述有矛盾之處：
1.512 地號與504 地號同為建造農舍配合使用農地，被告於97年將496 地號等五筆地號更正編定為丁種建地，其中作為建築農舍使用之512 地號土地不必出具解除套繪證明即可直接更正編定為丁種建地，而504 地號反而要出具解除套繪證明？被告所述又是論理矛盾。
2.原告對70年12月12日被告以府地用字第147372號函更正編定為丁種建地始終不知情，蓋原告若知情豈會在85年將已編定為丁種建地之512 地號之土地作為申建農舍之用？（因丁建建蔽率為70% 下，而農舍僅10% ）；被告謂原告當時為何不申辦更正編定實係倒果為因之論述，蓋原告當時既不知情又如何申辦更正編定等語。
㈦聲明：訴願決定及原處分均撤銷；請求判令被告應將本案訟
爭土地依法准予補辦「農牧用地」更正編定為「丁種建築用地」。
三、被告則以：㈠有關原告所有案○○○鄉○○段496 、500 、501 、505 、
512 地號（重劃前為○○段○○○小段61-4、61-3、61-8、61-6、61-1地號）等5 筆土地，於70年2 月15日公告編定為特定農業區農牧用地），嗣因當事人申請複查，被告於70年12月12日以（70）府地用字第147372號函辦理更正編定為丁種建地，該案係部分准予更正，部分予以駁回，惟附件清冊等資料因未歸檔且年代久遠已無法尋獲。又上開土地於71年間辦理○○農地重劃，重劃後登記簿編定類別登載為特定農業區農牧用地，經查係重劃後土地對造清冊（被告卷附件8）繕寫錯誤，被告遂以97年9 月23日府地用字第0970315708號函請中壢地所辦理上揭5 筆土地更正恢復原編定，嗣經該所於97年10月3 日以中地行字第09700121120 號函復業經辦理更正登記完畢。而系爭土地重劃前○○○鄉○○段○○○○段61-9及67-3地號，於70年2 月15日公告編定為特定農業區農牧用地，原告訴稱系爭土地於斯時即已作工廠使用，惟被告中壢地政事務所70年11月30日中地四字第6326號陳報人民申請複查案件僅有上揭5 筆土地核准更正為丁種建築用地並無包含系爭土地，農地重劃後地籍變更為○○段504、507地號，仍編定為特定農業區農牧用地，並無錯誤。
㈡依內政部89年11月7 日台（89）中地字第8921756 號函示要
旨略以：「更正編定為丁種建築用地，其更正範圍以編定公告前申請工廠設立許可並辦竣工廠登記之設廠面積為準。」然原告檢附67年之航照圖僅能證明在67年時存有建物，無法證明該建物為建築管理（62年12月24日）前即已興建之合法工廠及實際廠房範圍，中壢地所遂函請原告檢具合法設廠範圍文件憑辦，原告於97年12月2 日補附庚○公司經濟部工廠登記證、門牌整編證明、建築改良物勘測結果通知書、建物平面圖等文件，惟仍無設廠範圍文件故無法認定其合法「設廠面積」。又查系爭土地為田地目八等則，應受「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」第3 條規定所規範，原告如主張建物係建築管理前興建完成，應提出62年12月24日該辦法公布施行前即已建築完成之證明文件，按上開庚○公司建築改良物勘測結果通知書、建物平面圖等文件，尚不足以證明該建物為合法工廠，中壢地政事務所遂邀集合法建物面積認定小組至實地勘查，經多次會勘釐清結果（被告卷附件14）認定○○段504 地號土地上部分建物為「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」公布施行前建築完成，同段507 地號土地上建物無法認定為上揭建築管理辦法公布施行前建築完成。
㈢又原告檢附之庚○公司經濟部工廠登記證，經被告中壢地政
事務所以98年3 月16日中地行字第0981000606號函請被告（工商發展處）提供該公司於67年間設廠面積等相關資料，嗣經以98年3 月19日府商登字第0980099210號函復，略以：「... 依案附之工廠登記證為67年前省建設廳核發，經921 地震後前省府將部分資料送本府存檔，卻查無此工廠之資料…。」另系爭土地毗鄰之庚○公司所有坐○○○鄉○○段497、502 、503 地號（重劃前為○○段○○○小段61-17、61--18 、61-19 、61-16 、61-20 、61-14 、61-15 地號）等
3 筆土地於70年2 月15日公告編定時即編定為丁種建地（被告卷附件17）。依內政部89年9 月27日台（89）內中地字第898056 8號函示規定（被告卷附件18），有關更正編定涉及實施建築管理前之合法建物及其面積認定範圍，以建物實際面積反推其應留設之法定空地據以辦理分割。系爭土地因無合法設廠範圍文件以致無法認定其合法「設廠面積」，中壢地政事務所擬就○○段504 地號土地上，於建築管理辦法公布施行前建築完成部分加計法定空地面積辦理更正編定。惟經查原告於85年業以該筆土地申建農舍，並取得桃園縣觀音鄉公所86年2 月5 日代發86年桃觀鄉建使字第205 號自用農舍使用執照（被告卷附件19），因已申請建築農舍之土地仍編定為農牧用地，不得更正編定為建築用地，乃函請原告檢附該土地部分解除自用農舍使用執照套繪文件，然經桃園縣觀音鄉公所98年6 月18日桃觀鄉工字第0980011291號函（被告卷附件20）說明略以：「為顧及當事人權益已重新檢討該執照建蔽率及確認相關證件有無錯誤，惟經檢討該2 筆土地（○○段504 、512 地號）實無多餘面積可供解除套繪且相關審查資料皆經當事人切結在案…」又原告表示係為能合法建築無奈下以登載錯編農牧用地申請取得農舍執照，然查農舍之用途係作住宅或農產品零售等並不包括工廠使用，且原告既認該等土地非農牧用地編定有誤，當時為何不申辦更正編定，反而以此土地申農舍實際卻作工廠，則原告申請農舍顯與實際用途不符。
㈣中壢地政事務所於桃園縣觀音鄉公所上開（98年6 月18日桃
觀鄉工字第0980011291號）函後，再以98年6 月24日中地行字第0980006320號函（被告卷附件21）請原告於文到15日內檢附系爭土地足資證明合法設廠範圍相關文件憑辦，該函於98年6 月25日送達原告，惟原告逾期未補進相關資料，是以，系爭土地不符更正編定為丁種建築用地之規定，中壢地所即以98年7 月20日中地行字第0980007429號函轉送本案申請書予被告，被告遂以98年8 月5 日府地用字第0980288315號函駁回申請案，依法有據。
㈤至原告稱被告引用作業須知版本有誤乙節，查原告於97年10
月始向本縣中壢地所申請系爭土地更正編定為丁種建築用地，自應依現行「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第22點及依同要點九（二）編定原則表及說明辦理更正編定，應無適用70年版之虞，原告顯有誤解。
㈥原告主張本案申請更正編定之系爭土地與○○段496 、500
、501 、505 、512 地號等7 筆土地，被告從開始會勘、裁處，就以七筆土地整體使用視之乙節。查本案緣起為民眾陳情檢舉本縣○○村辛○○○公司於前揭土地經營工廠排放廢氣塵灰屑粉，影響當地居民生活品質，被告於97年7 月15日以府地用字第0970228627號函請本縣觀音鄉公所依「非都市土地使用管制規則」第5 條派員檢查，倘有違反編定使用者，請該所填具檢查表及詳填實際違規面積（被告補充答辯狀附件1 ）。經該所以97年7 月23日桃觀鄉民字第0970013104號函陳報前開7 筆土地編定為特定農業區農牧用地，堆置廢棄物、搭建鐵皮屋，疑似違反非都市土地使用管制規定，因此請原告陳述意見及會同相關單位於97年9 月10日現場勘查，現場堆置木屑、廢木材，搭建棚架、鐵皮屋，違規使用面積11,654平方公尺，惟原告於現場表示前揭土地編定錯誤未違規使用，是以被告重新檢視發現○○段496 、500 、501、505 、512 地號等5 筆土地原編定為丁種建築用地，重劃後因分配對照清冊誤繕為農牧用地，致轉載登記錯誤，被告乃於97年9 月23日函請本縣中壢地政事務所辦理更正登記為丁種建築用地，至系爭土地重劃前、後皆登記為農牧用地，並無編定錯誤情事，綜觀本案民眾陳情檢舉違規使用均以目前辛○○○公司使用範圍來認定，而非以該七筆土地整體使用來論斷。
㈦原告主張依內政部70年2 月11日臺內地字第2178號函修正之
作業須知，依使用現況編定時，應按宗編定，否則即有疏漏乙節。查該作業須知第七點各種使用地之編定原則：（三）第三項依使用現況編定，現以為某種使用之土地得參酌左表規定按宗分別編定之：特定農業區土地以編定農牧用地為主，經依法核准使用者依其現況編定，另亦特別註記「所稱建築或建物係指合法建築或建物，違章建築不適用」是以，非指合法建築或建物以外之其他土地，均得依其現狀編定。系爭土地為田地目土地，按62年12月24日公佈施行「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」規定非經縣市主管建築機關許可發給執照不得擅自建照或使用，原告未能提出相關工廠登記文件，被告否准原告更正編定申請，並無違誤。
㈧原告主張71年農地重劃時，被告即將前開7 筆土地依重劃前
整體使用原狀保留，且系爭土地雖無工廠設立面積證明，被告既然將500 地號等七筆土地以整體使用視之，現況既然相同，自應一併更正編定為丁種建地乙節，依內政部70年2 月11日臺內地字第2178號函修正之作業須知第十四點規定：「土地使用分區及土地使用編定圖奉准備查後，縣（市）政府應依區域計畫法第十六條第一項規定，在當地鄉鎮公所予以公告; 其編定結果，並應通知土地所有權人或管理機關。」而桃園縣非都市土地公告編定時間為70年2 月15日，查系爭
2 筆土地（重劃前為○○段○○○小段61-9、67-3地號）及○○段496 、500 、501 、505 、512 地號等5 筆土地（重劃前為○○段○○○段61-3、61-8、61-6、61-1、61-4地號），編定為特定農業區農牧用地，其中○○段○○○小段61-3、61-8、61-6、61-1、61-4地號等5 筆土地，被告於70年12月12日（70）府地用字第147372號函依當事人申請核准更正為丁種建地。原告所稱7 筆土地係整體使用，被告於核准更正編定斯時即應將系爭土地一併更正乙節，顯有誤解。復按農地重劃條例第18條規定：「重劃區內之土地，均應參加分配，其土地標示及權利均以開始辦理分配日之前一日土地登記簿上所記載者為準…」，故系爭土地重劃後應登記為農牧用地，另500 地號等5 筆土地，重劃後亦應為丁種建築用地並無錯誤。另重劃期間，因原告及案外人壬○○等人以重劃分配位置公告圖示與實際分耕之位置不符，差異甚大，造成分耕上之困擾，其於71年3 月10日申請調整重劃區內之分配面積及位置，經被告於71年4 月19日71府第重字第3741
0 號函准予共有土地拆為單有，壬○○重劃後分配系爭地之一○○段507 地號（重劃前位置為67-3地號），原告乙○○77年6 月28日向其購買取得，故其主張62年該地號即蓋有員工宿舍應更正為丁種建地，顯與事實不符。
㈨有關案內被告觀音鄉公所代發之「桃園縣政府工務局實施區
域計劃地區自用農舍使用執照- 桃觀鄉建使字第205 號」（被告補充答辯狀二附件1 ），該農舍建蔽率記載為4.5/100，並未超出10/100之規定，為何無多餘土地面積可資解除套繪乙節。案經被告於99年6 月2 日以府地用字第0990210352號函詢本案受託發照機關- 本縣觀音鄉公所提供說明資料（被告補充答辯狀二附件2 ），經該所99年6 月14日以桃觀鄉工字第099011027 號函復被告，以原告當初申請上開農舍使用執照，係以本縣○○鄉○○段504 及512 地號土地為建築地點，經該所檢討該2 筆土地面積合計為2,735 平方公尺，而該農舍建築面積為300.56平方公尺，無法符合10% 法定建蔽率規定，故該2 筆地號土地已無多餘土地可資解除套繪；另查原告於申請興建農舍時以金湖段504 、512 及507 地號等3 筆土地（面積各為2,425 ㎡、310 ㎡、3,940 ㎡）作為基地面積，故其建蔽率為4.5%（被告補充答辯狀二附件3 ）。另原告二次向本縣觀音鄉00000000段504 地號土地套繪申請（被告補充答辯狀二附件4 ），本縣觀音鄉公所綜上該執照建蔽率雖僅為4.5%，但○○段504 地號仍無法辦理解除套繪，並分別於98年6 月11日以桃觀鄉工字第0980009740號函及98年6 月18日桃觀鄉工字第0980011291號函復原告（被告補充答辯狀二附件5 ）等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、查原告於97年10月13日，就其所有桃園縣○○鄉○○段504及507 地號土地，向中壢地政事務所申請由「特定農業區農牧用地」更正編定為丁種建地（見訴願卷頁86）。中壢地政事務所則於98年6 月24日以中地行字第0980006320號函通知原告於文到15日內檢附建築管理前或公告編定前足證合法設廠範圍之工廠登記證、工廠設立許可或工業用地證明書相關證明文件辦理更正編定。原告逾期未補正，中壢地政事務所遂以98年7 月20日中地行字第0980007429號函送本案予被告，被告以98年8 月5 日府地用字第0980288315號函（即原處分）復原告：「…三、依地籍資料記載，旨揭地號重劃前為○○段○○○小段61-9及67-3地號，為田地目8 等則土地，於70年2 月15日公告編定為特定農業區農牧用地，71年8 月因○○農地重劃變更為○○段504 、507 地號，仍編定為特定農業區農牧用地。查本案經台端等人補附經濟部工廠登記證、門牌整編證明、建築改良物勘測結果通知書、建物平面圖等文件據以申辦更正編定，惟無設廠範圍文件故尚難認定合法設廠面積，中壢地政事務所遂邀集相關單位至實地勘查，經認定中壢市○○段○○○ ○號土地上部分建物為上揭建築物管理辦法公布施行前建築完成，中壢市○○段○○○ ○號土地上建物則欠缺證明文件無法認定，另查○○段504 地號土地係桃觀鄉建使字第205 號使用執照自用農舍之基地。中壢地政事務所以97年11月25日中地行字第09700133430 號函、98年6 月24日中地行字第0980006320號函及98年3 月27日中地行字第0980002936號函、98年5 月5 日中地行字第0980004421號函，請台端等2 人於期限內檢具合法設廠範圍相關文件及自用農舍使用執照部分解除套繪證明文件憑辦，惟迄今仍未檢送資料補正，是以，台端等2 人申請將本案土地更正編定為丁種建築用地乙事，與「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」相關規定不符，應予駁回。…」原告不服，陳稱：系爭○○段504 及507 地號土地與○○段496 、500 、501 、505 及512 地號土地（下稱496 地號等5 筆土地）係同宗土地併供工業使用，被告於70年12月12日核准○○段496 地號等5 筆土地，更正編定丁種建築用地，卻漏未就系爭土地併為更正；本案更正編定之事實既發生於00年，被告即應依70年2 月11日內政部制定之作業須知規定予以審核，而不應以91年之修正版為審核依據；系爭○○段504 地號土地因錯編為農牧用地，原告為能有合法建築，無奈下才以該地號申請農舍並取得使用執照，被告不能以原告未能提出系爭504 地號土地上之農舍配合解除套繪證明，而駁回原告申請更正案等語，循序提起行政訴訟。歸納兩造上開陳述，本件應審酌事項為：原告以其土地已有建物，申請辦理土地使用分區更正編定，有無理由？原告在系爭504地號土地上興建農舍，是否影響更正編定？
五、本院判斷如下：㈠按區域計畫的主要功能之一，在促進土地及天然資源之保育
利用，充分兼顧農業與工業發展所需用地，以及防止自然災害。此項功能，有賴土地使用計畫及土地使用管制事項之貫徹實施，始能充分發揮。惟區域計畫之土地分區使用計畫及土地使用管制事項，頗為扼要，祇就區域內之土地使用作原則性之指導說明，其表現之計畫圖所用比例尺甚小，殊難據以認定每宗土地適當之使用，尚須進一步按鄉鎮縣轄市區製定非都市土地使用分區圖，編定各種使用地，並將結果公告及通知土地所有權人，作為實施土地使用管制之依據。特依區域計畫法施行細則第16條規定訂定作業須知。
㈡作業須知第5 點「五、非都市土地使用分區之類別：非都市
土地依區域計畫法施行細則第十三條規定，劃定為下列各種使用區：（一）特定農業區─係指優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。」第8 點「（四）丁種建築用地─係供工廠及有關工業設施建築使用者。（五）農牧用地─係供農牧生產及其設施使用者」。
㈢作業須知第22點規定「經編定使用之土地，如土地所有權
人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九（二）編定原則表及說明辦理更正編定。」而作業須知第9 點之（二）規定「現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別規定之：……說明：1 「ˇ」為依使用現況編定。「△」為經依法核准使用者，依其現況編定；未經依法核准使用者，應按其所屬使用區備註欄內所註之主要用地編定。「×」為不許依使用現況編定，應按其所屬使用區備註欄內所註之主要用地編定。……4 、合於下列情形之一土地，編為丁種建築用地：(1) 經依法領有工業用地證明書尚在有效期間者。（直轄市、縣（市）政府對於該類土地應會同工業主管機關切實查明，如未於證明書有效期間內建廠者，送請工業主管機關依法處理之) 。(2) 經工業主管機關核准設廠尚在有效期間者。(3) 興建之工廠已依規定辦竣工廠登記者。(4) 興建之工廠經依法領有營利事業登記之製造、加工、修理業。(5) 依法核准設廠用地範圍內之道路或水溝等土地，經工業主管機關查註確係位於原核准廠區範圍內，且該地可作工業使用者」。
㈣作業須知第23點「直轄市、縣（市）政府辦理非都市土地
更正編定、補辦編定、山坡地補註用地、註銷編定案件，內政部得授權直轄市、縣（市）政府核定。」故被告為本件土地更正編定之權責機關。
㈤原告於97年10月13日申請更正系爭土地之使用編定，按實體
從舊程序從新原則，關於人民權利義務之發生、變動、喪失等之實體法規，於行為後有變更，除法令另有規定外，固應適用行為時法律，而申請程序事件則應適用申請時法律，故本件應適用原告申請更正時有效之91年3 月31日修正之作業須知。另70年版之作業須知第7 點關於各種使用地之編定原則，規定「依使用現況編定，現已為某種使用之土地，得參酌左表規定，按宗分別編定之：所稱建築或建物係指合法建築或建物，違章建築不適用」，對照編定原則表，使用分區為特定農業區之土地，如欲編定為丁種建築用地，應依「△」符號之註記內容辦理，即依法核准使用者，依其現況編定；未經依法核准使用者，應按其所屬使用區備註欄內所註之主要用地農牧用地編定之，此部分規定70年版與91年版並無差異。要言之，不論依70年版或91年版作業須知，土地必須經依法核准使用者，始得依法編定為特定農業區之丁種建築用地。
㈥查系爭二筆土地於71年8 月土地重劃前為○○段○○○小段
61-9及67-3地號（見訴願卷頁238 、239 ），其為田地目八等土地，合於特定農業區農牧用地之編定原則，於70年2 月15日公告編定為特定農業區農牧用地，並登載於土地登記簿謄本（見本院卷頁165 ），此後，土地之使用應受使用分區及編定之管制。又「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」（見本院卷頁162 ）係62年12月24日公布施行，此後，非經主管建築機關許可發給執照，不得擅自建造建築物，至於62年12月24日前建造之建物自不適用此一管理辦法。㈦原告主張系爭二筆土地應與496 地號等五筆併同更正編定為
丁種建築用地，是否有理由？
1.查496 地號等五筆土地（重劃前○○段○○○小段61-4、61-3、61-8、61-6、及61-1地號）均為田地目八等土地，合於特定農業區農牧用，於70年2 月15日公告編定為特定農業區農牧於經編定為「特定農業區丁種建築用地」，嗣以被告70年12月12日（70）府地用字第147372號函核准更正為「特定農業區丁種建築用地」，有土地登記簿編定使用種類載為「特定農業區丁種建築用地」及備考欄記載在卷可憑（見原處分卷附件6 ）；惟71年8 月重劃後後土地對照清冊卻載為「特定農業區農牧用地」，有「桃園縣○○農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」可稽（見同上卷附件8 ），重劃後清冊顯然繕寫錯誤，被告乃以97年9 月23日府地用字第0970315708號函，請中壢地政事務所辦理○○段
496 地號等五筆土地更正編定登記（同上卷附件9 ）。而系爭二筆土地重劃前（○○段○○○小段61-9、63-7地號，重劃後504 、507 地號）即編定為「特定農業區農牧用地」，而非「特定農業區丁種建築用地」，並無如496 地號等五筆土地於重劃後繕寫錯誤情形，自無更正問題，故被告70年12月12日（70）府地用字第147372號函及97年9 月23日府地用字第0970315708號函，均僅准予更正496 地號等五筆土地之使用編定，原告主張本件二筆土地應與496 地號等五筆土地併同更正編定為丁種建築，委不足取。
㈧系爭504 地號是否在編定公告前已供合法建築使用，合於作
業須知第22點辦理更正編定之規定？
1.關於辦理更正編定應除適用前揭法規外，內政部89年11月7日台（八九）中地字第8921756 號函示「更正編定為丁種建築用地，其更正範圍以編定公告前申請工廠設立許可並辦竣工廠登記之設廠面積為準。」（被告附件12）、內政部89年
9 月27日台（89）內中地字第8980568 號函示規定（被告附件18），有關更正編定涉及實施建築管理前之合法建物及其面積認定範圍，以建物實際面積反推其應留設之法定空地據以辦理分割、內政部89年6 月16日（89）台內地字第896940
5 號函「有關非都市土地編定公告前部分已作建築使用申辦更正編定之面積認定標準，應依其土地所在使用分區之性質分別更正編定為甲種、丙種或丁種建築用地，並依其使用編定之建蔽率標準，以建物實際面積反推其留設之法定空地，但直轄市、縣（市）政府依法調降建蔽率者，依其調降後之建蔽率反推其留設之法定空地。另為避免土地畸零狹小，影響利用，該等土地扣除合法更正範圍所剩面積在五十平方公尺以內者，得併同辦理更正編定免再辦理分割。」究其內容並未涉及限制人民權利或增加人民法律所無之義務等事項，而為細節性或技術性之規定，並未逾越母法之限度及目的，無違法律保留原則，本件自得予以援用。準此，更正編定面積應依其使用編定之建蔽率標準，以建物實際面積反推其留設之法定空地，予以計算辦理分割，非不論建物面積而整筆土地面積均准予更正編定。
2.查原告於97年10月13日申請將504 地號土地由「特定農業區農牧用地」更正編定為「特定農業區丁種建築用地」。原告主張504 地號土地為庚○公司之工廠用地，並檢附庚○公司工廠登記證、航照圖、門牌整編證明、建築改良物勘測結果通知書及建物平面圖等文件為證。建物勘測結果通知書記載建築日期為62年9 月，但土地登記謄本並無記載該建物之保存登記，自不足以證明該建物為合法工廠，而為建築管理辦理公布實施前之建物。中壢地政事務所遂邀集相關單位於98年2 月10日實地勘查，認定○○段504 地號土地如C 及F1建物係建築日期62年9 月10日之合法建物，屬建築物管理辦法公布施行前建築完成，其中C 部分面積90.09 平方公尺，F1建物面積75.66 平方公尺，合計系爭504 地號上舊有合法建物面積計165.75平方公尺，依前揭函示，以丁種建築用地建蔽率70% 計算，反推留設之法定空地，則本件504 地號得更正編定為丁種建築用地面積應為236.78平方公尺（見本院卷頁52），原告申請更正編定就逾此範圍部分，於法無據。
3.查被告固為土地更正編定之權責機關，但本件504 地號縱得以辦理土地更正編定，其得以更正編定之面積為其中236.78平方公尺（包括C 及F1二部分），並非504 地號全部面積；更正編定部分土地留設之法定空地，應依地形或實際需要留設出入通道，並以集中留設及避免細碎畸零為原則，則面積正確位置在何處，非經原告就該236.78平方公尺辦理分割並無法確定，被告即無從辦理更正編定；分割登記應向地政事務所辦理之，被告並非分割登記之權責機關（土地登記規則第3 條、第85條參照），從而，更正編定在正確之位置在何處，尚應由原告依法申請，由各權責單位實地測量及實質審酌，分割出更正編定部分，否則，被告無從核定准予辦理更正編定。
4.辦理更正編定應先辦理解除套繪（即解除農舍配合耕地）：⑴按為避免已作為農舍之農地或合併計算農舍建蔽率之配合
農地，發生重複申請興建農舍之情事，農業用地興建農舍後，直轄市、縣市主管機關應將農舍坐落農地或配合農地列管（即套繪管制），此觀之農業發展條例第18條及內政部97年7 月31日內授中辦地字第0970723878號函自明（見本院卷頁180 ）。另依作業須知九㈡說明3 後段及說明2⑶後段規定「但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」⑵原告於85年間以501 、504 、512 等三地號為基地，申請
興建農舍，即系爭504 地號土地係桃觀鄉建使字第205號使用執照自用農舍之基地（農舍實際坐落在504 、512地號，見本院卷頁145 至156 ）。原告所建農舍按法定農舍建蔽率10% 計算，本件農舍300.56平方公尺所需基地面積3,005.6 平方公尺，而501 、504 、512 等三地號面積各為310 平方公尺、2,425 平方公尺及3,940 平方公尺，合計6,675 平方公尺，已逾農舍所需3,005.6 平方公尺；本件更正編定之面積為236.78平方公尺，足見有多餘面積供解除套繪。雖原告主張辦理更正編定無庸先辦理解除套繪。惟查，在原告申請辦理解除套繪並就該部分辦理分割前，系爭504 地號土地仍屬農舍基地；依前揭作業須知規定依法申請建築農舍之土地，辦理分割部分仍編為農牧用地，故本件欲辦理更正編定應先解除套繪。而本件農舍使用執照係桃園縣觀音鄉公所核發，其為建物基地套繪管制之權責機關，有關解除套繪部分正確位置應由原告向建築管理機關觀音鄉公所申請辦理解除套繪，並就解除套繪部分向地政事務所辦理分割，始足以確定更正編定之位置而符合作業須知第22點更正編定之規定，否則被告無從認定更正編定正確位置及面積而辦理更正編定。
⑶原告曾申請504 及512 地號解除套繪，經觀音鄉公所檢討
該2 筆土地面積合計為2,735 平方公尺，而該農舍建築面積為300.56平方公尺，無法符合10% 法定建蔽率規定，故該2 筆地號土地已無多餘土地可資解除套繪。惟查原告於申請興建農舍時以○○段504 、512 及507 地號等3 筆土地合計合計6,675 平方公尺作為基地，因原告並非以三筆土地申請建蔽率檢討，故原告以此為由，主張毋庸解除套繪並不可採。經查，中壢地政事務所以97年11月25日中地行字第09700133430 號函、98年6 月24日中地行字第0980006320號函及98年3 月27日中地行字第0980002936號函、98年5 月5 日中地行字第0980004421號函，請原告等2 人於期限內檢具合法設廠範圍相關文件及自用農舍使用執照部分解除套繪證明文件憑辦，原告亦不否認收到通知，惟迄今仍未檢送資料補正，被告以原處分否准原告申請，並無違誤。
㈨系爭507 地號是否在編定公告前已供合法建築使用，符合作
業須知第22點辦理更正編定之規定？
1.原告於97年12月2 日以申復書檢附觀音鄉公所證明書、門牌整編證明、67年工廠登記證及建築改良物勘測結果通知書各影本，向中壢地政事務所申請系爭507 地號更正編定，經中壢地政事務所於97年12月17日辦理實地會勘，其上雖載「Ｄ建物部分坐落於507 地號。Ｄ部分第一層係建管前合法建物。（斜線坐落507 地號之建物面積依測量課實測為準」（訴願卷頁158 、159 ）足見會勘當日並未實施測量，則Ｄ建物是否有小部分坐落507 地號並非無疑，縱認會勘紀錄認定Ｄ部分為坐落507 地號之合法建物，但會勘紀錄尚非行政處分，僅為更正編定之準備階段，如有錯誤，並非不得予以變更；原告檢附之建築改良物勘測結果通知書上基地號並無507地號（重測前67-3地號，見訴願卷頁53、54），是Ｄ建物並無建築物平面圖並記載建築完成日期係62年12月24日以前；依67年航照圖所示，500 地號上存有一棟建物，建物角落之一小部分似坐落在507 地號上，但此僅能證明67年當時存有建物，尚不足以證明507 地號上於62年12月24日即存有建物。從而，依原告所提67年攝影航照圖、工廠登記證、建物勘測結果通知書，均無法證明Ｄ建物係62年12月24日實施建築管理前建築完成，自難認定507 地號在編定公告前已供合法建築使用，得依作業須知辦理更正編定。
2.次查，507 地號上建物房屋稅自64年2 月起課，有稅籍資料在卷可憑（本院卷頁127 ）無法證明係62年實施建築管理前完成建築；中壢地政事務所亦於98年3 月16日行文該所行政課請其提供庚○公司設廠面積資料、配置圖、平面圖、位置圖等相關資料，但查無是項資料（見訴願卷頁160 、161 ），綜上，自難認定507 地號土地為合法工廠建物使用範圍，即不符合作業須知第22點辦理更正編定之規定，被告以原處分否准原告此部分申請，亦無違誤。
㈩至於原告主張內政部90年12月22日台90內中地字第9084224
號函意旨本件毋庸提出土地使用編定公告前已作建築使用之合法證明，依本件土地上有建物之現況，准予辦理更正編定，惟查上開函示係針對鄉村區內變更編定所為，與本件情形不同，自無適用餘地。
六、綜上，被告以98年8 月5 日府地用字第0980288315號函駁回原告申請，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並請求判令被告應將桃園縣○○鄉○○段504 、507 地號土地更正編定為丁種建築用地，均無理由，應予駁回。又本件事證明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 8 月 19 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 陳 秀 媖法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 19 日
書記官 蔡 逸 萱