臺北高等行政法院判決
99年度訴字第00076號99年6月10日辯論終結原 告 甲○○
乙○○丙○○
號2樓共 同訴訟代理人 許卓敏律師複 代理 人 邱群傑律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 丁00000000訴訟代理人 己○○
戊○○上列當事人間森林法事件，原告不服行政院中華民國99年11月17日院臺訴字第0980097081號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠本件系爭坐落雲林縣○○鄉○○段○○○ 號地號土地（面積32, 268 平方公尺）於民國（下同）32年7 月30日初編為保安林，88年間經被告、臺灣省政府農林廳林務局施行檢訂後，由臺灣省政府以88年3 月12日88府農林字第148538號公告再列為雲林縣境第1821號飛砂防止保安林。嗣該地共有人之一原告甲○○設立磐石砂石行，並於90年間申請使用雲林縣境內第1821號飛砂防止保安林之一部設置營建剩餘土石方資源堆置場（該場址位於上開雲林縣○○鄉○○段○○○ 號地號土地內，面積1.4438公頃，即分割後之雲林縣○○鄉○○段232 、232- 26 、232-27、232-28地號土地），經被告所屬林務局（下稱林務局）以90年4 月6 日90林治字第901605755 號函同意其依營建剩餘土石方處理方案設置，惟應於週邊興建擋土牆，防止所堆置土石崩落保安林地，其後磐石砂石行經雲林縣政府核發90年9 月3 日90府工石字第9014400240號磐石土資場設置許可書、94年1 月28日府工石字第0941400034號土資場啟用同意書，許可有效期間至97年
1 月8 日止，嗣並經該府以96年10月30日府工石字第0962904059號函同意展延許可有效期間至97年7 月8 日。㈡嗣原告於97年9 月26日向雲林縣政府申請解除第1821號飛砂防止保安林之一部（即坐落雲林縣○○鄉○○段○○○ ○號土地，面積1.2624公頃），經雲林縣政府以97年12月15日府農林字第09705064 18 號函、98年1 月20日府農林字第0980009749號函復土資場許可使用期限屆滿，應依規定回復容許使用項下之林業使用等語。原告乃於98年2 月19日、98年3 月24日提出申請解編陳情書請求雲林縣政府轉呈被告，向被告請求依林務局90年4 月6 日90林治字第901605755 號函同意使用之土地（面積1.44 38 公頃，現為雲林縣○○鄉○○段232 、232-26、232-27、232-28地號）准予解編保安林，以利土資場繼續營運。案經被告審查後，認原告之申請不符保安林解除審核標準第2 條第1 項各款規定事由，遂以98年5 月4 日農授林務字第0981730229號函（下稱原處分）否准原告所請。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張下列各情，並聲明㈠訴願決定、原處分均撤銷。㈡應命被告就原告等3 人98年2 月19日就雲林縣○○鄉○○段232 、232-26、232-27、232-28號等地號土地申請解除保安林限制一案，作成准許解除之行政處分。㈢被告應給付原告新臺幣（下同）70,279,704元。
（一）原告共有坐落分割前雲林縣○○鄉○○段○○○ ○號土地，面積32,268平方公尺，因遭被告編列為雲林縣境第1821號飛砂防止私有保安林，遭限制僅得作為保安林目的使用之土地，致原告等長期來一直無法為有效利用。惟原告甲○○為在該地經營磐石土資場，早於88年11月30日即取得雲林縣政府核發磐石砂石行之營利事業登記證，並獲共有人原告陳立文、丙○○之同意，就其中部分土地（即分割後之雲林縣○○鄉○○段232 、232-26、232-27、232-28地號等土地，面積共14,438平方公尺）向雲林縣政府申請使用目的更改為土石資源堆置場（下稱土資場），由雲林縣政府所轄工務局、林務局等單位會同被告，進行初審、複審，就保安林之解編考慮環境及其他因素，共同研擬審查意見，歷經10個月之期間，嗣經被告所屬林務局認定對環境影響無虞，即以90年4 月6 日90林治字第0901605755號函雲林縣政府，略以：「貴縣甲○○君申請使用第1821號飛砂防止保安林一部，面積14,438平方公尺設置土石方資源堆置場案，本局同意依『營建剩餘土石方處理方案』設置，惟應於週邊興建擋土牆防止堆置土石崩落保安林地，復請查照。」予以審查同意。原告甲○○即依該解編許可函並依營建剩餘土石方處理方案等規定，另檢具設置計劃書，先後取得雲林縣政府核發之合法之設置許可書、啟用同意書，原告即在該地為整地興建廠房及設備，開始營業。嗣前開磐石土資場許可到期，原告甲○○須重行取得被告解除上開相同地段232 地號土地為保安林之同意後，始得再向雲林縣政府申請土資場許可，且每次重新申請所需之時間、人力、公文往返及克服相關人為之困難，所費不貲，而被告網站復公告得申請保安林解編之方法及細節，顯有檢討保安林存廢之意思，原告向被告請求解編土地，詎遭被告否准。惟被告所屬林務局發給前揭90年4 月6 日90林治字第0901605755號函文前，即會同本關雲林縣政府所轄工務局、林務局等單位進行初審、複審，就保安林之解編考慮環境及其他因素，共同研擬審查意見，歷經10個月之期間，已詳細考量被告所稱之：飛砂、揚塵危害，及確保居民、房舍、田園之安全，故被告駁回原告申請之理由，實不存在，所辯先後矛盾，純屬拖詞。
（二）按「國有林、公有林及私有林有左列情形之一者，應由中央主管機關編為保安林：一、為預防水害、風害、潮害、鹽害、煙害所必要者。二、為涵養水源、保護水庫所必要者。三、為防止砂、土崩壞及飛沙、墜石、泮冰、頹雪等害所必要者。…」、「（第1 項）保安林無繼續存置必要時，得經中央主管機關核准，解除其一部或全部。（第2項）前項保安林解除之審核標準，由中央主管機關定之。」、「保安林有下列情形之一，得由中央主管機關解除一部或全部：…五、原保安林之功能及效用，為他保安林所取代者。六、原受益或保護對象已不存在者。」森林法第22條第1 、2 、3 款、第25條、保安林解除審核標準第2條第1 項第5 款分別定有明文。本件私有林係因前因防止飛砂危害，於32年7 月30日經被告編列為雲林縣境內第1821號保安林。又本件保安林之設置之法源及理由係森林法第22條第3 款，且僅係該款所指之「飛沙危害」，且以設置有「必要性」為前提，而本件之保安林係32年所編列，距今已逾67年，當時考量之因素僅「飛沙」問題而已，別無其他，則飛沙問題至今是否仍存在、有無其他替代克服方法、與濁水溪或鄰近河川之距離、是否仍有維持之必要，亦均未見被告說明。且本件土地位置並非位於濁水溪河川警戒線內，縱認當地確有飛沙問題存在，仍非限制原告使用土地即能解決飛沙塵害問題。再者，原告申請系爭土地解編，非未考慮濁水溪飛沙揚塵防風之需，除原告所有之本件坐落雲林縣○○鄉○○段○○○ ○號、232-26、232-
27、232- 28 地號等多筆土地外，原告尚自舊有之232 地號土地中留有232- 25 之土地，其地目仍為「森林區」、「國土保安用地」，面積17,830平方公尺土地未申請解編，面積極大，足堪擔當為防風林使用，故就被告所稱之濁水溪揚塵防風問題，原告之其他共有土地已足堪擔當為防風林使用，早以解決被告所指之問題。且被告當時核准原告甲○○做為土資場使用時仍限制原告須在土地四週種植防風林，即在系爭土地前須預留部分土地做緩衝使用，原告均照辦，始能在90年間取得被告許可，而此亦經被告自承：本件保安林寬度為150 公尺，原告當初申請時已承諾於南方保留50公尺林帶，解除土地寬度約100 公尺，而後方( 南方) 另保留50公尺維持保安林編定等語，是本件非無其他被告替代方案足解決被告所指之取代原保安林功能之問題。從而，原保安林之功能及效用，為他保安林所取代者，則保安林得由中央主管機關解除一部或全部。
（三）再者，保安林原受益或保護對象已不存在者，得由中央主管機關解除一部或全部：
１、本件原告甲○○自90年間取得核准開始變更使用土地，迄今已有9 年之久，而近年來濁水溪沿岸歷經多次土石流災害，毀壞農作及房屋不勝其數，然在鄰近系爭土地沿岸卻絲毫未曾傳出災情，顯見若非該河段已做好保護措施，即為該河段並無此一問題，難認系爭土地之解編將對居民、房舍、田園安全造成危害之虞。故本件有關公益問題茲已解決，不能強要原告長達數十年必需忍受、犧牲所有權權限，自應予解編土地。
２、系爭土地最近之村落即坐落雲林縣庄西村洲子地區村民均以務農為生，該村村民經多年來實際在當地居住及從事農作之經驗，認為磐石土資場營運4 年來對渠等村民之生活無任何不良影響，此有該村村民百餘人均聯名簽署「居民意見書」，已足認為被告所稱之：土地解編將對居民、房舍、田園安全造成影響俱為拖詞。雖原訴願決定認為該意見書為單純居民之意見，不足為據。惟該等意見書係當地居民以自身參與實際經驗評估後所提之報告，自得做為本件保護對象是否存在之客觀參考資料。
（四）又按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」、「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」、「行政行為，應依下列原則為之︰一 採取之方法應有助於目的之達成。二 有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三 採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第4 條、第6條、第7 條分別規定綦詳，即行政機關為行政行為應遵守之最高指導原「平等原則」及「比例原則：按
１、又查濁水溪沿岸與系爭土地條件相同之兩筆土地早已受被告同意完成解編，一為89年准許「二崙鄉果菜市場」使用，另一於87年准許可做為「牛乳公司」工廠使用，該兩筆土地與本件系爭土地位置接近、均位於濁水溪南岸，須考慮之風沙災害條件應為相同，且該兩地與本件地目同為保安林地，惟自照片明顯可知該兩地與濁水溪間無其他保安林地區隔，比原告系爭土地條件為差，為何取得被告特許解編？若非被告已充份考量解編實際上無何影響，即係被告違反前揭「平等原則」。
２、原告提供232 、232-25、232-26、232-27、232-28地號等多筆土供保安林使用已達數十年，將232 號地解編後，仍考慮公益需要，留有232-25地號面積17,830平方公尺土地，同意維持現狀做為保安林使用；何況原告就申請解編時亦就系爭232 地號土地提出合理方案，對該地現有之寬度
150 公尺，其後方( 南方) 另保留50公尺維持保安林編定，解除土地寬度約100 公尺，被告亦無故不同意，將整案駁回，其全案駁回之方法顯無助於目的之達成，且未考量、選擇對人民權益損害最少之方法，其造成係原告全面之損害，而其防止飛沙損害保護人民利益之目的未必達成，兩者相較顯失均衡，有違行政程序法揭示之「比例原則」。
（五）損害賠償部分：按「國家為公共福祉而徵收人民財產時，財產權之存在保障轉變為價值保障，對於個人因此形成之特別犧牲，通常應全面填補其被剝奪或受限制之財產價值，始符合公平理念，亦不致破壞現有市場秩序。」（參照陳敏『行政法總論』第1050頁）。原告因被告系爭強制作用造成原告財產之特別犧牲，請求金錢上之損失補償，核屬行政訴訟法第8 條第1 項前段規定之「因公法上原因發生財產上給付」，依法本得提起一般給付訴訟。按「人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。國家機關依法行使公力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償」，此為司法院釋字第440 號解釋揭示意旨。又「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會」、「（第1 項）非經主管機關核准或同意，不得於保安林伐採、傷害竹、木、開墾、放牧，或為土、石、草皮、樹根之採取或採掘。（第2 項）除前項外，主管機關對於保安林之所有人，得限制或禁止其使用收益，或指定其經營及保護之方法…」、「（第1 項）禁止砍伐竹、木之保安林，其土地所有人或竹、木所有人，以所受之直接損害為限，得請求補償金…（第3 項）前二項損害，由中央政府補償之。」森林法第2 條前段、第30條第1 、2 項、第31條第1 項、第3項前段各定有明文。因目前中央尚未制定補償標準辦法，相關規定僅「水質水量保護區土地受限補償金發放標準」，而系爭土地屬於森林區、國土保安用地，其上有水土保護區，其情形與該發放標準相類似，應可類推適用該標準對原告等為補償，且原告提供舊232 號土地原面積共32,268平方公尺供保安林使用已達66年，長久以來均遭禁止砍伐其上林木，故依該標準第3 條規定：補償金額之計算方式如下：補償金額＝公告土地現值×土地面積×土地受限補償金係數，故原告得請求70,279,704元（計算式：公告現值550 元×全部土地受限面積32,268×保護區系數6%＝1,064,844 ，受限制×66年＝70,279,704元）。
三、被告則以下列各語置辯，並聲明駁回原告之訴。
（一）原告等人共有土地坐落雲林縣○○鄉○○段○○○ ○號面積
3.2268公頃（嗣經分割為232 、232-25、232-26、232-27、232- 28 地號等多筆）被告依森林法規定編為第1821號飛砂防止保安林，係為防止西螺溪（即濁水溪）沿岸之飛砂危害，以確保居民、房舍、田園之安全所需，經日治時期臺灣總督於32年7 月30日以告示第698 號編入。歷經多次保安林檢訂，於88年3 月12日府農林字第148538號公告有繼續存置為保安林之必要，先予陳明。按保安林之解除，依森林法第25條規定須經被告核准，為審查是否得予解除，被告依森林法第25條授權規定，以被告93年11月30日農授林務字第0931730388號令訂定「保安林解除審核標準」以為依據。
（二）原告於90年間申請設置土資場，林務局依內政部89年5 月17日台89內營字第8983373 號函附「營建剩餘土石方處理方案」第4 目、土資場設置與管理方針，第1 項第9 條規定：「設置土資場涉及保安林地、農牧用地者，得在不影響保安林、農作之功能下，經場所主管機關會同農業主管機關同意作土資場使用，俟一定時間完成填土整地後回復為原先之造林、農業使用。」之規定審酌，並據原告承諾於土資場終止營運後自動恢復造林之切結書，於90年4 月
6 日以林治字第901605755 號函同意雲林縣政府受理原告申請所有之私有保安林土地面積1.4438公頃，依「營建剩餘土石方處理方案」設置，此非解除該處保安林編定，為原告所知悉。詎原告於起訴狀中指稱本號函文係同意保安林解除，然依原告以89年12月22日未附文號說明書、原告甲○○於90年2 月16日所簽之切結書並以96年5 月18日磐石(96)字第0002號函申請解○○○鄉○○段○○○ ○號面積
1.4438公頃保安林編定，皆足證原告理解林務局90年4 月
6 日以林治字第901605755 號函並無同意解編之效果。
（三）本件原告之申請不符保安林解除審核標準第2 條第1 項各款規定事由:
１、原告以磐石砂石行土資場於93年起營運至今已近4 年，對相鄰村落庄西村洲子地區居民，並無任何不良影響為由，取得當地居民所簽署意見書，作為向林務局申請解除本案土地保安林編定之附件，但以保安林之編入、解除而言，除當地居民意見外，仍須以整體環境為考量，林務局為慎重起見，交由南投林區管理處進行評估並彙整各相關單位及原告等意見，另考量當地受季節風吹襲及濁水溪揚塵危害之嚴重問題，已引發行政院環境保護署於98年度起啟動濁水溪揚塵防治計畫，要求各相關單位對當地之揚塵防治提供更積極之配合。98年11月初，濁水溪風吹砂帶來的空氣懸浮微粒指數達到2,000 多微克（標準上限為150 微克），可知當地保安林原受益或保護對象仍存在，不符保安林解除審核標準第2 條第1 項第6 款「原受益或保護對象已不存在者。」之得解除事由。
２、本件保安林寬度約為150 公尺，係為維持保安林功能之適宜寬度，原告申請解編時，雖承諾於北方保留20公尺林帶，解除土地寬度約為80公尺，其後方另保留50公尺維持保安林編定，解除後勢將造成林帶破碎，保安林的功能不易維持。而本號保安林北側臨濁水溪堤岸，並無其他保安林可取代原保安林之功能及效用，亦不符解除審核標準第2條第1 項第5 款：「原保安林之功能及效用，為他保安林所取代者。」之得解除事由。
３、該土資場之非營林使用係於82年7 月21日之後，且依原告甲○○90年2 月16日所簽署之切結書內容係屬可恢復營林之狀態，不符保安林解除審核標準第2 條第1 項第7 款：
「中華民國82年7 月21日前已非營林使用且無法復育造林之保安林地。」
（四）原告指稱89年准許「二崙鄉果菜市場」及87年准許「牛乳公司」工廠使用案，經查係位於○○鄉○○段4-1238、4-1214等地號之內，由同段4-727 地號之內分割新增地號，該等土地係於77年12月19日府農林字第164020號公告解除，除解除時間甚久外，其由雲林縣政府規劃設置相關公用設施，亦具相當之公益性，與本件在解除條件上具有明顯差異，並無違平等原則。而原告所有權使用受限於營林使用，林務局近年推行「獎勵輔導造林辦法」，亦就相關情形予以適當獎勵，原告既未申請造林，復又部分非營林使用，被告仍期待原告依其所簽署之切結書，於土資場停止營運後，自動將該地植林，若造林上有任何問題，林務局將予以協助。被告已就國土保安公益目的及私有保安林地所有權受限之狀況設法予以調和，未來仍將持續推動相關政策，以鼓勵私有保林地營林使用。
（五）原告將其所有申請解編保安林地部分合併其餘未申請解編之土地，於起訴狀中請求損害賠償事項，亦無理由，分述如下：
１、系爭土地係於32年7 月30日經日治時期臺灣總督以告示第
698 號編入為保安林，其間多次檢訂公告仍有繼續存置之必要，本保安林依森林法編入並經公告，具有法定效力。
２、有關原告指摘政府強佔土地不准私有地主營生乙節，依森林法第24條：「保安林之管理經營，不論所有權屬，均以社會公益為目的。各種保安林，應分別依其特性合理經營、撫育、更新，並以擇伐為主。」是保安林係以社會公益為目的之森林經營，對土地所有權人，僅依森林法第30條第1 項及第2 項限制營林使用，並無原告人所稱不准地主營生使用之情形，且無強佔私有地任其自生草木之做法，林主仍得依保安林經營準則經營管理之，若因保安林禁止砍伐竹、木而受有損害，得依森林法第31條請求中央政府補償之，此有最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）76年判字第281 號裁判可資參照，原告之林地尚無因限制砍伐受損害而依森林法31條請求補償之情事。另原告所引「水質水量保護區土地受限補償金發放標準」，係依自來水法第12條之2 第4 項規定訂定，是否適用應由主管機關經濟部認定，惟據被告了解，系爭土地並非位於水質水量保護區範圍。
四、按「保安林無繼續存置必要時，得經中央主管機關核准，解除其一部或全部。前項保安林解除之審核標準，由中央主管機關定之。」、「保安林之編入或解除，得由森林所在地之法人或團體或其他直接利害關係人，向直轄市、縣( 市) 主管機關申請，層報中央主管機關核定。但森林屬中央主管機關管理者，逕向中央主管機關申請核定。」為森林法第25條、第26條所明定。次按保安林解除審核標準第2 條第1 項規定「保安林有下列情形之一，得由中央主管機關解除一部或全部：一、本法第8 條第1 項各款所列用地所必要者。二、經中央目的事業主管機關核轉行政院核定之重大經建計畫用地所需者。三、自然現象之地理環境變動，致保安林遭受破壞，無法恢復營林之用者。四、為配合地籍界線、天然地形、林班界等修正保安林界所必要者。五、原保安林之功能及效用，為他保安林所取代者。六、原受益或保護對象已不存在者。七、中華民國82年7 月21日前，已非營林使用且無法復育造林之保安林地。」。又森林法為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用事之法規，而林業之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標，自當隨著環境及經濟之變化演進妥為考量，是該法第22條規定應編為保安林情形，以「為預防水害、風害、潮害、鹽害、煙害所必要」、「為涵養水源、保護水庫所必要」、「為防止砂、土崩壞及飛沙、墜石、泮冰、頹雪等害所必要」、「為國防上所必要」、「為公共衛生所必要」、「為航行目標所必要」、「為漁業經營所必要」、「為保存名勝、古蹟、風景所必要」、「為自然保育所必要」、保安林解除審核標準第2 條第1 項中央主管機關得解除保安林之情形，以「自然現象之地理環境變動，致保安林遭受破壞，無法恢復營林之用者。」、「原保安林之功能及效用，為他保安林所取代者。」等等不確定之法律概念予以規範，即在使主管機關得依實際個案情形，以其專業知識判斷保安林之編入與應否解編，行政法院原則上就主管機關相當程度之判斷餘地應予尊重，合先說明。
五、經查，本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有：地籍圖、雲林縣○○鄉○○段○○○ 號土地登記謄本、被告所屬林務局90年4 月6 日90林治字第901605755 號函、雲林縣政府90年4 月11日90府農林字第9000029927號函、雲林縣政府工務局（93）雲營使字第1146號使用執照、雲林縣政府雲府商登字第00000000-0號營利事業登記證、雲林縣政府96年10月30日府工石字第0962904059號函、雲林縣政府94年
1 月28日府工石字第0941400034號核發啟用同意書、甲○○90年2 月16日切結書、雲林縣政府90年3 月19日90府農林字第9000020813號函、磐石砂石行90年1 月20日函、32年7 月30日1821號飛砂防止保安林初次編入告示、臺灣省政府88年
3 月12日88府農林字第148538號公告、臺灣省政府公報88年春字第63期、雲林縣政府94年1 月28日府工石字第0941400034號換發土資場設置許可書、98年5 月4 日農授林務字第0981730229號函、行政院99年11月17日院臺訴字第0980097081號訴願決定書等件附原處分卷、訴願卷可稽，洵堪認定。
六、至於兩造爭執系爭土地有無保安林解編事由、原告依森林法第31條規定起訴請求被告給付補償金是否具備起訴要件及有無理由等項，本院判斷如下：
甲、有關系爭土地保案林解編申請部分：
（一）經查：
１、本件㈠原告前於97年9 月26日即向雲林縣政府申請解除第1821號飛砂防止保安林之一部（坐落雲林縣○○鄉○○段○○○ ○號土地，面積1. 2624 公頃），經雲林縣政府審查後，以97年12月15日府農林字第0970506418號函復初審結果：略以本件土地設置土資場許用期限屆滿，原告等應依規定回復容許使用項下之林業使用，以符農地農用管制；雲林縣政府將另函林務局南投林區管理處，建議評估該區域私有保安林之存在功能性，審慎檢討是否予以解除等語。林務局南投林區管理處調查後，認不應解編，並以98年
1 月16日投治字第0984220014號函復雲林縣政府固以「因當地季節風盛行，保安林之存置對保護當地環境至為重要，而該處保安林已完成通盤檢討，多屬可回復營林使用，且私有呆案林近年檢訂時已納入解編評估，若無存置必要則予以解編，如有存置之必要，且可回復營林，則仍應維持保案林編訂。…本案土場址，直接面臨濁水溪堤岸，具有具飛砂防止效益，仍有繼續存置為保安林之必要。…土資場許可使用期限屆滿，應依規定回復造林」。旋雲林縣政府依據林務局南投林區管理處98年1 月16日投治字第0984220014號函揭示意旨，以98年1 月20日府農林字第0980009749號函覆原告。㈡嗣原告甲○○再以98年2 月19日向雲林縣政府申請轉呈被告請求依林務局90年4 月6 日90林治字第901605755 號函同意之使用面積1.4438公頃（現為雲林縣○○鄉○○段232 、232- 26 、232-27、232-28地號）准予解編保安林，經該府函轉林務局審核，林務局先交由南投林區管理處辦理初審事項，並由南投林區管理處於98年3 月19日邀集原告、雲林縣政府及二崙鄉公所等相關單位辦理現場會勘及彙整各相關意見函送林務局，經被告綜合審查後，認系爭土地不符保安林解除審核標準第2條第1 項各款規定事由等情有原告97年9 月26日私有地保安林解除申請書、97年9 月22日螺測謄字第002769號地籍圖、雲林縣政府97年10月22日府農林字第0970505472號函、林務局南投林區管理處98年1 月16日投治字第0984220014號函、雲林縣政府98年1 月20日府農林字第0980009749號函、雲林縣政府97年12月15日府農林字第0970506418號函、原告98年2 月19日及3 月24日陳情書、雲林縣政府98年2 月25日府農林字第09800123 03 號函、被告所屬林務局南投林區管理處98年4 月7 日投治字第0984220592號函、附原處分㈠卷第1-3 、24、25-31 、40 -45、39頁參照、被告所屬林務局南投林區管理處98年3 月25日投治字第0984220579號函暨會勘紀錄表、保安林解除調查書、現勘照片、保安林解除現場勘查評估表、系爭飛砂防止保安林位置圖示附原處分卷㈡第60-66 、210 -212頁可資參照。
２、本件被告審酌上揭資料，認系爭保安林寬度約為150 公尺，係為維持保安林功能之適宜寬度，原告申請解編時，雖承諾於北方保留20公尺林帶，解除土地寬度約為80公尺，其後方另保留50公尺維持保安林編定，解除後勢將造成林帶破碎，保安林的功能不易維持。而本件系爭保安林北側臨濁水溪堤岸，除砂石車道、堤防外，並無其他保安林可取代原保安林之功能及效用（原處分卷㈡第60、63、42頁參照），而系爭土資場係於90年9 月3 日始獲設置許可並於94年1 月28日經主管機關同意啟用，已如前述，是其非營林使用晚於82年7 月21日，且原告甲○○90年2 月16日所簽署之切結書，亦保證於土資場營停止營業後自動植林，是系爭土地係屬可恢復營林之狀態，不符合保安林解除審核標準第2 條第1 項第1 款至第7 款規定情事，經核原處分決定（判斷）既有事實之根據作為判斷之基礎，且無以與事件無關之觀點為考量及違背經驗法則、論理法則等情事，於法即無不合。
３、又原告申請保案林解編之系爭雲林縣○○鄉○○段232 、232- 26 、232-27、232-28地號土地屬雲林縣境第1821號飛砂防止保安林之一部，位於完整林帶內，占整體保安林面積之6.81% ，原林帶寬度為137.22公尺，該保安林重要之保護對象為二崙鄉後方大庄村一帶居民、房舍及農耕地安全，解編後林帶寬度僅剩86.22 公尺，造成不連續之林帶（或破碎林相）影響整體國土保安功能等情，有保安林解除現場勘查評估表附原處分卷㈠第76頁可參，至於原告所稱之232-25地號之土地，位於本件申請解編土地之西、南側，無解於系爭雲林縣○○鄉○○段232 、232- 26 、232-27、232-28地號土地解編後所造成不連續之林帶或破碎林相之事實（保安林擬解除區域位置圖原處分卷㈠第63頁參照），又系爭保安林重要保護對象為二崙鄉後方大庄村一帶居民、房舍及農耕地安全，非僅雲林縣庄西村，是原告稱：原告尚自舊有之232 地號土地中留有232-25地號之土地未申請解編，足堪擔當為防風林使用解決濁水溪揚塵防風問題；雲林縣庄西村洲子地區之村民業認為磐石土資場營運4 年來對渠等村民之生活無任何不良影響，是本件原保安林之功能及效用，為他保安林所取代、原受益或保護對象已不存在，符合保安林解除審核標準第2 條第1項第5 、6 款之解編規定，原處分違反比例原則云云，要難憑採。
４、至於被告所屬林務局90年4 月6 日以林治字第901605755號函覆雲林縣政府同意原告依「營建剩餘土石方處理方案」設置土石資源堆置場，使用第1821號飛砂防止保安林一部，土地面積1.4438公頃，乃被告依森林法第24條、保安林經營準則第13條，於開發者提具計畫後，邀請相關單位、住民實地勘查，於地質穩定、無礙國土保安長遠利益及林業經營之前提下，依森林法第9 條指定施工界限後暫時准許，僅屬保安林經營事項之審查，無涉系爭土地是否該當於保安林解除審核標準第2 條第1 項各款解除情形之核認，原告執被告所屬林務局作成90年4 月6 日函前，已會同相關單位進行初審、複審，就保安林之解編考慮環境及其他因素始為云云，亦無可取。
（二）另原告指稱89年准許「二崙鄉果菜市場」及87年准許「牛乳公司」工廠使用案，經查係位於○○鄉○○段4-1238、4-1214等地號之內（由同段4-727 地號之內分割新增地號），該等土地係於77年12月19日府農林字第164020號公告解除，除解除時間甚久外，其由雲林縣政府規劃設置相關公用設施，亦具相當之公益性，與本件在解除條件上具有明顯差異，並無違平等原則（臺灣省政府77年12月19日77府農林字第164020號公告附原處分卷㈠第113 頁參照），與本件之原因事實顯有不同，要難比附援引。
乙、有關請求被告給付森林法第31條規定之補償金部分：
（一）又按行政訴訟法第8 條第1 項固規定人民對於因公法上原因發生之財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付。此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，同法第5 條所規定人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。惟一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質。從而，若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若須經行政機關作成行政處分，始予以給付之事項，許其取巧逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟請求毋庸行政機關裁量，作成行政處分，而得「直接」行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。另觀行政訴訟法第8 條第2 項規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求」，是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先行審核，依法裁量，作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。
（二）次按「禁止砍伐竹、木之保安林，其土地所有人或竹、木所有人，以所受之直接損害為限，得請求補償金。」固為森林法第31條第1 項所明定，惟森林法施行細則第18條就此亦明定「（第1 項）本法（即森林法）第三十一條規定之補償金，由當地主管機關調查審核。（第2 項）前項補償金額，以竹、木山價或造林費用價計算，由當地主管機關報請中央主管機關核定補償之。」，是原告依森林法第31條規定請求補償金，依上開規定自須先經由當地主管機關調查審核，如該補償金額，係以竹、木山價或造林費用價計算，尚應由當地主管機關報請中央主管機關核定，亦即須先經當地主管機關或中央主管機關核定其給付請求權，從而，原告於提起行政訴訟前，自應依法向被告提出申請，經被告作成特定之行政處分後，再經訴願前置程序，始得提起課予義務訴訟（課予義務訴訟，訴願法第2 條第
1 項、行政訴訟法第5 條規定），不得直接提起給付訴訟。而查，本件原告前未曾依法向被告依森林法第31條規定請求補償金一節，為原告所自陳（99年6 月10日言詞辯論筆錄附本院卷第132 頁參照），是本件原告就上開補償金前此既未經依法申請，逕行起訴，自屬起訴不備其他要件，為法所不許。
（三）況按國有林、公有林、私有林編為保安林，林業管理機關為保安林之編入時，應通知森林所有人，土地所有人及土地他項權利人，並公告之，就保安林編入或解除，有直接利害關係者，對於其編入或解除有異議時，得自前條第一項公告日起30日內，向當地主管機關提出意見書，該機關應將關於保安林編入之各種關係文件，並附具異議人之意見書，轉呈被告核定，經核定後，林業機關應公告之（森林法第27至29條規定參照）。查本件系爭土地雖編入保安林，惟該地係32年間即編訂為保安林，而原告則係於81年
7 月24日、82年12月22日、96年9 月26日始購得該地（土地登記第二類謄本附原處分㈠卷第7 頁參照），渠等於取得土地所有權之初，既知該地為經公告之保安林地其，使用收益受有限制之事，且係以保安林地為買賣標的與出賣人議價購買，顯未支出逾使用收益均受限制之保安林地價值之對價（財產）取得該地（此與以他種類使用區分之價取得系爭土地，其後始被編定為保案林地之情形有別），顯未因系爭土地為保安林之編訂造成財產之特別犧牲，是原告主張伊因系爭保安林之編定受有損害，被告應予補償云云，要難遽信。此外，原告復未能舉證證明前於系爭土地植有竹、木，因保安林之編定，禁止砍伐竹、木受有直接損害，且系爭土地雖編入保安林非絕對禁止使用收益，仍可依保安林的施業方法繼續經營，是原告於此部分之請求核與上開法條規定得請求補償金之要件，並不相符（最高行政法院76年判字第281 號判決同此意旨），是原告此部分之請求於法亦有未合。
七、綜上所述，原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求判決其如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段之規定，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 24 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 程怡怡法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 24 日
書記官 何閣梅