臺北高等行政法院判決
99年度訴字第780號99年8月5日辯論終結原 告 甲○○被 告 宜蘭縣宜蘭市公所代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年3月4日府訴字第0980092474號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告與訴外人戊○○，就其所有坐落宜蘭縣宜蘭市○○段○○○○號土地（以下簡稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：宜黎明字第109號），最近一次租期自92年1月1日起至97年12月31日止。原告於98年1月1日至2月16日之公告期間內，依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，就系爭土地與其所有自耕地，即鄰近地段內所有坐落宜蘭市○○段○○○○○○號、187地號及宜蘭市○○段○○○○號土地，以合併為擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回自耕，而承租人戊○○亦向被告申請續訂租約。被告以系爭土地未符合農業發展條例（以下簡稱農發條例）第3條第11款之「耕地」規定，遂於98年6月9日以市民字第0980011568號函（以下簡稱原處分）核定准許承租人戊○○續訂租約，並予以否准原告收回系爭土地之申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠內政部97年7月1日台內字第0970105525號函釋（以下簡稱內
政部97年7月1日函）與97年8月8日頒發之手冊均非法律，只是行政規則並不直接對外發生法規範效力，對人民，控制行政行為之法院並不具有拘束力。基於法治國家之基本原則，凡涉及財產權者，應以法律或法律明確授予之命令予以規範。本案涉及地主財產權，應依耕地三七五減租條例第1條及第19條之規定處理，不容以內政部之行政規則為處分之依據，否則違背中央法規標準法第5條第2款之規定，侵害人民之權利而自始無效。內政部65年1月26日頒布之自耕能力証明核發注意事項與立法院72年11月29日增訂之耕地三七五減租條例第19條第3項補償費條款……分別經司法院大法官會議釋字第581號及580號解釋為違憲已無效。今被告主張內政部97年7月1日有關系爭條款自耕地之解釋，顯然對人民依法律享有之權利增加限制之要件，牴觸憲法第23條之法律保留原則而違憲。
㈡按耕地三七五減租條例本為「特別法」，不應與農發條例混
為一談，本案自適用耕地三七五減租條例。原告所有之系爭地與自耕地完全符合系爭條項之要件，被告居然以原告私有地已變更為「非耕地」有違系爭條項立法目的，也違系爭條項，不合司法院大法官會議釋字第580號解釋意旨等為由，否准原告之申請。查「耕地」屬「農業用地」之一環，農業用地與耕地同屬耕作之農地，兩者並無兩樣，有檢附「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」如附件二可証。所謂「非耕地」依92年農發條例修正之「耕地」定義，其理由明定：「非都市暫未依法編定之土地，依規定則適用林業用地予以管制，改列為『非耕地』並歸由森林法來管理」，有立法院公報可稽。92年修正之農發條例「耕地」定義，其理由不過是配合WTO縮減糧食產量與逐漸廢除以田、旱別作為土地管制之依據，全然與耕地三七五減租條例第19條第2項之限制要件無涉，有立院公報可考。況查72年增訂之系爭條項，其目的在於放寬自有耕地地主收回其出租地之限制以促進農業現代化，被告以92年農發條例修正之耕地定義張冠李戴，套用在比其早20年前增訂之耕地三七五減租條例第19條第2項（即系爭條項），則有違背法律不溯及既往原則而違法，也破壞法體系之完整性，於法難容。
㈢司法院大法官會議釋字第580號有關租約期屆滿收回出租地
，指出：「租約期滿，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償成租人之義務，形同設置出租人收回耕地之障礙，與憲法比例原則與保障人民財產權之規定不符」，而對耕地三七五減租條例第19條第3項解釋為違憲，此部分請參照司法院大法官會議釋字第580號解釋文倒數第2段自明。司法院大法官會議釋字第580號解釋毫無涉及農發條例有關之解釋，並無不符合農發條例第3條第11款規定「耕地」之定義，即有悖上開解釋意旨。而按租賃契約屬私權範圍，本件租約已於97年12月31日租期屆滿，租賃關係已消滅，原告亦已辦理私有耕地租約期滿收回耕地不再續約，自無續約之理。按契約之主體為締約之當事人，第三人縱與契約有關，仍不得行使契約上權利，因之原處分對原告無拘束力，原處分以耕地三七五減租條例第6條強制租約登記，違背契約自由原則，亦悖司法院大法官會議釋字第580號解釋意旨（見解釋文第1段開頭及末第2段內容）而違法。
㈣內政部97年7月1日函釋顯然違誤，其理由如下：
⒈立法者於制定法律時，為使法條文字簡捷，常就該法律所
經常需要用到之某種類型或其組合，賦予一特定專用名詞，以便於該法律中使用到該類型或組合時，僅須使用該專用名詞即可，不必一再一一詳述該類型或組合之內容，而使法條文字簡便易讀，此種情形於我國法律中極為常見。然而因各種不同的法律，所欲規範的對象或範圍或有不同，因此各個法律於其法條內所使用之專用名詞、名稱縱屬相同，惟其定義卻不盡相同，是自不能直接將甲法律就A專用名詞之定義，理所當然的認為乙法律所使用之A名詞亦應作相同之解釋。例如刑法第339條之詐欺，係指以詐術使人將財務交付或得財產上之不法利益，而民法第92條之詐欺則泛指因施詐術使人陷於錯誤，而為意思表示，並不以交付財務或得財產上之不法利益為限，因此構成民法上之詐欺，並不一定構成刑法上之詐欺。
⒉內政部97年7月1日函釋以「耕地」依農發條例第3條第11
款之規定，係指依區域計畫法所劃分為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地而言。而區域計畫法施行細則第13條規定，所稱劃分為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區等土地，係指非位於都市內之土地。因而引申為，耕地三七五租約之出租人，欲依耕地三七五減租條例第19條第2項，以擴大家庭農場為由收回出租耕地，須以其自耕地及收回之耕地，均為非都市土地中被編為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地為其要件。
⒊然查農發條例之所以賦予「耕地」此一專用名詞之定義，
係因其在同條例第16條、第31條、第33條至第36條及第41條與第42條等條文中，有需使用到非都市土地被依區域計畫法，劃為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內，作為農牧使用等土地類型組合，為避免法條之文字纍贅，始在該條例中特別創設「耕地」此一專用名詞，以含括此等土地類型組合，本無將此「耕地」名詞定義，規範其他法律中使用「耕地」之意，否則其法條之法定用語，即應為「本條例及其他法律所稱之耕地係指依區域計畫法劃為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地而言」，而非僅以「本條例所指之耕地係指依區域計畫法劃為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地而言」矣！此從農發條例第20條第1項：「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所訂立之「農業用地」租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」之文義中，更可明顯看出耕地三七五減租條例所指之「耕地」在農發條例中係稱為「農業用地」，並非僅指農發條例第3條第11款所定義之「耕地」。否則非屬農發條例所定義為耕地之農業用地（例如都市計劃區內之農業區），於89年1月4日以後訂立之租約，因非屬「耕地」，當然無適用耕地三七五減租條例之餘地，何庸再另為特別規定，排除耕地三七五減租條例之適用，顯見耕地三七五減租條例所指之耕地係指農發條例中之「農業用地」而言，並非農發條例所稱之「耕地」。
⒋農發條例之所以將「耕地」定義為，非都市土地被劃為一
般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用等土地，乃因都市計劃內之土地已因都市計劃法劃分為住宅區、商業區、工業區及其他專用區等，各經都市計劃法規為詳細之使用限制，無庸再由區域計劃法再重複贅為規定，而非都市土地因無都市計劃法規之使用限制，始由區域計劃法作一全面較為粗略之劃分限制。此觀區域計劃法第11條明定：「區域計劃公告實施後，凡依區域計劃應擬定市鎮○○○○街計劃、特定區計劃或已有計畫而需變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。……」，將都市土地交由鄉鎮市都市主管機關依都市計畫法規範甚明。是以區域計劃法第3章就區域土地使用限制，均僅就非都市土地為規範，該法所定義之「耕地」自係以未受都市計畫法所規範之一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用等土地為其規範對象。是以，如以農發條例第3條第11款所定義之「耕地」，僅指非都市土地之一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用等土地，即認都市計畫內劃為農業區作為農牧使用之土地或依法令目前僅能作為農業使用之土地均非屬耕地，而不適用耕地三七五減租條例之規定。不啻宣告凡都市計畫區內農業用地之租賃，均非屬耕地三七五租約，出租人欲收回此類出租農地，根本無需依耕地三七五減租條例之規定為之，此種解釋顯屬曲解法律。是以出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項收回租賃耕地，其自耕地及出租耕地之「耕地」定義，自應依耕地三七五減租條例就耕地之定義定之，而非指農發條例第3條第11款之「耕地」甚明。
⒌末查，耕地三七五減租條例第19條第2項之所以規定，出
租人為擴大家庭農場得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。考其立法意旨，係為使農業生產擴大其規模，進而能以較具現代化、較經濟之方式為農業之經營。殊無區分此租賃之農地或自耕之農地，係在都市計畫區內或都市計畫區外之意，只要係作為農業使用，在都市計畫區內或區外，根本毫無區別實益。是以內政部97年7月1日函釋顯有誤會，並對出租人以擴大家庭農場為由收回出租耕地，增加法律所無之限制，明顯違法。
㈤復按「本條例中華民國89年1月4日修正施行前，已依耕地三
七五減租條例或依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人與承租人另有約定外，其權利義務關係租約之約定，修正及終止，悉依該法律規定」，農發條例第20條第2項著有明文。系爭耕地於89年1月4日農發條例修正施行前，即已依耕地三七五減租條例之規定訂定租約，是系爭耕地係於89年1月4日以前已依耕地三七五減租條例第1條認定為「耕地」而訂定租約並繼續受該三七五減租條例拘束外，89年1月4日所修正施行之農發條例並不適用系爭耕地，此有該農發條例第20條第2項之法條明文訂定「……已依耕地三七五減租條例或……之規定訂定租約者……悉依該法律之規定」，可按界定分明。被告所為原處分所指「經核該出租耕地未符合農業發展條例第3條第11款耕地之認定依法准由承租人續訂租約6年」乙節，顯與上述農發條例第20條第2項規定不符，其處分違法，應請撤銷。
㈥另高雄高等行政法院98年度訴字第529號認定耕地三七五減
租條例第19條第2項所謂「耕地」應包含耕地及耕地以外之農業用地，否決了內政部97年7月1日函釋「非耕地」之說等情；並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定，被告應准由原告依法收回坐落於宜蘭市○○段○○○○號之耕地。
三、被告則以：㈠原處分及訴願決定未違反法律保留原則：
⒈按農發條例72年7月15日全文修正第3條第11款規定：「本
條例用辭定義如左：十一、耕地：指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地。」；89年1月4日全文修正第3條第11款規定：「本條例用辭定義如下：十一、耕地：指合於下列規定之土地：（一）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。（二）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」；92年1月13日復修正第3條第11款規定為：「十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。
」。
⒉次按耕地三七五減租條例72年12月9日全文修正第19條規
定：「耕地租約期滿後，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」。
⒊查農發條例於72年12年7月15日始就耕地定義，且歷經3次
修正限縮其範圍，耕地三七五減租條例於72年12月9日增定第19條第2、3項規定：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」；91年4月25日修正部分條文時未就耕地另行定義。然40年5月25日制定時，其第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定，本條例未規定者，依土地法及民法之規定。」，72年12月9日全文修正第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」，嗣後修正未再變動，耕地三七五治租條例既未就耕地定義，應適用其他法律規定，即農發條例為耕地三七五減租條例之特別法。
⒋原告與承租人戊○○就其所有系爭耕地訂有耕地三七五租
約，租期自92年1月1日起至97年12月31日止，租約期滿收回時應適用92年1月13日修正農發條例耕地定義。內政部97年7月1日函關於耕地三七五減租條例第19條第2項所稱「耕地」及「自耕地」之認定事宜：「按耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」，所稱「耕地」及「自耕地」，依農發條例第3條第11款：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」之規定，並揆之司法院大法官釋字第580號解釋：「……72年12月23日增訂之減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。……。」意旨，有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農發條例第3條第11款及釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為「自耕地」者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」，並未違反法律保留原則。經查系爭耕地及申請以坐落宜蘭縣宜蘭市○○段○○○○號土地為自耕地（使用分區及用地類別，均為空白），與前揭規定不符。
㈡、耕地租約與自耕地是否應為同一範圍解釋：縱認耕地三七五租減租條例第19條所定「耕地租約」與農業發展條例第3條第14款所定「農業用地租賃」應為同一範圍解釋，無從得出耕地三七五租減租條例第十九條所定「自耕地」應為同一範圍解釋。按「耕地租約」、「農業用地租賃」均以有租賃關係為前提，其定義各依土地法第106條規定：
「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。前項所稱耕作，包括漁牧。」，及農發條例第3條第14款規定：「農業用地租賃：指土地所有權人將其自有農業用地之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」、第20條第1項規定：「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」，而認定兩者範圍相同。惟「自耕地」不以有租賃關係為前提，其定義應依農發條例第3條第11款規定，均為適用耕地三七五租減租條例第1條規定，分別適用土地法或農發條例之當然解釋，並無同一條文割裂適用之疑慮。原告以「耕地租約」、「農業用地租賃」定義解釋「自耕地」，即屬誤解。
㈢且被告於99年6月9日分別以市民字第0990013047、
0990013049號函，向宜蘭縣政府查詢坐落宜蘭市○○段134-1、187地號、珍珠段180地號及振興段989地號等4筆土地之都市計畫辦理情形及是否為適用農業發展條例第3條第11款之耕地？宜蘭縣政府於99年6月17日以府建城字第0990081606號函（以下簡稱宜蘭縣政府99年6月17日函）復：都市計畫辦理情形詳附表說明，系爭土地均已辦理都市○○○○○段134-1、187地號、振興段989地號○○○區○○○區○○○段○○○○號使用分區為部分公園兼滯洪池用地、部分道路用地，除振興段989地號外，均已辦理細部計畫；且宜蘭縣政府99年6月14日府地權字第0990081607號函（以下簡稱宜蘭縣政府99年6月14日函），說明三載以「經查本案係出租人以擴大家庭農場經營規模為由，擬以旨揭建蘭段、珍珠段等3筆土地為自耕地，申請收回出租之振興段989地號土地，依上開農業發展條例及函釋意旨，本案出租人之自耕地及三七五租約土地，按所檢附之土地登記謄本影本所示，其使用分區及使用地類別均係空白，應屬都市計畫內土地，自非農業發展條例有關之『耕地』範疇。」等語。被告請本所工務課提供建蘭段134-1地號等4筆土地之使用分區證明書，工務課於99年6月9日以宜市工區字第000765、000766、000764、000767號發給土地分區使用證明書，內容所載宜蘭市○○段134-1、187地號、珍珠段180地號及振興段989地號等4筆土地都市計畫資料，核與宜蘭縣政府函復資料相同。
㈣本案原告與戊○○訂有私有耕地租約，由原告將其所有系爭
土地出租予戊○○，經被告以宜黎明字第109號租約書登記在案，至97年底租約期滿，原告於公告期間依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模，收回與其自耕地鄰近地段內之耕地自耕為由，向本所申請收回耕地自耕，依內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函發布之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」審核標準規定提出自任耕作切結書、宜蘭市○○段134-1、187地號、珍珠段180地號土地登記謄本各乙份，戊○○於公告期間申請續租，提出全戶戶籍謄本、96年全年綜合所得稅各類所得資料清單、96年全年生活費用明細表與自任耕作切結書各一份，計算其所得資料及支出生活費後所得為正數，經核系爭耕地及自耕地未符合農發條例第3條第11款耕地之規定，被告以原處分通知原告，依法准由戊○○續訂租約6年，並予以否准原告收回系爭土地之申請。
㈤又承租人戊○○收益及支出部分：按出、承租人本人及配偶
或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近1次公布之基本工資新臺幣17,280元／月（註：行政院勞工委員會96年6月22日勞動2字第0960130576號令修正發布，並自中華民國00年0月0日生效；至於96年6月30日以前之基本工資為新臺幣15,840元／月）核計基本收入。至於是否有工作能力而須計其所得之人參考社會救助法第5之3條規定，本法所稱有工作能力，指十六歲以上，未滿六十五歲，而無下列情事之一者：一、二十五歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作者。二、身心障礙致不能工作。三、罹患嚴重傷、病，必須三個月以上之治療或療養致不能工作。四、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。五、獨自扶養六歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。六、婦女懷胎六個月以上至分娩後二個月內，致不能工作。七、受監護宣告。
經查承租人戊○○，被告推定其為無固定職業或無固定收入之人，以198,720元計算【（15,840＋17,280）×6】（證十案外人戊○○96年全年綜合所得稅各類所得資料清單參照）。出、承租人之生活費用，以租約期滿1年前（即民國96年），出、承租人本人及其配偶同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年12月8日台內地字第8897458號）。又核計出、承租人全年生活費支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日台內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。生活費用之計標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509元/月：臺北市14,881元/月；高雄市10,708元/月）。審核出、承租人生費用時。並得加計下列各項生活必要之支出費用：一、其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算每戶房租支出（內政部89年2月18日台內地字第8903298號）。二、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健保險給付部分不得加計）三、得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）四、勞工保險。全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日台內地字第8897458號函），被告認定戊○○之生活費用為114,108（9,509×12）元，並計耕地租金4,136元，合計118,244元，收入扣除支出為正數（80,476元）。是本案無耕地三七五減租條例第19條第1項第3款：耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者之規定情形。
㈥有關耕地三七五減租條例所稱「耕地」之定義，自減租條例
於40年6月7日公布施行迄今，條例本身即無就「耕地」之內容及範圍設有明文規定。依當時減租條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定，本條例未規定者，依土地法及民法之規定。」，該條所稱之「耕地租佃」，依土地法第106條規定：「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。前項所稱耕作包括漁牧。」，及參照最高法院44年台上字第611號判例：「耕地三七五減租條例第一條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1條暨土地法第106條第1項之規定自明。」然而，土地法第106條僅針對耕地之租佃為界定，該條所稱「農地」內涵，土地法並無設有明確定義。故耕地三七五減租政策於實務執行上，有關耕地之認定，於72年農發條例尚未就耕地作明確定義之前，係依土地法第106條之規定，就土地實際使用狀況是否為農、漁、牧使用，並輔以地目等則以為認定。嗣後，隨農發條例自62年9月3日公布，僅對農業用地以土地使用方式為定義，後於72年8月1日該條例首次對於「耕地」明文定義其內容，並配合都市計畫、區域計畫或其他用地編定管制予以認定，而後更分別於89年1月26日及92年2月7日就該條例之農業用地及耕地範圍予以調整。從歷次農發條例對於農業用地及耕地定義演變可知，農業用地及耕地意涵，隨著農業政策、農業發展結構調整及社經環境發展等原因，被賦予不同之內容與範圍，值此，衡諸下列因素，內政部97年7月1日函釋出租人依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地需符合農發條例第3條第11款所稱之「耕地」：
⒈就法解釋而言耕地三七五減租條例既未就耕地予以定義，
自應依該條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」（按耕地三七五減租條例第1條於72年12月23日之修正理由：「關於耕地租佃除土地法及民法外，尚有平均地權條例、獎勵投資條例等其他法律可資適用，爰將現行條文『依土地法及民法之規定』修正為『依土地法及其他法律之規定』，以期周延。」）⒉就耕地三七五減租條例第19條第2項立法目的考量：
⑴按農發條例第3條第10款對於農業用地定義之範圍，相
較於同條例第11款所定耕地之範圍，尚涵蓋其他非屬農牧使用（例如：森林、保育使用）之土地，參照最高法院63年臺上字第1218號判例：「耕地租賃，以支付地租而栟作他人之農地為要件，所謂耕作，指目的在定期（按季、按年）收獲而施人工於他人土地以栽培農作物而言（參照司法院院字第738號解釋）。上訴人施人工於被上訴人之土地，其目的為『經營造林』，顯非耕地租賃。」，是農發條例第3條第10款所稱農業用地範圍未必皆符減租條例所稱之耕地租佃。故耕地三七五減租條例第19條第2項所稱耕地及自耕地，應以農發條例第3條第11款之耕地範圍作認定，否則恐滋生未符減租條例之耕地租佃問題。
⑵另衡諸耕地三七五減租條例第19條第2項立法目的，係
為避免農場耕地面積狹小，未能達到適當經營規模而使農民所得偏低，造成農業發展緩慢，於兼顧佃農家庭生活之原則下，配合農業發展條例之第二階段農地改革政策，改善農業經營方式，建立家庭農場，以促成農業發展條例之實踐，其所欲鼓勵擴大經營規模者並未涵蓋非屬農牧經營之農場耕地，且從92年2月7日農發條例第3條第11款關於耕地定義範圍修正之立法理由：『三、修正條文第十一款「耕地」之定義修正及縮小其範圍：加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將「依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地」、「非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地」及「國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地」，改列為「耕地以外之農業用地」，以符實際。
調整後以地政機關九十年底土地使用編定之資料顯示，符合修正後「耕地」定義之面積約為七十六萬公頃。」』可知，農發條例第3條第10款之農業用地所涵蓋都市計畫農業區或保護區以及國家公園內田、旱地目土地，平均面積均小，性質屬都市發展預定地或需嚴格保護用地而非重點農業發展地區，而同條第11款之耕地則為主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，是減租條例第19條第2項之耕地及自耕地，依農發條例第3條第11款之耕地範圍，較符合該條項上述之立法目的。
⒊衡平租佃雙方權益按「憲法第143條第4項扶植自耕農之農
地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。……耕地三七五減租條例，旨在秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。…減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務…與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。」為司法院大法官會議釋字第580號解釋所明定。是被告衡酌依上開規定，雖透過解釋明確定義租佃雙方之財產權益，有助於租佃爭議之定紛止息；惟因耕地三七五減租條例第19條第2項耕地及自耕地認定標準，涉及出租人得否以擴大家庭農場經營規模為由，收回出租耕地而無需給予承租人地價補償，恐有衝擊租佃均衡關係，引發租佃紛爭之虞。是內政部系爭97年7月1日函釋就耕地三七五減租條例第19條第2項「耕地」及「自耕地」，以農業發展條例第3條第11款所稱之耕地為認定，除符合該條項之立法目的外，並與該號大法官解釋中所提減租條例秉承憲法改善農民生活之宗旨相符。
㈦農發條例第20條主要係對租約適用農發條例或減租條例「時間點」之界定，與減租條例對耕地定義之援引無直接關聯：
⒈按「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業
用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」，為農發條例第20條第1項所明定。該條項92年2月7日修正之立理由：「二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第三條第一項第十一款及第十四款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第三條第一項第十款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」。
⒉經查92年2月7日農發條例第20條第1項修正理由，主要係
為避免「耕地以外之農業用地」於89年1月4日該條例修正後所訂立之租賃契約，地主仍有適用減租條例之顧慮而不願出租，為避免該疑慮，爰將原條文「耕地租賃」修正為「農業用地租賃」，俾使「耕地以外之農業用地」於89年1月4日該條例修正後所訂立之租約者，排除耕地三七五減租條例規定之適用更加明確。可見農發條例第20條主要係對租約適用農發條例或耕地三七五減租條例「時間點」之界定，與耕地三七五減租條例對耕地定義之援引無直接關聯。故原告以農發條例第20條第1項之文義係引用「農業用地」而非「耕地」，遽以認定被告不宜引用該條例「耕地」定義，顯係誤解。
⒊系爭租約，於89年1月4日農發條例修正施行前已依耕地三
七五減租條例訂有租約，並經被告登記有案，是依上開農發條例規定，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依耕地三七五減租條例之規定。準此，依耕地三七五減租條例第20條：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」，已訂有耕地三七五租約土地，承租人於租期屆滿時，被告准承租人續訂租約於法尚無不合。
㈧「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，
如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」及「編為某種使用地之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用。」分為耕地三七五減租條例第17條、第20條及土地法第83條所明定，準此，倘原訂有三七五租約之土地，雖業經依法編定或變更為非農發條例第3條第11款所稱「耕地」時，依土地法第83條規定，仍得繼續為從來之使用等語，資為抗辯；並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點厥為系爭土地是否符合農發條例第3條第11款之「耕地」規定？㈠按「耕地租約期滿後，有左列情形之一者，出租人不得收回
自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」，耕地三七五減租條例第19條定有明文。
㈡本件原告與承租人戊○○，就其所有系爭土地訂有耕地三七
五租約（租約字號：宜黎明字第109號），最近一次租期自92年1月1日起至97年12月31日止。原告於98年1月1日至2月16日之公告期間內，依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，就系爭土地與其所有自耕地，即鄰近地段內所有坐落宜蘭市○○段○○○○○○號、187地號及宜蘭市○○段○○○○號土地，以合併為擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回自耕，而承租人戊○○亦向被告申請續訂租約。被告以系爭土地未符合農發條例第3條第11款之「耕地」規定，遂以原處分核定准許承租人戊○○續訂租約，並予以否准原告收回系爭土地之申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟並主張如事實欄所載。經查：
⑴被告否准原告收回系爭出租土地之請求，其理由為：
原告之請求權規範基礎建立在耕地三七五減租條例第19條第1項第1、3款之消極要件不具備及同條第2項積極要件具備之前提下，而該條文第1項及第2項之規定內容則如下述：
①第1項耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：
一、出租人不能自任耕作者。
二、出租人所有收益足以維持一家生活者。
三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。
②第2項
出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。
⑵惟本件原告並不符合耕地三七五減租條例第19條第2項所定
之「收回」要件，因其打算收回之系爭土地不符合現行農發條例第3條第11款之「耕地」定義（即「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」），自非上開法律條文（即耕地三七五減租條例第19條第2項）中所稱之「耕地」。
⑶是以，本案爭點即集中到「耕地三七五減租條例第19條第2項規定」中之「耕地」法律用語，究竟應如何界定其內涵。
對此，被告認為該條文所稱之「耕地」，乃係指符合農發條例第3條第11款所定義之「耕地」（即「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」）；原告則主張被告不應將耕地三七五減租條例與農發條例混為一談，並主張內政部97年7月1日函釋並非法律，僅係行政規則，並未對外發生法規範效力，對法院並不具有拘束力云云。
⑷針對上開爭點，本院之判斷結論及其理由形成如下：
①實則從上開二項條文（耕地三七五減租條例第19條第2項
與農發條例第3條第11款）之立法沿革觀之，立法者顯然有意以農發條例第3條第11款之「耕地」定義，用以界定耕地三七五減租條例第19條第2項所稱之「耕地」，爰說明如后。
(1)耕地三七五減租條例第19條第2項之規定，係於72年12月23日修正時所新增之規定。
(2)而農發條例第3條之規定，在72年8月1日以前，根本沒有對「耕地」之定義為規範；直到72年8月1日修正時，才在同條例第3條第11款中對「耕地」作成定義，將之限制在「農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地」。
(3)由以上之立法沿革足知，農發條例於72年8月1日修正，新添同條第3條第11款對「耕地」定義之法規範，正是因應耕地三七五減租條例預計於72年12月23日修正，新添同條例第19條第2項「擴大農場收回耕地」之規定，而預作準備。
(4)隨後農發條例又於89年1月26日修正，再將同條例第3款第11款之「耕地」定義又限縮為：
Ⅰ依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡
地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。
Ⅱ國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性
質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。
(5)92年2月7日農發條例第3條第11款再次修正，又進一步再限縮耕地之範圍，將之限制在「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」（此即本案應適用之現行條文）。
(6)而農發條例第3條第11款於89年1月26日及92年2月7日之二次修正，更可看出主管機關對耕地三七五減租條例第19條第2項適用範圍日趨嚴格。
②而以上之立法意旨，又經主管機關內政部以97年7月1日函予以重申，該函釋表明之規範意旨如下所載。
主旨：關於耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條
第2項所稱『耕地』及『自耕地』疑義乙案，請查照並轉知所屬。
說明：
一、……
二、按耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項『耕地租約期滿時，左列情形之一者，出租人不得收回耕地：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制』，所稱『耕地』及『自耕地』，依農業發展條例第3條第11款：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地』之規定，……有關出租人擬依耕地三七五減租條例第19條第2項規定以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地，自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及釋字580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為「自耕地」者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，於法未合。
③第以引用行政函釋為個案之法規範時，一定要確認該函釋
制定時所立基之實證背景與待處理之個案事實，在規範評價上相同。經查內政部97年7月1日函，其規範事務之實證特徵與耕地三七五減租條例第19條第2項所稱『耕地』及『自耕地』有關，規範評價上相同，則本件被告予以援用，於法洵無不合。原告所稱內政部97年7月1日函釋並未對外發生法規範效力云云，殊屬誤解。
④從而被告以依農發條例第2條規定，系爭「耕地」認定之
主管機關為宜蘭縣政府，而依該府99年6月17日函所檢附「建蘭段134-1地號等4筆土地都市計畫辦理情形彙整表」，可知建蘭段134-1、187地號及系爭土地皆坐落於都市計畫範圍內○○○區○○○○段○○○○號土地之使用分區則為都市計畫內之部分公園兼滯洪池用地、部分道路用地，且除系爭土地外，其餘土地皆已辦理細部計畫等情，核與其所屬工務課99年6月9日宜市工區字第000765、000766、000764、000767號所核發之土地分區使用證明書內容相符；參以宜蘭縣政府99年6月14日函所示，益徵原告欲擴大家庭農場經營規模之上開4筆土地皆非屬農發條例有關之「耕地」規定範圍，因認原告不能收回系爭土地自任耕作，而依上開法律解釋之結論，予以駁回原告之請求，於法即洵無不合，尚無違反法律保留原則可言。
⑤至於承租人可繼續於系爭土地上耕作一節，揆之最高法院
64年台再字第80號判例意旨，因承租人係於系爭土地繼續為原來之使用，自無違誤可言。況查耕地三七五減租條例第20條明定：「耕地租約屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」，其立法精神即在給予承租人最大之保障，讓承租人之地位有繼承可能性。這樣的規範意旨從今日觀之，其社會實證基礎（小佃農為經濟上之或社會上之弱勢階級，喪失土地之耕作權，全家即難以生存，必須給予特別保障）或許已慢慢消失，但在實證法沒有修正之前，該法規範之精神自仍應遵守。故原告所稱三七五租約不當限制耕地出租人之財產權云云，仍無解於上開法規範之拘束，附此說明。
⑥因此，在現行實證法之基礎下，本件承租人戊○○於公告
期間內申請續租，並提出全戶戶籍謄本、96年全年綜合所得稅各類所得資料清單、96年全年生活費用明細表與自任耕作切結書各1份等為證；經被告計算其所得資料及支出生活費等結果，其所得為正數，而系爭土地未符農發條例第3條第11款耕地之規定，被告遂以原處分准由戊○○續訂租約6年，並予以否准原告收回系爭土地之申請，此與「租約是否符合實證法之規定而需強制續約」並無不符，徵諸上開法條規定及說明，尚無違法情事，原告所稱委無足取。
從而本件被告所為原處分，揆諸首揭條文規定及前開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應作成准予其收回系爭土地之處分，皆為無理由，均應予以駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
書記官 劉 育 伶