臺北高等行政法院判決
99年度訴字第838號99年6月24日辯論終結原 告 甲○○被 告 宜蘭縣宜蘭市公所代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 戊○○
丁○○
參 加 人 丙○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年3月19日府訴字第0980087177號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告與被告各負擔二分之一。
事實及理由
一、事實概要：原告與參加人丙○○（即承租人）間就座落宜蘭縣宜蘭市○○段406、407及443等3筆地號（下稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：宜礁溪字第78號，下稱三七五租約），最近一次租期自民國（下同）92年1月1日起至97年12月31日止。原告於98年1月1日至2月16日公告期間內，以擴大家庭農場經營規模為由向被告申請收回自耕，而參加人即承租人則向被告申請續訂租約，被告以系爭土地未符合農業發展條例（下稱農發條例）第3 條第11款耕地及出租人以收益不足維持一家生活申請收回，經核算其收入為正數，遂以98年6 月9 日市民字第0980011568號函核定准予承租人續訂租約，否准原告申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠原處分係以⑴原告系爭土地不符農發條例第3 條第11款耕
地之認定。⑵出租人以收益不足維持一家生活申請收回，經核算其收入為正數，准由承租人續訂租約6 年，合先敘明。
㈡系爭土地原就是屬於耕地，原告依耕地三七五減租條例（
下稱減租條例）與承租人訂有租賃契約；因都市計劃依區域計劃法劃定為農業區，應符合農發條例第3 條第10款「農業用地」，承租人也以農地農用多年並無變更為非農業使用，訴願決定及被告不能以農發條例第3 條第11款認定為「非耕地」。又依農發條例第20條第2 項規定，故原告依減租條例第19條第2 項規定以「出租人擴大農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段之耕地自耕」並無不符。
㈢次按減租條例第1 條及土地法第106 條第1 項規定，是因
耕地之租佃關係始有減租條例之訂定與適用，而該條例第
1 條所謂「耕地之租佃」即土地法第106 條第1 項所稱「耕地租用」規定甚明。減租條例所規定之「耕地」係指「農地」而言，亦即指「耕地及耕地以外農業用地」，因此農業用地之租佃均可適用減租條例之規定。
㈣另按農發條例第20條第1 項及第2 項規定，且徵諸該條例
第20條規定於92年2 月7 日修正時立法理由：「⑴第1 項酌作文字修正，其餘各項未修正。⑵原條文規定，本條修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用減租條例之規定。
因第3 條第1 項第11款及第14款分別對耕地及耕地租賃作定義，故對第3 條第1 項第10款就農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂之租賃契約，有無減租條例之適用，滋生疑義。為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡『農業用地』所訂立之租賃契約均不適用減租條例之規定，俾臻周延。」因此農發條例第20條第1 項乃將「耕地租賃契約」，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。再依農發條例第20條第2項規定，則89年1 月4 日修正施行前已依減租條例簽訂租約者，於續約或終止，應依減租條例辦理，其意甚明。而系爭土地原告已提出「使用分區證明」，並於99年5 月4日取得被告發給之系爭土地「農地農用」證明，可證系爭土地應適用減租條例。
㈤再按減租條例第19條第1 項第2 款及第2 項規定，其目的
除放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化。且依司法院釋字第580 號解釋意旨，則減租條例第19條第2 項立法目的，仍以不論係耕地或耕地以外之農業用地，均有鼓勵擴大家庭農業規模，以促進農業現代化之必要而有該條項之適用。農發條例第3 條第1 項第11款於92年2 月7 日修正「耕地」之定義，將耕地定義範圍縮少，其並不影響減租條例第19條第
2 項耕地之適用範圍，即該條例第19條第2 項所謂之「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。故依都市計畫法劃定為農業區之土地，係耕地以外之農業用地。
㈥依訴願決定書意涵，「耕地」限於農發條例第3 條第11款
之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地。然此卻造成解釋減租條例所謂「耕地」之定義時，對於耕地以外之農業用地是否適用減租條例時，即解釋為此條例之「耕地」包含耕地以外之農業用地；而在解釋減租條例第19條第2 項所謂耕地時，卻又認該條項所謂之「耕地」僅限於農發條例第3 條第11款之耕地，不包含該耕地以外之農業用地。同一法律之同一名稱確有不同之定義，更以此限制出租人收回出租耕地，實不合情理。故內政部97年7 月1日臺內字第0970105525號函實質違反土地法第106 條第1項規定，農發條例第20條第2 項對減租條例所謂耕地係包含耕地以外之農業用地之解釋。
㈦被告以「出租人以收益不足以維持一家生活申請收回，經
核算其收入為正數」，此點顯違反減租條例第19條第2 項「出租人為擴大家庭經營規模，得收回與自耕地同一或鄰近地段內之耕地不受前項第2 款規定之限制」之規定，所謂不受第2 款規定之限制，就是「出租人所有收益足以維持一家生活者」，故與減租條例不符等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並請核定准予收回系爭土地自耕。
三、被告則略以：㈠本案原告與參加人訂有租有耕地租約，由原告將其所有系
爭土地出租予參加人，被告以宜礁溪字第78號租約書登記在案，至97年底租約期滿，原告於公告期間依減租條例第19條第2 項規定，以擴大家庭農場經營規模，收回與其自耕地鄰近地段內之耕地自耕為由，向被告申請收回耕地自耕，依內政部97年8 月8 日臺內地字第0970124366號函發布之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」審核標準規定提出自任耕作切結書○○○鎮○○段285 、290、545 、547 、552 、553 、557 、566 、574 、575 土地登記謄本各乙份，參加人於公告期間申請續租，提出全戶戶籍謄本、96年全年綜合所得稅各類所得資料清單、96年全年生活費用明細表與自任耕作切結書各1 份，經計算其所得資料及支出生活費後所得為正數，經核系爭土地未符合農發條例第3 條第11款耕地之規定，被告於98年6 月
9 日以市民字第0980011568號函通知原告，依法准由參加人續訂租約6 年。
㈡減租條例第19條第2 項所稱鄰近地段，以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距離未超過15公里者為限：
⒈按內政部89年8 月3 日臺內地字第8908828 號函：「一
、‧‧至於減租條例第19條第2 項所稱『鄰近地段』應如何認定乙節，以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距離未超過15公里者，視為該條項所稱之鄰近地段。」⒉查原告與參加人就其系爭土地訂有三七五租約，租期自
92年1 月1 日起至97年12月31日止。租約期滿，原告以所有座落宜蘭縣○○鎮○○段○○○ ○號土地為自耕地，依減租條例第19條第2 項規定收回系爭土地，兩者相距15公里以上，與前揭函示不符，不得收回。
㈢原處分及訴願決定未違反法律保留原則：
⒈揆諸72年7月15日、89年1月4日、92年1月13日修正之農
發條例第3 條第11款規定，及72年12月9 日修正之減租條例第19條規定，查農發條例於72年7 月15日始就耕地定義，且歷經3 次修正限縮其範圍，減租條例於72 年12月9 日增訂第19條第2 、3 項規定，91年4 月25 日修正部分條文時未就耕地另行定義。且再揆諸減租條例第1 條於40年5 月25日制定時及72年12月9 日修正之規定，該規定其後修正未再變動，減租條例既未就耕地定義，應適用其他法律規定，即農發條例為耕地三七五減租條例特別法。
⒉次查系爭土地訂有三七五租約，租約期滿，收回時應適
用92年1 月13日修正農發條例耕地定義。內政部97 年7月1 日臺內地字第0970105525號函關於減租條例第19條第2 項所稱「耕地」及「自耕地」之認定事宜：「按減租條例第19條第1 項及第2 項：『‧‧』，所稱『耕地』及『自耕地』，依農發條例第3 條第11款：『‧‧』之規定，並揆諸司法院大法官釋字第580 號解釋：『‧‧』意旨，有關出租人擬依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農發條例第3 條第11款及釋字第580 號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」未違反法律保留原則。查系爭土地（使用分區及用地類別，均為空白），與前揭規定不符。㈣鈞院99年6月7日準備程序查詢被告是否知悉內政部98年4
月6日臺內地字第0980063337號函，而被告於準備程序結束當日向內政部查詢，其以電子郵件通知前揭函示，併此敘明。
㈤有關減租條例所稱「耕地」之定義，自減租條例於40 年6
月7 日公布施行迄今，條例本身即無就「耕地」之內容及範圍設有明文規定。依當時減租條例第1 條規定，該條所稱之「耕地租佃」，可徵諸土地法第106 條規定及最高法院44年臺上字第611 號判例，惟土地法第106 條僅針對耕地之租佃為界定，該條所稱「農地」內涵，土地法並無設有明確定義。故耕地三七五減租政策於實務執行上，有關耕地之認定，於72年農發條例尚未就耕地作明確定義之前，係依土地法第106 條之規定，就土地實際使用狀況是否為農、漁、牧使用，並輔以地目等則以為認定。嗣後，隨農發條例自62年9 月3 日公布，僅對農業用地以土地使用方式為定義，後於72年8 月1 日該條例首次對於「耕地」明文定義其內容，並配合都市計畫、區域計畫或其他用地編定管制予以認定，而後更分別於89年1 月26日及92 年2月7 日就該條例之農業用地及耕地範圍予以調整。從歷次農發條例對於農業用地及耕地定義演變可知，農業用地及耕地意涵，隨著農業政策、農業發展結構調整及社經環境發展等原因，被賦予不同之內容與範圍。值此，衡諸下列因素，內政部97年7 月1 日函釋出租人依減租條例第19條第2 項規定以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地需符合農發條例第3 條第11款所稱之「耕地」：⒈就法解釋而言：減租條例既未就耕地予以定義，自應依該條例第1 條規定（按減租條例第1 條規定於72年12月23日之修正理由：「關於耕地租佃除土地法及民法外，尚有平均地權條例、獎勵投資條例等其他法律可資適用，爰將現行條文『依土地法及民法之規定』修正為『依土地法及其他法律之規定』，以期周延。」）⒉就減租條例第19條第2 項規定立法目的考量：⑴按農發條例第3條第10款對於農業用地定義之範圍，相較於同條例第11款所定耕地之範圍，尚涵蓋其他非屬農牧使用（例如：森林、保育使用）之土地，參照最高法院63年臺上字第1218號判例，是農發條例第3 條第10款所稱農業用地範圍未必皆符減租條例所稱之耕地租佃，故減租條例第19條第2項所稱耕地及自耕地，應以農發條例第3 條第11款之耕地範圍作認定，否則恐滋生未符減租條例之耕地租佃問題。⑵另衡諸減租條例第19條第2 項立法目的，係為避免農場耕地面積狹小，未能達到適當經營規模而使農民所得偏低，造成農業發展緩慢，於兼顧佃農家庭生活之原則下，配合農發條例之第二階段農地改革政策，改善農業經營方式，建立家庭農場，以促成農業發展條例之實踐，其所欲鼓勵擴大經營規模者並未涵蓋非屬農牧經營之農場耕地。且從92年2 月7 日農發條例第3 條第11款關於耕地定義範圍修正之立法理由可知，農發條例第3 條第10款之農業用地所涵蓋都市計畫農業區或保護區以及國家公園內田、旱地目土地，平均面積均小，性質屬都市發展預定地或需嚴格保護用地而非重點農業發展地區，而同條第11款之耕地則為主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區。是減租條例第19條第2 項之耕地及自耕地，依農發條例第3條第11款之耕地範圍，較符合該條項上述之立法目的。⒊衡平租佃雙方權益：揆諸司法院釋字第580 號解釋，被告衡酌此，雖透過解釋明確定義租佃雙方之財產權益，有助於租佃爭議之定紛止息，惟因減租條例第19條第2 項耕地及自耕地認定標準，涉及出租人得否以擴大家庭農場經營規模為由，收回出租耕地而無需給予承租人地價補償，恐有衝擊租佃均衡關係，引發租佃紛爭之虞。是內政部系爭97年7 月1 日函釋就減租條例第19條第2 項「耕地」及「自耕地」，以農發條例第3 條第11款所稱之耕地為認定，除符合該條項之立法目的外，並與前開大法官解釋中所提減租條例秉承憲法改善農民生活之宗旨相符。
㈥農發條例第20條規定主要係對租約適用農發條例或減租條
例「時間點」之界定，與減租條例對耕地定義之援引無直接關聯：
⒈按農發條例第20條第1項規定及該條項92年2月7日
修正之立法理由，該修正理由主要係為避免「耕地以外之農業用地」於89年1月4日該條例修正後所訂立之租賃契約，地主仍有適用減租條例之顧慮而不願出租，為避免該疑慮，爰將原條文「耕地租賃」修正為「農業用地租賃」，俾使「耕地以外之農業用地」於89年1 月4 日該條例修正後所訂立之租約者，排除減租條例規定之適用更加明確。可見農發條例第20條規定主要係對租約適用農發條例或減租條例「時間點」之界定，與減租條例對耕地定義之援引無直接關聯。故原告以農發條例第20條第1 項之文義係引用「農業用地」而非「耕地」，遽以認定被告不宜引用該條例「耕地」定義顯係誤解。⒉系爭租約於89年1 月4 日農發條例修正施行前已依耕地
三七五減租條例訂有租約，並經被告登記有案，是依上開農發條例規定，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例之規定。準此，依減租條例第20條規定，已訂有三七五租約土地，承租人於租期屆滿時，被告准承租人續訂租約於法尚無不合。
㈦末按減租條例第17條、第20條及土地法第83條規定，是倘
原訂有三七五租約之土地，雖業經依法編定或變更為非農業發展條例第3 條第11款所稱「耕地」時，依土地法第83條規定，仍得繼續為從來之使用等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人：
參加人陳述略以在系爭耕地已耕作50多年，難道都沒有任何權利? 而且係依靠耕作這些耕地維生，原告如收回耕地，參加人生活無著等語，請求法院依法判決。
五、兩造之爭點：被告就系爭租約否准原告收回，而核定准予參加人續訂租約，有無違誤？
六、本院經查：㈠按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土
地法及其他法律之規定。」「（第1 項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第
2 項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。減租條例第1 條、第19條第1 項及第2 項分別定有明文。
次按「一○、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。（三）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。一一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。一二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。．．一四、農業用地租賃：指土地所有權人將其自有農業用地之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」「（第1 項）本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」（第2 項）本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」農發條例第3 條第10款、第11款、第14款及第20條第1 項、第2 項亦分別明定。
㈡關於「耕地」之範圍：
⑴減租條例之「耕地」
首查減租條例訂立於40年6 月7 日，其間歷經43年12月9日、72年12月23日修正，對於耕地均無定義之明文。現行減租條例第1 條規定「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」又「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」為土地法第106 條第1 項所明定。再按「減租條例第1 條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1 條暨土地法第
106 條第1 項之規定自明。」最高法院著有44年台上字第
611 號判例可參；另按「減租條例第1 條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106 條第1 項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言。」最高行政法院亦著有45年判字第83號判例可資參照。綜上法律規定及判例意旨，足見減租條例所規定之「耕地」係指「以耕作為目的使用之農地」甚明。又區域計畫法於63年1 月31日公布施行後，將全國土地使用管制分為都市土地及非都市土地，都市土地適用都市計畫法之規定，該法第33條規定「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。」，至於減租條例對於都市土地作農地使用者，一向為三七五租約之標的物，在區域計畫法施行後，減租條例就此並未作任何改變規定，是以都市土地之農業地區，以耕作為目的使用之農地，仍為三七五租約耕地之範疇。
⑵農發條例之「耕地」：
農發條例訂立於62年9月3日，至72年8月1日始於第3條第11款規定耕地之定義，在92年2月7日修正前原規定：「耕地︰指合於下列規定之土地︰（1）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。
（2）．．」，與減租條例一向認定之「耕地（農地）」定義相同，即不問依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依區域計畫法劃定（按即非都市土地）為特定農業區、一般農業區之農牧用地，均屬耕地，就本件而言，並無被告所稱「從歷次農發條例對於農業用地及耕地定義演變可知，農業用地及耕地意涵，隨著農業政策、農業發展結構調整及社經環境發展等原因，被賦予不同之內容與範圍」之情事；減租條例72年12月23日修正時，對於農發條例甫於同年8 月1日 訂定之第3 條第11款耕地定義，亦未作任何配合修正。嗣農發條例於92年2 月7 日始將該條文修正為：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」，其修正之立法理由為：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」由上開條款修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WT O後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。由於減租條例就「耕地」並無明文之定義，遂滋生農發條例「耕地之定義」對於已訂立之三七五租約有無適用之疑義。
㈢農發條例不適用於89年1 月4 日修正施行前已依減租條例訂定之三七五租約。
按「（第1 項）本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定」「（第2 項）本條例中華民國89年1 月4 日修正施行前已依減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」農發條例第20條第1 項、第2 項定有明文。而農發條例第20條於92年2 月7 日修正之立法理由：「一、第1 項酌作文字修正，其餘各項未修正。二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之「耕地」租賃契約不適用減租條例之規定，因第3 條第1 項第11款及第14款分別就「耕地」及耕地租賃作定義，故對於第3 條第1項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用減租條例之規定，俾臻周延。」同時農發條例第3條第14款及第20條第1 項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含第3 條第1 項第11款之「耕地」及耕地以外之農業用地。
即在此之後，農發條例並無「耕地租約」與「耕地以外之農業用地租約之區別，一概為「農業用地租賃契約」，且其範圍較原來之「耕地租賃契約」為大，足見其就「耕地」已與「三七五租約」為不同之定性。又該農發條例第20條第2 項既已明定「89 年1月4 日修正施行前已依減租條例訂定之三七五租約，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」，已明文排除農發條例之適用，即89年1 月4日前訂立之三七五租約之「權利義務關係、租約之續約、修正及終止」事項，無農發條例之適用，被告所稱農發條例第20條主要係對租約適用農發條例或減租條例「時間點」之界定，與減租條例對「耕地」之定義之援引無直接關聯云云，將悠關「三七五租約之權利義務關係、租約之續約、修正及終止」之主體之「耕地」，竟仍適用農發條例之規定，顯然違背農發條例第20條之規定，已無可採；再者，被告既主張農發條例為減租條例之特別法，則何以在該「時間點」之後，該條例第3 條第1 項第11款係減租條例之特別法，而同條例第20條則非為減租條例之特別法？其所辯要無可採。另查依農發條例第20條第2 項規定，對於該條例89年1 月4 日修正施行前已依減租條例訂定租約者並不適用，顯見二者規範之目的不同，否則若二者對「耕地」應作相同之解釋，則減租條例即應同時修正，將依區域計畫法劃定為都市計畫農業區，且仍作農業使用之農地明定予以除外，以免89年1 月4 日前已依減租條例訂定租約者，在應適用之減租條例原有意義之「耕地」，並無明文修正規定之情形下，任作相異之解釋；此由立法紀錄中載有「（林副主任委員享能）．．因此在農發條例中，我們希望租賃制度可不受三七五減租之束縛．．」（立法院公報第88卷第59期委員會紀錄第259 頁參照）、（黃副主任委員欽榮）．．有關三七五租約部分．．屬於內政部主管之法令，所以三七五租約要改變的話，也是要從內政部進行的工作．．」（立法院公報第92卷第9 期委員會紀錄第442 頁參照），可知農發條例之修正縮小耕地之定義範圍，並無要拘束已存在之三七五租約甚明，其修正並不影響減租條例第19條第2 項之適用範圍，即仍應依其原有意義之「農地」為適用對象。
㈣系爭土地為減租條例之耕地
查系爭土地為區域計畫核定之都市土地，使用分區為「農業區」，地目為「田」6 等則之農地，又因係都市土地，並無區域計畫法施行細則第12條及第15條適用，故土地登記謄本使用分區及用地類別均為空白，有被告99年5 月4日核發之「農業用地作農業使用證明書」及土地登記謄本之記載附卷可稽，並為兩造所不爭執，而系爭土地在89年1月4 日前已訂有耕地三七五租約，自屬減租條例所指之「耕地」，被告並未證明系爭土地有何變更編定情事，則其所稱係依土地法第83條規定，得繼續為從來之使用云云，顯與本件無涉。
㈤再按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得
收回自耕：1.出租人不能自任耕作者。2.出租人所有收益足以維持一家生活者。3.出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。」為減租條例第19條第1 項、第
2 項所明定。因上開減租條例第19條第1 項第2 款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2 項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第580 號解釋意旨參照）。則由減租條例第19條第2 項之立法目的觀之，只要係三七五租約之耕地農地，均有鼓勵擴大「家庭農場」經營規模，以促進農業現代化之必要，亦即只要符合擴大「家庭農場」，即有該條項之適用，並無「都市農地」或「非都市農地」之區別。
㈥雖內政部97年7 月1 日臺內地字第0970105525號函釋略以
：「‧‧‧有關出租人擬依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3 條第11款及釋字第580 號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合」云云，將89年1 月4 日修正後之農發條例適用於89年1 月4 日修正施行前已訂定之三七五租約，業已違背農發條例第20條第2 項規定甚明。又查釋字第
580 號解釋係闡明減租條例除72年12月23日增訂之減租條例第19條第3 項規定準用同條例第17條第2 項第3 款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146 條與憲法增修條文第10條第1 項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自該解釋公布日起，至遲屆滿2 年時，失其效力外，該條例其他規定，尚無違背憲法等情，該解釋對於對於農發條例與三七五租約之關係並未置一詞，則內政部所謂「否則有悖釋字第
580 號解釋意旨」云云，自嫌失據而無可採。更何況若依內政部該解釋性行政規則，在解釋減租條例第19條第2 項之「耕地」時，認僅限於農發條例第3 條第11款之耕地，不包含「都市土地之農業區田地目農地」，但在適用減租條例「租約之續約、修正及終止」時，則又將其「耕地」範圍包含「都市土地之農業區田地目農地」，致在同一法律中之同一名詞「耕地」，卻有不同之定義，自有違在同一法律中，相同文義應為相同解釋之原則，因此增加出租人法無規定之收回出租三七五租約耕地之限制，本院自得拒絕適用。更何況，基於在同一法律中，就同一用語應為相同解釋之原則，若按內政部上開函釋，則豈非凡屬農發條例第3 條第11款之耕地以外之三七五租約均不得續約？益足證該函釋違背農發條例第20條第2 項規定而無援用之餘地。至於內政部雖另就嘉義縣政府所函詢略以「出租耕地如經變更為非屬農發條例第3 條第11款規定之耕地者，是否於租期屆滿時，即不再適用減租條例之規定？」一節，以98 年4月6 日台內地字第0980063337號函復略以「說明：．．二、．．是以，已依減租條例訂定耕地租約者，自應適用減租條例規定。三、次按『耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：．．五、經依法編定或變更為非耕地使用時。．．』為同條例第17所規定，出租耕地如依法變更為非耕地，申請終止租約應依上開規定辦理．．」等語，將所詢「租期屆滿」之情形以「租期未屆滿」之規定答覆，係屬答非所問，要無參考餘地。㈦末查，原告所有系爭土地係於農發條例89年1 月4 日修正
施行前已依減租條例之規定訂定租約，為兩造所不爭，依農發條例第20條第2 項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例相關規定。又依原告所提出系爭土地登記謄本及被告所核發之「農業用地作農業使用證明書」，已足以證明系爭土地屬減租條例第19條第2 項規定之「耕地」，然被告卻以系爭土地已劃分為都市計畫內土地，與內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋之「耕地」規定不符，而否准原告依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定收回系爭土地之申請，並准由參加人續訂租約6 年，揆諸前揭法律規定及說明，自有違誤；惟依首揭減租條例第19條第1 項及第2 項之規定，出租人依減租條例第19條第2 項之規定，申請收回出租耕地自耕，僅不受該條第1 項第2 款之限制，至同項第1 款及第3 款仍有適用之餘地。本件被告係調查承租人全家收益為正數，有其調查資料附卷可稽，原處分竟誤為「出租人收益經核算其收入為正數」，已有未合，且該條例第2 項已明定出租人收益如何與得否收回無關；至於原告是否符合減租條例第19條第2 項收回之其他條件，有無符合其他消極要件而不能收回之情形，及原告現有耕地距離請求收回之系爭耕地，是否為同一或鄰近地段，並未經被告調查作成處分，事證未臻明確；雖被告於本件答辯時主張略以「原告以所有座落宜蘭縣○○鎮○○段285 地號土地為自耕地，依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定收回系爭土地，兩者相距15公里以上，與前揭函示不符，不得收回」云云，姑不論被告並未舉證以實其說，且為原告所否認在案，惟被告原處分並未以此作為否准收回之理由，而其原駁回理由核不足採已如上述，又原告主張之收回是否不合於此等未經被告調查部分之要件，核屬被告之第一次處分權範疇，本院自不得自行調查代為認定，是本件仍有由被告續為審查之必要。
七、綜上所述，被告僅依內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋之「耕地」解釋性行政規則，據以准予承租人續訂租約，否准原告收回系爭土地之申請，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告執此指摘，訴請撤銷訴願決定及原處分，就此部分原告之訴為有理由；惟原告此部分之訴雖有理由，然就本件是否合於收回之要件，仍有由被告續為審查之必要，已如上述，故原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200 條第4款規定，應判命被告依本判決之法律見解，另為調查後對原告作成決定，是本件原告其餘請求部分，不應准許，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及聲明陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，原告之訴為部分有理由，部分無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 8 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 周玫芳法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 7 月 9 日
書記官 方偉皓