臺北高等行政法院判決
99年度訴字第839號99年10月21日辯論終結原 告 甲○○被 告 宜蘭縣員山鄉公所代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 丁○○
參 加 人 丙○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年2 月22日府訴字第0980093115號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告與被告各負擔二分之一。
事實及理由
壹、事實概要：緣原告與參加人丙○○（即承租人）間就座落宜蘭縣○○鄉○○段355 、514 地號及永結段1130、1134、1135地號（以下簡稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：宜員永字第10號），最近一次租期自民國（下同）92年1 月1 日起至97年12月31日止。原告於98年1 月1 日至2 月16日公告期間內，以擴大家庭農場經營規模申請收回，承租人亦於公告期間內申請續約。被告認原告不符合耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2 項規定之要件，以98年6 月19日員鄉民字第0980008086號函（下稱原處分）駁回原告之申請，准由承租人續訂租約6 年。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。訴訟中本院裁定命繼承原承租人丙○○參加訴訟（因為其對本案訴訟結果有利害關係）。
貳、本件原告主張：
一、被告於辦理三七五租約租期屆滿時，申請續訂租約或申請收回自耕之公告通知書，雖依據減租條例第19條第2 項規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕……。」辦理，但對「鄰近地段」之定義，通知書或減租條例並未詳細說明且未公告週知給各出租人；審查時卻以內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」內所釋內政部89年8 月3 日台內（89）地字第0000000 函釋「……鄰近地段…認定…以出租人要求收回出租耕地與自耕地距離未超過15公里者，視為該條項所稱之鄰近地段」行政命令辦理。然此行政命令除未公告周知或函告，對「距離」之定義及量測方式或工具儀器未詳加規範，「15公里」之法源根據為何？而要求原告認同規定實難信服。
二、原告所提自耕地○○○鎮○○段0285、0290、0545、0547、0552、0553、0557、0566、0574、0575地號，位置均屬頭城鎮頂埔里內，而擬收回自耕之耕地○○○鄉○○段355 、51
4 地號及永結段1130、1134、1135地號（即系爭土地），均屬員山鄉內員山（員山溫泉）及永同路3 段附近，頂埔里與內員山兩地間之距離（兩地點之直線距離）僅約11公里。雖被告於98年6 月22日承辦人與原告實地以共乘承辦人之車輛測量所為之「距離」，但原告仍認為所測出16公里200 米之「距離」應屬「車程」，且該車輛之測距儀器並未經標準局檢測核定為標準度量衡之儀器，原告認為「車程」與普遍社會所認知之兩地「距離」顯然有相當的差距；另以計程車為例，您要求司機走起程點至目的地最短途徑，可想必難辦到，何況要求原告自選最短車程，實在有為難原告之嫌。
三、原告以「擴大家庭農場經營規模申請收回」就現代經營之理念「以最少成本，獲得最大利益」相符合，故不能單以「距離」來考量。更應評估其交通便捷及其他因素，目前頭城鎮頂埔里到員山鄉○○○○○○路○ 段附近）因有蔣渭水高速公路（國道5 號），其來往所需時間相當的縮短。若以距離「15公里」之里程以時速30或60公里計不過只需約30或15分鐘，此對經營效能並無影響。
四、被告以「出租人以收益不足以維持一家生活申請收回，經核算其收入為正數」，此點顯違反減租條例第19條第2 項之規定「出租人為擴大家庭經營規模，得收回與自耕地同一或鄰近地段內之耕地不受前項第2 款規定之限制。」所謂不受第
2 款就是「出租人所有收益足以維持一家生活者」，原處分與減租條例相違。
五、訴訟標的總計價額：新台幣（下同）9,122,825元。（一○○○鄉○○段○○○○號
１、面積（平方公尺）：68.42。
２、97年底年公告土地現值每平方公尺：2,900元。
３、價額198,418元。（二○○○鄉○○段○○○○號
１、面積（平方公尺）：64.94。
２、97年底年公告土地現值每平方公尺：12,200元。
３、價額792,268元。（三○○○鄉○○段○○○○○號
１、面積（平方公尺）：2972.27。
２、97年底年公告土地現值每平方公尺：1,500元。
３、價額4,458,405元。（四○○○鄉○○段○○○○○號
１、面積（平方公尺）：2040.79。
２、97年底年公告土地現值每平方公尺：1,500元。
３、價額3,061,185元。（五○○○鄉○○段○○○○○號
１、面積（平方公尺）：291.69。
２、97年底年公告土地現值每平方公尺：2,100元。
３、價額612,549元。
六、原處分以通函方式函告出、承租人，出、承租人無法個別明確瞭解是以何種理由否准原告之申請？被告雖於訴願答辯書另有說明主旨第1 項「經核出租人所有耕地與農發條例第3條第11款規定不符」為另一出租人之處分案，但為慎重有再請被告釐清之必要。
七、減租條例第19條第2 項規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，……。」，被告以「自耕地與出租耕地距離超過15公里」之理由，否准原告收回出租耕地，實不合時宜，其適法性可議且與憲法牴觸。被告及訴願決定均以依「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」之內政部89年8 月3 日台內（89）地字第0000000 函釋（下稱系爭函）所謂不符「鄰近地段以出租人要求收回出租耕地與自耕地距離未超過15公里者」規定，為否准原告申請收回出租耕地之處分。
（一）系爭函已因下述狀況大部分停止適用，故第1 項後段所述「至於耕地三七五減租條例第19條第2 項所稱『鄰近地段』應如何認定乙節，以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距離未超過15公里者，視為該條項所稱之鄰近地段「，是否具適法性實有可議。
１、系爭函說明內容：第1 項前段之說明內容已因司法院釋字第580 號解釋意旨及內政部95年7 月19日台內地字第0950117562號函，減租條例第19條第3 項自95年7 月9日起失其效力，不得再行適用。說明內容：第2 項另查「自耕能力證明書之申請……」既經停止適用在案，本部……內地字第387540號函釋爰配合停止適用。說明內容：第1 項後段：「至於耕地三七五減租條例第19條第
2 項所稱『鄰近地段』應如何認定乙節，以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距離未超過15公里者，視為該條項所稱之鄰近地段」；被告稱「又所稱『15公里』其計算方式得由承辦人員會同出租人騎乘機汽車，以里程表數字參考核算為私有出租耕地91年底租約期滿工作講習會第五梯次會議紀錄會議決議事項第2 款所載。」，以91年講習會之會議記錄之決議事項作為行政命令或行政規則，其法源根據及適法性可議。
２、「同一或鄰近地段」之定義，被告於辦理三七五租約租期屆滿時，申請續訂租約或申請收回自耕之公告通知書，或減租條例內並未詳細說明與規定且事前亦未公告週知給各出租人。而於審查時才以所謂「距離」之限制為否准理由，程序上實有瑕疵。且對「距離」之定義及量測方式未詳加說明與規範，如以被告所述「車程來量測」，則原告覺得應改為「車輛行程距離」，以較為明確與嚴謹。
（二）司法院釋字第581 號解釋之爭點雖為「自耕能力證明書注意事項禁特定人申請之規定」，裁定「自耕證明書之申請及核發注意事項」應不適用為違憲。本件規定不得超過15公里之不合法理之限制與本解釋令，具有雷同之處，應同屬違憲。
（三）原處分違反減租條例第19條第2 項之「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，…。」其立法目的，而僅單以系爭函「距離之限制」，亦就是所謂「距離不得超過15公里」之限制來構思，更應評估交通便捷性及經濟性；系爭函更與司法院釋字第580 號之意旨違背。系爭函於89年8 月3 日所發行，以現代交通進步之實際狀況此項規定實不符現代社會進步之情況。原告以「擴大家庭農場經營規模申請收回出租耕地自耕」，條例之立法目的是「以促進農業現代化」；原意也如司法院釋字第580 號所言「……提升土地利用率……促進農業現代化」，亦就現代經營之理念「以最少成本，獲得最大利益」相符合，故以「兩耕地距離不得超過15公里之限制」已違背司法院釋字第580 號之意旨。
（四）關於「自耕地與出租耕地距離不得超過15公里」之規定，實不合情理及有違行政程序法第4 、8 、150 條，更與行政程序法第158 條第1 項及第2 項規定不符，並牴觸憲法第15條、第172 條相關規定，應屬無效。
１、自耕地與出租耕地均屬出租人（原告也是自耕農）所有之耕地，然今限制自耕地及出租耕地兩地點相距不得超過15公里始可收回耕作；有如限制「公務機關或公司行號、工廠限制派遣公務員或員工出差或出國其工作地點不得超過15公里工作」無差別；以此限制人民自由工作權為不合時宜與情理，更有違反行政程序法第4 、8 、
150 條，更與第158 條第1、2項有牴觸之疑。
２、憲法第15條規定「人民之生存權、工作權及財產權應予保障」。依司法院釋字第404 號解釋「憲法第15條規定人民之工作權應予保障；故人民得自由選擇自由工作及職業，以維持生計。……」。依司法院釋字第422 號解釋「憲法第15條規定，人民之生存權應予保障；第153條復明定，國家位改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律實施保護農民之政策……」。自耕地與出租耕地均為屬原告所有，而規定「自耕地與出租耕地距離不得超過15公里」始可收回自耕之規定，以此限制原告之自由工作權及生存權顯與憲法第15條及第172條之規定有牴觸。
八、原處分「經核出租人所有耕地與農發條例第3 條第11款規定不符」，否准原告收回系爭耕地，其理由不適法：
（一）系爭土地迄今均為以耕地為名及農業用地與承租人簽訂耕地三七五租約多年。
系爭耕地原屬於耕地，原告依減租條例與承租人訂有租賃契約；78年因都市計劃及84年重測僅，將溫泉段355 地號及514 地號分別劃定為都市計畫內之農業區○○○區○○○○○段之1130、1134、1135地號耕地3 筆均為特定農業區應符合農業發展條例（以下簡稱農發條例）第3 條第10款「農業用地」，承租人也以農地農用多年並無變更為非農業使用，迄今也均以「耕地」為名簽訂耕地三七五租約。
（二）減租條例第1 條「耕地」與土地法第106 條第1 項「農地」係指「耕地及耕地以外農業用地」。
減租條例第1 條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」。土地法第106 條第1 項規定：「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之『農地』者，為耕地租用。」，故因耕地之租佃關係始有該減租條例之訂定與適用。減租條例第
1 條所謂「耕地之租佃」即土地法第106 條第1 項所稱「耕地租用」規定甚明。減租條例所定之「耕地」係指「農地」而言亦即指「耕地及耕地以外農業用地」，因此農業用地之租佃均可適用減租條例之規定。
（三）農發條例（下稱農發條例）第3 條第11款於92年修正時之立法理由，廢除以「田、旱地目別」作為土地管制之依據，改列為「耕地以外之農業用地」，雖將耕地之定義範圍縮小，並無影響減租條例第19條第2 項所謂耕地仍應包仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。由修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮減租條例第19條第2 項適用範圍之目的，故農發條例第3 條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並無影響減租條例第19條第2 項所謂耕地仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。
（四）依司法院釋字第580 號解釋意旨，減租條例第19條第2 項立法目的除放寬對於出租人財產權之限制，且不論係耕地或耕地以外之農地有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之必要而有該條項之適用。農發條例第3 條所謂之「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。故依都市計畫劃定為農業區之土地，係耕地以外之農業用地。減租條例第19條第1 項第2 款規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕……2 、出租人所有收益足以維持一家生活者。」，同條第2 項規定：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制」，其目的除放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化。司法院釋字第580號解釋意旨，則減租條例第19條第2 項立法目的，仍以不論係耕地或耕地以外之農地，均有鼓勵擴大家庭農業規模，以促進農業現代化之必要而有該條項之適用。農發條例第3 條第1 項第11款於92年2 月7 日修正「耕地」之定義，將耕地定義範圍縮少，並不影響減租條例第19條第2 項耕地之適用範圍，即減租條例第19條第2 項所謂之「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。故依都市計畫法劃定為農業區之土地，係耕地以外之農業用地。
（五）農發條例第20條於92年2 月7 日修正時將第1 項「耕地租賃契約」，修正為「農業用地租賃契約」，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。依農發條例第20條第1 項「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定，本條例未規定者，適用土地法，民法及其他有關法律之規定。」，及第2 項「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止、悉依該法律之規定。」分別有明文規定。農發條例第20條於92年2 月7 日修正時立法理由：「1、第1 項酌作文字修正，其餘各項未修正。2 、原條文規定，本條修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例規定。因第3 條第1 項第11款及第14款分別耕地及耕地租賃作定義，故對第3 條第1 項第10款就農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂之租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。3 、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡『農業用地』所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」因此農發發條例第20條第1 項乃將「耕地租賃契約」修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。
（六）依農發條例第20條第2 項規定：本條例中華民國89年1 月
4 日修正施行前已依「耕地三七五減租條例」，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續權利約、修正及終止、悉依「該法律」之規定。
依前述條文規定，亦就是89年1 月4 日修正施行前已依減租條例簽訂租約者於續約或終止應依減租條例辦理。
（七）內政部97年7 月1 日台內字第0970105525號函實質違反土地法第106 條第1 項及農發條例第20條第2 項對減租條例所謂耕地係包含耕地以外之農業用地之解釋。
原處分將「耕地」限於農發條例第3 條第11款之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地。然卻造成在⑴解釋減租條例所謂「耕地」之定義時，對於耕地以外之農業用地是否適用耕地減租條例時，即解釋為減租條例之「耕地」包含耕地以外之農業用地；而⑵在解釋減租條例第19條第2 項「依法以擴大家庭農場經營收回耕地自耕」所謂耕地時，卻又認該條項所謂之「耕地」僅限於農發條例第3條第11款之耕地，不包含該耕地以外之農業用地。又以「耕地」來准予承租人續訂「耕地」三七五租約，同一法律之同一名稱確有不同之定義；以此限制出租人收回出租耕地，實不合情理。故內政部97年7 月1 日台內字第0970105525號函實質違反土地法第106 條第1 項及農發條例第20條第2 項，對減租條例所謂耕地係包含耕地以外之農業用地之解釋等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、請註銷耕地三七五租約；並請依減租條例第19條第2項之規定准予收回出租耕地自耕。
參、被告則以：
一、按「……出租人為擴大農場經營規模得收回與自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕……」為減租條例第19條第2 項所規定。
二、內政部89年8 月3 日台內（89）內地字第0000000 函示：「
1、 ……至於耕地三七五減租條例第19條第2 項所稱『鄰近地段』應如何認定乙節，以出租人要求收回出租耕地與自耕地距離未超過15公里者，視為該條所稱之鄰近地段」。所稱「15公里」，其計算方式得由承辦人員會同出租人騎乘機汽車，以里程表數字參考核算，為「私有出租耕地91年底租約期滿處理工作講習會第5 梯次會議紀錄」會議決議事項所載。
三、原告以減租條例第19條第2 項規定申請收回出租耕地自耕，承租人亦申請續約。按內政部89年8 月3 日台內（89）內地字第0000000 函示規定，所謂「鄰近地段」，應以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距脽未超過15公里。然測量道路行進距離，係以實際路況為據，並非採地圖兩點最短距離，此方能與現實相符，據此，被告於98年6 月22日邀請原告實地勘測距離，並徵得原告之同意共乘乙輛自小客車，並依原告指定路線行駛，以自耕地宜蘭縣○○鎮○○段○○○ ○號為起點抵達出租耕地行駛距離為16公里200 公尺，原告亦當場確認無疑，顯有違上開（未超過15公里）規定，原告收回出租耕地自耕與規定不符等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
肆、參加人主張：我現在只靠這田地在生活等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
伍、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出耕地三七五租約（租約字號：宜員永字第10號）、收回土地申請書，續約申請書、地籍謄本、原處分為証，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、原處分以「自耕地與出租耕地距離超過15公里為由」否准收回土地自耕之申請，有無違誤？
二、系爭土地是否減租條例所稱之耕地？
三、原處分以「非耕地」為由，否准收回土地之申請，有無違誤？
四、原處分准由承租人（即參加人）續訂租約6年有無違誤？
陸、本院之判斷：
一、原處分以「自耕地與出租耕地車行距離超過15公里為由」否准收回土地自耕之申請，確有違誤：
（一）按司法院釋字第581 號解釋雖係就「自耕能力證明書注意事項禁止特定人申請」之規定而為解釋，但其解釋理由書稱：「‧‧七十五年十一月二十五日修正發布之上開注意事項第三點第四款規定：申請人之住所與其承受農地非在同一或毗鄰鄉（鎮、市、區）者，視為不能自耕，不准核發證明書，但交通路線距離在十五公里以內者，不在此限。此項規定嗣於七十九年六月二十二日修正為第六點第一項第二款，其內容為：承受農地與申請人之住所應在同一縣市或不同縣市毗鄰鄉（鎮、市、區）範圍內者，始得核發證明書，未考慮現代農業機械化及交通工具機動化之因素，致影響實質上具有自任耕作能力者承受農地或收回耕地之權利，與憲法第二十三條及第十五條意旨不符，本院釋字第三四七號解釋相關部分應予變更。‧‧」，可知有關「自耕地與出租耕地間交通路線距離在十五公里以外，即非鄰近地段（或視為不能自耕）」之規定，未考慮現代農業機械化及交通工具機動化之因素，致影響耕地出租人收回耕地之權利，有礙耕地出租人憲法第23條及第15條之基本權利，自不應再予援用。
（二）查內政部89年8 月3 日台內地字第8908828 號函示稱：「……。至於耕地三七五減租條例第19條第2 項所稱『鄰近地段』應如何認定乙節，以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距離未超過15公里者，視為該條項所稱之鄰近地段。」，及「私有出租耕地91年底租約期滿處理工作講習會第5 梯次會議紀錄」會議決議事項所載：「所稱『15公里』，其計算方式得由承辦人員會同出租人騎乘機汽車，以里程表數字參考核算」云云，均非法律，且與前揭大法官會議解釋之意旨有違，本院自得拒絕適用。
（三）本件系爭出租耕地（宜蘭縣○○鎮○○段○○○ ○號）與自耕地○○○鄉○○段○○○ ○號）間中心點間直線距離為14.429公里，有宜蘭縣宜蘭地政事務所99年8 月17日宜地二
2 字第0990009069號函在卷可憑（本院卷第118 頁），可見兩地距離非遠，參諸前揭司法院釋字第581 號解釋理由，以現代農業機械化及交通工具機動化而言，尚難謂出租耕地與自耕地非屬「鄰近地段」，亦不能因此而謂「原告不能自耕」，原處分以「自耕地與出租耕地車行距離超過
15 公 里為由」否准收回土地自耕之申請，確有違誤。
二、系爭土地○○○鄉○○段○○○ ○號外，其餘土地為減租條例之耕地:
（一）按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」「（第1 項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2 項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」，減租條例第1 條、第19條第1 項及第2 項分別定有明文。次按「一○、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。（三）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。一一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。一二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。．．一四、農業用地租賃：指土地所有權人將其自有農業用地之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」、「（第1 項）本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」（第2 項）本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」農發條例第
3 條第10款、第11款、第14款及第20條第1 項、第2 項亦分別明定。
（二）關於「耕地」之範圍：
１、減租條例之「耕地」：
Ⅰ、查減租條例訂立於40年6 月7 日，其間歷經43年12月
9 日、72年12月23日修正，對於耕地均無定義之明文。
Ⅱ、現行減租條例第1 條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」；又「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」為土地法第106條第1 項所明定。
Ⅲ、按「減租條例第1 條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1 條暨土地法第106 條第1 項之規定自明。」、「減租條例第1 條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106 條第1 項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言。」，最高法院44年台上字第611 號判例、最高行政法院45年判字第83號判例分別著有明例。
Ⅳ、綜上法律規定及判例意旨，可知減租條例所規定之「耕地」係指「以耕作為目的使用之農地」。又區域計畫法於63年1 月31日公布施行後，將全國土地使用管制分為都市土地及非都市土地，都市土地適用都市計畫法之規定，該法第33條規定「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。」，至於減租條例對於都市土地位於農業地區且作農地使用者，一向為三七五租約之標的物，在區域計畫法施行後，減租條例就此並未作任何改變規定，是以「都市土地之農業地區，以耕作為目的使用之農地」，仍為三七五租約耕地之範疇。
２、農發條例之「耕地」：
Ⅰ、農發條例訂立於62年9 月3 日，至72年8 月1 日始於第3 條第11款規定耕地之定義，在92年2 月7 日修正前原規定：「耕地︰指合於下列規定之土地︰（1 ）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。（2）．．」，與減租條例一向認定之「耕地（農地）」定義相同，即不問依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依區域計畫法劃定（按即非都市土地）為特定農業區、一般農業區之農牧用地，均屬耕地，減租條例72年12月23日修正時，對於農發條例甫於同年
8 月1 日訂定之第3 條第11款耕地定義，亦未作任何配合修正。
Ⅱ、嗣農發條例於92年2 月7 日始將該條文修正為：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」，其修正之立法理由為：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」。
Ⅲ、由上開條款修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WT O後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。由於減租條例就「耕地」並無明文之定義，遂滋生農發條例「耕地之定義」對於已訂立之三七五租約有無適用之疑義。
３、農發條例與減租條例規範之目的不同，其就耕地定義之修正並不影響減租條例第19條第2 項之適用範圍：
Ⅰ、按「（第1 項）本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定」「（第2 項）本條例中華民國89年1 月4 日修正施行前已依減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」，農發條例第20條第1 項、第2 項定有明文。而農發條例第20條於92年2 月7 日修正之立法理由：「
一、第1 項酌作文字修正，其餘各項未修正。二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之「耕地」租賃契約不適用減租條例之規定，因第3 條第1 項第11款及第14款分別就「耕地」及耕地租賃作定義，故對於第3 條第1 項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用減租條例之規定，俾臻周延。」，同時農發條例第3 條第14款及第20條第1 項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含第
3 條第1 項第11款之「耕地」及耕地以外之農業用地。即在此之後，農發條例並無「耕地租約」與「耕地以外之農業用地租約之區別，一概為「農業用地租賃契約」，且其範圍較原來之「耕地租賃契約」為大，足見其就「耕地」已與「三七五租約」為不同之定性。又該農發條例第20條第2 項既已明定「89年1 月4日修正施行前已依減租條例訂定之三七五租約，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」，已明文排除農發條例之適用，即89年1 月4 日前訂立之三七五租約之「權利義務關係、租約之續約、修正及終止」事項，無農發條例之適用。
Ⅱ、查依農發條例第20條第2 項規定，對於該條例89年1月4 日修正施行前已依減租條例訂定租約者並不適用，顯見二者規範之目的不同，否則若二者對「耕地」應作相同之解釋，則減租條例即應同時修正，將依區域計畫法劃定為都市計畫農業區，且仍作農業使用之農地明定予以除外，以免89年1 月4 日前已依減租條例訂定租約者，在應適用之減租條例原有意義之「耕地」，並無明文修正規定之情形下，任作相異之解釋；此由立法紀錄中載有「（林副主任委員享能）．．
因此在農發條例中，我們希望租賃制度可不受三七五減租之束縛．．」（立法院公報第88卷第59期委員會紀錄第259 頁參照）、（黃副主任委員欽榮）．．有關三七五租約部分．．屬於內政部主管之法令，所以三七五租約要改變的話，也是要從內政部進行的工作．．」（立法院公報第92卷第9 期委員會紀錄第442頁參照），可知農發條例之修正縮小耕地之定義範圍，並無要拘束已存在之三七五租約甚明，其修正並不影響減租條例第19條第2 項之適用範圍，即仍應依其原有意義之「農地」為適用對象。
（三）再按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：1.出租人不能自任耕作者。2.出租人所有收益足以維持一家生活者。3.出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。」為減租條例第19條第1 項、第
2 項所明定。因上開減租條例第19條第1 項第2 款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2 項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第580 號解釋意旨參照）。則由減租條例第19條第2項 之立法目的觀之，只要係三七五租約之耕地農地，均有鼓勵擴大「家庭農場」經營規模，以促進農業現代化之必要，亦即只要符合擴大「家庭農場」，即有該條項之適用，並無「都市農地」或「非都市農地」之區別。
（四）雖內政部97年7 月1 日臺內地字第0970105525號函釋略以：「‧‧‧有關出租人擬依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3 條第11款及釋字第580 號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合」云云，但該函在解釋減租條例第19條第
2 項之「耕地」時，認僅限於農發條例第3 條第11款之耕地，不包含「都市土地之農業區田地目農地」，但在適用減租條例「租約之續約、修正及終止」時，則又將其「耕地」範圍包含「都市土地之農業區田地目農地」，致在同一法律中之同一名詞「耕地」，卻有不同之定義，自有違在同一法律中，相同文義應為相同解釋之原則，因此增加出租人法無規定之收回出租三七五租約耕地之限制，本院自得拒絕適用。
（五）系爭土地中○○○鄉○○段○○○ ○號已因員山都市計畫（發布實施日62年3 月10日）變更土地使用分區為「住宅區」（見土地使用分區證明書，本院卷第55-16 頁），被告因而以99年9 月9 日員農鄉字第0990012094號函，否准發給「農業用地作農業使用證明書」（見本院卷號第144 頁），但原告其餘自耕地及所欲收回之出租耕地，均為區域計畫核定之都市土地，使用分區為「特定農業區」、「一般農業區」、「農業區」，其地目為田，且有被告核發之「農業用地作農業使用證明書」○○○鄉○○段○○○ ○號）及土地登記謄本之記載附卷可稽，則○○○鄉○○段○○○ ○號外，原告自耕地及所欲收回之出租耕地○○○鄉○○段○○○ ○號及永結段1130、1134、1135地號，均屬減租條例所指之「耕地」。
三、原處分以系爭土地非屬農發條例第3 條第11款規定之「耕地」，而否准原告收回，並准由承租人（即參加人）續訂租約
6 年，確有違誤：
（一）系爭土地屬於減租條例「耕地」部分：系爭土地○○○鄉○○段○○○ ○號外，其餘土地為減租條例之耕地，已如前述，原處分以「非耕地」為由否准原告收回其他土地，並准參加人續租6 年，即有違誤。惟屬於耕地部分原告是否可得依減租條例第19條第2 項之規定，申請收回出租耕地自耕，僅不受該條第1 項第2 款之限制，至同項第1 款及第3 款仍有適用之餘地。被告雖辯稱「本件承租人收益為負數」云云（見言詞辯論筆錄），但原處分內並未敘明此理由，原告無從表示異議，被告亦從未提供其調查資料，自非本院審理範圍，且被告是否已就承租人（即參加人）於「租約期滿前1 年底全戶戶籍謄本內成員」之收益為調查？其認定之憑據為何？又原告是否符合減租條例第19條第2 項收回之其他條件？有無符合其他消極要件而不能收回之情形？事證均未臻明確，本院自不得自行調查代為認定，是此部分仍有由被告續為審查之必要。
（二）系爭土地非屬於減租條例「耕地」部分：
１、按減租條例第19條（「耕地租約」期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕‧‧‧）、第20條（「耕地租約」於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約），均係以「耕地租約」為適用對象，若出租土地並非減租條例之「耕地」，該土地租約既非「耕地租約」，即無前揭法律之適用之餘地。
２、本○○○鄉○○段○○○ ○號，係屬都市計畫之住宅區，其於訂立租約時（94年2 月2 日）既非屬於92年2 月7日修正農發條例之「耕地」（即非「都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地」，亦非「依區域計畫法（即非都市土地）劃定為特定農業區、一般農業區之農牧用地」）範圍，該土地尚非減租條例第19條、第20條所稱之「耕地」，則原告與參加人就該土地所訂之租約雖名為「私有耕地租約」（見本院卷第14頁），但事實上該土地部分並非耕地租約，而僅屬一般土地租約，是無論收回或續租該土地，均無減租條例第19條、20條之適用，亦非被告耕地租佃委員會應處理之範圍，而應由當事人另循民法、土地法之規定解決之。故原處分○○○鄉○○段○○○ ○號（非耕地租約）部分，否准收回並准予承租人（參加人）續租6 年，尚有未合，應予撤銷。
四、綜上所述，原處分非無違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告執此指摘，訴請撤銷訴願決定及原處分，就此部分原告之訴為有理由；惟原告此部分之訴雖有理由，然系爭土地非屬耕地部分，並無減租條例之適用，其可否收回，非被告行政處分所能決定，自無從命被告以行政處分收回之；而系爭土地屬於耕地部分，是否合於收回之要件，仍有由被告續為審查之必要，故原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200 條第4 款規定，應判命被告依本判決之法律見解，另為調查後對原告作成決定；本件原告其餘請求部分，不應准許，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及聲明陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，原告之訴為部分有理由，部分無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 28 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 畢乃俊
法 官 林惠瑜法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 28 日
書記官 簡信滇