臺北高等行政法院判決
99年度訴字第909號99年8月5日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 呂立彥律師被 告 臺北市政府體育處代 表 人 孫清泉（處長）訴訟代理人 李元德律師上列當事人間有關體育事務事件，原告不服臺北市政府中華民國99年3月18日府訴字第09970029500號訴願決定，提起本件行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被
告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。」，行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第4款分別定有明文。次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」，復為行政訴訟法第6條第1項所規定。
㈡本件原告於99年4月28日（本院總收文章日戳）起訴時，其
訴之聲明為：「請求撤銷被告機關中華民國98年10月28日北市體處全字第09831520200號處分、暨臺北市政府99年3月18日府訴字第09970029500號訴願決定。訴訟費用由被告負擔。」。嗣於本院99年6月21日（準備程序期日）變更訴之聲明第1項為：「確認被告98年10月28日北市體處全字第09831520200號處分違法。」，被告對此並無異議；且被告98年10月28日北市體處全字第09831520200號函（以下簡稱原處分）係取消原告99年全國身心障礙國民運動會臺北市代表隊選手資格，然該運動會已於原告起訴前之99年3月19日舉行完畢，乃兩造所不爭之事實，自無回復原狀之可能，依上開規定，自應允許原告變更訴之聲明，合先敘明。
二、事實概要：緣原告原獲選為99年全國身心障礙國民運動會臺北市保齡球代表隊選手，被告並於98年9月22日以北市體處全字第09831333300號函（以下簡稱被告98年9月22日函）請原告配合報名期程繳交相關資料。嗣被告以原告於95年12月18日始遷入臺北市，其設籍臺北市未連續滿3年，不符99年全國身心障礙國民運動會競賽規程總則（以下簡稱系爭競賽規程總則）規定，而以原處分通知原告資格不符，無法代表臺北市參加99年全國身心障礙國民運動會等語。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：㈠99年全國身心障礙國民運動會於99年3月19日至22日於嘉義
舉行；原告於95年12月設籍臺北市，符合被告頒布之臺北市98年身心障礙市民運動會競賽性種類競賽規則總則第9條第1項「於96年3月18日前遷入」之規定，故獲選為臺北市代表隊選手，惟被告嗣後竟以原處分告知原告不符系爭總則於98年10月14日修正後以95年11月15日以前設籍為準之規定。系爭競賽規程總則係以行政院體育委員會（以下簡稱體委會）制定之全國身心障礙國民運動會舉辦準則（以下簡稱系爭舉辦準則）第12條第4款為依據，該條款規定「參加競賽性活動者，應於其代表參賽單位之行政區域內設立戶籍連續滿3年以上。設籍期間計算及設籍基準，以本賽會註冊截止日為準。」。惟有關註冊截止日認定之規定係於96年2月7日修正增訂，而原告早於95年12月間設籍臺北市，前開規定事後增加身心障礙選手資格之要件之限制，致原告原本符合資格復遭取消，且無從補救，自有違行政程序法第8條誠信原則之規定。
㈡經查原告為身心障礙運動選手，為代表臺北市參加全國性身
心障礙比賽，積極鍛鍊技巧，參加多項保齡球競賽已取得比賽積極資格，並於95年12月遷入臺北市戶籍，更於97年代表臺北市參加全國身心障礙運動會，成績斐然；惟體委會96年2月修正全國身心障礙國民運動會舉辦準則第12條第4款規定，其中雖有但書排除97年舉行之賽會，惟此一突襲性修正仍造成依原規定遷籍之選手無法參加99年之全國性賽會，不惟傷害法規安定性，致人民質疑法規變動無預期可能性，且此一不真正溯及既往之法規變動已損害人民對行政之信賴利益，況運動技巧之培養非一朝一夕可完成，而需經年累月培養、不斷累積參賽經驗，身心障礙選手努力之過程更較一般人為辛苦。按系爭總則之母法國民體育法第2條規定：「中華民國國民，依據個人需要，主動參與適當之體育活動，於家庭、學校、社區、機關、團體及企業機構中分別實施，以促進國民體育之均衡發展及普及。」，是系爭總則已抵觸母法揭示之依據個人需要及普及性原則，更增加母法未有之3年設籍限制，侵害剝奪人民一般自由權利。
㈢按法規原則上為向後發生效力，司法院大法官釋字第577號
解釋認為「新訂生效之法規，對於法規生效前『已發生事件』，原則上不得適用，是謂法律適用上之不溯及既往原則。所謂『事件』，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂『發生』，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。其中，法規適用在於過去發生以及完結之事件者，為真正之溯及；反之，法規適用於過去開始，而尚未完結之事件者，則為不真正之溯及。」。上述二情形，當事人對於法規之施行已有表現其信賴之事實，因而受有不利影響者，如真正溯及影響人民權益，除非有堅強公益理由且無違信賴保護原則，否則非法所許；不真正溯及原則上非憲法強烈禁止，惟若人民對先前法規之繼續施行已有信賴，立法者應適當制定合理過渡期間條款或採取其他補救措施，以保障人民信賴利益。被告無預警修改系爭總則，增訂限制條款，致原告參賽資格遭剝奪，非僅侵害人民自由權利，且有悖司法院大法官釋字第589號解釋「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守」等情；並聲明求為確認原處分違法。
四、被告則抗辯略以：㈠按訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行
政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」；第3條第1項：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」。次按全國身心障礙國民運動會舉辦準則第12條第4款規定：「參加競賽性活動者，應於其代表參賽單位之行政區域內設立戶籍連續滿3年以上。設籍期間計算及設籍基準，以本賽會註冊截止日為準。」。
㈡茲臺北市為選拔優秀身心障礙選手代表參加99年全國身心障
礙國民運動會，舉辦臺北市98年身心障礙市民運動會，原告為該項賽會保齡球項目肢障組選手，經被告以98年9月16日北市體處全字第09831288700號函（以下簡稱被告98年9月16日函）獲選為99年全國身心障礙國民運動會臺北市代表隊選手，由於99年全國身心障礙國民運動會籌備處刻正編定競賽規程，並不知確切註冊截止日期。
㈢嗣99年全國身心障礙國民運動會籌備處於98年10月15日以99
全身籌字第0980000018號函（以下簡稱籌備處98年10月15日函）知被告，略以99年全國身心障礙國民運動會競賽規程總則註冊截止日訂為98年11月15日，且須在其註冊單位之行政區域內設籍連續滿三年以上者（以95年11月15日以前設籍為準）等情，被告遂以原處分通知原告，取消其代表隊選手資格，於法並無不合。
㈣又查99年全國身心障礙國民運動會籌備處於99年1月27日以
99全身籌字第0980000033號函（以下簡稱籌備處99年1月27日函）復被告，依體委會98年12月24日體委全字第0980032059號函（以下簡稱體委會98年12月24日函）說明四所載，及司法院大法官釋字第525號解釋理由之說明，原則上系爭競賽規程總則之適用與法律不溯及既往原則不生牴觸，行政院體育委員會並已函復原告在案等語；並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點厥為⑴系爭競賽規程總則規定，是否有違反國民體育法授權及系爭舉辦準則相關規定之情事？⑵本件有無溯及既往、信賴保護原則之適用問題？經查：
㈠按「本法之主管機關：在中央為行政院體育委員會；在直轄
市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「前項各種全國性運動賽會舉辦之準則，除全國大專校院運動會舉辦準則、全國中等學校運動會舉辦準則，由教育部訂定外，由中央主管機關定之。」，國民體育法第4條第1項、第19條第3項分別定有明文。次按「本準則依據國民體育法第19條第3項規定訂定之。」、「（第1項）本賽會競賽規程、各種運動技術手冊及體位分級等，由本會指定專業機構或團體參照國際身心障礙賽會規則擬訂，併同所用規則送運動競賽審查委員會審議後，陳報本會核定。（第2項）籌委會應於本賽會舉辦1年前頒布競賽規程，並於本賽會舉辦半年前頒布各種運動技術手冊及體位分級。」、「（第1項）參加本賽會之選手，應具中華民國國籍，並符合下列規定：……參加競賽性活動者，應於其代表參賽單位之行政區域內設立戶籍連續滿3年以上。設籍期間計算及設籍基準，以本賽會註冊截止日為準。……（第2項）前項第4款規定，於本賽會中華民國97年度之舉辦，不適用之。（第3項）本賽會選手之參賽資格（含第1項規定、參賽成績標準、人數及隊數限制），悉依競賽規程、運動技術手冊及體位分級等規定，由籌備處設資格審查小組予以審查，經審查資格不符者，不予受理註冊。」，復分別為系爭舉辦準則第1條、第11條、第12條第1項第4款、第2項、第3項所規定。
㈡又按體委會以98年10月14日體委全字第0980026057號函（以
下簡稱體委會98年10月14日函）修正之系爭競賽規程總則，於第1條規定：「本規程總則係依據『全國身心障礙國民運動會舉辦準則』第11條辦理。」；於第5條第1款規定：「選手參賽資格：戶籍規定：凡中華民國國民，領有身心障礙手冊，並符合各參賽項目體位分級標準，且在其註冊單位之行政區域內設籍連續滿3年以上者（以95年11月15日以前設籍為準），由各縣市政府組隊註冊。」；於第11條第5款、第6款規定略以：「註冊說明會、單位報到及領隊（技術）會議：…正式網路註冊：各單位選手完成體位分級檢定後，大會於98年10月1日8時起至98年10月31日止，接受正式網路註冊。各縣市政府完成正式網路註冊後，另須將註冊結果列印選手書面資料加蓋註冊單位印信…並於98年11月15日前以掛號寄至99年全國身心障礙國民運動會籌備處競賽組…。」。
㈢本件原告前經被告以98年9月16日函獲選為99年全國身心障
礙國民運動會臺北市代表隊選手，並經被告以98年9月22日函請其配合報名期程繳交相關資料在案。嗣被告以原處分通知原告，略以其係於95年12月18日始遷入臺北市，因設籍臺北市未連續滿3年，不符系爭競賽規程總則規定，故無法代表臺北市參加99年全國身心障礙國民運動會等語。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟，並主張如事實欄所載。茲原告主張系爭競賽規程總則之修正不能溯及95年適用，且被告原處分違反信賴保護原則云云。
惟查：
⑴按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認
公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非上訴人有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」。惟違法確認判決並無消滅行政處分規範效力之效果，故在已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在之情形，且有回復原狀之可能者，仍不得提起第6條第1項之行政處分違法確認訴訟。另按行政處分撤銷訴訟之目的，在於廢棄行政處分之效力，以解除當事人權益免受該行政處分效力之影響，亦即人民提起撤銷訴訟之訴訟對象在於解除行政處分規範效力。是以凡有解除行政處分規範效力之必要者，原則均應以撤銷訴訟為之，已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能者，行政法院仍准當事人提起撤銷之訴，當事人如認有回復原狀之必要者，更得依行政訴訟法第196條聲請行政法院判命行政機關為回復原狀之必要處置。
況依行政訴訟法第6條第1項規定文義，提起確認訴訟之要件，僅必須要有確認利益，並未明文行政處分執行完畢者，僅得提起確認違法訴訟，故並非所有已執行完畢之行政處分，均得提起行政處分違法確認訴訟，僅於行政處分規範效力已因法律上或事實上理由消滅者，當事人仍有可回復之法律上利益者，才許其提起第6條第1項之行政處分違法確認訴訟。
此從上述撤銷訴訟之目的及行政訴訟法第4條、第6條、第196條之法條規定，自應如上解釋。業經最高行政法院著有92年度判字第658號判決可資參照。
⑵次按提起公法上確認訴訟，必須以當事人有即受確認判決之
法律上利益，始得為之。且按確認行政處分違法之訴，必須具備確認利益，其目的乃係在節約訴訟資源之使用。而所謂即受確認判決之法律上利益，乃指原告目前所處之不確定法律狀況，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果而言。是以，行政訴訟法第6條第1項後段所謂已執行完畢之行政處分適用範圍，自應以行政處分執行完畢，且無回復原狀可能之情形為限。
⑶本件所涉之99年全國身心障礙國民運動會，業於99年3月19
日至22日於嘉義舉行完畢，乃兩造所不爭之事實，是本院以該運動會已舉辦完畢，且無回復原狀之可能性，依行政訴訟法第111條第3項第3款規定，准許原告變更為確認原處分違法之訴訟。然徵諸上開法條規定及說明，原告所提本件仍須「有即受確認判決之法律上利益者」始足當之，亦即必須其所主張權利或法律上利益之受損害，並不隨同行政處分效力之消滅而同時喪失，且有利用處分違法確認訴訟請求法院提供權利保護之必要情形，方能認其有確認訴訟上之利益，殆無疑義。
⑷第以原告主張本件訴訟具有確認實益，無非以系爭舉辦準則
增加母法所無之限制，且違反信賴保護原則與法律不溯及既往原則等為據。然查行政作為常具有持續性，因此特定行政任務之完成，事前亦常會有固定之作業程序必須加以遵守；而此等程序原則上都不會對外發生法律效果，而可解為「在作成行政作為（主要係指行政處分）前之內部前置作業」，不得單獨作為行政爭訟之對象（行政程序法第174條參照）。學理上所討論之「多階段行政處分」，其所謂之「前階段行政處分」在本質上仍係此等內部前置程序而已，只不過在一定條件下，基於行政救濟之便利性及急迫性要求，權宜式地承認前置內部作業可視為一「行政處分」，提前進行救濟，其與後述之情形（特別係計劃行政下，為達成一個目標所為之多次行政處分），在概念上不盡一致，此點有必要特別予以辨明。但在許多情形下，一個行政任務之前置性作業，可能並非完全均為「不生對外法律效果之機關內部作業程序」，而可能已發生外部法律效果，例如計劃行政項下之前階段計劃之貫徹，又例如土地徵收任務之完成必須包含徵收補償作業，而徵收補償金額之決定，復與前階段之「地價區劃」有其關連性。此時行政任務合法性之審查，往往牽涉到數個不同之行政處分，固然在行政爭訟法制之設計上，針對撤銷訴訟或課予義務訴訟，係以每一個單獨對外發生法律效果之行政處分作為審查對象。然在審查特定行政處分之合法性時，若該行政處分係以某一個前行政處分作為基礎，而前一行政處分已發生形式上之羈束力，其「形式羈束力」存在之外觀，會提高該處分合法之蓋然率，是以，法院在進行審查時，必須非常慎重，必須有堅強之法律上理由確認其確屬違法，方可排斥其對後一行政處分所生之規制作用。
⑸經查系爭舉辦準則第12條第1項第4款明定「四、參加競賽性
活動者，應於其代表參賽單位之行政區域內設立戶籍連續滿三年以上。設籍期間計算及設籍基準，以本賽會『註冊截止日』為準。」。而上開設籍基準之變更，係源於「中華民國99年全國身心障礙國民運動會籌備委員會第3次會議」會議紀錄（於98年10月2日上午10點召開）「柒、討論事項：案由一：………」之「決議」欄所載，即「依照全國身心障礙國民運動會舉辦準則規定，將99年全國身心障礙國民運動會總則第5條設籍基準由比賽前1日修正為『註冊截止日』。另考量新增辦理體位鑑定期程，將註冊截止日由原98年10月31日延至98年11月15日，即參賽選手設籍滿三年以『95年11月15日』以前設籍為準。」，有該會議紀錄等影本在卷可稽。
⑹茲查系爭舉辦準則既係依國民體育法第19條第3項規定授權
訂定發布，自無逾越母法授權之範圍，核其規定復未增加母法所無之限制，殊無原告所稱違反憲法第23條法律保留原則之情形。至該準則第12條第1項第4款於96年2月7日修正增列應設籍連續滿3年之規定，乃著眼於選手代表參賽縣市之一致性，且基於保障97年參賽選手相關權益之考量，業經證人體委會訴訟代理人於99年8月5日言詞辯論庭時，就系爭舉辦準則12條第2項於96年2月7日修正之修正理由係為避免各縣市惡性挖角，因全國身心障礙者運動會保障身心障礙者之身心健康為優先考量，非以競技為優先考量，為了避免為獎金而惡性競爭，且希望培養各縣市在地選手，惟因臺北市獎金較高，常常有選手會在比賽前將戶籍遷至臺北市；又全國身心障礙者運動會係2年舉辦一次，為了考慮已經遷入戶籍選手之信賴利益，故過度條款（即系爭舉辦準則第12條第4項）設計為緩衝時間為3年等情陳述綦詳，復提出系爭舉辦準則12條第2項之修正理由及相關法規資料等1份附卷足參。是系爭舉辦準則於96年2月7日之修訂，既由權責機關體委會考量保障97年參賽選手之相關權益，兼為避免惡性競爭，而於第12條第2項訂有過度條款，排除97年度舉辦之賽會適用同條第1項第4款之規定，即堪確定。故系爭競賽規程總則第5條第1款之規定，既係體委會基於系爭舉辦準則96年2月7日之修訂而隨之訂定，自無違誤可言，原告所稱系爭競賽規程總則之修正不能溯及95年適用云云，殊屬誤解。
⑺又查行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，
始足當之：一、須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；二、信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體之信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；三、信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。但如當事人有以詐欺、脅迫或賄賂方法，獲得國家行為，或對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；或明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情形者，則其信賴不值得保護（行政程序法第119條規定參照）。是以，一般而言，適用信賴保護原則須具備3個要件，即信賴基礎（國家行為）、信賴表現（人民安排其生活或處置其財產）及信賴值得保護（人民之誠實、正當、並斟酌公益），合先指明。
⑻原告主張本件有行政法上信賴保護原則之適用，無非以其前
遷移戶籍在先，並於98年8月22日參加臺北市代表隊之選拔，被告卻遲至98年10月28日（即原處分作成日期）始告知其不能參賽云云為據。然查本件之所以應適用96年2月7日修正之系爭舉辦準則12條第2項規定，係因原告參加「99年全國身心障礙國民運動會」之緣故，而遷移戶籍僅為住居所之變動，該戶政上之管理與原告是否有參與「99年全國身心障礙國民運動會」之意思尚屬有間，徵諸前揭信賴保護原則適用要件說明，本件並無信賴基礎之存在，自無所謂應值得保護之情形，至為灼然。另參諸司法院大法官會議釋字第525號及第589號解釋意旨，系爭舉辦準則規定尚無違背法律不溯及既往原則、信賴保護原則及法治國原則可言，是原告殊無所謂「有可回復之法律上利益者」，自無許其提起行政訴訟法第6條第1項之行政處分違法確認訴訟之餘地。
⑼再退步言，縱認本件容有感情上之瑕疵（取消參賽資格），
惟此亦無法排除基於系爭舉辦準則規定所為原處分所生之效力。是原告縱有其所稱實質之利益損失（無法參賽），仍係屬私法爭議，與公法上之權利或利益無涉，遑論參賽與否及參賽資格之認定仍應依系爭舉辦準則及系爭競賽規程總則規定，尚無所謂權利因原處分已執行完畢而不存在或致失效力之問題，原告自無所謂處於一種不確定之法律關係狀況中而需藉由確認訴訟加以排除侵害之情形，所稱委無可採。此外原告迄未就其究有何公法上之權利或利益處於不確定狀態而有確認之必要，提出證據加以說明，自無原告若不尋求判決確認即將受到不利益之效果之情形，殊無所謂即受確認判決之法律上利益可言，自應駁回其訴。
⑽另原告所主張98年10月14日修正之系爭競賽規程總則第5條
規定，選手參賽資格之戶籍設限係以「95年11月15日以前設籍為準」，而其於99年3月16日自「99年全國身心障礙國民運動會」網站下載列印之系爭競賽規程總則同條之戶籍規定，卻係以「96年3月18日以前設籍為準」一節。經查原告所下載之資料電腦彩色列印2張係自舉辦單位即嘉義縣政府印製之「99年全國身心障礙國民運動會」秩序冊下載列印，而非自體委會網站下載，為原告所自承，然因嘉義縣政府並未將其印製之「99年全國身心障礙國民運動會」秩序冊送體委會核閱，是其誤載系爭競賽規程總則修正前之條文，亦未為體委會所查悉，致未予糾正等情，已經證人體委會訴訟代理人於99年8月5日言詞辯論庭時具結證述明確，有言詞辯論筆錄在卷可考。故嘉義縣政府印製之「99年全國身心障礙國民運動會」秩序冊內容既與當時之法令不合，原告自無援引適用資為主張之餘地，附予述明。
從而本件原告之訴，依其所訴之事實，既欠缺權利保護之必要即無確認訴訟訴之利益，在法律上為無理由，徵諸首揭法條規定及前開說明，自應以判決駁回之。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
書記官 劉 育 伶