臺北高等行政法院判決
99年度訴字第929號99年6月24日辯論終結原 告 甲○○輔 佐 人 游書崇被 告 宜蘭縣羅東鎮公所代 表 人 乙○○○○○○訴訟代理人 李秋銘 律師
黃金亮 律師（兼送達代收人）
參 加 人 丙○○
丁○○○上一人訴訟代理人 陳培仁 律師複代理人 黃英豪 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年3 月4 日府訴字第0980115344號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告與參加人（即承租人）間就坐落宜蘭縣○○鎮○○段○○○○○○○號土地訂有耕地三七五租約（租約字號：羅租字第85
5 號，下稱系爭地號土地），最近一次租期自民國（下同）92年1 月1 日起至97年12月31日止，原告於98年1 月1 日至
2 月16日公告期間內，以擴大家庭農場經營規模為由申請收回，承租人亦申請續訂租約。經被告審查結果，原告符合申請要件，以98年7 月1 日羅鎮民字第0980012105號函，准由原告收回自耕( 下稱前處分) 。嗣被告以原告申請收回之系爭土地業已編定為羅東鎮都市計畫內「公共設施─公園預定地」與內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋「農業發展條例（以下簡稱農發條例）第3 條第11款」所稱「耕地」暨內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函頒「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定不符，乃以98年7 月8 日羅鎮民字第0980013046號函（下稱原處分）謂原告申請收回自耕乙案於法未合，撤銷前處分，另核由參加人續訂租約，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠程序部分：
本案純屬適用法律之見解疑義，尚非實體證據爭議範疇。有關高雄高等行政法院98年12月23日所為98年度訴字第529 號判決所載理由第（四）項就內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋意旨所為「拒絕加以適用」之法律見解，恭請卓參資判。
㈡實體上理由：
⒈耕地三七五減租條例( 下稱減租條例) 就「耕地」之定義
原即已有明確之認定，故系爭土地自始至今均有減租條例之持續適用，並無被告所指「未臻明確」情事：
⑴按「耕地三七五減租條例（以下簡稱減租條例）第1 條
內載耕地之租佃依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱之耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之農地者而言，此觀該條例第1 條暨土地法第10
6 條第1 項之規定自明。」最高法院44年台上字第611號判例著有明文。質言之，既指僅限於『耕地』之租用，始有減租條例之適用；則凡是依減租條例規定訂定租約者，該租約所載明之「租佃標的」當然即為耕地，有所述判例明文可據。
⑵系爭土地，既係依減租條例規定訂定耕地租約，則於租
約有效期間包含自40年6 月7 日減租條例頒布施行後首次訂立耕地租約時起，至97年12月31日最後一期耕地租約期滿之日止期間，系爭土地標的均屬前述判例所指「耕地」之定義範圍，並因此而持續有減租條例之適用，訂定耕地租約，不曾改變。
⑶被告於訴願答辯書所述理由所指「…基於耕地三七五減
租條例第19條第2 項所稱『耕地』定義於上開條例中並未臻明確。」乙節顯與上述最高法院44年台上字第611號判例要旨不符。訴願決定理由4 所指「…土地法第10
6 條第1 項係規定『以自任耕作約定支付地租，使用他人農地者，為耕地租用』，是在定義耕地之租佃關係，以判別有無耕地三七五減租條例之適用。其並未定義『耕地』之範疇，或認定『耕地』之基準。」等語中，正已明示系爭地號土地確經當年被告認定其為「耕地」，始有減租條例之適用，而有租佃關係之存在，是其據以駁回訴願之理由，亦顯違背最高法院44年台上字第611號判例意旨，殊無可採，其決定應予撤銷。
⒉系爭土地是否為「耕地」或「非耕地」，應依訂定耕地租
約行為時有效之法源依據即減租條例予以認定，與行為後另頒之農發條例無關：
⑴查系爭土地係於40年6 月7 日訂頒施行減租條例後，行
政機關即依該條例第2 、5 、6 、20、22條等規定訂定耕地租約。於訂約行為時有效之減租條例中，並已就「耕地」定義明確界定，並依其所定標準而認定系爭土地確已符合當年有效之減租條例所稱「耕地」定義要件，始有該條例之適用，進而訂定耕地租約，不曾改變，已如前述。
⑵是則，系爭土地其所以發生「耕地租約」之法律上租佃
關係，其唯一之法源依據為減租條例。至於農發條例，則是行政當局面對多年來減租條例已嚴重阻卻耕地所有權人出租意願，妨害農業發展及土地開發利用之窘境下，所不得不另循解套之新頒法令，其於62年9 月3 日首次公布並施行之前，系爭地號土地已依40年6 月7 日所頒訂施行之減租條例訂定耕地租約並持續達22年之久，且農發條例頒行之後，至92年1 月1 日應換訂耕地續約期間，條例本身或相關法律均不曾明文規定農發條例與減租條例中有關「耕地」之定義有如何援引適用之規定，被告雖自62年起即已明知農發條例第3 條第11款就「耕地」定義已另作新解，但仍認定其解釋僅適用於農發條例，與原已依減租條例所認定之「耕地標的」無關。從而就系爭地號土地仍依其法源依據即減租條例所既已認定之「耕地」定義續訂「耕地租約」。
⑶準此，系爭土地實體，仍應依40年訂定耕地租約行為時
有效之專屬法律即減租條例認定其為耕地，要與行為後於62年所另頒訂之農發條例無關，法源有別，行政機關未經法律明文之授權，即不應自以行政函令任意援用。⑷再者，
①依最高法院44年台上字第611 號判決意旨「耕地三七
五減租條例第一條內載耕地之租佃依本條例之規定云云，是『限於耕地之租佃始有該條例之適用…』此觀該條例第一條暨土地法第106 條第1 項之規定自明。
」準此，有關耕地之定義，於本案據以訂定耕地租約之法源即減租條例中即已明定，故無另引農發條例另加解釋之適法餘地。
②依農發條例第20條第2 項所定「本條例民國89年1 月
4 日修正施行『前』，已依三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係，租約之續約、修正及終止，『悉』依該法之規定。」本案系爭土地，既係於89年1 月4 日農發條例修正施行「前」即已依減租條例規定訂定租約，此事實為被告及參加人所不否認，則依所述農發條例第20條第2 項規定，自應「悉」依減租條例之規定，包含「耕地」之認定標準或其定義，均無另引農發條例贅為解釋之適法餘地。
⒊司法院釋字580 號解釋，係僅就減租條例部分條文作解釋
，與農發條例無關，其解釋有拘束全國各機關及人民之效力，此另有司法院釋字185 號解釋可據：
⑴依司法院釋字580 號解釋前文所載，該解釋案，係針就
林君有關減租條例第6 、17、19、20條；黃君有關第5條前段及第20條；張君有關第17條及張陳君有關最高法院終局判決所適用之減租條例等疑義作成之解釋，於解釋文及解釋理由書中，不曾涉及農發條例任何條款，有解釋全文可按。
⑵再者，「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之
權，為憲法第78條所明定。其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效率，…」司法院釋字第185 號解釋著有明文。準此，則內政部以其97年7 月1 日台內地字第0970105525號函，將司法院釋字第580 號解釋重作解釋，於程序已屬不合；其於函釋中，復將580 號原解釋所不曾涉及之農發條例第3 條第11款有關「耕地」定義一併帶入混同解釋，尤顯誤謬。
其已違背司法院釋字第185 號解釋意旨既顯明確，則內政部該釋函所為之解釋即不具效力。
⑶從而，本案被告既是依內政部該不具效力之釋函所釋意
見作為原處分之法源依據，其處分自亦不具效力，應予撤銷；訴願機關所為之訴願決定，亦係以內政部97年7月1 日台內地字第0970105525號不具效力之函釋意見充當駁回訴願之法源依據，依所述司法院釋字第185 號所為「違背解釋之判例，當然失其效力」之解釋意旨，其決定即同判例，不具效力，亦應予以撤銷。
⒋原處分及訴願決定所引據之內政部97年7 月1 日台內地字
第0970105525號釋函，經高雄高等行政法院98年12月23日98年度訴字第529 號判決「拒絕加以適用」確定在案。原處分及訴願決定之理由因而失據，均應撤銷：
⑴按內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋說
明二末段：「…有關出租人擬依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的，農業發展條例第3 條第11款及釋字第580 號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為自耕地者，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將減租條例第19條第2 項條文中所謂「自耕地」及「耕地」限於農發條例第3 條第11款所指之「耕地」，不及於該農發條款所規定「耕地」以外之農業用地，有原釋函明文可按。
⑵則依其函釋，於解釋減租條例所稱「耕地」時，即解釋
該條例所指之「耕地」包含耕地以外之農業用地；而在解釋減租條例第19條第2 項所指之「耕地」時，卻又認為該條例所謂「耕地」僅限於農發條例第3 條第11款所指之「耕地」，不包含該耕地以外之農業用地。致同一法律中之同一「耕地」用詞，有不同之定義，明顯違反同一法律相同名詞應做相同解釋之原則，刻意增加出租人原得依釋字580 號解釋意旨收回出租耕地之限制，並已違反土地法第106 條第1 項、農發條例第20條第2 項，及最高法院44年台上字第611 號判例，其函釋為高雄高等行政法院判決拒絕加以適用，則本案被告及訴願機關分別援引內政部該97年7 月1 日釋函所為之處分及決定即顯理由失據，均應撤銷。
⒌系爭土地「實體標的」，究否為「耕地」？或為「非耕地
」？其認定標準亦應一致。被告如認定其為「耕地」，即應准依減租條例規定作成准否收回自耕之處分；如認定其為「非耕地」，即不應再依減租條例規定，強制續訂「耕地租約」；今者，原處分及訴願決定既均認定其為「非耕地」而不得收回自耕，卻又同時將同一實體標的之土地認定其仍為「耕地」為由，而強制續訂「耕地租約」，自生矛盾，雙重標準，嚴重瑕疵，應予撤銷：
⑴按「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自
耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」固為減租條例第20條所明定。惟其所謂「續」訂者，必以其原訂租約之「實體標的」仍然存在為前提，亦即原訂租約之耕地標的，依然被認定為「耕地」時，始有「續」訂耕地租約之法定實體標的，而有應「續訂耕地租約」之法律上原因。否則，如因原訂耕地租約之法定實體標的因質變而為「非耕地」時，其應訂續約之「耕地標的」已不存在，出租人已不再持有「耕地」可供續租，依法即無該條例第20條「應續訂租約」之適用。
⑵本案，被告於原處分中既依內政部97年7 月1 日台內地
字第0970105525號函釋系爭地號土地因已編定為都市計畫公園「預定地」，致與農發條例第3 條第11款所稱「耕地」不符，且依部函所釋為「非耕地」為由，而撤銷前已准依減租條例第19條第2 項規定准予收回自耕之前處分，並另作成應「續訂租約」之處分。就系爭土地究否為「耕地」之認定，毫無標準可言。原處分所引據之內政部97年7 月1 日釋函既有高雄高等行政法院判決「拒絕加以適用」確定之事實可參，已如前述，則其處分及訴願決定即均因理由失據而應予撤銷。
⒍依實體從舊，程序從新之原則，系爭土地向來均依40年間
首次訂定耕地租約時於實體上確屬「耕地」之事實予以認定其為「耕地」，與55年間編定為都市計畫公園「預定地」之「不確定」使用項目無關，故自始至今，均仍以「耕地」為法定原因，「從舊認定」，續訂「耕地租約」：
⑴按「各機關受理人民聲請許可案件，適用法規時，除依
其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序中終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規，但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條著有明文；又「中央法規標準法第18條所稱『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件，其處理終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊，程序從新之原則處理。」改制前行政法院72年判字第1561號判例亦有明文。
⑵系爭地號土地自始即依40年間公布實施減租條例時，依
該條例之規定認定為「耕地」，而有該條例之適用，訂定耕地租約。之後，雖於55年間編定為都市計畫公園預定地，以迄於今，但均只是「預定」性質，至今已歷44年期間，仍在「預定」而「不確定」之狀態中，並未達減租條例第17條第1 項第5 款所定「經編定或變更為非耕地」且已「實際使用」之情形。因此，於其實體上，並不因為編訂為都市計畫公園預定地之後，系爭地號土地即已實際變更為「公園」使用；其仍然為「耕地」使用，並仍然以「耕地」為租約標的，訂定「耕地租約」之事實並未改變。
⑶再者，依都市計畫法第26條「…擬定計畫之機關每三年
內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」之規定，亦足顯示都市計畫公共設施「預定地」確有其「不確定性」之情形，於未實際依計畫使用之前，經常處於「不確定」狀態；再依同法第51條「依本法指定之公共設施保留地，…得繼續為原來之使用…」之規定，更已顯示系爭耕地，得繼續為原來「耕地」之使用，及出租人得繼續依原來以「耕地」為標的，與原承租人續訂「耕地租約」。故於實體上，系爭地號土地自始不曾因其編定為都市計畫公共設施公園「預定地」之後，而改變其仍為原來「耕地」使用，並訂定「耕地租約」之事實。
⑷是則，依上述中央法規標準法第18條所定法規「從新從
優」適用及改制前行政法院72年判字第1651號判例所定「實體從舊，程序從新」原則，系爭土地於實體上仍應「從舊認定」其「仍為耕地」之事實並准依減租條例第19條第2 項規定收回自耕。
⒎內政部以97年7 月1 日釋函援引「農發條例第3 條第11款
所定耕地釋義」為本案原已依減租條例有關「耕地」之認定基準，牴觸農發條例第20條第2 項、減租條例第29條及行政程序法第111 條第6 項等規定，依憲法第172 條及中央法規標準法第11條規定，其所釋意見自屬無效，從而原處分及訴願決定即應撤銷：
⑴按：「命令牴觸憲法或法律者，無效。」又「…命令不
得牴觸憲法或法律…」憲法第172 條及中央法規標準法第11條各有明文。又，「耕地依農業發展條例規定經營者，從其規定。」減租條例第29條亦有明文，意在限定耕地如確依農發條例經營者，始有該農業發展條例之適用；反之，如耕地並非依農發條例規定經營者，即無該農發條例之適用，法意明甚。系爭土地其所以訂約出租者，其法源依據既為減租條例，無關農發條例，則依所述法意即無援引農發條例第3 條第11款有關「耕地」定義另解套用之餘地。
⑵再者，「本條例民國89年1 月4 日修正施行前已依耕地
三七五減租條例，或已依土地法及其他法律規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係，租約之續約，修正及終止，悉依該法律之規定。」農發條例第20條第2 項更有明文。原告訴願書即已詳為陳述，但訴願機關並未就此法律上有利於原告之保護條款為准駁之論述，拒未理採。蓋依該條項之明文，凡於89年1 月4 日之前已依減租條例訂定租約者，「悉」依減租條例之規定，並無農發條例之適用或得為援用之法律上明文。從而內政部即不能自將農發條例第3 條第11款有關「耕地」之新解定義援引套用於原已依減租條例認定明確之「耕地」原義上，是則內政部97年7 月1 日函釋意旨，即已牴觸農發條例第20條第2 項之明文規定，更與上述減租條例第29條規定相違，依憲法第172 條及中央法規標準法第11條規定，其釋函自屬無效，並因此而被高雄高等行政法院判決「拒絕加以適用」在案。⑶縱令有如訴願決定起所述理由：「…內政部97年7 月1
日台內地字第0970105525號函乃有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，為行政程序法第161 條所明文規定。原處分機關就系爭土地是否仍為耕地與自耕地，依法即受該函令解釋基準之限制，而有遵守之義務，不得違法行事。」等行政體制上之從屬關係，而聽命行事。惟以內政部該釋函既有牴觸其上位階法律之事實，已如前述。從而由其所指揮下被告為之原處分及訴願機關所為訴願決定，均因內政部釋函牴觸法律致不生效力而失所依據，均應撤銷。且其第9行起所續述「…農業發展條例第3 條第11款規定，乃在闡述耕地與自耕地之定義性法條，上開函令引據為減租條例第19條第2 項規範客體之認定，僅為立法技術上之便利，以求明確可行，並非直接適用農業發展條例中發生實質法律效果之規定」乙節，即與其於同一段第10行起載述中所自認係「引據為減租條例第19條第2 項規範客體之認定」乙語完全不符，其所辯稱「並非直接適用農發條例」云云，自生矛盾，全非事實。
⑷再者，耕地所有權及耕地承租權，分屬出租人與承租人
之財產權，國家應予保障，有憲法第15條明文可據。依所述中央法規標準法第5 、6 條規定，該項財產權，應以法律定之，不得以行政命令訂之。故，內政部自定行政規則，下達於其所屬機關並從嚴拘束，即屬違法。
⑸內政部所為97年7 月1 日台內地字第0970105525號行政
規則，並無法律上之授權依據。其不備法律之授權而剝奪並限制出租人行使耕地收回權與財產所有權，依行政程序法第158 條第1項第2款之規定無效。
⑹被告就其上級官署內政部所下達之行政規則有遵守之義
務不得違抗，是乃當然，否則行政機關豈非各自為政？行政程序法第161 條所定極是。然而，必應以內政部所定之行政命令或行政規則不違反法律（如減租條例第1條，土地法第106 條，或農發條例第20條第2 項等）或判例（如最高法院44年台上字第611 號判例）為前提，被告等所屬機關始有遵守之義務。否則，因其所定之行政命令或行政規則已違法於先，依中央法規標準法第11條或行政程序法第158 條第1 項第2 款規定，既屬無效，被告縱有遵守之義務，但因此所為之處分仍屬無效。⒏內政部上開函令既已「直接引據」農發條例第3 條第11款
「耕地」定義為減租條例第19條第2 項規範客體- 耕地之認定基準；則訴願決定書理由3 所指內政部該函令「並非直接適用農發條例中發生實質法律效果之規定。」乙節，顯與事證不符，應不予採信：
⑴依內政部97年7 月1 日函令所揭「按耕地三七五減租條
例第19條第1 項及第2 項：『…出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。』」所稱「耕地」「自耕地」，依農發條例第3 條第11款：「耕地：指…」之規定；及所述「有關出租人擬依減租條例第19條第
2 項之以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的，農業發展條例第3 條第11款及釋字580號解釋意旨」之明文，均足顯現內政部97年7 月1 日函令係完全直接引據農發條例第3 條第11款所稱耕地定義，拘束減租條例第19條第2 項所稱耕地之原義，進而全面規範包括原依減租條例所已認定之耕地認定基準，有明文可據。
⑵再依被告原處分所述「…經查申請收回之『耕地』業已
編訂為本鎮都市計畫內『公共設施公園預定地』，與內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋『農業發展條例第3 條第11款』所稱『耕地』（附原函影印本）…規定不符。申請收回自耕乙案於法未合。」等，亦足證明內政部該97年7 月1 日函令確係「直接引據」農發條例第3 條第11款所稱「耕地」定義，拘束減租條例第19條第2 項所稱「耕地」原義，亦有明文為據。復依其被告訴願答辯書實體答辯部分所述「…基於耕地三七五減租條例第19條第2 項所稱『耕地』定義於上開條件中並未臻明確，經內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號統一函釋以『農業發展條例第3 條第11款』之定義為依規辦理，應無涉『有無耕地三七五減租條例或農業發展條例』適用之存疑。」等，尤足證實內政部該97年7 月1 日函令係完全以行政命令「統一函釋」以農發條例第3 條第11款所稱耕地之定義，「直接引據」為減租條例第19條第2 項所稱耕地之定義，將施行逾半世紀之減租條例所認定之耕地原義藉口推翻，無視法源依據之存在，匪夷所思。
⑶尤有甚者，訴願機關更於其訴願決定書理由一倒數載有
「…『有關出租人擬依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的，農業發展條例第3 條第11款及釋字580 號解釋意旨。
…』有內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函解釋在案」之明文，再次強調內政部該97年7 月1 日函令確係「直接引據」農發條例第3 條第11款所稱「耕地」定義為減租條例第19條第2 項所稱「耕地」之定義，語意明確，不容否認。
⑷再者，內政部該函令因已牴觸農發條例第20條第2 項及
減租條例第29條規定，依憲法第172 條及中央法規標準法第11條規定固屬無效，已如前述。惟如訴願決定書理由3 所述：「…『內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函乃有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下屬機關及屬官之效力，為行政程序法第161 條所明文規定。原處分機關就系爭土地是否仍為耕地與自耕地，依法即受該函令解釋之限制，而有遵守之義務，不得違法行事。…原處分機關不得認有牴觸而直接拒絕適用。』」云云，顯然被告縱然明知內政部該函令有憲法第172 條及中央法規標準法第11條所定因牴觸法律而無效之情形，但基於行政程序法第161 條規定，而有「不得認有牴觸而直接拒絕適用」之無奈。是則，於行政體制上，被告雖有接受其上層官署內政部函令指揮之義務，但內政部仍不得逾越農發條例第20條第2 項規定，以行政命令牴觸法律之明文，而任意指揮其屬下機關違法行事。今者，於體制上，原處分機關固不得『直接拒絕適用』，但高雄高等行政法院確定判決書所載明，行政法院基於司法立場，自得「拒絕加以適用」，以維護法治社會之法律秩序，嚴守社會公義之最後防線，是其確定判決所持之法律見解，仰仗鈞院審酌參採，以維司法秩序。
⒐出租人之耕地所有權及承租人之耕地承租權，屬人民之財
產權範圍，其權利義務，應以法律定之，行政機關不得以命令定之。內政部不應以行政函令，增加法律明文所無之規定，從嚴限制出租人依減租條例規定行使耕地收回權，其違法指揮下，所屬機關所為之處分及決定均應撤銷：
⑴按人民財產權應受保障，憲法第15條訂有明文。出租人
之耕地所有權屬出租人之財產權，本無疑義；但減租條例第17條第1 項第1 款將承租權得為「繼承」，致演化承租權為承租人之財產權後，即已侵害出租人依民法第
756 條所定「所有人於法令限制範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」之所有權，並因此而嚴重妨礙出租人之財產權，出租人容忍逾半世紀，只因「法律」所定，而不得不依法承受。
⑵然，「下列事項應以法律定之：一、…。二、關於人民
之權利義務者。三、…」，又「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」中央法規標準法第5 條第2 項及第六條各有明文。復依行政程序法第111 條第6 項「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者，無效」之規定，顯然有關耕地之出租與收回，應以其所依據之法源即減租條例之相關規定辦理。原告既係依減租條例第19條第2 項規定收回自耕，並既經被告依據減租條例相關規定審認「…案經本所審核結果出租人符合申請要件」，而作成「准由出租人收回自耕」之處分，此係依據法律規定，未受內政部97年7 月1 日函令干預下所作成之處分，自始即無違誤，應予維持。
⑶嗣被告另以98年7 月8 日函改稱「申請收回自耕乙案『
於法未合』」，而再作成「原處分撤銷，另核由原承租人續訂租約」之新處分。而其所指「於法未合」者，竟然是以內政部97年7 月1 日函令為「法」，並非減租條例中所明文規定之「法」；亦非農發條例明文規定得援用於減租條例之「法」。按農發條例第3 條第11款雖就「耕地」另作定義，但依該條例第20條第1 項所規定：
「本條例89年1 月4 日修正施行『後』所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定。」及第2 項所定略以「本條例89年1 月4 日修正施行『前』已依耕地三七五減租條例或…者，悉依該法律之規定。」意旨，顯見農發條例第3 條第11款所稱「耕地」定義，與系爭地號土地原義並無關係，內政部係藉由行政函令，將農發條例第3 條第11款所稱「耕地」定義，以移花接木方式，援引解釋施行已逾半世紀之減租條例所已認定「耕地」原義，其函令僅是行政指導之命令性質，與法律有別，自不能認其為「法」。原處分與訴願決定所指於法未合者，其法非法，僅是內政部之行政命令，應予釐清。
⑷依上述「關於人民之權利義務應以法律定之，不得以命
令定之。」之規定（中央法規標準法第5 、6 條參照），出租人就憲法所保障之耕地財產權應依法律規定辦理，行政機關自不能以行政命令另作法律明文所無之規定，增加法律所無之「續租義務」，從嚴限制出租人依減租條例第19條第2 項申請收回自耕之權利，是其函令即屬違法，無以適用，此有高雄高等行政法院判決所持「自得拒絕加以適用」之法律見解可資卓參。從而被告及訴願機關府依據內政部97年7 月1 日該函令所為之處分及決定均因內政部該函令已違反中央法規標準法第5 、
6 條及行政程序法第111 條第6 項、農發條例第20條第
1 項、第2 項及土地法第106 條第1 項等規定於先，其所作成之處分及決定自屬無效，應予撤銷。
⒑原處分及訴願決定如認為內政部97年7 月1 日函令援引農
發條例第3 條第11款「耕地」定義重新解釋減租條例所稱耕地定義為適法，則農發條例第21、22條有關耕地租賃契約訂定與終止之規定，是否亦應一體適用？原處分僅以選擇性援用農發條例部分條款，排除同一法律之其他條款而不予援用，即顯違法，應予撤銷：
⑴按法律條款就某一專屬事項所為之規定，必有其一致性
、完整性、明確性與適用性，行政機關自應依法行政，除直接適用專屬管轄之相關法律條文外，不能自以間接手段，就非關法源所依之其他法律部分條文為選擇性之援用，致造成法律適用之不一致性與不完整性，而徒生紛爭。
⑵查本案被告既依內政部97年7 月1 日函令援用農發條例
第3 條第11款「耕地」定義解釋原依減租條例所稱「耕地」原義，並充當其行政處分之依據，則農發條例第21條略如「…所訂立之耕地租賃契約之租期，租金及支付方式，由出租人與承租人約定，不受…之限制，…」又「前項租賃契約定有期限者，其租賃關係於期限屆滿時消滅，不適用…之規定。」；第22條「…所訂立之耕地租賃契約，其租賃關係終止，由出租人收回其耕地時，不適用…有關由出租人給付承租人補償之規定。」等條款，即應一體援用，要不能以選擇性援用部分條款，而排除同一農發條例明文所定之相關條款，漫無標準，徒生紛爭。
⑶反之，若被告或其上級內政部認為上述農發條例第21條
及22條所規定者，僅適用於「本條例89年1 月4 日修正施行『後』所訂立之耕地租賃契約。」為限，並不適用於之前所已訂立之耕地租賃契約，於同條例第20條第1項及第2 項亦已明確規定。則該條例第3 條第11 款 有關「耕地」定義，亦應同受所定「時間點」之限制，僅能適用於該農發條例89年1 月4 日修正施行「後」所訂立之耕地租賃契約，與系爭地號土地於「之前」即已訂定之租約毫不相干，不應明知不能直接適用而以間接手段為選擇性之部分援用。
⒒依被告99年5 月17日答辯狀第6 頁第（3 ）項所述「本案
關鍵爭議所在，乃在於耕地與自耕地之認定，究應否援引農發條例第3 條第11款之解釋性規定。」關於此項爭議，原告主張不應援引適用。並因其不應引用而仍予援用，致有違法之失。其理由：
⑴依最高法院44年台上字第611 號判決意旨「耕地三七五
減租條例第一條內載耕地之租佃依本條例之規定云云，是『限於耕地之租佃始有該條例之適用…』此觀該條例第一條暨土地法第106 條第1 項之規定自明。」準此，有關耕地之定義，於本案據以訂定耕地租約之法源即減租條例中即已明定，故無另引農發條例另加解釋之適法餘地。
⑵依農發條例第20條第2 項所定「本條例民國89年1 月4
日修正施行『前』，已依三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係，租約之續約、修正及終止，『悉』依該法之規定。」本案系爭1309-1號出租耕地，既係於89年1 月4 日農發條例修正施行『前』即已依減租條例規定訂定租約，此事實為被告及承租人所不否認，則依所述農發條例第20條第2 項規定，自應『悉』依減租條例之規定，包含「耕地」之認定標準或其定義，均無另引農發條例贅為解釋之適法餘地。
⒓依被告答辯（二）狀第2 頁理由二之（二）末段所述，出
租人收回出租耕地自耕，仍應以「出租人能自任耕作」為要件乙節，原告認為：
⑴出租人能否自任耕作之審核，「得由申請人自行切結為
之。」內政部90年5 月9 日台90內地字第9064901 號函定有明文。
⑵「所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，最高法院51
年台上字第582 號著有判例，故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定；且為了便利基層執行審查認定「能自任耕作」之情形，得由申請人自行切結為之。」內政部大函更已詳釋。本案申請人於申請收回系爭出租耕地自耕時，即已依規定簽立「出租人自任耕作切結書」，提送被告羅東鎮公所審認無疑在案，是申請人即原告之自任耕作能力並無疑義，為被告所不爭之事實。
⑶復依臺灣地區農家生活型態，「父子同耕」之現象極其
自然，為法律所不禁止。且為農村家庭從事農業生產之自然方式，斷無限制耕地所有權登記名義人始能耕作並必須親自耕作之規定；更無限制其子女或其家庭成員不得參與耕作之成文規定。且鼓勵農村青年留鄉務農，挽救農村人口外流危機，重建農村，發展精緻農業等，正是當下時政之急務。原告一生務農，經驗無數，能力無礙，縱因年高體弱，亦仍以農為生，且有男丁子女等合作無間，共守田園，並另立有「保證書」乙紙，已於99年6 月10日以陳報狀呈請卓審在案。
⑷反觀承租人2 人，承租系爭耕地（別無另耕之地），除
將耕田整地、育苗插秧、施肥灑藥及割稻烘焙等基本農事全部委外「代耕」外，根本不曾下田耕作，致經常滿田野稗，垃圾漂浮，本人不忍目睹自家良田竟荒廢至此，曾陳報被告「備案」，經被告「責成」承租人改善後，承租人依然無所作為。待野稗過肩，水稻已無處喘息，自知事態嚴重之後，始動員從事他業且籍不同戶之子女並再僱工人以人海戰術為手段，以「消滅怠耕證據」為目的，拔除野稗，亂成一團，此有現場照片為證，並有現場實況可按，無從掩飾，於本期「水稻」正常收割期之前（約當7 月上旬），均可現場實勘，並訪查鄰近住家。原告於95年5 月25日曾以「聲明書」聲請「核備惠復」，迄今逾時近月，仍無下文，原因不明。唯，可證明原告自耕能力與農耕實績遠遠勝過於案外承租人之事實，不容置疑。
⒔被告答辯（二）狀第2 頁末行起所續辯關於內政部97年7
月1 日台內地字第0970105525號函釋「耕地」定義應得援引農發條例相關條款為適用乙節，根本違法。原告於99年
6 月4 日準備程序庭所提呈於鈞院庭座之補充理由狀中即已陳明。茲依其再辯，續為補充理由如下：
⑴關於人民之權利義務，應以法律定之，不得以命令定之
，前已述及。耕地出租人就其耕地財產權之維護，應受國家保障，憲法第15條已有明文。其出租、續租或租約之終止及屆期收回自耕等，於內政部97年7 月1 日函令下達之前，已歷經60年期間，均依租賃關係所由生之減租條例施行並適用無礙，何勞內政部於時逾60年後之今日始以行政命令干預法律？難道60年來減租條例所訂定條文全錯了？60年來依減租條例所認定之「耕地」也全錯了？如果真的全錯了，那應由誰來負責？⑵行政程序法第111 條第6 款規定，行政處分必須依法取
得「授權」之依據，否則無效。縱令內政部自將其97年
7 月1 日函令解釋為「行政指導規則，尚非行政處分」云云，但基於「依法行政」之法治精神與基本國策，所謂「行政處分」，「行政命令」，或「行政指導規則」等，均不得牴觸法律，且應以取得法律上之明文授權為前提，否則其處分、命令或準則即屬無效。更不應以該97年7 月1 日函為「行政機關內部行政運作之指導規則，對外或對人民並不『直接』發生處分效果」為理由（？），即得以明知不符減租條例第1 條及農發條例第20條第2 項規定之事實，而任意指揮所屬機關聽令辦事。
苟其函令有據，應即提示其法律上明文「授權」之依據，否則，被告聽任違法之指導規則所為之處分，自亦違法。
⒕被告答辯（二）狀第4 頁上半頁所指系爭地號土地，於55
年間即已編定為公園預定地，其土地分區已告「確定」乙節，應有再為釐清之必要。蓋以所謂「已告確定」乙語，究竟是「確定了什麼？」顯然依多年來之事實可知其所謂「確定」，僅在於「確定系爭土地只是公園預定地」，擔負有未來依法被徵收供作公園使用之公益義務而已，並非在於確定系爭土地「已是實體上之成型公園」；更何況所謂「公園預定地」只是都市計劃中之假設性質，或預定性質，呈現其「不確定」狀態。在尚未具體開發成型之前，其預定均有變更致不能成真之可能。設若被告所持「預定為公園用地，即必然是公園，且已告確定」之見解為有理由，則中華民國出生幼兒或青少年等均得確定為軍人，享有軍人待遇並應受軍法之約束！何故？因憲法第20條定有「人民有依法服兵役之義務。」之明文。其法理上之嚴肅性與一致性不應曲解。此外，編訂為「公園預定地」之耕地，無論是由承租人繼續承租，或允許出租人收回自耕，均仍得繼續為原來耕地之使用，於公益無礙。且縱令原告奉准收回，並非即可由需地機關計價徵收，或變更為「可建地」使用，是則被告或案外承租人要求原告即出租人應依地價現值扣除稅賦後餘額三分之一給付予承租人後，始得收回，其主張雖乃合法，但不合天理。蓋承租人之權益既僅限於「承租權」，並得世代繼承，永世承租。但一朝還地，其「損失」只在於「因不再耕作致無農產收益」部分，與土地「所有權」亦即出租人之「財產」無涉，怎好強令出租人將憲法所保障之「財產」拿來分一分？否則即不能收回？政策目的何在？正當性何在？人民怎甘信服？⒖被告答辯（二）狀第4 頁第（四）項所辯，認「耕地定義
於減租條例中並無明文規定，故主管機關（內政部）依『職權』以97年7 月1 日函令援引農發條例所稱之『耕地』作為判斷標準，並無違誤」云云，顯與時空背景之發展事實不符，並與行政程序法第111 條第6 款規定相違。其理由：
⑴所謂耕地，除原依減租條例及上述判例予以認定外，更
已於當年時空背景下，依事實予以認定；當年經依法律及事實認定為「耕地」，並已出租予承租人承租者，依條例第6 條規定，「耕地租約應一律以書面為之。」則凡於耕地租約書面上所載明之租賃標的，必然就是「耕地」；反之，若該租賃標的並非耕地，即無減租條例之適用，更無以書面訂定耕地租約之適法。60年來，出租人、承租人及行政主管機關根本不可能允許將「並非耕地」之實體標的以書面訂定耕地租約。直言之，無論當年係依何種標準認定，於今，既均係耕地書面租約中所載明之耕地，則行政主管機關即應概括承認其為耕地。即如取得中華民國國民身分證之國民一般，既已依法取得，則其「身分」即應予承認。要不能因事後發覺那個人膚色有異，語言不通，而懷疑其是否真為「中華民國國民」？而予百般刁難，說是又說不是，威信破產，人民何辜？⑵若依所辯，60年來減租條例中就「耕地」定義未作明確
規定，則行政主管機關（內政部）即應以緊急要務專案處理，於歷次修訂減租條例之立法或修法程序中，優先修正，以行政機關認為「滿意」之定義，明文規範，共相信守。卻為何將最關重要之基本定義模糊60年，而不予「修法補救」？然而，事實並非如此。蓋系爭地號土地於40年間，即依所公布施行之減租條例認定其為耕地，且有出租之事實，故而依條例第6 條規定訂定書面耕地租約。之後，於55年間該耕地經公告列為公共設施公園預定地；原定該期租約至同年年底屆滿，但其為「耕地」之本質不變，現況事實也不變，故於次年56年1 月「續」定耕地租約，至61年年底屆滿，「耕地」本質依然不變，現況事實也不變，與公園預定地之編定無關，故又於62年1 月再「續」定耕地租約。嗣農發條例於62年9 月訂定公佈之後，又於69年、72年、75年、89年、91年、92年等多次修正；而減租條例於40年公佈施行之後，亦曾於43年、72年及91年等多次修正，卻均不曾就減租條例中所涉「耕地」之基本定義有何修正或新定解釋，而系爭土地均以其既往60年來所「認屬為耕地」之本質不變為由，而於68年、74年、80年、86年及92年均續以「耕地」為「標的」，而順利「續」訂耕地租約。根本無所爭議，卻又為何於本次租期屆滿，司法院大法官會議正努力以釋字第580 號釋令為減租條例之歷史性政治包袱循求解套之際，主管機關卻突然又以97年7 月
1 日函令自引農發條例不相干條文干預減租條例解釋「耕地」定義，阻擋580 號釋令之遂行？況且，依答辯狀第5 頁倒數第4 行所述，主管機關係依「職權」之便，而非依「法律上之授權」辦理，其違法之事實顯已由被告自我招認。被告依其上級主管機關因非基於法律上明文之授權為據，而濫以「職權」跨引農發條例不相關條文用以解釋減租條例原已完備之「耕地」定義，其所為之處分自亦違法。
⒗其答辯（二）狀第6 頁第三之（一）項所指農發條例第20
條第2 項雖載有略如「89年1 月4 日前已依減租條例規定訂定租約者，『悉』依該減租條例之規定辦理」之規定，但卻又自認為其規定「非謂減租條例之解釋不能援引農發條例」，就法律之明文表義，哪堪被告任意扭曲。何謂「悉」？既規定「悉」依減租條例規定辦理，何來又得例外援引農發條例？若被告自認為如其所辯為合理，則農發條例第21條「有關租期、租金、支付方式得由出租人與承租人自由約定」及第22條「出租人不須給付承租人補償金」之規定是否亦應一體援用？法律是否授權行政機關得就同一法律所訂條文作選擇性援用？人民是否也可以？或「只許州官…，不許百姓…」？就此疑點與被告及其上級官署所自生之矛盾，被告應能詳為釋明，俾人民知所遵從，不致於再迷糊60年，否則，其政策模糊，違法行政，人民怎甘信服。
⒘其答辯（二）狀第6 頁第三之（三）項所指「被告依減租
條例第20條規定，系爭耕地准由承租人續訂租約，依法尚無不合」乙節，尤顯違法。其理由：
⑴按，所謂「續」，必以「原有標的」之質與量均無改變
之前提下，始有「續」之條件與「續」之可能，否則，如因原定耕地內容所涉及之面積增減，地號重編，用途改變，繼承分耕等，致原定耕地租約所載標的既已因此而改變，即只能依減租條例第6 條第2 項之授權，另依內政部89年4 月26日台（89）內地字第8976563 號函頒「臺灣省耕地租約登記辦法」第4 條及第5 條規定辦理「變更登記」，而無減租條例第20條「續訂租約」之適用，此有該登記辦法如上述條文之明文可據。（附件3）⑵「耕地之一部經依法編定或變更為非耕地使用者，應申
請租約變更登記」，臺灣省耕地租約登記辦法第4 條第
1 項第9 款定有明文，則本案系爭耕地如經原處分機關即被告羅東鎮公所依內政部97年7 月1 日函令規定應認定其為「非耕地」，致不符減租條例第19條第2 項所訂「得收回自耕」之要件時，被告即應依該登記辦法第4條第2 項規定，通知出租人及承租人辦理「變更登記」，改以「非耕地」為標的，另訂「非耕地租約」，並另循適法之規定管理。縱然承租人等未及申辦登記，被告亦應依該登記辦法規定逕行登記後，通知出租人與承租人，要無再依減租條例第20條所定「續訂租約」之適法。其應登記而未登記，即已疏誤於先；復令承租人續訂租約，即又違法在後。是其98年7 月8 日羅鎮民字第0980013046號函所為「核由原承租人續定租約」之處分因違法屬實，應予撤銷。
⒙其答辯（二）狀第6 頁第三之（三）項所辯，略以「本件
原告（即出租人）得依減租條例第17條規定，以終止契約當期現值，減除增值稅後給予承租人三分之一補償，即得終止租約並收回耕地」為由，而認為僅是應否終止租約或續訂租約之問題，「而非原告所主張得以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回耕地自耕」云云，並非可採，其理由：
⑴原告雖年事已高，並因聽力影響反應，但體力無礙。縱
因訟累而傷神，亦屬人之常情。原告自身尚能自任耕作，並自耕0.48公頃，農事順遂，前依規定以「自任耕作切結書」送請被告審核，被告均已肯認而無疑義，則申請收回自耕之基本條件即已足備。
⑵基於60年來系爭耕地均被認定為「耕地」，並依減租條
例第6 條「所定耕地租約應以書面為之」之規定，被告及案外承租人等此60年間均不曾否認其為「耕地」之事實，則原告依被告所通知，依減租條例第19條第2 項規定申請收回自耕，應無不可。
⑶嗣被告及其上級官署內政部於司法院大法官會議作出釋
字第580 號解釋，用以解除出租人收回耕地之世紀障礙後，始急急於未經法律明文「授權」情形下，以其「職權」為恃，重置障礙，做出97年7 月1 日釋令，指系爭耕地為「非耕地」而不許收回自耕，直接否定其自身60年來所認定其為「耕地」並屢經「續訂耕地租約」之歷史事實，毀盡威信，玩弄農民，徒留笑柄。
⑷縱令系爭土地為「非耕地」，依前述登記辦法第4 條第
9 款及同條第2 項規定，被告即有通知出租人辦理「變更登記」或由被告逕行辦理變更登記後通知出租人之「法定行政責任」，根本即無再以「非耕地」為標的而強令出租人「續訂耕地租約」之適法，前已述明，恕不贅述。
⑸至於被告所述得以耕地現值稅後餘額三分之一補償承租
人後，終止租約，收回土地等云，根本是強人所難，罔顧實情。除非被告儘速將該等「公園預定地」辦理徵收，俾出租人取得徵收補償費而具備付「債」能力後，始有可能。原告渴望被告辦理徵收，以解懸案，被告更應負起政策責任，不應光說不練。但，被告自55年將系爭耕地編定為公園預定地之後，至今44年間，根本不曾有開闢公園之具體行動，充其量只是用以湊足都市計劃必備綠地公園之法定比例而已，即使准許原告收回，亦只能繼續為耕地使用，並繼續預定作公園使用，並無因徵收而得以變現之可能，原告憑何能力給付承租人現金補償？於可預見之未來3 、50年內，亦無此可能，為被告自身所明知。解鈴還需繫鈴人，系爭耕地既係因被告之編定而列為公園預定地，更因被告應辦理徵收而不徵收，凍結人民財產逾半世紀，致變現無望，卻又主張「由出租人即原告自力備款給予承租人補償後即得依減租條例第17條第1 、2 項規定終止租約」以達收回耕地之目的云云，雖所辯於法有據，但純屬被告罔顧實情，不負責任之官場話語，歷半世紀之久而難改其風，人民徒嘆奈何！㈢綜上所述，因參加人之家計生活既已寬裕有餘，理應還原告
土地，且本案原告所具「能自任耕作」之事實與客觀條件，既經被告於作成行政處分之前審認無誤。當年藉減租條例保佃措施，用以扶植承租人脫貧均富之政策目的既已達成；出租人收回耕地自耕之政策障礙，亦經司法院以580 號解釋力圖解套；更因被告所為「核由承租人續訂租約」之原處分，與內政部經減租條例第6 條第2 項明文授權所定「臺灣省耕地租約登記辦法」第4 條第1 項第9 款及第2 項規定相違。
內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函令，既有違反憲法第172 條、中央法規標準法第5 、6 、11條、農發條例第20條第2 項、減租條例第29條、土地法第106 條第1 項暨行政程序法第111 條第6 項等法律上原因事實，並有高雄高等行政法院「拒絕加以適用」之確定判決可參，原處分及訴願決定顯有違誤之處，為此，原告依據行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷，被告應作成准予原告將系爭土地收回自耕之行政處分。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠本件原告於98年1 月15日依減租條例第19條第2 項規定，以
擴大家庭農場經營規模為由，提出收回耕地申請，而參加人丙○○等2 人亦於同年1 月19日依減租條例第20條規定提出續訂租約申請，被告均依規定加以辦理。本件被告係依內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函及宜蘭縣政府97年8 月14日府地權字第0970104174號函轉頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」暨宜蘭縣政府97年7 月3日府地權字第0970085497號函轉內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋有關減租條例第19條第2 項所稱耕地及自耕地規定辦理。經查減租條例係特別法性質，第1 條明定「耕地之租佃，依本條例之規定，本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定」。而有關減租條例第19條第2 項所稱「耕地」定義，於上開條例並未臻明確之規定，復經內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號統一函釋以「農業發展條例第3 條第11款」之定義為依規定辦理，自無涉及有無「減租條例」或「農發條例」之適用。
㈡經查原告所有耕地，業於55年間依法編定為羅東鎮都市計劃
公共設施公園預定地非農業區使用，雖政府尚未辦理區段徵收，惟其土地使用分區或用地別已告確定，因之依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，於法即有未合。再者，三七五租約之租賃關係，自始至今均有租期（即每6 年為1 期），並非不定期之租約，期滿換約或收回申請，均需依政府現行頒布之相關法規依法辦理。
另司法院釋字第580 號，係針對現有編定為農業區之農業耕地而言，希藉此提昇農地利用效率，經查原告所述土地已編定為非農業區土地使用，農業設施缺乏，引水不易，不利農耕，應促相關單位早日規劃為公共設施利用，或依平均地權條例規定，補償承租人，終止租約。
㈢原告提起本件訴訟，仍就訴願階段所提出之相關法律見解作
為本件訴訟理由，業經訴願機關分別加以駁斥，並說明理由。
㈣綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
四、參加人丙○○經合法通知，未於言詞辯論期日到庭陳述，亦未提出書狀作何聲明及陳述。另參加人丁○○○則援用被告之答辯，並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
五、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、被告98年7 月1 日羅鎮民字第0980012105號函、被告93年11月4 日羅鎮民字第0930020227號函、原告98年7 月8 日通知書、原告98年7 月20日異議書、內政部98年7 月20日台內地字第0980134237號書函、內政部98年7 月17日台內地字第0980134950號書函、被告審核承租人96年全年收支明細表、宜蘭縣政府98年7 月28日府地權字第0980104709號函、系爭土地建物查詢資料、內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函、參加人98年1 月19日私有耕地租約期滿續訂租約申請書、參加人98年1 月15日承租人自任耕作切結書、被告98年5 月與參加人丁○○○97年底私有耕地租約期滿出、承租人收益情形訪談筆錄、參加人丁○○○96年全年生活費用明細表、參加人丁○○○96年度農民健康保險暨全民健康保險保險費繳款證明、七福營造有限公司98年1 月證明書、參加人丁○○○戶籍謄本影本、參加人丁○○○96年度綜合所得稅各類所得資料清單、陳淑津96年度綜合所得稅各類所得資料清單、林佳瑩96年度綜合所得稅各類所得資料清單、參加人丙○○96年全年生活費用明細表、96年勞、健保繳費證明、96年度綜合所得稅各類所得資料清單、陳林阿爽96年度綜合所得稅各類所得資料清單、陳重嘉96年度綜合所得稅各類所得資料清單、黎氏菲96年度綜合所得稅各類所得資料清單、陳彥銓96年度綜合所得稅各類所得資料清單、丙○○戶籍謄本影本、原告98年1 月15日私有耕地租約期滿收回耕地申請書、宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號土地登記第一類謄本（地號全部）、宜蘭縣○○鄉○○段○○ ○○○○號土地登記第一類謄本（地號全部）、宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號土地登記第一類謄本（地號全部）、被告98年7 月30日羅鎮民字第0980014474號函、宜蘭縣政府98年7 月28日府地權字第0980104709號函等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 原告所有系爭土地是否為減租條例第19條第2 項規定之耕地? 原告以擴大家庭農場經營規模為由，依減租條例第19條第2 項規定，請求收回系爭土地，被告以系爭土地已劃分為都市計畫內土地，核與內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋之「耕地」規定不符，否准所請，並准由參加人續訂租約，是否適法? 本院判斷如下:
㈠按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土
地法及其他法律之規定。」、「本法所稱自耕，係指自任耕作者而言，其為維持一家生活直接經營耕作者，以自耕論。
」、「（第1 項）以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。（第2 項）前項所稱耕作，包括漁牧。」分別為減租條例第1 條及土地法第6 條、第106條所明定。72年8 月1 日修正公布農發條例第3 條第11款規定：「耕地：指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地。」89年1 月26日修正公布同條例第3條第1 項第11款規定：「耕地︰指合於下列規定之土地︰(一) 依『區域計畫法』劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依『都市計畫法』劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』。( 二) 國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」及於同條項第14款增訂：「耕地租賃︰指土地所有權人將其自有『耕地』之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」其第20條第1 項、第2項並規定：「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行後』所訂立之『耕地租賃契約』，應依本條例之規定，『不適用耕地三七五減租條例之規定』。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」、「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行前』『已依耕地三七五減租條例』，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」依據上開規定可知，89年1 月4 日農發條例修正施行前減租條例所稱之「耕地」係指：( 一) 依「區域計畫法」劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地；( 二) 依「都市計畫法」劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地；( 三)非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地；( 四) 國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前開( 一) 至( 三) 規定之土地。而農發條例89年1 月4 日「修正施行後」所訂立之「耕地租賃契約」，應依該條例之規定，不適用減租條例之規定；89年1 月4 日「修正施行前」已依減租條例規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律（減租條例）之規定。
㈡又按92年2 月7 日修正公布農發條例第3 條第10款、第11款
、第14款分別規定：「農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：( 一) 供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。( 二) 供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。( 三) 農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。」、「耕地：指『依區域計畫法』劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」、「『農業用地租賃』：指土地所有權人將其自有『農業用地』之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」其修正理由載明：「．．．修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍，理由如下：( 一) 耕地，係指主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，『依現行耕地定義，面積估計約97萬公頃，除特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地外，尚包括都市計畫區內之農業區、保護區及國家公園內田、旱地目之土地』，範圍太廣泛。加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍，縮小在『依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地』之範圍，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將現行『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。調整後以地政機關90年底土地使用編定之資料顯示，符合修正後『耕地』定義之面積約76萬公頃。( 二) 耕地定義範圍調整修正後，其政策意義為：都市計畫區農業區或保護區以及國家公園區內田、旱地目土地，平均面積偏小，性質屬都市發展預定地或須嚴格保護用地，非屬農業用地之管制重點地區，且目前已有完備之都市計畫法、建築法、國家公園法等法規規範；至非都市暫未依法編定之土地，依規定則適用林業用地予以管制，改列為非耕地並歸由森林法來管理。將上述三種土地範圍由農業用地中之『耕地』，改列為農業用地中之『耕地以外之農業用地』，並不影響這些田、旱地目土地之變更使用、興建農舍之管理及稅賦優惠，僅是放寬這些土地之分割限制、耕地必須合法使用始得移轉限制及農企法人取得耕地之許可限制而已，但放寬後，一方面可紓解這些範圍內田、旱地目土地之土地所有權人要求變更地目之壓力，另外亦可導引農企業法人取得這些限制較少之土地，兼顧該等法人經營農業生產之需求。．．．五將現行條文第1 項第14款『耕地租賃』修正為『農業用地租賃』，理由：修正條文第20條至第22條有關『耕地租賃』之規定，修正擴大為『農業用地租賃』，『均排除耕地三七五減租條例之限制』，爰配合修正本款之定義文字。」並於第20條第1 項、第2 項規定：「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行後』所訂立之『農業用地租賃契約』，應依本條例之規定，『不適用耕地三七五減租條例之規定』。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」、「本條例中華民國八十九年一月四日『修正施行前』已依『耕地三七五減租條例』，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其立法理由明載：「．．．二『現行條文』規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因本條例第3 條第1 項（按：「第
1 項」3 字為贅列）第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於本條例第3 條第1 項（按：「第1 項」3 字為贅列）第10 款 規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」準此，92年2 月7 日修正公布農業發展條例，已將修正前「耕地」之定義範圍，縮小在「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」之範圍；同時將該次修正前亦列為「耕地」之「依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地」、「非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地」及「國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地」，改列為「耕地以外之農業用地」，並規定89年1 月4 日農發條例修正施行後，不論係就該條例所指前揭「耕地」或「耕地以外之農業用地」訂立之「農業用地租賃契約」，悉依農發條例之規定；至89年1 月4 日農發條例修正施行前已依減租條例規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律（減租條例）之規定。則依前揭說明，89年1 月4 日農發條例修正施行前已依減租條例規定訂定租約者，其所指之「耕地」，應包含：( 一) 依「區域計畫法」劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地；( 二)依「都市計畫法」劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地；( 三) 非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地；( 四
) 國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前開( 一) 至( 三)規定之土地而言甚明。
㈢至於內政部97年7 月1 日臺內地字第0970105525號函釋：「
‧‧‧有關出租人擬依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3 條第11款及釋字第580 號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將減租條例第19條第2 項規定之「自耕地」及「耕地」限縮於92年2 月7 日修正公布農發條例第3 條第11款所指之「耕地（即依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地）」，不及該條款所規定「耕地以外之農業用地（即「依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地」、「非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地」、「國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於田、旱地目之土地」），增加出租人收回出租耕地之限制，顯已違反土地法第106條、農業發展條例第20條第2 項及減租條例規定意旨，本院自得拒絕適用。
㈤查原告所有系爭土地係於農發條例於89年1 月4 日修正施行
前已依減租條例之規定訂定租約乙節，此為兩造及參加人所不爭( 見本院卷第210-211 頁) ，並有系爭土地耕地租約附卷可稽，依農發條例第20條第2 項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例等相關規定。又系爭土地地目為田，其他登記事項記載有三七五租約，有土地登記第二類謄本在卷可稽( 見本院卷第160 頁) ，核屬農業用地，為減租條例第19條第2 項規定之耕地，原告於98年1 月15日，以擴大家庭農場經營規模為由申請收回，經被告審查結果，原告符合申請要件，以前處分准由原告收回自耕( 見原處分卷第108 頁及本院卷第29 頁)，詎被告嗣後僅以系爭土地已劃分為都市計畫內土地，核與內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋之「耕地」規定不符，而否准原告依減租條例第19條第2 項規定收回系爭土地之申請，並准由參加人續訂租約，揆諸前揭法律規定及說明，即有違誤。
㈥再查，系爭土地若非減租條例所規定之耕地，對出租人及承
租人應一體適用，何以原告依減租條例第19條第2 項規定，請求收回系爭土地，被告可以系爭土地已劃分為都市計畫內土地，核與內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋之「耕地」規定不符，而否准原告所請，參加人依減租條例第20條規定，請求准予續訂租約，被告卻未以系爭土地已劃分為都市計畫內土地，核與內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋之「耕地」規定不符，而否准參加人續訂租約? 未見被告作合理說明。本院質之被告承租人申請續租及出租人申請收回自耕，是否都以原處分處理？如果已經不是耕地，所以出租人不能收回，為何又同意承租人可以續耕？被告訴訟代理人答稱: 「依減租條例第17條第2 項、20條及土地法83條規定，變為非耕地時，原來有一個租約關係時，還是可以繼續訂定租約。即不因為不是耕地就阻止其續訂租約，只要之前有三七五租約存在，承租人願意續租時，就必須跟承租人繼續訂立租約。」等語( 見本院卷第209 頁) 。惟按「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：一、承租人死亡而無繼承人時。二、承租人放棄耕作權時。三、地租積欠達兩年之總額時。四、非因不可抗力繼續一年不為耕作時。五、經依法編定或變更為非耕地使用時。依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」減租條例第17條固有明文規定，該條規定係就出租人在耕地租約租佃期限未屆滿前，如何行使終止租約及應如何補償為規定，不能作為被告認定系爭土地係減租條例第20條規定之耕地，卻非同條例第19條第2項規定之耕地之法律依據。再按「（使用期限前之使用）編為某種使用地之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用。」土地法第83條亦有明文規定。惟承租人既可為從來之使用，將系爭土地作為耕地，出租人亦可為從來之使用，將系爭土地作為耕地。益見，被告無法就同一筆土地是否為耕地，依減租條例第20條及第19條第2 項規定可分別作不同之認定，提出合法之判斷依據，如此將使同一法律中之同一名詞，有不同之定義，產生自相矛盾之情形。故被告所辯，尚非可採。
七、綜上所述，減租條例第19條第2 項所謂「耕地」應包含耕地及耕地以外之農業用地，且原告所有之系爭土地，為符合上開條項規定之「耕地」，已如前述，然被告卻以原告申請收回之系爭土地已劃分為都市計畫內土地，核與內政部97 年7月1 日台內地字第0970105525號函釋之「耕地」規定不符，而否准原告收回系爭土地之申請，即屬違法。訴願決定引用前揭內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋規定，駁回訴願，亦有違誤，原告訴訟論旨執此指摘，求予撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。至原告請求判命被告作成准予收回系爭土地自耕之行政處分部分，因被告已於前處分作成准予原告收回系爭土地自耕之申請，本院既已撤銷原處分，而被告迄言詞辯論終結前既未另行作成撤銷前處分之行政處分，則前處分即回復其效力，原告於本案再為此部分之請求，即屬欠缺權利保護之必要，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 8 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 吳慧娟
法 官 陳心弘法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 7 月 8 日
書記官 劉道文