臺北高等行政法院判決
99年度訴字第921號99年10月21日辯論終結原 告 財團法人苗栗縣私立親民啟能教養院代 表 人 鄭遠祥輔 佐 人 周本錡被 告 內政部代 表 人 江宜樺（部長）訴訟代理人 李佳玲
陳瑾瑜上列當事人間補助費事件，原告不服行政院中華民國99年5 月4日院臺訴字第0990096829號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告起訴時係以○○周本錡為○○○，惟因原告為財團
法人，依原告之捐助章程第9 條、第16條規定（本院卷第47、48頁），應由董事長對外代表原告，○○則由董事長提名，經董事會決議通過，襄助董事長處理會務，並無對外代表原告之權。是經本院於99年7 月20日準備程序闡明後，原告即於99年7 月27日提出行政訴訟補正狀，改以董事長鄭遠祥為代表人，另聲請以○○周本錡為輔佐人，經核於法相合，應予准許，合先敘明。
㈡又原告於起訴後，以承審法官曾為本院98年度訴字第2645號
事件之承審法官，恐有偏頗之虞，且對聲請人究應以董事長抑或院長為代表人，前後立場不一為由，聲請本院法官闕銘富迴避。惟上開聲請，業於99年10月14日經本院99年度聲字第37號裁定駁回在案，有該裁定影本在卷可稽（本院卷第91至92頁），且上開情形均屬法官依據法律獨立審判所為之職權行使，與得否聲請迴避之事由無涉，顯係意圖延滯訴訟而為上開聲請，故依行政訴訟法第20條準用民事訴訟法第37條第1 項但書之規定，本院無庸於上開聲請事件確定前，停止本件訴訟程序，併此敘明。
㈢原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，且因本件並未停
止訴訟程序，是原告未到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告於民國98年12月20日以98親教字第00106 號函（下稱「98年12月20日函」）申請98年度推展社會福利補助收托身心障礙者交通費、身心障礙者教養機構服務費，經苗栗縣政府先後以98年12月31日府勞社福字第0980221499號函（下稱「98年12月31日函」）、99年1 月4 日府勞社福字第0990000549號函（下稱「99年1 月4 日函」）轉請被告處理，經被告以99年1 月6 日內授中社字第0990000093號函（下稱「原處分」）駁回，並檢還原告之申請資料。苗栗縣政府據以99年
1 月12日府勞社福字第0990003608號函（下稱「99年1 月12日函」）轉知原告。原告不服，提起訴願，經行政院以99年
5 月4 日院臺訴字第0990096829號決定駁回其訴願，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：伊不可能事先預知工作人員之每月異動情形，須於年底方能完整統計提報，是伊依「內政部補助身心障礙者教養機構服務費要點」第9 項規定及慣例，以98年12月20日函提出申請並無不當，並已善盡義務，且符合預算法第72條但書及74條、76條等規定。「內政部98年度推展社會福利補助經費申請補助項目及基準」於98年7 月6 日修正為「內政部推展社會福利補助作業要點」，均未規定申請補助之期間，亦未明列其授權之法律依據，依行政程序法第158 條、第174 條之1 規定應屬無效，被告據以作成原處分，自有違誤。況原處分指稱伊違反補助原則亦無法源依據，而增加法律所無之限制，不符「內政部補助身心障礙者教養機構服務費要點」之規定等語。並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應作成給付原告98年度收托身心障礙者交通費、身心障礙者教養機構服務費補助計新臺幣（下同）132 萬2,030 元之處分。
四、被告則以：身心障礙福利機構之經濟補助，屬給付行政措施，況依最高行政法院97年度裁字第4057號裁定意旨，政府對社會公益事業補助是否停止，並不涉及處罰議題，並須視國家財政狀況決定，無法律保留原則之適用，是伊考量補助經費之有限性，訂定「內政部推展社會福利補助作業要點」、「內政部98年度推展社會福利補助經費申請補助項目及基準」等行政規則，並未違反法律保留原則。而原告接受伊97年度（第7 次）全國身心障礙福利機構評鑑結果列為丙等，經輔導限期改善，複評成績仍未達乙等，未符「內政部98年度推展社會福利補助經費申請補助項目及基準」參、二、㈡之
2.之補助資格；況原告以98年12月20日函向被告申請98年度推展社會福利補助經費，經苗栗縣政府依規定審核後以98年12月31日函、99年1 月4 日函轉被告之送達日期為99年1 月
5 日，98會計年度業已終了，依「預算法」第72條規定，98年度經費即停止使用，伊既未於98年度終了前完成申請、核定及撥款之程序，即無法再予補助，是原處分並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、本院得心證之理由：㈠原告係苗栗縣立案身心障礙福利機構，經被告辦理97年度（
第7 次）全國身心障礙福利機構評鑑結果列為丙等，經輔導限期改善，複評成績仍列為丙等，原告嗣以98年12月20日函申請98年度推展社會福利補助收托身心障礙者交通費、身心障礙者教養機構服務費，經苗栗縣政府先後以98年12月31日函及99年1 月4 日函轉被告辦理，被告則以原處分駁回原告之申請，並檢還原告之申請資料，且經苗栗縣政府以99年1月12日函轉知原告等情，為兩造所不爭執，並有原告立案證書影本、被告評鑑結果函影本、被告複評結果函影本、原告
98 年12 月20日函影本、苗栗縣政府98年12月31日函影本、99年1 月4 日函影本、原處分書影本、苗栗縣政府99年1 月12日函在卷可稽（本院卷第50頁、被告答辯狀卷第1 至19、76至79 頁 、行政院訴願案檔案卷第29頁），自堪認為真正。
㈡原告主張「內政部推展社會福利補助作業要點」、「內政部
98年度推展社會福利補助經費申請補助項目及基準」違反法律保留原則，且依行政程序法第158 條、第174 之1 規定而無效，伊提出本件申請並未逾期，被告據以作成之原處分違反「內政部補助身心障礙者教養機構服務費要點」之規定等情，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。是本件爭點即為：1.「內政部推展社會福利補助作業要點」、「內政部98年度推展社會福利補助經費申請補助項目及基準」是否違反法律保留原則，且依行政程序法第158 條、第174 之1 規定而無效？2.原告是否逾期始申請98年度推展社會福利收托身心障礙者交通費及身心障礙者教養機構服務費之補助？3.原處分是否違反「內政部補助身心障礙者教養機構服務費要點」之規定？茲分述如下：
1.「內政部推展社會福利補助作業要點」、「內政部98年度推展社會福利補助經費申請補助項目及基準」是否違反法律保留原則，且依行政程序法第158 條、第174 之1 規定而無效？⑴按93年6 月23日修正公布之身心障礙者保護法第61條規
定：「（第1 項）主管機關應定期輔導與評鑑身心障礙福利機構，經評鑑成績優良者，應予獎勵。身心障礙福利機構，辦理不善或違反設立標準者，主管機關應限期令其改善。（第2 項）第一項評鑑工作應由中央主管機關成立評鑑委員會為之，其辦法由中央主管機關定之。」該法嗣於96年7 月11日修正公布為身心障礙者權益保障法第64條規定：「（第1 項）主管機關應定期輔導及評鑑身心障礙福利機構。（第2 項）前項機構經評鑑成績優良者，應予獎勵；經評鑑成績不佳者，主管機關應輔導其改善。（第3 項）第一項機構之評鑑項目、方式、獎勵及輔導改善等事項之辦法，由主管機關定之。」無論新、舊法均授權主管機關就評鑑可能涉及之事項，包括評鑑項目、評鑑方式以及評鑑後之獎勵與輔導等事項予以訂定辦法，以作為辦理評鑑之依據，是內政部亦分別依上開母法之授權，而先後於88年6 月16日及97年
1 月30日發布施行「身心障礙福利機構評鑑辦法」及「內政部身心障礙福利機構評鑑及獎勵辦法」。
⑵被告為辦理第7 次全國身心障礙福利機構評鑑，已於95
年11月成立第7 次評鑑委員會，展開相關評鑑作業，並以97年1 月24日內授中社字第0970715342號函頒布第7次全國身心障礙福利機構評鑑實施計畫，凡於96年1 月
1 日前完成立案之身心障礙福利機構及縣市主管機關辦理或委外經營管理之身心障礙福利服務中心，均為受評鑑之對象。惟因第7 次全國身心障礙福利機構評鑑辦理期間，適逢身心障礙者權益保障法修訂，故被告於修訂上開「內政部身心障礙福利機構評鑑及獎勵辦法」時，為明確第7 次全國身心障礙福利機構評鑑之法源，遂於該辦法第1 條、第11條分別規定：「本辦法依身心障礙者權益保障法（以下簡稱本法）第六十四條第三項規定訂定之。」、「本法中華民國九十六年七月十一日修正前已開始辦理之身心障礙福利機構評鑑工作，仍依本辦法修正前規定辦理。」是內政部辦理第7 次全國身心障礙福利機構之評鑑作業，自應依「內政部身心障礙福利機構評鑑及獎勵辦法」修正前之「身心障礙福利機構評鑑辦法」為之。而依該辦法第1 條、第3 條、第8 條、第10條第1 項、第11條第1 項則分別規定：「本辦法依身心障礙者保護法（以下簡稱本法）第六十一條第三項規定訂定之。」、「身心障礙福利機構之評鑑，由中央主管機關成立評鑑委員會為之。其任務如下：一、規劃、研究、諮詢、協調及執行身心障礙福利機構之評鑑。
二、其他有關身心障礙福利機構評鑑事宜。」、「（第
1 項）評鑑結果分為以下等第：一、優等。二、甲等。
三、乙等。四、丙等。五、丁等。（第2 項）中央主管機關並應將評鑑結果公告。」、「被評鑑為優等或甲等之身心障礙福利機構，中央主管機關得依其規模核發獎牌、獎勵金或遴選其工作人員出國考察及觀摩。」、「被評鑑為丙等或丁等之身心障礙福利機構，各級主管機關應停止政府資本支出之補助一年，並由地方主管機關遴選適當之專業人員或相關機構定期予以輔導。」是被告頒布之第7 次全國身心障礙福利機構評鑑實施計畫亦於第13點明定：「評鑑丙等或丁等機構視為身心障礙者保護法界定之辦理不善機構，依以下方式輔導與處分：評鑑丙等機構：各級主管機關應停止政府資本支出之補助1 年，並由各級主管機關遴選適當之專業人員或委請績優機構定期予以輔導。」⑶次按關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限
制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。此有大法官釋字第443 號解釋理由可資參照。依該號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性及補助經費之有限性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間（最高行政法院99年度判字第693 號判決意旨參照）。本件被告就身心障礙者教養機構服務費予以補助，屬政策性之補助措施，屬給付行政之一環，被告審酌政府財力負擔及相關預算編列情形等因素，考量整體衡平與公益原則，並兼顧優良身心障礙者教養機構之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第23條之平等原則相牴觸。上開身心障礙福利機構之評鑑與輔導及身心障礙者教養機構服務費、收托身心障礙者交通費之補助制度實施多年，旨在透過定期之考核，檢視身心障礙福利機構之服務品質，以期能符合社會對身心障礙者權益日漸重視、服務品質要求日漸提昇之趨勢，故被告考慮上開社會經濟狀況、財政收支情形與整體衡平與公益原則，為使補助經費之運用發揮最高效益，審酌得補助之對象、項目、範圍、標準及申請補助之期間等尚非屬涉及公共利益之重大事項，縱無法律或法律明確授權之命令為依據，仍有依「身心障礙者權益保障法」第3 條規定所賦予之法定職權：「一、全國性身心障礙福利服務權益保障政策、法規與方案之規劃、訂定及宣導事項。…三、中央身心障礙福利經費之分配及補助事項。四、對直轄市、縣（市）身心障礙福利服務之獎助及評鑑之規劃事項。…九、全國性身心障礙福利機構之輔導、監督及評鑑事項。」而據以訂定「內政部推展社會福利補助作業要點」及「內政部98年度推展社會福利補助經費申請補助項目及基準」之自由形成空間，而無違反大法官釋字第443 號解釋意旨及法律保留原則，更無該當行政程序法第158 條、第174 條之1 所定命令無效之情形。是原告主張「內政部推展社會福利補助作業要點」、「內政部98年度推展社會福利補助經費申請補助項目及基準」違反法律保留原則，且依行政程序法第158 條、第174 之1 規定而無效等情，洵不足採。
2.原告是否逾期始申請98年度推展社會福利收托身心障礙者交通費及身心障礙者教養機構服務費之補助？按「內政部推展社會福利補助作業要點」針對「一般性補助」之申請時間及程序，規定如下：「四、申請時間：申請補助案件採事前審核原則，申請單位應依下列規定提出申請：㈠全年度持續執行之一般性案件，應依年度計畫，於年度開始前二個月內提出申請。…五、申請程序：…㈡直轄市或縣（市）立案之民間單位向直轄市政府社會局或縣（市）政府提出申請，經審核符合規定者，函送內政部核辦。」是縣（市）立案之民間單位申請一般性補助，須於年度開始前2 個月內向縣（市）政府提出始可。經查，原告係向苗栗縣政府提出98年度推展社會福利補助收托身心障礙者交通費、身心障礙者教養機構服務費之申請，依前揭規定應於98年度開始前2 個月內（即97年11月1 日起至同年12月31日止）向苗栗縣政府提出，惟原告遲至98年
12 月20 日始提出本件申請，顯已逾前揭規定之申請期限。是被告以原告逾期提出本件申請為由，而駁回原告之申請，即屬有據。
3.原處分是否違反「內政部補助身心障礙者教養機構服務費要點」之規定？⑴次按「內政部補助身心障礙者教養機構服務費要點」係
被告針對身心障礙者教養機構服務費補助之申請對象、補助人數、補助款核算方式及其運用原則等所訂定較為原則性之抽象規定，至於「內政部推展社會福利補助作業要點」及「內政部98年度推展社會福利補助經費申請補助項目及基準」，則屬較為細節性、技術性之具體規定，三者均屬被告所訂定相同位階之規範，於解釋適用時，自應優先適用具體規範。
⑵又按「內政部推展社會福利補助作業要點」規定：「二
、補助對象及項目：㈠一般性補助：依申請補助項目及基準規定各該補助項目之補助對象及項目為限。…三、補助標準：㈠一般性補助：依內政部預算額度，申請補助項目及基準規定核算補助經費，…十一、其他：㈠申請補助項目及基準由內政部另定之。」經查：
①「內政部98年度推展社會福利補助經費申請補助項目
及基準」參、二、補助身心障礙者教養機構服務費項目中之補助原則第2.點規定「經本部97年度身心障礙福利機構評鑑為優等之機構，每人每月補助服務費金額增加百分之十；甲等之機構，每人每月補助服務費金額增加百分之五。經評鑑為丙等或丁等者，停止補助。但經輔導限期改善並獲複評成績改列乙等以上者，始得提出服務費申請」。本件原告接受被告97年度（第7 次）全國身心障礙福利機構評鑑結果列為丙等，經輔導限期改善，複評成績仍列為丙等等情，亦如前述，則揆諸前揭「內政部98年度推展社會福利補助經費申請補助項目及基準」參、二、第2.點規定，原告自不得提出補助身心障礙者教養機構服務費之申請，縱提出申請，被告亦應駁回其申請。是被告以原處分駁回原告補助98年度身心障礙者教養機構服務費之申請部分，並無違誤。原告主張原處分此部分違反「內政部補助身心障礙者教養機構服務費要點」之規定等語，核無足採。
②惟稽諸「內政部98年度推展社會福利補助經費申請補
助項目及基準」參、三、辦理收托身心障礙者交通費補助項目中之補助原則中，並無類似前開因參與被告97年度（第7 次）身心障礙福利機構評鑑為丙等或丁等者停止補助之消極資格規定。是被告本不得以原告參與97年度（第7 次）身心障礙福利機構評鑑評鑑及複評結果均為丙等為理由，而駁回原告98年度收托身心障礙者交通費補助之申請，惟因原告提出本件申請時已逾申請期限，被告駁回其98年度收托身心障礙者交通費補助之申請，並無違誤，仍應予維持。
4.綜上所述，原處分駁回原告98年度收托身心障礙者交通費補助及身心障礙者教養機構服務費補助之申請，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求判決被告應作成給付原告98年度收托身心障礙者交通費、身心障礙者教養機構服務費補助共132 萬2,030 元之處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 22 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 11 月 22 日
書記官 陳 可 欣