臺北高等行政法院判決
99年度訴字第934號99年9月9日辯論終結原 告 甲○○○訴訟代理人 吳純怡律師被 告 宜蘭縣宜蘭市公所代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 己○○
林慧雁
參 加 人 丙○○
丁○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年3月4日府訴字第980092474號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告與承租人（即參加人）丁○○、丙○○間，就其所有坐落宜蘭市○○段323與324地號土地（以下簡稱系爭土地）分別訂有耕地三七五租約（租約字號:宜進士字第113與114號），最近一次租期自92年1月1日起至97年12月31日止。原告於98年1月12日公告期間內，依耕地三七五減租條例（以下簡稱減租條例）第19條第2項規定，以擴大家庭農場規模為由申請收回，承租人丁○○、丙○○亦分別於公告期間內申請續約，經被告審核後，認系爭土地不符農業發展條例（以下簡稱農發條例）第3條第11款所稱之耕地，遂於98年6月9日以市民字第980011568號函（以下簡稱原處分）准由承租人丁○○、丙○○續訂租約，並同時否准原告收回系爭土地之申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。本院於99年7月7日行準備程序後，認有使承租人丁○○、丙○○參加訴訟之必要，乃依職權命渠等參加被告之訴訟。
二、本件原告主張：㈠減租條例之「耕地」係指農地而言，包含耕地及耕地以外之農業用地之租佃均可適用減租條例之規定：
⑴按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依
土地法及其他法律之規定。」，減租條例第1條定有明文。次按「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」，為土地法第106條第1項所明定。又「耕地三七五減租條例第1條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1條暨土地法第106條第1項之規定自明。」、「耕地三七五減租條例第1條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106條第1項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言。」，最高法院著有44年臺上字第611號判例及行政法院（現改制為最高行政法院）亦有45年判字第83號判例可資參照。質言之，既指僅限「耕地」之租用，始有減租條例之適用；則凡係依減租條例規定訂定租約者，該租約所載明之「租佃標的」當然即為耕地。是被告於補充答辯書(四)所述理由指稱「...土地法第106條僅針對耕地之租佃為界定，該條所稱『農地』內涵，土地法並無設有明確定義...」乙節，顯與上開判例要旨不符。亦即，減租條例就「耕地」之定義原即已有明確之認定，故系爭土地自始至今均有減租條例之持續適用，並無被告所指「未臻明確」情事。
⑵參照司法院大法官會議釋字第580號解釋意旨，立法者考
量減租條例第19條第1項第2款規定，將使租約變相無限延長，乃於72年12月23日增訂第2項規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，有鼓勵擴大家庭農場經營規模，促進農業現代化之立法目的。是自減租條例第19條第2項之立法目的觀之，不論係耕地或耕地以外之農業用地，只要係三七五租約之耕地農地，均有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之必要，而有減租條例第19條第2項之適用，並無「都市農地」或「非都市農地」之區別。
⑶且農發條例第20條第1項及第2項分別明定「本條例中華民
國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。」、「本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」。該法條於92年2月7日之修正立法理由略以「一、第1項酌作文字修正，其餘各項未修正。二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第3條第1項第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第3條第1項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」。故農發條例第20條第1項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地；而農發條例第20條第2項規定範疇亦應作相同解釋，即包含耕地及耕地以外之農業用地。綜上可證，減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地，此亦經高雄高等行政法院98年訴字第509號判決明文揭示。從而系爭土地既係於89年1月4日農發條例修正施行前即已依減租條例規定訂定租約，則依農發條例第20條第2項規定，自應「悉」依減租條例之規定，包含「耕地」之認定標準或其定義，均無另引農發條例贅為解釋之餘地。
⑷又農發條例第3條第11款原規定：「耕地︰指合於下列規
定之土地︰（一）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。（二）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」。嗣於92年2月7日該條文修正為：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」其修正之立法理由為：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」。由上可知其縮小耕地之定義範圍，並無減縮減租條例第19條第2項適用範圍之目的，故農發條例第3條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響減租條例第19條第2項之適用範圍，即減租條例第19條第2項所謂「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。
⑸內政部97年7月1日臺內地字第970105525號函（以下簡稱
內政部97年7月1日函）將減租條例第19條第2項規定所謂「自耕地」及「耕地」限於農發條例第3條第11款之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地，造成解釋減租條例所稱「耕地」定義時，包含有耕地以外之農業用地；而獨在解釋減租條例第19條第2項之「耕地」時，卻又侷限於農發條例第3條第11款之耕地，不包含該耕地以外之農業用地。同一法律中同一名詞，有不同定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制。蓋耕地所有權及耕地承租權，分屬出租人之財產權與承租人之工作權，國家應予保障，此於憲法第15條已有明文；且依中央法規標準法第5條及第6條規定，應以法律定之，內政部97年7月1日函下達拘束其所屬機關，剝奪限制出租人之耕地收回權，惟與人民之財產權相關事項應以法律定之，卻以行政規則為之，是內政部97年7月1日函不僅違反土地法第106條第1項及農發條例第20條第2項規定，且依憲法第172條及中央法規標準法第11條規定為無效，業經高雄高等行政法院98年度訴字第529號判決、98年度訴字第529號判決、98年度訴字第689號判決及台北高等行政法院99年度訴字第929號判決、99年度訴字第838號判決「拒絕加以適用」在案，亦有違法律保留原則，依行政程序法第158條第1項第2款規定，應屬無效。
㈡再者，縱被告援用農發條例第3條第11款對耕地作出與前開
判例意旨不同之解釋，惟依72年8月1日修正公布之農發條例第3條第11款規定：「耕地：指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地。」、89年1月26日修正公布同條例第3條第1項第11款規定：「耕地︰指合於下列規定之土地︰(一)依『區域計畫法』劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依『都市計畫法』劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。(二)…」。從而，89年1月4日農發條例修正施行前，減租條例所稱之「耕地」係指：(一)依「區域計畫法」劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地；(二)依「都市計畫法」劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地；(三)非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地；(四)國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前開(一)至(三)規定之土地，此業經鈞院99年訴字第929號判決明揭。本件縱經宜蘭縣政府公告系爭土地為都市計畫案之農業區，仍不應因此而異其耕地性質，且現仍作農地使用，本件租約之續訂或終止仍應依減租條例之規定加以認定。
㈢系爭土地向來均依40年間首次訂定耕地租約時，於實體上確
屬「耕地」之事實予以認定其為「耕地」，不因宜蘭縣政府嗣後將系爭土地編定為都市計畫案之農業區而有異：
⑴系爭土地自始即依40年間公布實施減租條例時，依減租條
例之規定認定為「耕地」，而適用減租條例訂定耕地租約，自係屬農發條例於89年1月4日修正施行前已依減租條例之規定訂定租約之土地，依農發條例第20條第2項規定，關於系爭土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應適用減租條例之規定。其後雖經宜蘭縣政府於72年間公告系爭土地為都市計畫案之農業區，但歷時至今，並未有減租條例第17條第1項第5款所定「經編定或變更為非耕地」且已「實際使用」之情形，被告仍續以系爭土地為「耕地」，續依減租條例之規定續訂「耕地租約」之事實並未改變。
⑵按「耕地之一部經依法編定或變更為非耕地使用者，應申
請租約變更登記」，臺灣省耕地租約登記辦法第4條第1項第9款定有明文。則系爭土地如經被告依內政部97年7月1日函認定為「非耕地」，致不符減租條例第19條第2項所訂「得收回自耕」之要件時，被告即應依該登記辦法第4條第2項規定，通知出租人及承租人辦理「變更登記」，改以「非耕地」為標的，另訂「非耕地租約」，並另循適法規定管理。縱承租人等未及申辦登記，被告亦應依該登記辦法逕行登記後，通知出租人與承租人，要無再依減租條例第20條所定「續訂租約」之適法；其應登記而未登記，即已疏誤於先；復令承租人續訂租約，則又違法在後，是原處分准予承租人續訂租約應屬違法。
⑶次按「（使用期限前之使用）編為某種使用地之土地，於
其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用」，土地法第83條亦有明文規定。被告於補充答辯理由狀陳稱，系爭土地雖經依法編定或變更為非農發條例第3條第11款所稱「耕地」時，依土地法第83條規定，仍得為繼續使用。惟承租人既可為從來之使用，將系爭土地作為耕地，出租人亦可為從來之使用，將系爭土地作為耕地。益見，被告無法就同一筆土地是否為耕地，依減租條例第20條及第19條第2項規定可分別作不同之認定，提出合法之判斷依據，如此將使同一法律中同一名詞，產生自相矛盾之情形，故被告所辯，尚非可採。
㈣又查本件於農發條例89年1月4日修正施行前，已依減租條例
規定訂定系爭三七五租約，依農發條例第20條第2項規定，關於權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例等相關規定。原告所提系爭土地之土地登記謄本及被告出具之98年5月18日宜市工區字第1890號簡便行文表暨99年4月17日宜市工區字第368號都市計畫土地使用分區證明書，已足證明系爭土地係屬減租條例第19條第2項規定之「自耕地」，然被告卻以系爭土地已劃分為都市計畫內土地，核與內政部97年7月1日函釋之「耕地」規定不符，而否准原告依減租條例第19條第2項規定收回系爭土地之申請，自有未合。再者，系爭土地若非減租條例所規定之耕地，對出租人及承租人應一體適用，何以原告依減租條例第19條第2項規定，請求收回系爭土地，被告可以系爭土地已劃分為都市計畫內土地，核與內政部97年7月1日函釋之「耕地」規定不符，而否准原告所請；承租人依減租條例第20條規定，請求准予續訂租約，被告卻未以系爭土地已劃分為都市計畫內土地，核與內政部97年7月1日函釋之「耕地」規定不符，而否准參加人續訂租約，亦未見被告作合理說明。
㈤再原告於申請收回系爭土地自耕時，既已依內政部90年5月9
日台90內地字第9064901號函釋，簽立「出租人自任耕作切結書」提送被告審認無疑在案，是原告應無減租條例第19條第1項第1款「出租人不能自任耕作」之情形。且承租人丙○○及丁○○經被告審認後，認丙○○一家及丁○○一家之收入扣除支出均為正數，顯無減租條例第19條第1項第3款「致承租人失其家庭生活依據者」之情形，此亦為被告所不爭執。今被告僅依內政部97年7月1日函釋，即據以准予承租人續訂租約，否准原告收回系爭土地之申請，顯有違誤，不應援用。是原告以擴大家庭農場經營規模為由申請收回系爭耕地，並無減租條例第19條第1項第1款及第3款之不得收回自耕之情形，自應准予原告收回等情；並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告並應作成准予原告收回系爭耕地之行政處分。
三、被告則以：㈠經查自減租條例於40年6月7日公布施行迄今，即未曾就其所
稱「耕地」之內容及範圍設有明文規定，內政部97年7月1日函就減租條例第19條第2項「耕地」及「自耕地」，以農發條例第3條第11款所稱之「耕地」為認定，除符合該條項之立法目的外，並與司法院大法官會議釋字第580號解釋意旨相符，茲陳述如下:
⑴依行為時減租條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例
之規定，本條例未規定者，依土地法及民法之規定。」，該條所稱之「耕地租佃」，依土地法第106條規定：「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。前項所稱耕作包括漁牧。」及參照最高法院44年台上字第611號判例：「耕地三七五減租條例第1條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1條暨土地法第106條第1項之規定自明。」。然土地法第106條僅針對耕地之租佃為界定，該條所稱「農地」內涵，土地法並無設有明確定義。故耕地三七五減租政策於實務執行上，有關耕地之認定，於72年農發條例尚未就耕地作明確定義之前，係依土地法第106條之規定，就土地實際使用狀況是否為農、漁、牧使用，並輔以地目等則以為認定。嗣農發條例於62年9月3日公布施行，僅對農業用地以土地使用方式為定義，嗣於72年8月1日該條例首次對於「耕地」明文定義其內容，並配合都市計畫、區域計畫或其他用地編定管制予以認定，而後更分別於89年1月26日及92年2月7日就該條例之農業用地及耕地範圍予以調整。從歷次農發條例對於農業用地及耕地定義演變可知，農業用地及耕地意涵，隨著農業政策、農業發展結構調整及社經環境發展等原因，被賦予不同之內容與範圍。值此，內政部97年7月1日函釋示出租人依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地，需符合農發條例第3條第11款所稱之「耕地」。就減租條例第19條第2項立法目的考量，按農發條例第3條第10款對於農業用地定義之範圍，相較於同條例第11款所定耕地之範圍，尚涵蓋其他非屬農牧使用（例如：森林、保育使用）之土地，參照最高法院63年臺上字第1218號判例：「耕地租賃，以支付地租而栟作他人之農地為要件，所謂耕作，指目的在定期（按季、按年）收獲而施人工於他人土地以栽培農作物而言（參照司法院院字第七三八號釋）。上訴人施人工於被上訴人之土地，其目的為『經營造林』，顯非耕地租賃。」，是農發條例第3條第10款所稱農業用地範圍未必皆符減租條例所稱之耕地租佃，故減租條例第19條第2項所稱耕地及自耕地，應以農發條例第3條第11款之耕地範圍作認定，否則恐滋生未符減租條例之耕地租佃問題。
⑵又衡諸減租條例第19條第2項立法目的，係為避免農場耕
地面積狹小，未能達到適當經營規模而使農民所得偏低，造成農業發展緩慢，於兼顧佃農家庭生活之原則下，配合農發條例之第二階段農地改革政策，改善農業經營方式，建立家庭農場，以促成農業發展條例之實踐，其所欲鼓勵擴大經營規模者並未涵蓋非屬農牧經營之農場耕地，且自92年2月7日農發條例第3條第11款關於耕地定義範圍修正之立法理由：「三、修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。調整後以地政機關90年底土地使用編定之資料顯示，符合修正後『耕地』定義之面積約為76萬公頃。」，可知農發條例第3條第10款之「農業用地」所涵蓋都市計畫農業區或保護區及國家公園內田、旱地目土地，平均面積均小，性質屬都市發展預定地或需嚴格保護用地，而非重點農業發展地區，然而同條第11款之耕地則為主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，是減租條例第19條第2項之耕地及自耕地，依農發條例第3條第11款之耕地範圍，較符合該條項上述立法目的。
⑶再按「憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以
及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。…耕地三七五減租條例，旨在秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。…減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務…與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。」，為司法院大法官會議釋字第580號解釋意旨所揭，以衡平租佃雙方權益。是被告衡酌上開規定，雖透過解釋明確定義租佃雙方之財產權益，有助租佃爭議之定紛止息；惟因減租條例第19條第2項耕地及自耕地認定標準，涉及出租人得否以擴大家庭農場經營規模為由，收回出租耕地而無需給予承租人地價補償，恐有衝擊租佃均衡關係，引發租佃紛爭之虞。是內政部97年7月1日函釋就減租條例第19條第2項「耕地」及「自耕地」，以農發條例第3條第11款所稱之耕地為認定，除符合該條項立法目的外，並與司法院大法官會議釋字第580號解釋意旨所揭減租條例秉承憲法改善農民生活之宗旨相符，自得予以援用。
㈡復查，農發條例第20條主要係對租約適用農發條例或減租條
例「時間點」之界定，與減租條例對耕地定義之援引無直接關聯，爰分述如下：
⑴按「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業
用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」，為農發條例第20條第1項所明定。又揆諸該條項92年2月7日修正之立理由：「二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第3條第1項第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第3條第1項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」，主要係為避免「耕地以外之農業用地」於89年1月4日該條例修正後所訂立之租賃契約，地主仍有適用減租條例之顧慮而不願出租，為避免該疑慮，爰將原條文「耕地租賃」修正為「農業用地租賃」，俾使「耕地以外之農業用地」於89年1月4日該條例修正後所訂立之租約者，排除減租條例規定之適用更加明確。可見農發條例第20條主要係對租約適用農業發展條例或減租條例「時間點」之界定，與減租條例對耕地定義之援引無直接關聯。故原告以農發條例第20條第1項之文義係引用「農業用地」而非「耕地」，遽認被告不宜引用該條例「耕地」定義，顯係誤解。
⑵又查系爭租約係於89年1月4日農發條例修正施行前已依減
租條例訂立，並經被告登記有案，是依農發條例第20條第1項規定，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例之規定。準此，依減租條例第20條規定：
「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」，被告准承租人續訂租約於法尚無不合。
㈢另按「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕
外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」及「編為某種使用地之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用。」，分別為減租條例第17條、第20條及土地法第83條所明定，準此，倘原訂有三七五租約之土地，雖業經依法編定或變更為非農業發展條例第3條第11款所稱「耕地」時，依土地法第83條規定，仍得繼續為從來之使用。系爭土地經宜蘭縣政府於72年5月26日以府建都字第31590號公告實施「變更暨擴大宜蘭都市計劃案」（以下簡稱為宜蘭縣政府72年5月26日公告都市計劃案）劃歸為都市計畫用地，使用分區為農業區；再經該府於80年12月2日以府建都字第108962號公告發布實施「擬定宜蘭擴大都市計畫（運動公園附近地區）細部計劃案」（以下簡稱為宜蘭縣政府80年12月2日公布細部計劃案），使用分區為農業區。因此，系爭土地皆屬都市計畫內之土地，不符內政部97年7月1日函釋所揭「耕地」概念，故不該當減租條例第19條第2項擴大家庭農場之前提要件。綜上所陳，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持，亦稱妥適，原告之訴為無理由資為抗辯；並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人丁○○及丙○○均陳稱同被告之主張。
五、本件兩造之爭點厥為系爭土地是否符合減租條例第19條第2項所稱「耕地」要件？原告得否依減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場規模為由申請收回？經查：
㈠按「耕地租約期滿後，有左列情形之一者，出租人不得收回
自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」，減租條例第19條定有明文。
㈡本件原告與承租人丁○○、丙○○間，就其所有系爭土地訂
有耕地三七五租約（租約字號：宜進士字第113與114號），最近一次租期自92年1月1日起至97年12月31日止。原告於98年1月12日公告期間內，依減租條例第19條第2項規定，以合併為擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回自耕，承租人丁○○、丙○○亦分別於公告期間內向被告申請續訂租約。經被告審認以系爭土地不符農發條例第3條第11款之「耕地」規定，遂以原處分核定准許承租人丁○○、丙○○續訂租約，並予以否准原告收回系爭土地之申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。經查：
⒈被告否准原告收回系爭出租土地之請求，其理由為：
原告之請求權規範基礎建立在減租條例第19條第1項第1、3款之消極要件不具備及同條第2項積極要件具備之前提下，而該條文第1項及第2項之規定內容則如下述：
⑴第1項耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：
一、出租人不能自任耕作者。
二、出租人所有收益足以維持一家生活者。
三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。⑵第2項:
出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。⒉惟本件原告並不符合減租條例第19條第2項所定之「收回
」要件，因其打算收回之系爭土地不符合現行農發條例第3條第11款之「耕地」定義（即「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」），自非上開法律條文（即減租條例第19條第2項）中所稱之「耕地」。
⒊是以，本案爭點即集中到「減租條例第19條第2項規定」
中之「耕地」法律用語，究竟應如何界定其內涵。對此，被告認為該條文所稱之「耕地」，乃係指符合農發條例第3條第11款所定義之「耕地」（即「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」）；原告則主張被告不應將減租條例與農發條例混為一談，並主張內政部97年7月1日函釋並非法律，僅係行政規則，並未對外發生法規範效力，對法院並不具有拘束力云云。
⒋針對上開爭點，本院之判斷結論及其理由形成如下：
⑴實則從上開2項條文（減租條例第19條第2項與農發條例第
3條第11款）之立法沿革觀之，立法者顯然有意以農發條例第3條第11款之「耕地」定義，用以界定減租條例第19條第2項所稱之「耕地」，爰說明如后。
①減租條例第19條第2項之規定，係於72年12月23日修正時所新增之規定。
②而農發條例第3條之規定，在72年8月1日以前，根本沒
有對「耕地」之定義為規範；直到72年8月1日修正時，才在同條例第3條第11款中對「耕地」作成定義，將之限制在「農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地」。
③由以上之立法沿革足知，農發條例於72年8月1日修正，
新添同條第3條第11款對「耕地」定義之法規範，正是因應耕地三七五減租條例預計於72年12月23日修正，新添同條例第19條第2項「擴大農場收回耕地」之規定，而預作準備。
④隨後農發條例又於89年1月26日修正，再將同條例第3條第11款之「耕地」定義又限縮為：
I 依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。
II國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性
質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。
⑤92年2月7日農發條例第3條第11款再次修正，又進一步
再限縮耕地之範圍，將之限制在「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」（此即本案應適用之現行條文）。
⑥而農發條例第3條第11款於89年1月26日及92年2月7日之
二次修正，更可看出主管機關對減租條例第19條第2項適用範圍日趨嚴格。
⑵而以上之立法意旨，又經主管機關內政部以97年7月1日函予以重申，該函釋表明之規範意旨如下所載。
主旨：關於耕地三七五減租條例第19條第2項所稱『耕地』及『自耕地』疑義乙案，請查照並轉知所屬。
說明：
一、……
二、按耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項『耕地租約期滿時，左列情形之一者，出租人不得收回耕地：
一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制』，所稱『耕地』及『自耕地』，依農業發展條例第3條第11款：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地』之規定，……有關出租人擬依耕地三七五減租條例第19條第2項規定以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地，自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及釋字580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為「自耕地」者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，於法未合。
⑶第以引用行政函釋為個案之法規範時，一定要確認該函釋
制定時所立基之實證背景與待處理之個案事實，在規範評價上相同。經查內政部97年7月1日函，其規範事務之實證特徵與減租條例第19條第2項所稱『耕地』及『自耕地』有關，規範評價上相同，則本件被告予以援用，於法洵無不合。原告所稱內政部97年7月1日函釋並未對外發生法規範效力云云，殊屬誤解。
⑷且查土地之使用，於非都市計畫時固係以地目作為管制標
準，然土地一旦納入都市計畫後，依區域計畫法施行細則第12條規定，其使用悉依都市計畫法管制，不再以原土地地目為準則，亦即係以土地使用分區作為管制判別基準。本件依宜蘭縣政府99年7月8日府建城字第0990094605號函（以下簡稱宜蘭縣政府99年7月8日函）所檢附之系爭323、324地號土地及原告申請為擴大農場經營之宜蘭市○○段○○○○號土地共3筆之都市計畫辦理情形彙整表顯示，系爭323、324地號土地經宜蘭縣政府72年5月26日公告都市計劃案，劃歸為都市計畫用地，使用分區為農業區，又經該府80年12月2日公布細部計劃案劃定其使用分區為農業區，有宜蘭縣政府99年7月8日函及上開彙整表暨公告等影本在卷可佐。益徵原告欲擴大家庭農場經營規模之系爭土地係都市計畫內之土地，不符內政部97年7月1日函釋所揭「耕地」概念，自不該當減租條例第19條第2項擴大家庭農場之前提要件。
⑸則被告以依農發條例第2條規定，系爭「耕地」認定之主
管機關為宜蘭縣政府，而依該府於72年5月26日以府建都字第31590號公告實施之「變更暨擴大宜蘭都市計劃案」，可知系爭土地業經劃歸為都市計畫用地，因認原告不能收回系爭土地自任耕作，而依上開法律解釋之結論，予以駁回原告之請求，於法即洵無不合，尚無違反法律保留原則可言。
⑹因此，在現行實證法之基礎下，本件承租人丁○○、丙○
○於公告期間內申請續租，並提出全戶戶籍謄本、全年綜合所得稅各類所得資料清單、全年生活費用明細表與自任耕作切結書各1份等為證；經被告計算其所得資料及支出生活費等結果，其所得為正數，而系爭土地未符農發條例第3條第11款耕地之規定，被告遂以原處分准由丁○○、丙○○續訂租約，並予以否准原告收回系爭土地之申請，徵諸上開法條規定及說明，尚無違法情事，原告所稱委無足取。
從而本件被告所為原處分，揆諸首揭條文規定及前開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應作成准予其收回系爭土地之處分，皆為無理由，均應予以駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 7 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 7 日
書記官 劉 育 伶