臺北高等行政法院判決
99年度訴字第936號100年7月28日辯論終結原 告 黃阿甘訴訟代理人 吳純怡 律師被 告 宜蘭縣礁溪鄉公所代 表 人 黃太平（鄉長）訴訟代理人 林志昇
游美英
參 加 人 吳阿添訴訟代理人 吳振東 律師
參 加 人 蔡主榮被告參加人 內政部代 表 人 江宜樺（部長）訴訟代理人 林慧玲
陳芳珍上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣中華民國99年3 月17日府訴字第0980143213號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依本判決之法律見解另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告（即出租人）與參加人（即承租人）間就坐落宜蘭縣○○鄉○○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：礁詩字第182-1 號，下稱系爭租約），最近一次租期自民國92年1 月1 日起至97年12月31日止。原告於租約期滿公告期間內，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2 項之規定，以擴大家庭農場經營規模為由向被告申請收回自耕，參加人等則均申請續訂租約，經被告以98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函准由原告收回系爭土地自耕。嗣被告以98年7 月14日礁鄉民字第09800010857 號函撤銷上開98年5 月21日函。經重行審查，被告以系爭租約耕地已變更為非耕地，不符合耕地三七五減租條例第19條第2 項之規定，遂以98年9 月10日礁鄉民字第0980013917號函（原處分）核定准予參加人續訂租約，否准原告申請收回自耕。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告與參加人即承租人吳阿添、蔡主榮間就系爭土地分別訂
有耕地三七五租約，最近一次租期為92年1 月1 日至97年12月31日，原告於租期期滿公告期間內依耕地三七五減租條例第19條第2 項之規定，以擴大家庭農場規模申請收回，經被告審酌承租人96年度收支資料後，認承租人並無耕地三七五減租條例第19條第1 項第3 款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，並以98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函准由原告收回系爭土地自耕。詎料，被告卻於98年7 月14日礁鄉民字第0980010857號函撤銷原核定准予原告收回自耕之處分，並以原處分准由承租人續訂租約。茲訴願決定及原處分顯有違誤，爰陳述如下。
㈡按減租條例就「耕地」之定義原即已有明確之認定，系爭土
地自始至今均有減租條例之持續適用，並無被告所指「未臻明確」情事：
1.按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」減租條例第1 條定有明文。又「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」為土地法第106 條第1 項所明定。是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言；耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言，有最高法院44年臺上字第611 號判例、最高行政法院45年判字第83號判例可資參照。質言之，既指僅限於『耕地』之租用，始有減租條例之適用；則凡是依減租條例規定訂定租約者，租約所載明之「租佃標的」當然即為耕地。⒉另依農發條例第20條第2 項之規定：「本條例民國89年1 月
4 日修正施行『前』，已依三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係，租約之續約、修正及終止，『悉』依該法之規定。」系爭土地於89年1 月4 日農發條例修正施行「前」即已依減租條例規定訂定租約，此事實為被告所不否認，自應「悉」依減租條例之規定，包含「耕地」之認定標準或其定義，均無另引農發條例贅為解釋之餘地。
⒊再者，縱使被告爰用農業發展條例第3 條第11款對耕地做出
與上開判例要旨不同之解釋，惟依72年8 月1 日修正公布農發條例第3 條第11款規定：「耕地：指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地。」89年1 月26日修正公布同條例第3 條第1 項第11款規定：「耕地︰指合於下列規定之土地︰（一）依『區域計畫法』劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依『都市計畫法』劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。（二）…』。從而，89年1 月4 日農發條例修正施行前減租條例所稱之「耕地」係指：（一）依「區域計畫法」劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地；（二）依「都市計畫法」劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地；（三）非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地；
（四）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前開（一）至（三）規定之土地，此業經鈞院99年訴字第929 號判決明文揭示。本件雖依「變更四城地區都市計畫（第一次通盤檢討）」編定為都市計畫土地內之農業區，仍不應因此而異其耕地性質，且現仍作農地使用，本件租約之續訂或終止仍應依三七五減租條例之規定加以認定，併予敘明。
⒋嗣於92年2 月7 日該條文雖修正為：「耕地：指依區域計畫
法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」其修正之立法理由為：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」則由上開條款修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮耕地三七五減租條例第19條第2 項適用範圍之目的，故農業發展條例第3 條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響減租條例第19條第2 項之適用範圍，即減租條例第19條第2 項所謂「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。
5.縱使被告爰用農業發展條例第3 條第11款對耕地作出與上開最高法院44年臺上字第611 號判例及最高行政法院45年判字第83號判例要旨不同之解釋，則由上開條款修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮耕地三七五減租條例第19條第2 項適用範圍之目的，故農業發展條例第3 條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響耕地三七五減租條例第19條第2 項之適用範圍，即耕地三七五減租條例第19條第2 項所謂「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地，此業經高雄高等行政法院98年訴字第529 號判決、98年訴字第529 號判決、98年訴字第689 號判決明文及台北高等行政法院99年訴字第929 號判決、99年訴字第83
8 號判決、99年訴字第1013號判決揭示（詳上證三至上證八）。因此，本件縱使經宜蘭縣政府公告系爭土地為都市計畫案之農業區，仍不應因此而異其耕地性質，且現仍作農地使用，本件租約之續訂或終止仍應依三七五減租條例之規定加以認定，併予澄明。
㈢系爭土地應依向來實際用途為「耕地」之事實予以認定其為
「耕地」，不因宜蘭縣政府編定為都市計畫土地內之農業區而有異。
1.系爭地號土地自始即依40年間公布實施減租條例時，依該條例之規定認定為「耕地」，而適用減租條例訂定耕地租約，嗣後雖於80年9 月16日依「變更四城地區都市計畫（第一次通盤檢討）」編定為都市計畫土地內之農業區，但歷時至今，並無減租條例第17條第1 項第5 款所定「經編定或變更為非耕地」且已「實際使用」之情形，被告仍續以系爭土地為「耕地」，續依減租條例第20條之規定續訂「耕地租約」之事實並未改變，自係農業發展條例於89年1 月4 日修正施行前已依耕地三七五減租條例之規定訂定租約之土地，此依農業發展條例第20條第2 項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應適用耕地三七五減租條例之規定。
2.再者，被告若要引用農業發展條例第3 條第1 項第11款對於「耕地」所為之定義，亦應參酌89年1 月4 日修正施行前之耕地定義，始符立法本意，而89年1 月4 日農發條例修正施行前所規定之「耕地」定義，確已包含依「都市計畫法」劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地。
㈣被告爰引內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋
（下稱內政部97年7 月1 日函釋）「耕地」定義，顯非適法。
⒈按耕地所有權及耕地承租權，分屬出租人之財產權與承租人
之工作權，國家應予保障，此於憲法第15條已有明定。另依中央法規標準法第5 、6 條規定，該項財產權，應以法律定之，不得以行政命令訂之。本件內政部所為97年7 月1 日台內地字第0970105525號行政規則，下達拘束其所屬機關，並無法律上之授權依據，且剝奪與限制出租人之耕地收回權，此與人民之財產權相關，自應以法律定之，內政部所為該行政規則，違反法律保留原則，依行政程序法第158 條第1 項第2 款之規定，應屬無效。
⒉次按農發條例第20條第2 項規定，內政部不能自將農發條例
第3 條第11款有關「耕地」之新解定義援引套用於原已依減租條例認定明確之「耕地」原義上，是內政部97年7 月1 日函釋意旨，已牴觸農發條例第20條第2 項之明文規定，依憲法第172 條及中央法規標準法第11條規定，其釋函自屬無效，業經高雄高等行政法院98年度訴字第509 號、第529 號、第689 號判決及台北高等行政法院99年度訴字第929 號、第
838 號判決、第1013號判決「拒絕加以適用」在案。⒊再者，系爭土地若非減租條例所規定之耕地，對出租人及承
租人應一體適用，何以原告依減租條例第19條第2 項規定，請求收回系爭土地，被告可以系爭土地已劃分為都市計畫內土地，與內政部97年7 月1 日函釋之「耕地」規定不符，而否准原告所請，參加人依減租條例第20條規定，請求准予續訂租約，卻未依同一函釋認與規定不符，而否准參加人續訂租約？未見被告作合理說明。
㈤原告以擴大家庭農場經營規模為由申請收回系爭耕地，並無
減租條例第19條第1 項第1 款及第3 款之不得收回自耕之情形，自應准予原告收回。
⒈按所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，最高法院51年台
上字第582 號著有判例，故類此案件應由鄉（鎮市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定；且為了便利基層執行審查認定「能自任耕作」之情形，得由申請人自行切結為之。」內政部90年5 月9 日台90內地字第9064901 號函已有詳釋。本件原告於申請收回系爭出租耕地自耕時，即已依規定簽立「出租人自任耕作切結書」，是原告應無減租條例第19條第1 項第1 款「出租人不能自任耕作」之情形。
2.參加人吳阿添及蔡主榮經被告審認其96年度收支狀況後，認承租人並無「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，原以98年5 月21日函准由原告收回係爭土地自耕，故原告申請收回係爭耕地並無減租條例第19條第3 款所定不得收回自耕之情形。
3.再按因減租條例第19條第1 項第2 款規定，出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2 項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第580 號解釋意旨參照）。則由減租條例第19條第
2 項之立法目的觀之，只要係三七五租約之耕地農地，均有鼓勵擴大「家庭農場」經營規模，以促進農業現代化之必要，亦即只要符合擴大經營「家庭農場」，即有該條項之適用，並無「都市農地」或「非都市農地」之區別。
㈥減租條例於40年6 月7 日公布施行迄今，農業發展條例係自
62年8 月22日始制定公佈，行政機關在農業發展條例制定公佈前究竟以何標準認定減租條例之「耕地」？為何在減租條例未規定耕地定義前及農業發展條例未制定公佈前，即可依據減租條例強制承租人及出租人訂定租約? 足見減租條例於實務施行時，即以上開最高法院44年臺上字第611 號判例及最高行政法院45年判字第83號判例之標準加以認定，行政機關既以該標準「強制租佃雙方訂定耕地三七五租約」至今，為何嗣後卻逕自引用92年2 月7 日修正後農發條例第3 條第11款規定之「耕地」定義，套用解釋於減租條例，造成原適用減租條例之土地權利義務關係、租約之續約、修正及終止等問題產生標準不一、割裂適用之情形，無視於農業發展條例第20條第2 項明文規定之存在，顯已違反法律保留原則。
㈦被告未就同一筆土地是否為耕地，依減租條例第20條及第19條第2 項規定可分別作不同之認定，提出合法之判斷依據：
1.縱使被告依據內政部97年7 月1 日函令認定其為「非耕地」，致不符減租條例第19條第2 項所訂「得收回自耕」之要件時，依臺灣省耕地租約登記辦法第4 條第1 項第9 款規定「耕地之一部經依法編定或變更為非耕地使用者，應申請租約變更登記」，被告即應依該登記辦法第4 條第2 項規定，通知出租人及承租人辦理「變更登記」，改以「非耕地」為標的，另訂「非耕地租約」，並另循適法之規定管理。縱然承租人等未及申辦登記，被告亦應依該登記辦法規定逕行登記後，通知出租人與承租人，要無再依減租條例第20條所定「續訂租約」之適法。其應登記而未登記，即已疏誤於先；復令承租人續訂租約，即又違法在後，被告以原處分函准由承租人續訂租約之原處分即屬違法，應予撤銷。
2.再者，系爭土地若非減租條例所規定之耕地，對出租人及承租人應一體適用，何以原告依減租條例第19條第2 項規定，請求收回系爭土地，被告可以系爭土地已劃分為都市計畫內土地，核與內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋之「耕地」規定不符，而否准原告所請，參加人依減租條例第20條規定，請求准予續訂租約，被告卻未以系爭土地已劃分為都市計畫內土地，核與內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋之「耕地」規定不符，而否准參加人續訂租約? 未見被告作合理說明。
㈧綜上所述，被告僅依內政部97年7 月1 日函釋之「耕地」解
釋性行政規則，據以准予承租人續訂租約，否准原告收回系爭土地之申請，顯有違誤。原告以擴大家庭農場經營規模為由申請收回系爭耕地，並無減租條例第19條第1 項第1 款及第3 款之不得收回自耕之情形，自應准予原告收回等語。並聲明：訴願決定、原處分均撤銷。被告就系爭耕地應作成准予原告收回之行政處分。
三、被告則以：㈠被告係依內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函及
宜蘭縣政府97年8 月14日府地權字第0970104174號函轉頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定辦理。
㈡按內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函內容規定
略以：「主旨：關於減租條例第19條第2 項所稱『耕地』及『自耕地』疑義乙案，請查照並轉知所屬。... 二、按耕地三七五減租條例（以下稱減租條例）第19條第1 項及第2 項：『耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：…，所稱『耕地』及『自耕地』，依農業發展條例第
3 條第11款：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』之規定，... 有關出租人擬依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地，自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3 條第11款及釋字580 號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為「自耕地」者，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，於法未合。」另經宜蘭縣政府98年7 月28日府地權字第0980106417號函釋，有關耕地之認定仍係依據內政部97年7 月1 日函示辦理。
㈢另按行政程序法第161 條規定：有效下達之行政規則，具有
拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。而內政部97年7月1 日函釋係屬上開所稱有效下達之行政規則，本所是為其下級機關，當然須受其拘束並遵守其規定，無所謂違反法律保留原則情事，宜蘭縣政府訴願決定書中亦有明示。
㈣系爭土地屬都市計畫農業區內土地，其使用分區及使用地類
別均為空白，並未合於農業發展條例第3 條第11款及內政部97年7 月1 日函釋所稱之耕地，即不符減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由，申請提出收回耕地規定之要件，故被告依耕地三七五減租條例第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」核准由承租人續訂租約，租期自98年1 月1 日起至103 年12月31日止。另鈞院98年度訴字第1924號裁定書亦說明內政部對耕地之解釋並無不法，可資參照。
㈤綜上，被告依據內政部97.7.1函示與私有出租耕地97年底租
約期滿處理工作手冊辦理，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、被告參加人則以：㈠有關減租條例所稱「耕地」之定義：自減租條例於40年6 月
7 日公布施行迄今，條例本身即無就「耕地」之內容及範圍設有明文規定。依當時減租條例第1 條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定，本條例未規定者，依土地法及民法之規定。」該條所稱之「耕地租佃」，依土地法第106 條規定：
「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。前項所稱耕作，包括漁牧。」及參照最高法院44年台上字第611 號判例：「耕地三七五減租條例第一條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1 條暨土地法第106 條第1 項之規定自明。」然而，土地法第106 條僅針對耕地之租佃為界定，該條所稱「農地」內涵，土地法並無設有明確定義。故減租政策於實務執行上，有關耕地之認定，於72年農業發展條例尚未就耕地作明確定義之前，係依土地法第106 條之規定，就土地實際使用狀況是否為農、漁、牧使用，並輔以地目等則以為認定。嗣後，隨農業發展條例自62年9 月3 日公布，僅對農業用地以土地使用方式為定義，後於72年8 月1 日該條例首次對於「耕地」明文定義其內容，並配合都市計畫、區域計畫或其他用地編定管制予以認定，而後更分別於89年1月26日及92年2 月7 日就該條例之農業用地及耕地範圍予以調整。從歷次農業發展條例對於農業用地及耕地定義演變可知，農業用地及耕地意涵，隨著農業政策、農業發展結構調整及社經環境發展等原因，被賦予不同之內容與範圍。
㈡衡諸下列因素，內政部97年7 月1 日函釋出租人依減租條例
第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地需符合農業發展條例第3 條第11款所稱之「耕地」：
1.就法解釋而言，減租條例既未就耕地予以定義，自應依該條例第1 條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」（按三七五減租條例第1 條於72年12月23日之修正理由：「關於耕地租佃除土地法及民法外，尚有平均地權條例、獎勵投資條例等其他法律可資適用，爰將現行條文『依土地法及民法之規定』修正為『依土地法及其他法律之規定』，以期周延。」）
2.就減租條例第19條第2 項立法目的考量：⑴按農業發展條例第3 條第10款對於農業用地定義之範圍，
相較於同條例第11款所定耕地之範圍，尚涵蓋其他非屬農牧使用（例如：森林、保育使用）之土地，參照最高法院63年臺上字第1218號判例：「耕地租賃，以支付地租而栟作他人之農地為要件，所謂耕作，指目的在定期（按季、按年）收獲而施人工於他人土地以栽培農作物而言（參照司法院院字第七三八號釋）。上訴人施人工於被上訴人之土地，其目的為『經營造林』，顯非耕地租賃。」，是農業發展條例第3 條第10款所稱農業用地範圍未必皆符減租條例所稱之耕地租佃，故三七五減租條例第19條第2 項所稱耕地及自耕地，應以農發條例第3 條第11款之耕地範圍作認定，否則恐滋生未符減租條例之耕地租佃問題。
⑵另衡諸減租條例第19條第2 項立法目的，係為避免農場耕
地面積狹小，未能達到適當經營規模而使農民所得偏低，造成農業發展緩慢，於兼顧佃農家庭生活之原則下，配合農業發展條例之第二階段農地改革政策，改善農業經營方式，建立家庭農場，以促成農業發展條例之實踐，其所欲鼓勵擴大經營規模者並未涵蓋非屬農牧經營之農場耕地，且從92年2 月7 日農業發展條例第3 條第11款關於耕地定義範圍修正之立法理由，農業發展條例第3 條第10款之農業用地所涵蓋都市計畫農業區或保護區以及國家公園內田、旱地目土地，平均面積均小，性質屬都市發展預定地或需嚴格保護用地而非重點農業發展地區；而同條第11款之耕地則為主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，是減租條例第19條第2 項之耕地及自耕地，依農業發展條例第3 條第11款之耕地範圍，較符合該條項上述之立法目的（請參閱貴院99年度訴字第0934號、0994號判決）。
⑶衡平租佃雙方權益按「憲法第143 條第4 項扶植自耕農之
農地使用政策，以及憲法第153 條第1 項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。…耕地三七五減租條例，旨在秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。…減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2 項第3 款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務…與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。」為司法院釋字第580 號解釋所明定。被告衡酌上開規定，雖透過解釋明確定義租佃雙方之財產權益，有助於租佃爭議之定紛止息；惟因減租條例第19條第2 項耕地及自耕地認定標準，涉及出租人得否以擴大家庭農場經營規模為由，收回出租耕地而無需給予承租人地價補償，恐有衝擊租佃均衡關係，引發租佃紛爭之虞。是內政部系爭97年7 月1 日函釋就減租條例第19條第2項「耕地」及「自耕地」，以農業發展條例第3 條第11款所稱之耕地為認定，除符合該條項之立法目的外，並與該號大法官解釋中所提減租條例秉承憲法改善農民生活之宗旨相符。
㈢農業發展條例第20條主要係對租約適用農業發展條例或減租
條例「時間點」之界定，與減租條例對耕地定義之援引無直接關聯：
1.按「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」為農業發展條例第20條第1 項所明定，又揆諸該條項92年2 月7 日修正之立理由：「二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第三條第一項第十一款及第十四款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第三條第一項第十款規定之農業用地中之「耕地以外之農業用地」訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」，合先敘明。
2.前揭92年2 月7 日農業發展條例第20條第1 項修正理由，主要係為避免「耕地以外之農業用地」於89年1 月4 日該條例修正後所訂立之租賃契約，地主仍有適用減租條例之顧慮而不願出租，為避免該疑慮，爰將原條文「耕地租賃」修正為「農業用地租賃」，俾使「耕地以外之農業用地」於89年1月4 日該條例修正後所訂立之租約者，排除減租條例規定之適用更加明確。可見農業發展條例第20條主要係對租約適用農業發展條例或減租條例「時間點」之界定，與減租條例對耕地定義之援引無直接關聯。故原告以農業發展條例第20條第1 項之文義係引用「農業用地」而非「耕地」，遽以認定本所不宜引用該條例「耕地」定義顯係誤解。
3.系爭租約，於89年1 月4 日農業發展條例修正施行前已依減租條例訂有租約，並經登記有案，則其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例之規定。準此，依減租條例第20條：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」，已訂有三七五租約土地，承租人於租期屆滿時，被告准予承租人續訂租約於法尚無不合。
㈣按「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外
，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」及「編為某種使用地之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用。」為減租條例第17條、第20條及土地法第83條所明定。
準此，倘原訂有三七五租約之土地，雖業經依法編定或變更為非農業發展條例第3 條第11款所稱「耕地」時，依土地法第83條規定，仍得繼續為從來之使用。
㈤綜上所陳，原告主張均未足採等語，被告所依法令辦理核定結果並無違誤等語。
五、參加人吳阿添陳述：㈠系爭土地不適用減租條例第19條第2 項有關收回自耕之規定
：按減租條例第19條第1 項規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一 出租人不能自任耕作者。二 出租人所有收益足以維持一家生活者。三 出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」第2 項規定：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」所稱「耕地」及「自耕地」，依農業發展條例第3 條第11款規定，指依區域計畫劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地，參酌司法院釋字第58
0 號解釋：「....72年12月23日增訂之減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農業經濟規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條第17條第2 項第3 款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農業經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。」之意旨，可知出租人依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地，俱須為耕地，否則，即與減租條例第19條之立法目的、農業發展條例第3 條第11款及司法院釋字第580 號解釋意旨有悖。從而三七五租約土地如已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為「自耕地」者，則核與減租條例第19條第2 項以擴大家庭農業經營規模為由申請收回自耕之要件不符（內政部97年7 月1 日函釋參照）。依土地登記謄本，系爭土地使用分區與使用類別欄均為空白。原告於98年9 月26日所提出之訴願書中亦自認：「系爭玉光一段1265號耕地，... 至民國80年9 月16日依『變更四城地區都市計畫（第一次通盤檢討）』編定為都市計畫土地內之農業區（見訴願書第5 頁第28-29 行）。」足見系爭三七五租地，並非上開減租條例第19條第1 項所稱之耕地，從而被告依上規定及說明，駁回本件原告收回耕地之申請，於法自無違誤。原告主張：原處分未依農業發展條例第3 條第1 項及第20條規定，准原告收回系爭耕地，顯然違法等語，自非可採。
㈡原處分並無原告所指違反減租條例第29條之反面解釋情事：
按有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力, 行政程序法第161 條定有明文。本件訴訟之爭議所在，在對於耕地與自耕地之認定，究應否援引農業發展條例第3 條第11款之解釋性規定。而內政部97年7 月1 日函係有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，被告機關既為內政部下屬機關，就系爭土地是否為耕地與自耕地之認定，依上開行政程序法規定即應受該函令解釋之拘束，而有遵守之義務，不得擅自違法行事。如認其有牴觸上位階法規之疑義，依司法院大法官審理案件法第2 條規定，亦僅司法院大法官會議獨斷統一解釋法令之權限，係明示其一、排除其它之立法體例，被告不得逕認其有牴觸而直接拒絕適用。況如前述，農業發展條例第3 條第11款之規定，乃在定義耕地與自耕地之內容，上開函令引據為減租條例第19條第2 項規範客體之認定，僅為立法技術上之便利、以求明確可行，並非直接適用農業發展條例中發生實質法律效果之規定。故原告主張：被告適用農業發展條例，有違減租條例第29條之反面解釋云云，自屬誤會。本案既未實質適用農業發展條例之規定，自無將既定已發生之事實回溯適用嗣後所制定法律之問題，而無違反法律不溯及既往之原則。
㈢原處分所認之耕地或自耕地，與土地法第106 條第1 項所指
之「耕地」不同：按土地法第106 條第1 項規定：「以自任耕作，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」係在定義耕地之租佃關係，以判別有無耕地租賃之適用，並未定義「耕地」之範疇，或認定「耕地」之基準。本件原告另援引之內政部89年9 月18日台（89）內地字第8912564 號函，係有關土地法第106 條所指供農、漁、牧使用之「農地」認定標準，與原處分所認定之耕地或自耕地，究有不同，自不得相提並論，或擴張解釋而謂原處分之認定為違法。又系爭土地已於80年9 月16日依「變更四城地區都市計畫（第一次通盤檢討）」編定為都市計畫土地內之農業區，但租佃雙方仍繼續依減租條例規定續訂租約等情，為原告所不爭執，已如前述。足見被告所為撤銷處分之依據，乃系爭租約到期後，系爭土地已非耕地之新事實，有土地登記謄本可稽，並非依舊有事實而為決定。是原告對系爭土地依法變更為非耕地後，原無信賴可言，自無信賴保護原則之適用。故原告主張：既經被告及承租人依三七五條例之規定，約束出租人應以「耕地」為標的，訂定租約，且仍約定作「水稻」耕作使用，自80年起迄今18年間，均依耕地租約之約定使用，則依上述內政部函示，「基於信賴保護原則與誠信原則，類此情形，一併考量認定屬於耕地租用之範圍。」則被告或其上級行政機關或耕地承租人等，均不應再另作追溯既往之新主張，致違信賴保護與誠信原則；被告以農發條例所稱「耕地」之釋義，否定內政部函示，即顯不當，應請撤銷云云，殊非可採。
㈣綜上，本件被告以系爭耕地不符減租條例第19條第2 項所指
收回自耕之要件，以98年7 月14日礁鄉民字第0980010857號函撤銷原核定准原告收回自耕之處分，於法洵無違誤。
六、參加人蔡主榮經合法通知，既未到庭亦未具狀陳述。
七、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有參加人（即承租人）私有耕地租約期滿續訂租約申請書、原告私有耕地租約期滿收回耕地申請書、被告98年5 月21日函、原處分及訴願決定書在卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，歸納上開陳述意旨，本件主要爭點在於被告以系爭土地非屬耕地，否准原告收回，而核定准予參加人續訂租約，是否違誤？
八、經查：㈠系爭土地以80年9 月16日發布實施之都市計畫（變更四城地
區都市計畫第一次通盤檢討），劃定土地使用分區為農業區，地目為田等情，有被告核發之都市計畫土地使用分區證明書（本院卷第41頁）、土地登記第二類謄本（被告答辯所附卷宗第13頁）。故應審酌都市計畫農業區土地是否屬於減租條例第19條第2 項之耕地。
㈡按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回
自耕：．．．二、出租人所有收益足以維持一家生活者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。」為減租條例第19條第1 項第2 款、第2 項所明定。因上開減租條例第19條第1 項第2 款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2 項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第
580 號解釋意旨參照）。惟減租條例第19條第2 項之出租人欲收回自耕之耕地範圍是否於耕地外尚含有耕地以外之農業用地，因法未明文規定，參照同條例第1 條、土地法第106條第1 項分別規定「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」及改制前行政法院45年判字第83號判例所示「耕地三七五減租條例第1 條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106 條第1 項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言。」意旨，減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，而耕地以外之農業用地之租佃並未排除於適用減租條例之範圍。且再參諸農發條例第20條第1 項原規定「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後所訂立之耕地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」於92年2 月7 日修正之立法理由：「一、第1 項酌作文字修正，其餘各項未修正。二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第3 條第1 項第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第3 條第1 項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」及92年2 月7 日同條例第3 條第11款耕地定義，由「耕地︰指合於下列規定之土地︰（一）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。（二）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」修正為：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」，將同條第14款原規定「耕地租賃：指土地所有權人將其自有耕地之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」修正為「農業用地租賃：指土地所有權人將自有農業用地之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」，因此農發條例第20條第1 項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，亦即修正為「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」以釐清該條文規範之範圍。而同條第2 項規定「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行前已依耕地三七五減租條例．．．訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」是89年1 月4 日農發條例修正施行前訂定租約者，自應包含現行農發條例規定之「耕地」及耕地以外之農業用地，此為當然之法理。綜上可證，減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。從而減租條例第19條第2 項之出租人欲收回自耕之耕地範圍於耕地外自尚含有耕地以外之農業用地，始符合該條例立法之意旨。另參酌農發條例第3 條第11款修正之立法理由：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，惟將耕地之定義範圍縮小，要無縮減89年
1 月4 日農發條例修正施行前已依減租條例訂定租約者，依同條例第19條第2 項適用範圍之目的。故農發條例第3 條第
11 款 修正將耕地之定義範圍縮小，對於89年1 月4 日前訂定之租約並不影響減租條例第19條第2 項之適用範圍。有最高行政法院100 年度判字第870 號判決可參及同院100 年度判字第584 號、631 號、第857 號及第858 號判決亦同見解。即減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，而耕地以外之農業用地之租佃並未排除於適用減租條例之範圍。系爭土地屬都市計畫法劃定為農業區之田地目土地，為農業發展條例第第3 條第11款『耕地以外之農業用地』，惟系爭三七五租約訂定於89年1 月4 日之前，為兩造不爭執事項，故農發條例第3 條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，對系爭租約並不適用。從而系爭土地為適用減租條例之範圍。
㈢被告雖主張其係依內政部97年7 月1 日函釋辦理，查該函釋
略以：「……有關出租人擬依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3 條第11款及釋字第580 號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將減租條例第19條第2 項規定之「自耕地」及「耕地」限縮於92年2 月
7 日修正公布農發條例第3 條第11款所指之「耕地（即依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地）」，不及依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，惟農業用地之租佃並未排除於適用減租條例之範圍，已如前述，上開函釋自無適用餘地。是被告主張原告依減租條例第19條第2 項，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地，需符合農業發展條例第3條第11款定義之耕地，自無可取。
㈣承上，系爭土地係於農發條例於89年1 月4 日修正施行前已
依減租條例之規定訂定租約，依農業發展條例第20條第2 項規定，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依減租條例規定辦理，是以系爭租約前既屬減租條例之耕地租約，自不因農發條例嗣後修正限縮耕地定義而受影響。被告以內政部97年7 月1 日函釋核定准許參加人（即承租人）續訂租約，否准原告收回系爭耕地自耕之申請，尚有違誤。再出租人依減租條例第19條第2 項之規定，申請收回出租耕地自耕，除仍應適用同條第1 項第1 款及第3 款規定外，原告是否符合減租條例第19條第2 項收回之其他條件，有無符合其他消極要件而不能收回之情形及原告現有耕地距離請求收回之系爭耕地，是否為同一或鄰近地段，並未經被告調查作成認定，事證未臻明確，是否合於要件核屬被告處分權範疇，行政法院不得代為准駁，仍有由被告續為審查之必要。
九、綜上所述，被告以內政部97年7 月1 日函釋核定准許參加人（即承租人）續訂租約，否准原告收回系爭耕地自耕之申請，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告執此指摘，訴請撤銷訴願決定及原處分，洵屬有據。而原告此部分之訴雖有理由，然本件原告收回系爭耕地自耕之申請是否合於法定要件，有待被告續為審查，已如上述，故原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第
200 條第4 款規定，應判命被告依本判決之法律見解，另為調查後對原告作成決定，是本件原告其餘請求部分，不應准許，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及聲明陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 18 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 8 月 18 日
書記官 蔡 逸 萱