臺北高等行政法院判決
99年度訴字第974號99年10月28日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 吳純怡 律師被 告 宜蘭縣五結鄉公所代 表 人 簡松樹(鄉長)訴訟代理人 丁○○
參 加 人 丙○○訴訟代理人 林世超 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年3 月8 日府訴字第0980106435號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷，被告應依本判決之法律見解另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告所有、座落於宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號之耕地（土
地面積0.2623公頃）與參加人訂有三七五耕地租約。而其租期於民國（下同）97年12月31日屆滿。
㈡為此原告於98年2 月16日依「耕地三七五減租條例」（下稱
系爭條例) 第19條規定，以所有收益不足以維持一家生活為由，申請收回耕地自耕；參加人（即承租人丙○○) 亦早於98年1 月5 日同樣依上開條例第20條之規定，申請續訂租約。
㈢案經被告於98年6 月15日作成五鄉民字第0980008948號函之
程序上規制性決定，核定：「本案出租人（即原告）無耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款及第2 款之情形，惟有第3 款情形，而依同條第4 項規定，交付被告所屬耕地租佃委員會調處」。
㈣而被告所屬耕地租佃委員會乃依規定於98年6 月23日開會調
處，並作成：「准由承租人繼續耕作，續定租約6 年，租期自民國98年1 月1 日起至民國103 年12月31日止。出租人倘欲收回耕地自耕，仍請租佃雙方另行協議辦理。」之決議，並駁回原告申請，該調處會議筆錄於98年6 月25日由被告以自己名義作成五鄉民字第0980009555號函，通知原告及參加人，間接表明「原告以行政機關之身分使用該調處結果具有行政規制效力」，而可確定該函釋為一發生公法上法律效果之行政處分。且該行政處分亦經宜蘭縣政府98年7 月6 日府地權字第0980091704號函備查在案。
㈤惟原告不服上開行政處分，以未具年月日之訴願書提起訴願
，案經宜蘭縣政府99年3 月8 日府訴字第0980106435號訴願決定書決定訴願不受理，原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告私有耕地座落於宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號，土地面
積0.2623公頃，訂有三七五耕地租約。適逢租約到期，原告以收益不足維持一家生計為由，申請收回自耕。參加人依系爭條例第20條規定，提出續租之要求。原告則依第19條第4項之規定，以不能維持一家生活，而有同條第l 項第3 款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」為由，申請鄉( 鎮、市、區) 公所耕地租佃委員會予以調處。本件租佃雙方雖於98年6 月23日進行調處。然而卻在沒有理由與原因之下，原告被判不得收回自耕，准由參加人續訂租約6年。且調處筆錄未製成先簽名，更無當場宣讀並經到場當事人確認無誤，且文書二頁以上未有兩造騎縫章（私章），何來經到場當事人確認無誤之實，調處當時原告一再表明收回意願，並非承諾續租之事實等情。原告因此不服，並向宜蘭縣政府提起訴願。
㈡惟宜蘭縣政府99年3 月8 日府訴字第0980106435號訴願決定
書卻以係屬私權之爭，訴願不受理。惟被告五鄉民字第0980009555號之行政處分說明：「第五項：本項會議所作決議，係屬行政處分，當事人若不服，得依法尋求公法之行政救濟。」宜蘭縣政府未盡詳察之責，謂之私權之爭，顯然與被告公法上的行政處分相違背。訴願決定意旨略以:「…若就調解之決議內容有所爭執，認有無效或得撤銷之原因，依法應按前述判例意旨循司法途徑解決，原處分機關無權逕予撤銷雙方之協議…。」惟按，司法院釋字第128號解釋謂：「…行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。」宜蘭縣政府訴願決定引用最高法院46年台抗字第16
0 號判例「程序駁回」原告訴願申請，顯有違誤。仍應循行政訟爭程序請求救濟，故鈞院就本案應有管轄權。
㈢原告無工作只領有微薄敬老津貼，生活確實困頓且生活條件
遠不及參加人。參加人夫妻亦領有敬老津貼，房子出租有租約金收入，又有數筆承租地在耕作，承辦人員知悉卻不列入參酌之內，公然偏袒，行政不分。且參加人因承租地位於北宜高頭城蘇澳段，89年間被徵收，土地徵收補償金於90年問發放完成，金額達數千萬元。原告若收回出租地，並不致參加人失其家庭依據，調處時亦不被採納。
㈣又按所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生
活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第
3 條：「戶籍登記，以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。一人同時不得有兩戶籍。」之規定可知，於戶籍法上「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同。亦即，於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。系爭條例第19條第1 項第2 款規定，既以出租人所有收益是否足以維持「一家」生活為要件，故此款要件之是否該當，自應以出租人「一家」，即與出租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體作為核算之範圍。至於內政部86年9 月5 日台86內地字第8687938 號函釋：「出、承租人之生活費用，以租約期滿前1 年出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。」因其性質上係屬內政部為利其下級行政機關為系爭條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則；故於個案若適用此函釋結果，係違反民法「家」之規定者，自仍應依據民法關於「家」之規範，核實認定；而非使出租人或承租人，得循該函釋內容，經由戶籍登記之刻意安排，而得脫法規避系爭條例之強行規範。此業經最高行政法院96年判字第724 號判決明文揭示。同理可知，系爭條例第19條第1 項第3 款規定，既以出租人因收回耕地，致承租人「失其家庭生活依據」者，自應以承租人「一家」，即與承租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體作為核算之範圍。
㈤又司法院大法官會議釋字第580 號解釋意旨略為「…72年12
月23日增訂之減租條例第19條第3 項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2 項第3 款規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，…。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。…。」因此，若從客觀實際情況觀之，承租人除收入外，尚有大筆存款或不動產足供其一家生活無虞，則無令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要無刻板援用內政部私有耕地97年底租約期滿處理工作手冊中對耕地三七五減租條例第19條第1 項第3 款之審核標準，作成顯失公平之行政處分，仍應斟酌個案情況而為適法之裁處，以符立法原意。本件原告與參加人收支及財產狀況，茲分別說明如下:
⒈原告96年度之收支及財產狀況：依原處分機關五結鄉公所
核定之原告收入為73,748 元(包括系爭耕地所獲租金收入8,748元)，原告支出為126,823 元，96年度之國稅局所得清單上亦未記載其有任何來源收入（詳參原證五），財產部分僅有系爭耕地及門牌號碼宜蘭縣○○鎮○○路○○號之自住房屋。另查，原告於訴願時尚補充提出自己、長子江恩生及次子黃惠生三人97年度之國稅局所得清單（詳參原證六），證明原告及子女三人確無收入，足認原告確有收益不足以維持生活之情形。
⒉參加人96年度之收支及財產狀況：依原處分機關五結鄉公
所核定之參加人收入為184,750元(包括系爭耕地所獲(淨)收入僅6,000元已經排除)，支出為241,690 元。惟自參加人及其配偶96年度之國稅局所得清單上可知（詳參原證七），參加人尚有五結郵局及五結鄉農會之存款利息11,124元及27,235元（若以定存利率1%回推計算，則參加人在五結郵局及五結鄉農會之存款至少分別有1,112,400元及2,723,500 元，合計為3,835,900元），參加人配偶在五結郵局之存款利息亦有8,391 元(若以定存利率1 %回推計算，則參加人配偶在五結郵局之存款至少有839,100元)，參加人配偶當時名下尚有建物門牌號碼宜蘭縣○○鎮○○路○○○號之「非自住」房地○○○鄉○○段000000000建號，土地坐落於○○鄉○○段○○○○○○○○○○號，詳參原證八)，其長子林進興及次子林振富甚至於92年5 月間以「買賣」為登記原因，而分別自參加人處受○○○鄉○○段○○○○○○○○○○號及同段000000000地號之土地（詳參原證九）。又參加人既自稱承租系爭耕地其所獲之(淨)收入僅6,000 元，則以參加人及其配偶之存款近470 萬元與不動產等財產狀況(姑不論參加人子女之收入及財產狀況)，實難認參加人會因出租人申請收回土地，致失其家庭生活依據。
㈥承上，被告機關於99年6 月22日本件審理時雖稱：「內政部
制定辦法時，並沒有將不動產列入計算，另如社會救助法，則會將不動產及扶養人等均列入全體考量。而本件因為工作手冊沒有規定，故我們無法擴大解釋沿用…。」（詳參99年
6 月22日準備程序筆錄第2頁倒數第14行至第10行）等語。惟查，內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函（即私有耕地97年底租約期滿處理工作手冊）雖對系爭條例第19條第1 項第3 款之審核標準提供裁量依據，惟因其性質上係屬內政部為利其下級行政機關為第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則；故於個案若適用此函釋結果，係違反民法關於「家」之規定或系爭條例第19條之立法原意者，自不應受該行政規則之拘束，致作出違反法律規定或顯失公平之行政處分。被告機關既認內政部制定之工作手冊（辦法）時，不若社會救助法之認定標準符合社會正義及社會現況，自應參照民法、社會救助法等相關法律之認定標準核實認定，而非全數拘泥於內政部所頒布之參考規則，自外於法律賦予主管機關之具體裁量權等語，為其主張，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，且要求被告作成「准予收回上開耕地」之行政處分。
三、被告則主張：㈠系爭條例第19條第l項規定：「耕地租約期滿時，有左列情
形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」同條第4 項規定：「出租人不能維持一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉鎮市區公所耕地租佃委員會予以調處。」本案私有耕地租約期滿，原告以所有收益不足以維持一家生活為由，申請收回耕地自耕；且參加人申請續訂租約。經核原告無該條例第19條第1 項第1 款、第2 款情形，惟有第3款情形，自得依同條第4項規定，交付被告耕地租佃委員會調處，合先敘明。
㈡查本案私有耕地租約期滿，原告以所有收益不足以維持一家
生活為由，申請收回耕地自耕；參加人亦申請續訂租約。經核租佃雙方均有「所有收益不足以維持一家生活」情形，被告耕地租佃委員會依規定於98年6 月23日開會調處，會中原告表示同意由參加人繼續承租6 年，全體出席委員依兩造意見陳述及參酌雙方之收支情形、家庭生活狀況，經研議再三方始作成：「准由承租人繼續耕作、續訂租約6 年，租期自民國98年1 月1 日起至民國103 年12月31日止。出租人倘欲收回耕地自耕，仍請租佃雙方另行協議辦理。」之決定，該筆錄經當場宣讀並經到場當事人確認為無誤後，始予簽名蓋章，在場出席之租佃委員及兩造當事人均有見證，應非原告起訴狀所辯稱：「調處筆錄無當場宣讀及筆錄未製作之前即令出租人在空白文書上簽名蓋章等情事。」㈢有關原告於訴願書中檢附宜蘭縣政府89年7 月18日89府地二
字第076375號函附件北宜高頭城蘇澳段工程用地查估預定時程表（五結鄉農作物部份) ，並於起訴狀中辯稱：「承租人因承租地於北宜高頭城蘇澳段，89年間被徵收，土地徵收補償金90年間發放完成，金額達數千萬元，出租人若收回出租地，並不致承租人失其家庭依據，調處時亦不被採納……等語」，經查原告檢附該工程徵收用地土地所有權人名冊，列有原告甲○○姓名，獨不見參加人丙○○姓名，且未有其所指稱之數千萬元補償金額之標示。綜上觀之，原告顯有領取是項工程徵收補償金，而尚難認為其所稱參加人領取數千萬元補償金之事實，且本案參加人於調處時亦表示未領有是項補償金，原告未具舉證事實之指述，自不宜採認。
㈣另查系爭條例第19條第l項第2款所稱「出租人所有收益足以
維持一家生活者」，依內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函頒「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」審核標準，係指：租約期滿前一年（本件即係指96年度），出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親，綜合所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3 款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指：租約期滿前一年，承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。按內政部86年10月29日台(86)內地字第8610098 號函：「司法院大法官釋字第422 號解釋後，為執行耕地三七五減租條例第19條規定，有關出、承租人之收益與生活費用之審核標準，請依本部86年9 月5 日台（86）內地字第868793
8 號函會商結論辦理……。」經查，本件私有耕地租約期滿，原告以所有收益不足以維持一家生活為由，申請收回耕地自耕；參加人申請續訂租約。被告悉依渠等檢附所得及生活費用等收支資料，並依內政部86年9 月5 日台(86)內地字第8687938 號函釋規定核算：原告96年度合併計算家庭收入總額為新臺幣（下同)73,748元，支出生活費用總額126,823元，收支相抵為負數53,075元。參加人96年度合併計算家庭收入總額為184,750元，支出生活費用總額241,690元，收支相抵為負數56,940元，即租佃雙方均有「所有收益不足以維持一家生活」情形。且本案於核算家庭收入及支出生活費用總額，均有加計雙方領有之敬老社會福利津貼、房屋租金收入及耕地收入，原告於起訴狀所辯稱：「承租人夫妻亦領有敬老津貼，房子出租有租金收入，又有數筆承租耕地在耕作，承辦人員知悉，卻不列入參酌之內，公然偏袒，行政不公……等語」，顯有未察。
㈤綜上所述，原告以其私有出租耕地租約期滿，因所有收益不
足以維持一家生活，請求收回耕地自耕事件，被告依據系爭條例第19條、第20條及相關函釋規定，核定原告並無三七五減租條例第19條第l 項第1 款、第2 款情形，惟有第3 款情形，依同條第4 項規定，交付被告耕地租佃委員會調處。被告耕地租佃委員會依規定開會調處，並參酌原告、參加人之家庭生活收支情況，作成「准由承租人繼續耕作、續訂租約
6 年，租期自民國98年1 月1 日起至民國103年12月31日止」之決議，認事用法，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人主張：㈠訴願決定書認事用法並無違誤，原告提起本件行政訴訟並無理由，請求駁回原告之訴：
訴願決定書主文為「訴願不受理」，其理由稱：「…經鄉鎮區公所耕地租佃委員會調解成立，其業經雙方就租佃之私權爭執互相讓步，而其意思表示之趨於一致，固為和解契約之性質，如當事人就此契約發生爭執，應由司法機關處理，最高行政法院46年判字第9號判例意旨參照。…就系爭租約農地發生續訂租約與終止租約之爭執，須經由當地鄉鎮市區公所耕地租佃委員會調解，調解不成立，由直轄市或縣市政府耕地租佃委員會調解，不服調處者，始得由直轄市或縣市政府耕地租佃委員會移送該管司法機關處理或自行向民事法院提起訴訟，足見此等租佃爭議，本質上應為私權爭執，…若就調解之決議內容有所爭執，認有無效或得撤銷之原因，依法應按前述判例意旨，循司法途徑解決，原處分機關無權逕予撤銷雙方之協議…。」其認事用法，均屬妥適。
㈡原告起訴理由無非以：「1.原告無工作，只領微薄敬老津貼
，兒子又無工作，生活確實困難。2.參加人夫妻領有敬老津貼，房子出租有租金收入，又有數筆承租地在耕作。3.參加人因承租地之北宜高、頭城蘇澳鎮，89年間徵收，土地徵收補償金額達數千萬元，原告收回出租地，不致參加人失其家庭依據。⒋調解筆錄未制作先簽名，且調處當時原告一再表示收回意願，非承諾續租事宜…。」云云。惟查：
⒈訴願決定書認為系爭租佃爭議，依最高行政法院46年判字
第9 號判例意旨，本質上屬於私權爭執，認應由司法機關處理，依訴願法第77條第8 款規定不受理，原告仍就私權爭執事件提起行政訴訟，即非法之所許，依行政訴訟法第200條規定，應予駁回。
⒉本件私有耕地租約期滿，原告以所有收益不足以維持一家
生活為由，申請收回耕地自耕，參加人申請續訂租約，被告依雙方所檢附所得及生活費用等收支資料，並依內政部86年9月5日台（86）內地字第8687938 號函釋規定核算：
原告96年度合併計算家庭收入總額為新台幣73,748元、支出生活費用總額為126,823元、收支相抵為負數53,075元。參加人丙○○96年度合併計算家庭收入總額為184,750元，支出生活費用總額241,690元，收支相抵為負數56,94
0 元，可見租佃雙方均有「所有收益不足以維持一家生活情形」，而被告於核算家庭收入及支出生活費用總額，均有加計雙方所領之敬老社會福利津貼、房屋租金收入及耕地收入，亦有被告99年5 月31日答辯狀第4 頁至第5 頁詳細說明可參。因此被告依據系爭條例第19條、第20條及相關函釋規定，核定原告無系爭條例第19條第1 項第1 款、第2 款情形，只有第3 款情形，並依同條第4 項規定，交付被告耕地租佃調解委員會調解，並經該所租佃調解委員會開會調解，審酌參加人家庭生活收支情況，作成准由參加人繼續耕地，續訂租約6 年，租期自民國98年1 月1 日起至103 年12月31日止之決議，認事用法，均無違誤，原告之訴並無理由，請求駁回之，以保權益。
⒊如果原告爭執參加人之資力，則參加人同樣也要爭執原告之資力。
五、本院按：㈠程序事項之說明。
⒈按耕地三七五減租條例第19條第1 項規定：「耕地租約期
滿時，如有左列情形之一者，出租人不得收回自耕」，並列舉不得收回自耕之三款情形，其耕地准否收回自耕，仍應依同條例第6 條第1 項及由同條第2 項授權訂定之臺灣省及臺北市有關耕地租約登記辦法之規定，由該管鄉鎮（區）（市）公所審查，報經縣市政府核備後，辦理登記，該管行政機關所為之審查核定，係屬行政處分；又依該條例第19條第2 項之規定，出租人如確不能維持其一家生活，而同時因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會所為之調處，既係對於耕地租約已滿期時准否收回自耕事件所為發生法律效果之單方行為，自亦係行政處分。且此項調處之對外行文，依同條例第3 條授權所制定之臺灣省各縣（市）（局）鄉（鎮）（區）公所耕地租佃委員會組織規程第13條之規定，以鄉（鎮）或區公所之名義行之，足見此項調處應由鄉鎮區公所以行政機關之地位為之，其為行政處分，更為明顯。復查該條例第19條第2 項並無如同條例第26條第1 項移由司法機關處理之規定，故出租人或承租人對耕地准否收回自耕之核定與調處，如有不服，自應依訴願法第1 條，行政訴訟法第1 條規定，循行政訟爭程序以提起訴願再訴願行政訴訟之程序請求救濟，此有司法院大法官釋字第
128 號解釋在案。職是，本件因原告（即出租人）不服被告（即宜蘭縣五結鄉公所）所為之調處及宜蘭縣政府所為之訴願決定提起之訴訟，本院自有本件於公法上之審判權。訴願決定認定調處非「行政處分」云云，其法律見解顯不可採，在此先予指明。
⒉次查，做為本案程序標的之行政處分，其規制效力具有「
鄰人處分」之實證特徵，原告及參加人之利害相反，故有依行政訴訟法第42條規定，裁定命參加人獨立參與本案訴訟之必要。
㈡本案實體爭點之確立：
⒈本案係因私有耕地租約期滿，原告以所有收益不足以維持
一家生活為由，申請收回耕地自耕；參加人亦申請續訂租約。經被告認定租佃雙方均有「所有收益不足以維持一家生活」情形，由被告耕地租佃委員會於98年6 月23日開會調處，被告耕地租佃委員會全體出席委員，依兩造意見陳述及參酌原告及參加人雙方之收支情形、家庭生活狀況研議後所作成之調處決議，而原告不服系爭調處決議內容及訴願不受理之決定，所生之爭訟。
⒉又被告針對系爭租佃爭議之調處，所依據之調處準據，無
非是以耕地三七五減租條例第19條、第20條之規定，以及內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函頒布之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」審核標準暨86年9 月5 日台(86)內地字第8687938 號函會商結論作成之相關行政函釋，而就本件爭執事實為認定及判斷，進而作成系爭調處之決議。
⒊是以本案爭點不外是上開調處結果之作成，在事實認定及法律適用與事實對法律之涵攝上有無錯誤。
㈢處理上開爭點之法制背景說明：
⒈按耕地三七五減租條例係於40年6 月7 日制定施行，其在
制定當時固然有其「扶持自耕農」之政策意義，然而該條例各項法規範所立基之社會實證背景，已隨著時間之經過而逐漸流失，現今欲操作此項法律，使其在現實社會中產生實質規制作用，已越來越困難。理解此項現實之最佳觀察（切入）角度即是：
⑴在規範層次上，由於扶持自耕農政策，並配合平等法制
所形成之小農制之生產體系已不符合經濟規模之要求，因此有農業發展條例之制定，開始鼓勵擴大農業生產規模，承認「委託代耕」之法律概念，改變「扶持自耕農」之立法政策。並於92年2 月7 日修正農業發展條例第20條第1 項規定，就89年1 月4 日以後訂立之農業用地租賃契約，明文排除耕地三七五減租條例規定之適用。
⑵而在實證層次上，現今農民大部分已不再以農業活動收
入為其日常生活之財務基礎，通常另有兼業收入，並接受政府津貼補助。另外受耕地三七五租約保護之耕地承租人之所以不願意終止租約離開耕作活動，通常也是著眼於耕地在市場上之交換價值，期待透過法律之保障分得其中部分價值（但此項期待因為司法院釋字第580 號解釋之作成，針對72年12月23日增訂之耕地三七五減租條例第19條第3 項所定，準用同條例第17條第2 項第3款規定，以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之3 分之1 補償承租人之規定，認為該法規範「以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權」，而宣告該法規範違憲，而被大程度地抑制下來）。至於耕地地主打算收回耕地之目標，也是著眼於土地之其他利用方式（包括市場出售或委託代耕之土地使用模式）。
⒉在以上之規範及實證背景下，耕地三七五減租條例第19條
所定「衡量續約是否准許」之利益權衡規範，在實務上之現實操作即變的非常困難，因為此一利益權衡規範所立基之社會實證土壤，已因為時過境遷而逐漸流失，而一旦實證土壤流失，此等法規範所規定之利益權衡在真實世界中即無法在堅實之事實基礎下進行法律涵攝，而不免要或多或少的操縱或扭曲事實，而得出符合現今社會正義觀之法律效果（法學方法論稱之為「事實操作」，即預先選定期待之法律效果，而在扭曲事實認定，使法律事實符合足以導出該法律效果之規範構成要件，即成語所謂之「削足適履」）。例如：
⑴當地主與佃農都不以農業生產活動為其生活經濟來源，
雙方競逐耕地使用資源之利害對立程度，即大為緩和，要求地主收回土地後一定要自行耕作之必要性（耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款參照）亦變得多餘，因此在現今法制下，有關地主有自任耕作能力之事實認定，變得非常寬鬆，只要求地主出具切結書即可（見本案被告審查卷所附之原告具名切結書，至於切結內容事後有無被遵守，主管機關根本不會再查證，見本院卷所附之工作手冊第4 頁3.⑶，第14頁E 及第19頁後附之格式10等相關記載）。
⑵而雙方是否缺乏耕地即無法維持生活，在現今社會中已
不再具有任何意義（因為已經沒有農民單純依靠農業收入來維持生計），此項構成要件事實之認定在實務上即趨向「虛幻化」，主管機關要求之事實判斷標準或調查方向與強度往往與現實有極大之差距，而這樣的調查方式又引導地主與佃農朝著相互「隱瞞資力」的「競租」方式，來爭取占有「耕地」潛在交易價值之法律地位。
舉例言之：
①在生活「收入面」之查證上，原則上只查證當期之流
量「所得」（再加計社會福利津貼、自耕地收入等，見本院卷所附工作手冊第12頁至第14頁所載甲、乙、
丙、丁所載）而不查證有無存量之「財富」累積。而且所得之查證又單純按稅捐機關之申報資料，因此只有課稅所得之呈現，對大量之免稅所得（主要為證券交易所得）卻只在出租人或承租人有舉證之情況下，才予查證，而不主動調查（見本院卷所附工作手冊第14頁丙）。除此之外，被告在實際查證收入時，其訪談記錄內容（見本院卷所附工作手冊第14頁G 所指格式12之「出（承）租人收益情形訪談筆錄」），也僅限於自耕收入（承租收入部分在計算生活支出時又以費用形成予等額扣除，結果等於是未予計算）及老人福利津貼、低收入津貼或其他社會福利津貼，未及於其他收入，此等認定及計算方式不能反應地主及佃農生活中之經濟來源。
②而在生活「支出面」之查證上，又以應然之「最低生
活費標準」，當成實然之「支出」，再加計醫療費用及勞健保費用（見本院卷所附「工作手冊」第11頁以下、格式之「生活費用明細表」以及調查卷所附「生活費明細表」之記載）。此等認定及計算方式同樣也不能反應出地主及佃農之真實生活費用數額。
⒊但對法院而言，適用耕地三七五減租條例第19條收回耕地
之規定時，參酌司法院釋字第580號之解釋意旨，首先要確認之規範價值為：「隨時勢之推移與社會環境之變遷，耕地三七五租約已不再給予承租人對耕地享有類似物權法之法律地位，使其能有機會「分享」地主對土地交換價值之經濟利益」。因此國家「強制續租耕地」之規制性決定，必須是在「經過詳細嚴謹之事實調查程序後，確認承租人是現今社會中之極少數例外，非靠耕作承租之耕地，即難以維持生活」之先決條件下，方有其規範上之正當性。
因此對承租人生活維持與耕地租賃間之審查，應實質嚴格進行。
㈣在上開實證及法理背景下，本院對上開爭點之判斷結論及其理由形成：
⒈按原告之請求權規範基礎建立在耕地三七五減租條例第19
條第1 項第1 、2 、3 款之消極要件不具備之前提下，該條文第1 項之規定內容則如下述：
耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：
一、出租人不能自任耕作者。
二、出租人所有收益足以維持一家生活者。
三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。⒉被告對上開不得收回構成要件要素事實是否合致之審理結果，則如下述。
⑴上開構成要件事實中之1 、2 二項若嚴格審查，對原告
而言，實甚為嚴苛，不過其中第1 項構成要件事實，正如前述，主管機關基本上已是以切結代替之，而這樣的改變，基本上也是反應了實證環境變遷之現實，其審查標準在現今環境下與規範本旨無違，也因為如此，此項構成要件事實之審查也不再具有重要性，被告並因此確定本案不具備此項消極構成要件事實。
⑵而其中第3 項構成要件事實之審查，如果回到耕地三七
五減租條例制定之始，其構成要件要素事實正確之詮釋應該是：「出租人是靠耕種耕地來維持生活，一旦收回耕地，本來可以維持的生活即難以維持」。因此「收回耕地」與「家庭生活失其依據」之間要有因果關係。但同樣的因為實證環境的改變，現今已經沒有承租人是以耕種耕地為其生活來源，因此以上之規定內容在現實上即無意義，因此演變成現今（參閱本院卷所附之「工作手冊」記載）之「資力」單純比較，而把「因果關係」部分視而不見。在這樣的標準下，被告因此認定參加人符合該項要件，而認本案有不得收回之事由存在。⑶不過被告也同時認定本案不具備上述第2 項構成要件，
而認定「原告之所有收益不足以維持一家生活」。⒊為此被告再續行耕地三七五減租條例第19條第4 項之調解
程序，而在認定參加人之資力負於原告之情況下，作成准予續租之處分。
⒋現原告及參加人均對上開構成要件事實之認定有爭議。
⑴其中原告主張：「參加人年度收益有被告沒有發覺之部
分，即參加人及其配偶尚有郵局及農會之存款本金及利息，復有建物門牌號碼宜蘭縣○○鎮○○路○○○ 號之『非自住』房地○○○鄉○○段000000000 建號，土地坐落○○○鄉○○段○○○○○○○○○ ○號土地），甚至早在92年5 月間參加人還以『買賣』為登記原因，將自有土地移轉登記予其長子林進興及次子林振富（○○○鄉○○段○○○○○○○○○ ○號及同段000000000 地號之土地），因其參加人之資力完整，並無『不能維持生活』之情事」等語。
⑵參加人則主張：「如果原告爭執參加人之資力，則參加人同樣也要爭執原告之資力」云云。
⒌本院則認為：
⑴即使不論被告對參加人資力調查之疏漏（對原告提出有
關參加人資力之各項書面證據均未審酌），因此所生之事實認定違法（參加人對原告家庭資力之爭執，並無提出具體證據資料為憑，本院無從審酌），單就法律適用而言：
①由司法院釋字第580 號解釋所揭示之規範意旨（即「
... 減租條例第19條第1 項第2 款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約『變相』無限期延長，惟... 且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第143 條第4 項扶植自耕農、第146 條與憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化，以及憲法第153 條第1 項改善農民生活之意旨，上開三款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，... 」）觀之，在適用耕地三七五減租條例第19條第4項時，即應以「調處結果是否能兼顧出租人與承租人之實際需要，實現農業工業化及現代化與改善農民生活目標」為調處決定之判準。
②則在本案之情形，當被告認定：「原告與參加人均無
資力維繫正常之家庭生活」，而參加人取自系爭耕地收入僅有6000元，此筆收入之有無與有其家庭生活之維持毫無因果關連性，甚至從經濟學「機會成本」之概念，其投入農業施作之勞力，可以在勞動市場上取得更高之收入，為此時出租人原告之實際需要（利用土地交易價值來維持家庭生活）遠比承租人重要，而且將系爭耕地留給承租人繼續從事低效率之耕作，完全無助於「農業工業化」及「現代化」，更無法達成改善農民生活目標，為何調處時卻僅以「收支相抵後，原告家庭收支結餘為負53,075元，而參加人收支結餘為負56,940元，即認為在承租人及出租人均極度困窘之情況下，僅以區區3,865 元之差額，即認佃農（即參加人）更應值得保護，不僅有角色上之偏見，也與司法院釋字第580 號解釋意旨明顯有違，實屬錯誤之見解。
⑵故本案原處分及訴願決定有以下數項違法之處，且其中
最後一項，本院無從自為事實調查及法律適用作成判決，而有發回重為審理之必要。
①程序法上，訴願機關擅為訴願不受理之決定，迴避實體爭議。
②實體法上之事實認定部分，沒有依規範本旨為實質調
查，確實審查參加人及原告之家庭收支情事，而以工作手冊揭示之形式外觀審查標準為審查，有違證據法則。
③實體法上之法律適用部分，其一為：在適用耕地三七
五減租條例第19條第4 項之規定，做成調處決定時，沒有真正體認司法院釋字第580 號解釋之規範意旨，為符合規範目的之調處結論。其二則是，因為其調處結果，即使在給定「被告認定之事實」前提下，仍然是違法之准予續租，而非正確之「准予收回」，因此其處分內容即沒有依同條第3 項，一併為補償之附款。而補償多寡之判斷，涉及全新事實之調查，基於效率之要求及對行政機關對公法關係第一次形成空間之尊重，本院無立場從自為事實認定及法律適用。
⒍至於原告請求本院命被告作成「准予收回系爭耕地」之行
政處分，基於上述理由，其此部分請求尚非有據，亦附此敘明之。
㈤總結以上所述，本件被告所為准予續租系爭耕地之調處處分
尚有違誤，訴願決定為不受理之諭知，也屬違法。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許，爰將原處分訴願決定，發回被告機關依本院所示之法律見解重為適法之處分，至於原告請求本院命被告作成「准予收回系爭耕地」之處分，由於事實尚有不明，且本件「准予收回系爭耕地」處分必須附上補償之附款，本院無從逕為判決，原告此部分請求為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條、第200 條第4 款，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 11 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 帥 嘉 寶
法 官 畢 乃 俊法 官 林 惠 瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 11 月 15 日
書記官 李 承 翰