臺北高等行政法院判決
99年度訴字第985號99年8月26日辯論終結原 告 甲○○被 告 國防部代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 徐克銘 律師複 代理 人 王佩儒 律師上列當事人間遊說法事件，原告不服行政院中華民國99年3 月11日院臺訴字第0990093452號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告因遊說刪除陸海空軍軍官士官服役條例不符時宜內容事件，以民國98年4 月20日遊說登記申請書向被告申請遊說登記，經被告以98年6 月10日國政財申字第0980007905號函（下稱原處分）復原告，以其遊說刪除陸海空軍軍官士官服役條例不符時宜內容，與原告並無實質關係，依遊說法第4 條第1 項規定，應不得遊說，乃不受理登記。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告基於遊說法及全民國防旨意為有助於達成國防目的之事
務，申請遊說修正「陸海空軍軍官士官服役條例」（下稱系爭條例）。系爭條例第5 條及第6 條有關軍人退除役年齡限制，涉有違憲並逾越國防法及兵役法規定及全民防衛動員準備法，減弱國防防衛力量與全民及原告有關。原告基於國防法規定中華民國之國防，型態為全民國防之立法旨意，全民有權針對國防事務，遊說政府規正歷來謬誤之國軍人事政策、法令。
㈡據遊說法主管機關內政部及最高民意機關立法院咨詢後獲釋
明，為確保人民對民主政治之參與，均從寬認定遊說動機，立法意旨為重視登記公開程序與透明參與，並不代表採納意見，並表示依法同一遊說事件可同時分別向行政和立法機關申請登記。國防法第3 條明訂「中華民國之國防，為全民國防，包含國防軍事、全民防衛及與國防有關之政治、經濟、心理、科技等直接、間接有助於達成國防目的之事務。」；全民國防教育法規定，國家為施行「兵民合一、寓兵於民」政策而制訂本法；全民國防就是全國百姓一起來捍衛我們的國土，維護國家安全，免受侵略。另全民防衛動員準備法亦規定，國家為建立全民防衛動員體系，落實全民國防理念，實施動員準備，保障人民權益，特制定本法。原告現為被告後備司令部列案管理之備役上校，案屬動員準備階段人員（平時實施動員準備時期），亦屬軍事動員後備部隊編組之後備軍人，現仍服第三預備役，受「國防部後備軍人管理規則」規範及支領俸金，至動員實施階段即轉服為現役軍人，且原告依系爭條例亦為尚未除役之備役上校。準此，原告基於全民防衛國家安全意識，自可遊說政府規正謬誤之國防政策。
㈢爰此，原告已分別向立法院、行政院及被告等三機關申請登
記遊說，並獲立法院於98年4 月22日核准原告登記遊說第1案：「中華民國總統府組織法」修正草案。第2 案：「國防部憲兵司令部組織規程」廢止。第3 案：「陸海空軍軍官士官服役條例」修正草案。另第1 案原告於98年4 月17日獲得總統府核准登記。行政院就「『陸海空軍軍官士官服役條例』草案第5 至6 條有關退除役年齡規定涉有違憲情事，向本院劉院長遊說之遊說登記申請案」亦於98年6 月26日以院臺政字第0000000000A 號函，審查原告符合遊說法規定而准予登記。然同一事件卻遭被告總政治作戰局以申請案與原告無實質關連否准登記。
㈣政府機關執行公務，應按憲法平等原則為之，就相同情況為
相同處理。原告就同一案件，同一事由，同向政府機關申請登記，並經立法院及總統府認定符合遊說法規准予登記，而被告總政治作戰局卻拒絕有關人民遊說國防事務重要軍職之興革意見，不僅危害全民防衛動員準備，更破壞軍令之統一性及軍政之完整性。
㈤因遊說法為新通過之法律，受理申請准可遊說立法院長王金
平總計135 件，其中自然人部分亦有44件；遊說法主管機關內政部者總計5 件，其中自然人部分2 件，均獲准向內政部長遊說。而我國最高行政機關且負責監督指導國防部軍政事務之行政院總計12件，其中自然人部分3 件，行政院長與立法院長及內政部長均未以公務繁忙為由拒絕受理遊說；況且，遊說法第2 條第1 項規定亦顧及被遊說者公務繁忙可向其指定之人表達意見。再者，雖內政部解釋遊說者可同時向立法及行政機關進行遊說，然不能以系爭條例已送立法院審議，而限制人民再向行政機關遊說之權利，否則即屬增加法律所無之限制。
㈥103 歲現役軍人丙○○上將，依軍官病傷退伍除役檢定規定
可鑑定其精神體能衰弱之狀況，已不適宜服現役軍官，應按系爭條例第15條3 款及第16條2 款規定，依法辦理退伍除役。故系爭條例讓丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○等5 位前後任參謀總長一級上將終身不退除役，早已違憲並嚴重破壞軍人為國家冒險犯難、犧牲奉獻的價值觀。
㈦被告所執鈞院98年度訴字第2479號判決中總統府稱核准原告
遊說刪除「總統府組織法第16條」停聘現役上將為戰略顧問之理由係因總統府組織法之主管機關為總統府；至於憲法有規定總統為三軍統帥，但系爭條例之主管機關為國防部，故應向主管機關申請登記，因而否准原告就系爭條例之遊說登記。是鈞院98年度訴字第2479號判決係以總統府（被遊說者）並非主管機關，系爭條例之主管機關為國防部（即本案原告），因而認定與原告無實質關係。然鈞院判決目前仍在最高行政法院繫屬中，尚未確定，自不得作為本案判決之參考。
㈧另被告雖援引鈞院99年度訴字第448 號判決作為答辯依據，
然該判決係因「國防部員QDR 規劃整編憲兵司令部併入陸軍司令部」引起社會爭論，經原告分別向三軍統帥建言及向行政院及立法院申請遊說並獲准登記後，將原告同一內容之遊說意見轉送被告，被告始依本人遊說意見將憲兵司令部規劃改隸屬參謀本部。是鈞院99年度訴字第448 號判決始認原告已另循立法院及行政院進行同一內容之遊說程序，達成目的。然本件遊說申請案，因立法院亦未通過修正案，而不同於上例，且尚未達到原告遊說之目的，被告自不得援用上開鈞院判決作為答辯依據等情。
㈨聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷；被告應作成受理遊說登記之行政處分；訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：㈠原告提起本件行政訴訟並無權利保護之必要：
⒈按「提起行政訴訟，請求行政法院裁判，應以有權利保護必
要為前提；具備權利保護必要者，其起訴或上訴始有值得權利保護之利益存在。」、「按權利保護必要，乃行政訴訟法第107 條第1 項所定之訴訟要件，苟原告之訴其權利保護要件有欠缺，應依同條第2 項規定駁回其訴。而所謂權利保護必要，乃指欲得勝訴判決之當事人，有保護其權利之必要，亦即在法律上有受判決之利益而言。」、「查提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。」、「按當事人提起行政訴訟之目的，在於請求行政法院對其爭執之行政處分或公法上法律關係為本案判決，而行政法院為本案判決，其前提須原告提起之訴，具備一定之訴訟要件，且其請求之內容有利用行政訴訟制度解決之實效性與必要性始足當之。如原告縱取得行政法院之勝訴判決，對其並無實益，或其法律上之地位並不能改變，此種無用的法律保護，亦屬無訴訟利益。」、「……且如前述，是原告所欲遊說之事項乃陸海空軍軍官士官服役條例之修正，洵堪認定。核該法之主管機關為國防部，且該法案之修正應由該部擬具草案呈送行政院議決通過，再移請立法院審議通過，並非總統職掌之事項；況該法目前已經在立法院修正審議中，原告如欲影響法案之形成，自應向立法院進行遊說或請願，始能有效達其遊說之目的。故被告駁回原告遊說登記之申請，揆諸前揭規定，於法並無不合；並未對人民請求權利增加法律所無之限制。至申請遊說『中華民國總統府組織法』第16條之刪除，及『正確認識一個中國』等遊說案經被告受理，核該等案件內容既與本件不同，亦不生何違反公益及平等原則等情事，併此敘明。」、「提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘當事人所受之損害嗣後已不存在，或縱經審判之結果，亦無從補救，即無進行爭訟而為實質審查之實益。再按『行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。』，最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決參照。準此，權利保護必要要件之存在，包括是否誤用訴訟程序，致無法達成請求權利保護之目的；原告之損害是否已不存在；原告之請求法律上已無從補救或並無實益等等，均為法院進行實體審查之前提，不論訴訟進行程度如何，法院均應依職權予以調查，倘原告不具權利保護之必要，即應以判決予以駁回。」分別為最高行政法院97年度判字第624 號判決、92年度判字第1624號判決、91年度判字第1070號判決、鈞院89年度訴字第1535號判決、98年度訴字第2479號判決及99年度訴字第448 號判決所明揭。
⒉準此，「權利保護必要」係一般實體判決之要件，亦即進行
訴訟時程序上所必須具備之合法要件，「權利保護必要」之有無，係以當事人得否透過提起系爭訴訟而達到其預定救濟之目的為斷，若提起該訴訟無法達到其預定救濟之目的，則欠缺權利保護之必要，亦屬無訴訟利益，而應以判決予以駁回。
㈡經查，原告訴之聲明係主張撤銷原處分及訴願決定，並要求
被告作成准予登記之處分，究其目的，亦即向被告遊說刪除系爭條例不符時宜內容，觀諸其所請之內容，與行政院98年
4 月10日以院授人企字第0980061757號函送立法院審議之內容不無相當，此有立法院院總第529 號政府提案第11660 號及立法院公報第98卷第24期院會紀錄第5 頁可稽。是以，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，並命被告作成准予遊說登記之處分，揆諸上開條文及判決之意旨，原告如欲影響法案之形成應向立法院進行遊說或請願，始能有效達其遊說之目的，原告縱然獲得勝訴判決得以向被告進行遊說，並無法達到刪除系爭條例不符時宜內容之目的，亦即原告透過起訴並無法達到其預定救濟之目的，從而欠缺權利保護之必要，亦屬無訴訟利益。
㈢原告主張遊說對於遊說者之「實質利益」，係以重視遊說案
件得以公開申請、登記、公告等程序為目的，並非以達到議案被修正為目的云云，與遊說法所明定之意涵顯然不同，容有誤解。
⒈按「本法所稱遊說，指遊說者意圖影響被遊說者或其所屬機
關對於法令、政策或議案之形成、制定、通過、變更或廢止，而以口頭或書面方式，直接向被遊說者或其指定之人表達意見之行為。……」、「民國96年8 月8 日本法用詞之定義。㈠明定遊說係遊說者對被遊說者所為表達意見之行為。㈡遊說係以意圖影響法令、政策或議案之形成、制定、通過、變更或廢止所為之行為，即以政治性或決策性行為為遊說之範圍。㈢遊說是指遊說者與被遊說者之直接接觸，並表達意見之行為，至於以演講、發行刊物、召開公聽會或利用大眾媒體、集會遊行等方式間接所為之意見表達行為，因屬公開性質，且相關法律另有特別之規定，故不屬本法遊說之範圍。……」、「本件原告於98年4 月20日向被告提出遊說登記申請書，載明遊說目的為『廢止國防部憲兵司令部組織規程』，遊說內容為『為保有衛戍中樞、反恐行動、維護軍紀戰力，憲兵司令部不宜併入陸軍，可受參謀總長直接指揮，應正名為軍事憲兵司令部』等語。……再查，原告就同一遊說內容另於98年6 月19日向被告之上級機關行政院申請遊說登記，經行政院秘書處以98年6 月26日院臺政字第0980039328號函准予登記；嗣經原告於98年7 月22日進行遊說後，已經行政院秘書處以98年7 月28日院臺防字第0980090338號函送被告，促被告參處逕復……綜上可知，行政院已將原告同一內容之遊說意見轉送被告，復在立法委員、被告之職權運作下，達成憲兵司令部規劃隸屬參謀本部之政策方向。是以，原告向被告提出遊說登記申請書，以求表達其對於前開政策之意見，已經原告依循向行政院進行同一內容之遊說程序，達其目的。……」分別為遊說法第2 條第1 項、同條之立法理由及鈞院99年度訴字第448 號判決所明揭。準此，遊說係以意圖影響法令、政策或議案之形成、制定、通過、變更或廢止所為之行為稱之。
⒉被告前已敘及「……查遊說法係增進人民民主參與，對遊說
者的『實質利益』實為重視遊說案件得以公開『申請、登記、公告』等程序為目的。並非以達到議案被修正為目的。」等語。是以，原告主張遊說對於遊說者之「實質利益」，係以重視遊說案件得以公開申請、登記、公告等程序為目的，並非以達到議案被修正為目的，揆諸上開條文及判決之意旨，原告之主張與遊說法所明定之意涵顯然不同，容有誤解。㈣被告對於原告申請遊說登記事於98年6 月10日依法不受理登記處分，係屬依法有據。
⒈按「依第2 條第2 項第1 款進行遊說之自然人、法人、經許
可設立或備案之人民團體或基於特定目的組成並設有代表人之團體，與欲遊說之政策、議案或法令之形成、制定、通過、變更或廢止無關者，不得遊說。」、「依本法規定不得遊說而進行遊說者，被遊說者所屬機關應不受理其登記，並以書面通知遊說者；被遊說者應拒絕其遊說。」分別由遊說法第4 條第1 項、第15條第1 項所明定。準此，進行遊說者與遊說事項無關時，被遊說者所屬機關應不受理其登記，並以書面通知遊說者。
⒉經查，原告於98年4 月20日提出遊說登記申請書，載明其遊
說目的為建議刪除系爭條例不符時宜內容；遊說內容以一級上將除役及服現役年齡均不受限制極為荒謬為由，主張針對系爭條例之第5 條及第6 條進行修正，應分別刪除系爭條例第5 條之「一級上將除役年齡，不受前項第7 款之限制」及第6 條之「一級上將服役最大年齡，不受第1 項第9 款之限制」，並分別修正為「上將及一級上將除役年齡為70歲」、「一級上將服役最大年齡為68歲」。
⒊原告係前於94年2 月27日自陸軍通信兵上校退伍之備役上校
，與系爭條例所稱之軍官或士官之身份並不相符，故系爭條例之第5 條及第6 條所稱之軍官或士官，其除役及服現役年齡究應維持現狀，抑或受有限制，均與原告無直接之關係。再者，觀諸原告98年4 月20日提出之遊說登記申請書「與欲遊說之政策、議案或法令之形成、制定、通過、變更或廢止之關係」一欄所載：「3.本案軍官士官服役條例與備役上校甲○○有關係。」，又所附附表亦未見任何說明其身份與所遊說事項相關之處。據此，原告僅空言「有關係」，卻未提出足證確係相關之資料以為佐證，被告依現有資料，客觀判斷原告與所遊說事項並無具體之實質關係，認定其屬遊說法第4 條第1 項所稱「無關」，並依據同法第15條不受理其登記，係屬依法有據。
㈤原告請求撤銷原處分及訴願決定，並請求命被告作成准予登
記之處分，其理由無非為：現任總統於原告另案遊說登記申請中認定原告備役上校身份符合遊說法規，而准予遊說，其下屬機關即被告卻不准予，違反平等原則；原告以同一案件、同一事由，同向政府機關申請登記卻得不同結果，違反平等原則；依國防法及全民防衛動員準備法規定，國防為全民國防，是全民均有權遊說政府。惟查，原告之上開主張實無理由，爰分別說明如后：
⒈原告以不同個案事實於總統府允許其遊說登記之案例，進而主張被告否准其遊說登記係違反平等原則，洵非有理。
⑴按「……且如前述，是原告所欲遊說之事項乃陸海空軍軍
官士官服役條例之修正，洵堪認定。核該法之主管機關為國防部，且該法案之修正應由該部擬具草案呈送行政院議決通過，再移請立法院審議通過，並非總統職掌之事項；況該法目前已經在立法院修正審議中，原告如欲影響法案之形成，自應向立法院進行遊說或請願，始能有效達其遊說之目的。故被告駁回原告遊說登記之申請，揆諸前揭規定，於法並無不合；並未對人民請求權利增加法律所無之限制。至申請遊說『中華民國總統府組織法』第16條之刪除，及『正確認識一個中國』等遊說案經被告受理，核該等案件內容既與本件不同，亦不生何違反公益及平等原則等情事，併此敘明。」為鈞院98年訴字第2479號判決所明揭。準此，不同行政機關就不同之個案事實所為之行政處分若有歧異，並不生何違反公益及平等原則之情形。
⑵經查，原告訴稱「原告就同一案件，同一事由，同向政府
機關申請登記，……，均認定本人備役上校身份符合遊說法規，……」云云，惟其向被告申請准予遊說登記事項係「建議刪除『陸海空軍軍官士官服役條例』不符時宜內容」，與另案向總統府申請准予遊說登記事項為「刪除『總統府組織法』第16條」，係以不同事由分別向不同機關申請遊說之登記，與其所稱並不相符。是以，揆諸上開判決意旨，不同個案事實於不同行政機關間所為之行政處分若有歧異，並不生何違反公益及平等原則之情形，故被告否准原告之遊說登記，應不生何違反平等原則之情形為是。
⒉行政機關本得各自本其職權對個案事實為合法性及合目的性
之判斷，不同行政機關間所為之個案判斷無涉於平等原則，本件原告據此主張被告違反平等原則，洵非有理。
⑴按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」、「按
憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包涵違法的平等。故行政先例必須是合法的，乃行政自我拘束的前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權。」、「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」分別為行政程序法第6 條、最高行政法院93年判字第1392號判例及行政程序法第10條所明揭。準此，憲法平等原則係要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束，且憲法之平等原則係指合法的平等，並不包含違法的平等，而不同機關各自本其職權對個案事實為合法性及合目的性之判斷，因各機關之判斷標準本質上並不相同，自無涉於違反平等原則之情形。
⑵經查，原告就「建議刪除『陸海空軍軍官士官服役條例』
不符時宜內容」，分別向不同機關申請遊說登記，被告係針對該個案事實為合法性及合目的性之判斷後，作出否准其遊說登記之處理；此外，被告於行政組織上係隸屬於行政院，而行政院對本件中已經透過行政院訴願審議委員會於訴願決定中表明被告之處分合法且合目的，亦無原告所稱被告與行政院所持見解相異之情事。是以，揆諸上開條文及判決之意旨，各機關因其職掌權限及考量事項不同，本其職權及所生之裁量權而為之決定間本質上並不相同，故被告針對該個案事實為合法性及合目的性之判斷後否准原告之遊說登記，應不生何違反平等原則之情形。
⒊遊說法第4 條第1 項之目的在於防止任何人對與其無關之政
策、議案或法令動輒遊說，所造成被遊說者陷於無法因應之窘境及影響政務之推動，故有必要對遊說人不得遊說之情形予以合理限制；是以，被告依據本條文意旨認定原告與所申請遊說內容無關而為不准予遊說登記之處分，並無違法。
⑴按「依第2 條第2 項第1 款進行遊說之自然人、法人、經
許可設立或備案之人民團體或基於特定目的組成並設有代表人之團體，與欲遊說之政策、議案或法令之形成、制定、通過、變更或廢止無關者，不得遊說。」、「按現行法律如請願法、行政程序法或自治條例等並不乏人民表達意見之途徑，惟表達意見係權利之行使，而遊說亦是表達意見之一種方式，其限制自應審慎，然遊說畢竟不同於一般之意見表達方式，其花費之社會成本較高，況被遊說之人均屬公務極為繁重之人員，倘任何人對與其無關之政策、議案或法令動輒可遊說，則除前揭人員將陷於無法因應之窘境外，亦會影響政務之推動，故有必要對遊說人不得遊說之情形予以合理限制，爰於第1 項明定進行遊說之自然人、法人、經許可設立或備案之人民團體或基於特定目的組成並設有代表人之團體與欲遊說之政策、議案或法令之形成、制定、通過、變更或廢止無關者，不得遊說。」分別由遊說法第4 條、遊說法第4 條立法理由所明定。
⑵經查，國家大事舉凡內政、外交、軍事、教育、法務、交
通等族繁不及備載，基於國民主權原則均與國民息息相關。倘如原告所稱「『國防法』第3 條明訂：中華民國之國防，型態為全民國防。包含國防軍事、全民防衛及與國防有關之政治、經濟、心理等直接、間接有助於達成國防目的之事務。本人基於全民防衛國家安全意識，全民有權針對上項國防事務，應可遊說政府歸正謬誤之國防政策」云云，則全體國民似均可本其「中華民國國民」身份，對於任何涉及國家內政、外交、軍事、教育、法務、交通等施政方針進行遊說，殊難想像主管前揭事項之行政機關將因此寬鬆解釋而整日處理「全體國民」之遊說事項，並陷於無法因應之窘境，更遑論是項解釋於法學方法論上將使遊說法第4 條第1 項之規範形同虛設，而有顯然未盡合理之處。
⑶據此，被告原處分所稱：「台端遊說刪除『陸海空軍軍官
士官服役條例』不符時宜內容與台端並無實質關係，依遊說法第4 條第1 項規定，應不得遊說。本部歉難受理登記，尚祈諒察。」及訴願決定所稱：「參據立法院95年12月
8 日臺立法字第0952600360號函附遊說法條文對照表第4條之說明，略以遊說為不同於一般意見表達之方式，其花費之社會成本較高，況被遊說之人均屬公務極為繁重之人員，倘任何人對與其無關之政策、議案或法令動輒可遊說，則除前接人原將陷於無法因應之窘境外，亦會影響政務之推動，乃有必要立法對遊說人不得遊說之情形予以合理限制之意旨，原處分機關依遊說法第4 條第1 項規定，否准訴願人遊說登記之申請，經核並無不妥，應予維持。」，均係本此條文立法目的而為法律解釋適用，並本其行政裁量權所為之適法、合目的性之處分及訴願決定，並無違法之處。
㈥綜上所述，原告提起本件行政訴訟並無權利保護必要，亦屬
無訴之利益，且被告作成原處分洵屬依遊說法第4 條第1 項及第15條所為，並無任何違法之處，是以原告提起本件訴訟實無理由。
㈦聲明求為判決：駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點為原告與系爭遊說事項有無具體之實質關係？被告以原告與系爭遊說事項無實質關係為由，據以否准原告之遊說登記申請案，是否適法有據。
五、經查：㈠按遊說法係於96年8 月8 日經總統公布，97年8 月8 日施行
之新制，稽其立法意旨：「遊說乃多元化民主國家政治體制運作之正常現象，規範合理之遊說活動，乃陽光政治之一環。本法立法目的在使合法之遊說在公開、透明之程序下進行，以引導遊說行為發揮正面功能，並防止不當利益輸送、杜絕黑金政治與不法關說。」，在使與遊說事項有關之自然人或法人、團體得在透明公開之程序下，向被遊說者進行法令、政策、議案等具有政策性之事項遊說，以供遊說者表達其對相關政策之理念。遊說法第2 條第1 項規定：「本法所稱遊說，指遊說者意圖影響被遊說者或其所屬機關對於法令、政策或議案之形成、制定、通過、變更或廢止，而以口頭或書面方式，直接向被遊說者或其指定之人表達意見之行為。」；第4 條第1 項：「依第2 條第2 項第1 款進行遊說之自然人、法人、經許可設立或備案之人民團體或基於特定目的組成並設有代表人之團體，與欲遊說之政策、議案或法令之形成、制定、通過、變更或廢止無關者，不得遊說。」；第14條規定：「被遊說者所屬機關應指定專責單位或人員，受理遊說之登記。」；第15條第1 項前段：「依本法規定不得遊說而進行遊說者，被遊說者所屬機關應不受理其登記，並以書面通知遊說者；……。」。第16條規定：「被遊說者應於接受遊說後7 日內，將下列事項通知所屬機關指定之專責單位或人員予以登記：一、遊說者。二、遊說時間、地點及方式。三、遊說之內容。」，故遊說者經受理登記後，即得進行遊說。
㈡再按憲法第53條規定：「行政院為國家最高行政機關。」；
第54條規定：「行政院設院長、副院長各一人，各部會首長若干人，及不管部會之政務委員若干人。」；第56條規定：
「行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之。」；第58條規定：「（第1 項）行政院設行政院會議，由行政院院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之，以院長為主席。（第2 項）行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之。」，準此，我國憲法將國家元首與行政首長分立為二，行政院為最高行政機關，院長對於各部會首長、政務委員具有提名權，又凡屬應提出於立法院之法律案等重要事項，均應行政院會議議決之。故行政院誠屬行政組織之最高階層，各部會基於行政上下一體之原則，自受行政院之指揮與監督。
㈢又按提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟
之利益為前提，倘當事人所受之損害嗣後已不存在，或縱經審判之結果，亦無從補救，即無進行爭訟而為實質審查之實益。再按「行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」，最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決參照。準此，權利保護必要要件之存在，包括是否誤用訴訟程序，致無法達成請求權利保護之目的；原告之損害是否已不存在；原告之請求法律上已無從補救或並無實益等等，均為法院進行實體審查之前提，不論訴訟進行程度如何，法院均應依職權予以調查，倘原告不具權利保護之必要，即應以判決予以駁回。
㈣查本件原告於98年4 月20日向被告提出遊說登記申請書，其
遊說目的及內容記載，略以系爭條例第5 條第2 項規定，一級上將除役年齡，不受同條第1 項第7 款上將70歲之限制，及同條例第6 條第3 項規定，一級上將服現役最大年齡不受同條第1 項第9 款上將64歲之限制，為現役軍人永遠不必退除役之天年條款，建議刪除系爭條例不符時宜內容等語。經查，原告係於94年2 月27日退伍之備役上校，與系爭條例所稱之軍官或士官之身分並不相符，亦無直接關係；依前開申請書「與欲遊說之政策、議案或法令之形成、制定、通過、變更或廢止之關係」欄之3.，原告僅稱系爭條例與原告有關係云云，依所檢附附表記載內容，亦未敘明其與遊說事項有何具體之實質關係，而前開申請書附表之說明內容，略以國防部應修正系爭條例，廢止一級上將無服役最高年齡限制天年不退陋規，以確保國防法及兵役法體制正常運作云云，所持理由僅係其個人主觀臆測，參據遊說法第4 條立法理由略以「現行法律如請願法、行政程序法或自治條例等並不乏人民表達意見之途徑，惟表達意見係權利之行使，而遊說亦是表達意見之一種方式，其限制自應審慎，然遊說畢竟不同於一般之意見表達方式，其花費之社會成本較高，況被遊說之人均屬公務極為繁重之人員，倘任何人對與其無關之政策、議案或法令動輒可遊說，則除前揭人員將陷於無法因應之窘境外，亦會影響政務之推動，故有必要對遊說人不得遊說之情形予以合理限制，爰於第1 項明定進行遊說之自然人、法人、經許可設立或備案之人民團體或基於特定目的組成並設有代表人之團體與欲遊說之政策、議案或法令之形成、制定、通過、變更或廢止無關者，不得遊說。」，可見遊說為不同於一般意見表達之方式，其花費之社會成本較高，倘任何人對與其無關之政策、議案或法令動輒可遊說，則除前揭人員將陷於無法因應之窘境外，亦會影響政務之推動，乃有必要立法對遊說人不得遊說之情形予以合理限制。況國家大事舉凡內政、外交、軍事、教育、法務、交通等族繁不及備載，基於國民主權原則均與國民息息相關。倘全體國民似均可本其「中華民國國民」身分，對於任何涉及國家內政、外交、軍事、教育、法務、交通等施政方針進行遊說，殊難想像主管前揭事項之行政機關將因此寬鬆解釋而整日處理「全體國民」之遊說事項，並陷於無法因應之窘境，故被告經審查後認原告係於94年2 月27日退伍之備役上校，與系爭條例所稱之軍官或士官之身分並不相符，亦無直接關係，而依遊說法第4 條第1 項規定，否准原告遊說登記之申請，係本此條文立法目的而為法律解釋適用，並本其行政裁量權所為之適法、合目的性之處分，並無違誤。
㈤次查原告請求被告作成准予遊說登記之處分，究其目的，亦
即向被告遊說刪除系爭條例不符時宜內容，觀諸其所請之內容，核與行政院98年4 月10日以院授人企字第0980061757號函送立法院審議之內容不無相當，此有立法院院總第529 號政府提案第11660 號及立法院公報第98卷第24期院會紀錄第
5 頁可稽（參見本院卷第73至77頁）。則依上可知，系爭條例之主管機關為被告，且該法案之修正應由該部擬具草案呈送行政院議決通過，再移請立法院審議通過；況原告就系爭條例欲遊說之內容，目前業經被告上級機關行政院送請立法院審議中，原告如欲影響法案之形成應向立法院進行遊說或請願，始能有效達其遊說之目的，原告縱然獲得勝訴判決得以向被告進行遊說，並無法達到刪除系爭條例不符時宜內容之目的，亦即原告透過起訴並無法達到其預定救濟之目的，從而欠缺權利保護之必要，亦屬無提起本件訴訟之法律上利益。故被告駁回原告遊說登記之申請，揆諸前揭規定，於法並無不合，並未對人民請求權利增加法律所無之限制。至原告主張遊說對於遊說者之「實質利益」，係以重視遊說案件得以公開申請、登記、公告等程序為目的，並非以達到議案被修正為目的云云，與遊說法所明定之意涵顯然不同，容有誤解。
㈥另查原告以不同個案事實於總統府允許其遊說登記之案例，
進而主張被告否准其遊說登記係違反平等原則及主張其同一遊說內容，經向不同機關申請遊說登記業經允許云云，核原告以不同個案為上揭主張，屬不同行政機關就不同之個案事實所為之個案判斷之行政處分，應由各行政機關本得各自本其職權對個案事實為合法性及合目的性之判斷，原告自屬無從援引為本件原處分是否違法之依據；至不同行政機關間因其職掌權限及考量事項不同，本於其職權及所生之裁量權而為之決定間本質上並不相同，所為之個案判斷無涉於平等原則，故被告針對該個案事實為合法性及合目的性之判斷後否准原告之遊說登記，應不生何違反平等原則之情形，併此敘明。
㈦綜上，被告所為原處分並無違誤，且原告並無提起本件訴訟
之實益，即本件訴訟欠缺權利保護之必要，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，均與判決結果不生影響，故無逐一論述必要，亦此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 23 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 9 月 23 日
書記官 楊子鋒