臺北高等行政法院判決
99年度訴字第994號99年7月22日辯論終結原 告 甲○○被 告 宜蘭縣礁溪鄉公所代 表 人 丙○○○○○○住同上訴訟代理人 戊○○被告參加人 丁○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年3 月17日府訴字第0980107331號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告因民國（下同）97年底私有耕地租約期滿，依耕地三七五減租條例第19條規定，申請收回出租耕地事件（申請標的：民權段890 地號出租耕地，與承租人○○○訂有○○字第○號耕定三七五租約）。被告於98年5 月21日○○○字第0980007818號函准由出租人依法補償後收回自耕並完成送達出、承租人在案。惟經再次審查發現，出租人所申請收回之租約耕地並未合於內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋之耕地規定，尚不得依耕地三七五減租條例第19條第
2 項規定以擴大家庭農場經營規模為由，提出收回耕地之申請，而被告應不予受理。故被告依法以98年7 月14日礁鄉民字第0980010922號函撤銷原98年5 月21日○○○字第0980007818號函核定由出租人依法補償後收回自耕之處分。原告不服，乃向宜蘭縣政府提起訴願亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟，訴訟中本院裁定命繼承原承租人○○○上開租約權利義務之丁○○參加訴訟（因為其對本案訴訟結果有利害關係）。
二、本件原告主張：㈠關於系爭土地為耕地還是非耕地之認定問題，被告機關對於同一耕地名詞卻有截然不同的釋義及不同待遇：
⒈○○○鄉○○段○○○ ○號土地自有耕地三七五租約耕作至
今全為承租方所耕作，現有產物為稻穀，目前為水稻耕作，依實質認定應屬耕地；且系爭土地歷經三代都沒有變動過，還是做農業使用，有被告機關出具之土地使用分區證明及強訂租約公文可知是耕地，並被非被告機關對原告所稱土地使用分區及使用地類別均係為空白，就可作為是非耕地的認定理由。
⒉查耕地三七五減租條例第1 條規定：「耕地之租佃依本條
例之規定，本條例未規定者，依土地法之規定。」，所謂耕地租賃，依土地法第106 條第1 項之規定，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，並非狹隘之農業發展條例第3 條第11款所稱之耕地釋義可代表一切。
⒊按最高法院台上字第611 號判例載明：「減租條例所謂耕
地，係指以自任耕作為目的之農地」，所謂農地自係指農業用地，依農業發展條例第3 條第10款之規定，包括非都市土地或都市土地農業區，保護區範圍內可供農作、畜牧等使用之土地。被告及宜蘭縣政府依內政部解釋農業發展條例之耕地與減租條例之耕地係不相同之概念，其定性完全不同，被告撤銷原已同意原告收回自耕乙案將之混為一談，為無理由。次按最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）45年判字第83號判例：「耕地三七五減租條例第1 條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃及土地法所稱之耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1 條暨土地法第
106 條第1 項之規定自明。」綜上法律規定及判例意旨，足見耕地三七五減租條例所規定之耕地係指農地而言，意即耕地及耕地以外農業用地之租佃均可適用耕地三七五減租條例之規定。（另有高雄高等行政法院98年度訴字第57
9 號判決可參）⒋農業發展條例第20條於92年2 月7 日修正第1 項乃將「耕
地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。該條文第2 項規定：「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行前已依耕地三七五減租條例訂定租約者，租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其規範之範圍亦應做相同之解釋，即包含耕地及耕地以外之農業用地。由上足見，耕地三七五減租條例所謂耕地，實包含耕地及耕地以外之農業用地。
⒌由耕地三七五減租條例第19條第2 項之立法目的觀之，不
論係耕地或耕地以外之農業用地，均有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之必要，又農業發展條例第
3 條第11款原規定之耕地於92年2 月7 日修正將依都市計畫法劃定為農業區……之田旱地目土地，改列為「耕地以外之農業用地」乃係因我國加入WTO 後……而有配合刪除該條款定義中所列「田旱地目土地」文字之必要。惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮耕地三七五減租條例第19條第2 項適用範圍之目的。故農業發展條例第3 條第11款修正將耕地定義之範圍縮小，並不影響耕地三七五減租條例第19條第2 項之適用範圍，即耕地三七五減租條例所謂「耕地」，乃應包含耕地及耕地以外之農業用地。
⒍被告及宜蘭縣政府在原告依法申請收回自耕案中之解釋「
耕地」釋義僅限於農業發展條例第3 條第11款「耕地」認定原則，剝奪原告之權利，但在承租方申請續訂耕地三七五租約時卻又解釋該條款所規定耕地以外農業用地，亦屬應依台灣省租約登記辦法，強行續訂雙方之耕地三七五租約。被告對同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加原告收回出租耕地之限制，是上開被告僅依據內政部函釋，顯已違反土地法第106 條第1 項、農業發展條例第20條第2 項法令規定。
⒎原告已提出系爭「耕地」之使用分區農用證明書，足以證
明本案土地屬農業用地亦符合法令規範之「耕地」及「自耕地」，當有權依法收回自耕；被告機關對系爭土地是否為耕地，反反覆覆前後不一，明顯違反公平原則，對於承租方與出租方應有一致認定之標準。
㈡另其尚對承租人之資格以及被告許可續租約決定之合法性有所質疑，而謂：
⒈依耕地三七五減租條例第16條規定，承租人應自任耕作，
本案租約已於97年12月31日屆滿，原承租人○○○當時已罹重病高齡97歲，行動困難，該承租人實已無自任耕作之能力，自98年起欲續訂新租約，依「台灣省耕地租約登記辦法」第3 條規定，已無具承租方之充分理由，被告應秉持公正立場同意原告收回自耕。今○○○已於99年1 月份過逝，在原承租方無續訂租約資格下，原告有權反對其繼承人丁○○單獨申請續訂租約。
⒉依「台灣省耕地租約登記辦法」第3 條第5 款之規定，續
定租約應該提供土地使用分區證明書，承租人沒有提出符合規定之「土地使用分區證明書」，被告准予續耕，亦屬違法。
⒊又原告是繼承先人之出租人地位，因此本案既然出租人有改變，也應重新訂約。
㈢綜上所述，被告及宜蘭縣政府所函示之認定及處分，顯屬違
反「依法行政原則」「明確原則」「不得差別待遇原則」「誠實信用原則」及「應保護人民正當信賴原則」等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告及參加人則以：㈠本案係依內政部97年8 月8 日台內字第0970124366號函及宜
蘭縣政府97年8 月14日府地權字第0970104174號函轉頒之「私有出租耕地97年地租約期滿處理工作手冊」規定辦理。
㈡按內政部97年7 月1 日○○○字第0970105525號函內容規定
略以：「主旨：關於耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2 項所稱『耕地』及『自耕地』疑義乙案，請查照並轉知所屬。……二、按耕地三七五減租條例第19條第1 項及第2 項『耕地租約期滿時，左列情形之一者，出租人不得收回耕地：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制』，所稱『耕地』及『自耕地』，依農業發展條例第3 條第11款：『耕地：只依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地』之規定，……有關出租人擬依耕地三七五減租條例第19條第
2 項規定以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地，自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3 條第11款及釋字580 號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為「自耕地」者，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，於法未合。」另經宜蘭縣政府98年7 月28日府地權字第0980106417號函釋，有關耕地之認定乃係依據內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函示辦理，有關耕地之認定，上開函釋皆已明示，合先續明。
㈢次按行政程序法第159 條規定：「本法所稱行政規則，係指
上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而頒訂之解釋性規定及裁量性規定及裁量標準。」及同法第161 條規定：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」而內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋係屬上開所稱有效下達之行政規則，被告為其下級機關，當然須受其拘束並遵守其規定，無所謂違反法律保留原則情事，宜蘭縣政府訴願決定書中亦有明示。
㈣原告係爭耕地─民權段890 地號土地乃屬都市計畫農業區內
土地，其使用分區及使用類別均為空白（見土地登記謄本），並未合於農業發展條例第3 條第11款及內政部97年7 月1日台內地字第0970105525號函釋所稱之耕地，即不符耕地三七五減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由，申請提出收回耕地規定之要件，故被告依法應不予受理。租約內另筆耕地民權段812 號土地因其使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用地上符合上開內政部函釋所稱之耕地，則依規定應准由出租人於20日內補償承租人完竣後，辦理終止租約之登記，其為原告所不爭。
㈤另鈞院98年度訴字第1924號裁定書略以：「……，二、次按
行政規則之功能在於因應社會及經濟快速變化，使得行政機關就其主管事項可以依其『職權』為認定事實、適用法律，並且為法令之解釋（司法院第548 號解釋參照）。惟行政機關之解釋函令並無拘束法院之效力，法官審判時得就具體案件依其獨立確信之判斷，依法律表示其合法適當之見解（司法院釋字第137 號、第216 號、第407 號解釋意旨參照），係指將抽象之解釋事項適用於具體事實時，法院不受解釋函令所拘束，亦得審查並判斷是否加以引用成為裁判規範；惟就法令之疑義解釋方面，此當屬於事務主管機關之職權。準此，被告就耕地三七五減租條例中所謂「耕地」以及「自耕地」之定義援引農業發展條例第3 條第11款之規定，其從歷次農業發展條例對於農業用地及耕地定義演變，認為農業用地及耕地意涵，隨著農業政策、農業發展結構調整及社經環境發展等原因，被賦予不同之內容與範圍。被告衡諸耕地三七五減租條例第19條第2 項立法目的：係為避免農場耕地面積狹小，未能達到適當經營規模而使農民所得偏低，造成農業發展緩慢，於兼顧佃農家庭生活之原則下，配合農業發展條例之第二階段農地改革政策，改善農業經營方式，建立家庭農場，以促成農業發展條例之實踐，其所欲鼓勵擴大經營規模者並未涵蓋非屬農牧經營者之農場耕地。且從92年2 月
7 日農業發展條例第3 條第11款關於耕地定義範圍修正之立法說明意旨可知，農業發展條例第3 條第10款之農業用地所涵蓋都市計畫農業區或保護區以及國家公園內田、旱地目土地，平均面積均小，性質屬都市發展預定地或需嚴格保護用地而非重點農業發展地區，而同條第11款之耕地則為主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，是減租條例第19條第2 項之耕地及自耕地，依農業發展條例第3 條第11款之耕地範圍，較符合該條項上述之立法目的。被告復按憲法第143 、153 條相關基本國策之規定以及司法院釋字第58
0 號意旨，透過解釋明確定義租佃雙方之財產權益，有助於租佃爭議之定紛止息；且三七五減租條例第19條第2 項耕地及自耕地認定標準，涉及出租人得否以擴大家庭農場經營規模為由，收回出租耕地而無需給予承租人地價補償，恐有衝擊租佃均衡關係，引發租佃紛爭之虞，始於97年7 月1 日函釋出租人依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地需符合農業發展條例第3 條第11款所稱之「耕地」，除符合該條項之立法目的外，並與司法院釋字第580 號意旨所提減租條例秉承憲法改善農民生活之宗旨未有不符，況出租人欲收回之出租耕地如非屬上開農業發展條例所稱之耕地，尚得依減租條例第17條第
1 項第5 款規定終止租約，於租佃雙方權益皆有所兼顧下，貫徹減租條例政策。是被告依其職權所為之解釋，該解釋並無明顯違背解釋法則或者有牴觸上位規範等情，亦無參酌無關之考量，基於權力分立原則，本院自應尊重行政機關依判斷所為解釋，是被告所為系爭函釋，尚屬適法。」上開裁定書亦說明內政部對耕地之解釋並無不法，可資參照等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院按：㈠本案爭點之確立：
⒈原告為宜蘭縣○○鄉○○段○○、○○地號二筆土地之所
有權人，該二筆土地（下稱系爭土地）依耕地三七五減租條例之規定，出租予第三人李江淮（已過逝），其後原告在租期屆滿時，向被告申請收回系爭土地自任耕作。
⒉被告原先已作成「准予收回」之處分（處分文號為98年5
月21日○○○字第0980007818號函），但後來針對二筆土地中之890 地號一筆土地，認為在實體法上原告不具收回耕地之要件，又作成新處分（處分文號為98年7 月14日礁鄉民字第0980010922號，即本案之程序標的），撤銷原准予收回之處分中有關「890 地號土地」部分之規制性決定，而駁回原告之收回請求。
⒊被告否准原告收回系爭890 地號出租土地之請求，其理由為：
⑴原告之請求權規範基礎建立在耕地三七五減租條例第19
條第1 項第1 、3 款之消極要件不具備及同條第2 項積極要件具備之前提下，而該條文第1 項及第2 項之規定內容則如下述：
①第1 項
耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：
一、出租人不能自任耕作者。
二、出租人所有收益足以維持一家生活者。
三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。
②第2 項
出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。
⑵但原告並不符合同條第2 項所定之「收回」要件，因為
其打算收回之系爭○○地號土地，因為不符合現行農業發展條例第3 條第11款之「耕地」定義（即「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」），因此不是上開法律條文（即耕地三七五減租條例第19條第2 項）中所稱之「耕地」。
⒋原告對上開否准理由則提出以下之法律論點予以反駁。
⑴由於原承租人在租期屆滿時點，年歲已高，不能自任耕
作，因此原告本件之收回，不用考慮同條第1 項第1 款之消極要件。
⑵其次原告可依耕地三七五減租條例第19條第2 項之規定
收回系爭○○地號之土地，因為該筆土地論之實質，確為「耕地」。被告必須先認定系爭○○地號之土地為「耕地」，才能適用「臺灣省耕地租約登記辦法」第3 條之規定，准予續耕，但在適用耕地三七五減租條例第19條第2 項時，對同一文字又異其解釋，顯非正確之法律適用。
⑶另外本案應適用「臺灣省耕地租約登記辦法」第3 條之
規定續定租約，承租人方面既然無法依該條規定提出「土地使用分區證明書，被告即不應許可續約。
⑷又原告是繼承先人之出租人地位，因此本案既然出租人有改變，也應重新訂約。
⒌是以本案爭點即集中到「耕地三七五減租條例第19條第2
項規定中之「耕地」法律用語，究竟應如何界定其內涵。對此被告認為該條文所稱之「耕地」，乃是指符合農業發展條例第3 條第11款所定義之「耕地」（即「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」），原告則認為耕地三七五減租條例所稱之「耕地」，應指依耕地三七五減租條例出租而實際作耕作使用之土地，與農業發展條例第3 條第11款之規定無涉。
㈡對上開爭點本院之判斷結論及其理由形成。
⒈實則從上開二項條文（耕地三七五減租條例第19條第2 項
與農業發展條例第3 條第11款）之立法沿革觀之，立法者顯然有意以農業發展條例第3 條第11款之「耕地」定義，而界定耕地三七五減租條例第19條第2 項所稱之「耕地」，爰說明如下。
⑴耕地三七五減租條例第19條第2 項之規定係於72年12月23日修正時所新增之規定。
⑵而農業發展條例第3 條之規定，在72年8 月1 日以前，
根本沒有對「耕地」之定義為規範。直到72年8 月1 日修正時，才在同條例第3 條第11款中對「耕地」作成定義，將之限制在「農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地」。
⑶由以上之立法沿革足知，農業發展條例於72年8 月1 日
修正，新添同條第3 條第11款對「耕地」定義之法規範，正是因應耕地三七五減租條例預計於72年12月23日修正，新添同條例第19條第2 項「擴大農場收回耕地」之規定，而預作準備。
⑷隨後農業發展條例又於89年1 月26日修正，再將同條例第3 款第11款之「耕地」定義又限縮為：
①依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡
地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。
②國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性
質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。
⑸92年2 月7 日農業發展條例第3 條第11款再次修正，又
進一步再限縮耕地之範圍，將之限制在「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」（此即本案應適用之現行條文）。
⑹而農業發展條例第3 條第11款於89年1 月26日及92年2
月7 日之二次修正，更可看出主管機關對耕地三七五減租條例第19條第2 項適用範圍日趨嚴格。
⒉而以上之立法意旨又經主管機關內政部於97年7 月1 日台
內地字第0970105525號函文中予以重申，該函釋表明之規範意旨如下所載。
主旨：關於耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條
第2 項所稱『耕地』及『自耕地』疑義乙案，請查照並轉知所屬。
說明：
一、……
二、按耕地三七五減租條例第19條第1 項及第2 項『耕地租約期滿時，左列情形之一者，出租人不得收回耕地：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制』，所稱『耕地』及『自耕地』，依農業發展條例第3 條第11款：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地』之規定，……有關出租人擬依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地，自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3 條第11款及釋字580 號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為「自耕地」者，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，於法未合。
⒊是以本案被告依上開法律解釋之結論駁回原告之請求自屬
合法，並無不當。至於原告在本院審理階段所提出之各項主張，均無法改變前開判斷結論，爰說明如下。
⑴原告謂：「就本案之續定租約，因為已死亡之原承租人
李江淮於97年12月31日原租約屆滿時，已罹重病，且高齡97歲，行動困難，實無自任耕作之能力，不應許可續定租約」云云。但查耕地三七五減租條例第20條明定：
「耕地租約屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」其本法精神即在給予承租人最大之保障，讓承租人之地位有繼承可能性，這樣的規範意旨從今日觀之，其社會實證基礎（小佃農為經濟上之或社會上之弱勢階級，喪失土地之耕作權，全家即難以生存，必須給予特別保障）或許已慢慢消失，但在實證法沒有修正之前，該法規範之精神仍應遵守，因此在現行實證法之基礎下，李江淮在原租約期限屆滿時之體能，對「原告在本案中能否收回系爭890 地號土地」之法律判斷不生任何影響。
⑵原告又謂：「本案續定租約應依『臺灣省耕地租約登記
辦法』第3 條之規定辦理，因為承租人一方無法提出『土地使用分區證明書』，本案被告即不應許可續約」云云。實則「臺灣省耕地租約登記辦法」第3 條所指之「租約訂立」與「租約換訂」，乃是分別指耕地三七五租約之新訂，與租約約款內容之改變、本案之續定租約情形不同，因此該法規範與本案爭議之判斷無關，原告此等主張亦非有據。
⑶至於本案是否因為出租人之改變而應為租約之變更登記
，同樣與「租約是否符合實證法之規定而需強制續約」之爭點無涉，原告對此亦有誤解。
㈢總結以上所述，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 7 月 29 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 帥 嘉 寶
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 7 月 29 日
書記官 陳 可 欣