臺北高等行政法院判決
99年度訴字第995號99年9月23日辯論終結原 告 甲○○
丙○○被 告 宜蘭縣礁溪鄉公所代 表 人 戊○○○○○○住同上訴訟代理人 辛○○
參 加 人 己○○
庚○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年3 月19日府訴字第0980107329號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告丙○○經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：
（一）原告與參加人己○○、庚○○2 人（即承租人）就坐落宜蘭縣○○鄉○○段346 及358 之內地號（下稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：礁民字第94-2號），最近一次租期自民國92年1 月1 日起至97年12月31日止，原告於98年1 月1 日至2 月16日公告期間內，以擴大家庭農場經營規模為由申請收回，承租人亦申請續訂租約，被告原以98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函核准由原告依法補償後收回自耕，並完成送達原告（即出租人）及承租人在案。
（二）惟經被告再次審查，原告所申請收回之租約耕地，並未符合內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525 號 函示耕地規定，不得依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2 項規定，以擴大家庭農場經營規模為由收回，乃以98年7 月14日礁鄉民字第0980010915號函（下稱原處分）撤銷原98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函，並告知將再重新審核，於函報宜蘭縣政府備查同意後，再次通知雙方當事人。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）依減租條例第1 條規定：耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。所謂耕地租賃，依土地法第106 條第1 項之規定，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者。故減租條例所謂耕地，係指以自任耕作為目的之農地，並非狹隘之農業發展條例（下稱農發條例）第3 條第11款所稱之耕地。
本案系爭土地，依被告都市計劃土地使用分區為農業區，且自有耕地三七五租約後耕作迄今，依實質認定應屬耕地，原告之申請出租人收回耕地於法有據。
（二）依減租條例第17條第1 項第5 款規定，耕地租約在租佃期限未屆滿前，耕地經依法編定或變更為非耕地使用時，出租人亦得依法申請終止。同條例第16條規定，承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人。本案承租人即參加人己○○、庚○○，居住及工作地皆不在宜蘭縣，實已無自任耕作之事實，因此亦無承租人得續訂租約之理由，被告應同意原告收回自耕。
（三）農發條例第20條於92年2 月7 日修正第1 項將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。而該條第2項規定：「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。……」其規範之範圍亦應作相同之解釋，故耕地三七五減租條例所謂耕地，實包含耕地及耕地以外之農業用地。
（四）由減租條例第19條第2 項之立法目的觀之，不論係耕地或耕地以外之農業用地，均有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之必要，又農發條例第3 條第11款原規定之耕地於92年2 月7 日修正將依都市計畫法劃定為農業區之田旱地目土地，改列為「耕地以外之農業用地」乃係因我國加入WTO 後而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田旱地目土地」文字之必要。惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮耕地三七五減租條例第19條第2 項適用範圍之目的。故農發條例第3 條第11款修正將耕地定義之範圍縮小，並不影響減租條例第19條第2 項之適用範圍，即減租條例所謂「耕地」，仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。
（五）被告及宜蘭縣政府在原告依法申請收回自耕案中，解釋「耕地」僅限於農發條例第3 條第11款「耕地」，但在承租方申請續訂耕地三七五租約時，卻又解釋該條款所規定耕地以外之農業用地，亦屬應依臺灣省耕地租約登記辦法，強行續訂雙方之耕地三七五租約。被告對同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，亦因此增加原告收回出租耕地之限制，顯已違反土地法第106 條第1 項、農發條例第20條第2 項法令規定。
（六）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）本案係依內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函及宜蘭縣政府97年8 月14日府地權字第0970104174號函轉頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定辦理。內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函內容規定略以：「主旨：關於耕地三七五減租條例（以下稱減租條例）第19條第2 項所稱『耕地』及『自耕地』疑義乙案，請查照並轉知所屬。……二、按耕地三七五減租條例第19條第1 項及第2 項：『耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。』，所稱『耕地』及『自耕地』，依農業發展條例第3 條第11款：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』之規定，……有關出租人擬依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地，自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3 條第11款及釋字580 號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，於法未合。」另經宜蘭縣政府98年7 月28日府地權字第0980106417號函釋，有關耕地之認定仍係依據內政部97年7 月
1 日台內地字第0970105525號函示辦理。故有關耕地之認定，上開函釋皆已明示，合先敘明。
（二）內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋依行政程序法第159 條、第161 條規定，係屬有效下達之行政規則，被告是為其下級機關，當然須受其拘束並遵守其規定，無所謂違反法律保留原則情事，宜蘭縣政府訴願決定書中亦有明示。
（三）系爭346 （內）、358 （內）地號土地乃屬都市計畫農業區內土地，其使用分區及使用地類別均為空白（見土地登記謄本），並未合於農業發展條例第3 條第11款及內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋所稱之耕地，即不符耕地三七五減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由，申請提出收回耕地規定之要件，被告依法應不予受理。
（四）本院98年度訴字第1924號判決略以：「……，二、次按行政規則之功能在於因應社會及經濟快速變化，使得行政機關就其主管事項可以依其『職權』為認定事實、適用法律，並且為法令之解釋（司法院第548 號解釋參照）。惟行政機關之解釋函令並無拘束法院之效力，法官審判時得就具體案件依其獨立確信之判斷，依法律表示其合法適當之見解（司法院釋字第137 號、第216 號、第407 號解釋意旨參照），係指將抽象之解釋事項適用於具體事實時，法院不受解釋函令所拘束，亦得審查並判斷是否加以引用成為裁判規範；惟就法令之疑義解釋方面，此當屬於事務主管機關之職權。準此，被告就耕地三七五減租條例中所謂『耕地』以及『自耕地』之定義援引農業發展條例第3 條第11款之規定，其從歷次農業發展條例對於農業用地及耕地定義演變（被告答辯卷宗頁54-55 ），認為農業用地及耕地意涵，隨著農業政策、農業發展結構調整及社經環境發展等原因，被賦予不同之內容與範圍。被告衡諸耕地三七五減租條例第19條第2 項立法目的：係為避免農場耕地面積狹小，未能達到適當經營規模而使農民所得偏低，造成農業發展緩慢，於兼顧佃農家庭生活之原則下，配合農業發展條例之第二階段農地改革政策，改善農業經營方式，建立家庭農場，以促成農業發展條例之實踐，其所欲鼓勵擴大經營規模者並未涵蓋非屬農牧經營者之農場耕地（被告答辯卷宗頁60）。且從92年2 月7 日農業發展條例第
3 條第11款關於耕地定義範圍修正之立法說明意旨可知，農業發展條例第3 條第10款之農業用地所涵蓋都市計畫農業區或保護區以及國家公園內田、旱地目土地，平均面積均小，性質屬都市發展預定地或需嚴格保護用地而非重點農業發展地區，而同條第11款之耕地則為主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，是減租條例第19條第2 項之耕地及自耕地，依農業發展條例第3 條第11款之耕地範圍，較符合該條項上述之立法目的。被告復按憲法第143 、153 條相關基本國策之規定以及司法院釋字第58
0 號意旨，透過解釋明確定義租佃雙方之財產權益，有助於租佃爭議之定紛止息；且三七五減租條例第19條第2 項耕地及自耕地認定標準，涉及出租人得否以擴大家庭農場經營規模為由，收回出租耕地而無需給予承租人地價補償，恐有衝擊租佃均衡關係，引發租佃紛爭之虞，始於97年
7 月1 日函釋出租人依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地需符合農業發展條例第3 條第11款所稱之『耕地』，除符合該條項之立法目的外，並與司法院釋字第580 號意旨所提減租條例秉承憲法改善農民生活之宗旨未有不符，況出租人欲收回之出租耕地如非屬上開農業發展條例所稱之耕地，尚得依減租條例第17條第1 項第5 款規定終止租約，於租佃雙方權益皆有所兼顧下，貫徹減租條例政策。是被告依其職權所為之解釋，該解釋並無明顯違背解釋法則或者有牴觸上位規範等情，亦無參酌無關之考量，基於權力分立原則，本院自應尊重行政機關依判斷所為解釋，是被告所為系爭函釋，尚屬適法。」，亦說明內政部對耕地之解釋並無不法。
（五）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有參加人（即承租人）私有耕地租約期滿續訂租約申請書、原告私有耕地租約期滿收回耕地申請書、被告98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函、98年7 月14日礁鄉民字第0980010915號函、宜蘭縣政府99年3 月19日府訴字第0980107329號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以系爭土地係屬耕地據為主張，故本件應審酌之爭點即為：被告依內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋，以系爭土地非屬耕地，而撤銷前准予原告收回土地之處分，是否適法？
六、本院之判斷：
（一）按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」、「（第1 項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2 項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」減租條例第1 條、第19條第1 項及第2 項分別定有明文。又「本法所稱自耕，係指自任耕作者而言，其為維持一家生活直接經營耕作者，以自耕論。」「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。（第2 項）前項所稱耕作，包括漁牧。
」土地法第6 條、第106 條亦有明文。
（二）次按，72年8 月1 日修正公布農發條例第3 條第11款規定：「耕地：指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地。」89年1 月26日修正公布同條例第3條 第1 項第11款規定：「耕地︰指合於下列規定之土地︰（一）依『區域計畫法』劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依『都市計畫法』劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』。（二）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」及於同條項第14款增訂：「耕地租賃︰指土地所有權人將其自有『耕地』之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」依據上開規定可知，89年1 月4 日農發條例修正施行前，依都市計畫法劃定為農業區之田旱地目土地，屬農發條例之耕地範疇，故得為三七五租約之標的，應屬明確。本件系爭土地，經都市計畫（變更礁溪都市計畫第三次通盤檢討）劃定為農業區，地目為旱等情，有被告核發之都市計畫土地使用分區證明書（本院卷第62頁）、土地登記謄本（原處分卷第9-10頁）可稽，是依前開規定，應認屬減租條例所稱之耕地。
（三）被告雖主張農發條例92年2 月7 日修正時，已將耕地限於「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」，系爭土地為依都市計畫法劃定之農業區，已不符修正後農發條例有關耕地之定義云云。惟查：
1、依89年1 月26日修正公布之農發條例第20條第2 項之規定：「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」且該項規定迄今並未經修正，顯見此項修正意旨，係有意依耕地租約訂定時點，於該條例89年1 月4日修正之前或之後，而異其嗣後適用農發條例及減租條例之效果。
2、查原告所有系爭土地係於農發條例於89年1 月4 日修正施行前，已依減租條例之規定訂定租約乙節，為兩造及參加人所不爭，並有系爭土地耕地租約附卷可稽（原處分卷第8 頁），依農發條例第20條第2 項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例等相關規定。系爭土地租賃期間自86年1 月1日起至91年12月31日止，並經兩造續定租約，租期至97年12月31日止，本次原告依減租條例申請收回自耕及參加人申請租約之續約事宜，依前開規定，自應依減租條例規定辦理，詎被告以系爭土地已劃分為都市計畫內土地為由，而以原處分撤銷前准予原告補償後收回系爭土地自耕之處分（即98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函），揆諸前揭法律規定及說明，即有違誤。
3、被告雖主張其係依內政部97年7 月1 日臺內地字第0970105525 號函釋辦理云云，惟查該函釋略以：「……有關出租人擬依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3 條第11款及釋字第580 號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將減租條例第19條第2 項規定之「自耕地」及「耕地」限縮於92年2 月7 日修正公布農發條例第3 條第11款所指之「耕地（即依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地）」，不及依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，惟此函釋顯已違反土地法第106 條、農業發展條例第20條第2 項及減租條例規定意旨，本院自得拒絕適用。
七、綜上所述，系爭土地係於農發條例於89年1 月4 日修正施行前已依減租條例之規定訂定租約，依農業發展條例第20條第
2 項規定，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依減租條例規定辦理，是以系爭租約前既屬減租條例之耕地租約，自不因農發條例嗣後修正限縮耕地定義而受影響，從而，原處分以原告系爭土地非屬現行農發條例所稱耕地範疇，而撤銷前准予原告補償後收回系爭土地自耕之處分，認事用法，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告執此指摘，訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 7 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 林玫君法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 7 日
書記官 林苑珍