臺北高等行政法院判決
99年度訴字第996號99年9 月16日辯論終結原 告 甲○○
丙○○被 告 宜蘭縣○○鄉公所代 表 人 戊○○○○○○訴訟代理人 辛○○
參 加 人 己○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國99年3 月19日府訴字第0980107330號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告丙○○經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告之聲請，就原告丙○○部分由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣宜蘭縣○○鄉○○段○○（內）、○○ （內）及○○ （內）地號土地，原由訴外人○○○、○○○（原出租人）出租予參加人之被繼承人○○○（原承租人，已於民國99年1月3 日亡故）耕作，並訂有耕地三七五租約（租約字號：0000000），最近一次租期自民國（下同）92年1 月1日起至97年12月31日止。嗣因耕地轉讓及部分耕地（前揭346-1 地號土地）被徵收，原承租人○○○乃申請變更登記出租人為原告2 人，租賃土地變更為前揭○○（內）及○○（內）地號土地（下稱系爭土地）。原告2 人於98年2 月10日依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2 項規定，以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，承租人李江淮則申請續訂租約，案經被告以98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函核准原告收回自耕並檢送「宜蘭縣○○鄉公所處理出租人申請收回、承租人申請續訂，經核定由出租人收回自耕通知書」予原告（下稱原核准處分）。惟被告再審核後，以系爭土地使用分區及使用地類別均為空白，非屬農業發展條例（下稱農發條例）第3 條第11款所定耕地之範疇，爰以98年7 月14日礁鄉民字第0980010892號函（下稱原處分）撤銷前揭原核准處分，並敘明將重新審核，俟函報宜蘭縣政府備查同意後，再通知出、承租人。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠被告98年5 月21日礁鄉民字第098007818 號函已核定准由
原告收回自耕通知書乙案（業已通過被告98年5 月5 日礁鄉民字第0980006886號函核定及宜蘭縣政府98年5 月15日府地權字第0980064072號函備查在案) ，原告已在98年6月15日依該核准函第4 條規定辦妥，於宜蘭地方法院提存新臺幣10萬元在案。被告原處分以系爭土地使用分區及使用地類別均係為空白，並未合於農業發展條例第3 條第11款所稱之耕地，逕予撤銷原核定收回自耕核准函，原告不服被告僅依內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函規定之耕地及自耕地釋義為由，狹隘認定本土地為非耕地。宜蘭縣政府訴願決定書亦僅依內政部函示耕地釋義，而為認定，原告不服此訴願決定書，認為被告及宜蘭縣政府違反平等原則。被告先以本案不符合內政部函示「耕地」規定、表達本三七五租約土地已依法變更為非耕地等說明理由，故不得依耕地三七五減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，但宜蘭縣政府及被告又同意承租人依臺灣省耕地租約登記辦法，申請辦理耕地三七五租約繼承變更暨續訂登記，實違背行政程序法第4 條至第10條、中央法規標準法第5 條第2 項規定，有濫用裁量權、增加對人民權利之限制，其處分即有違失。㈡查系爭土地自有耕地三七五租約耕作至今，全為承租方所
耕作，現今地目為旱等則為14，現為甘薯及蔬菜類耕作，依實質認定應屬耕地，原告申請收回，於法有據，如本案仍認定為非耕地，那何來耕地三七五租約之耕地契約精神及法律明確訂定存在之效力。
㈢依減租條例第1 條規定意旨，耕地之租佃，本條例未規定
者，依土地法之規定。而所謂耕地租賃，依土地法第106條第1 項之規定，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租賃。故減租條例所謂耕地，係指以自任耕作為目的之農地，並非狹隘之農業發展條例第3 條第11款所稱之耕地釋義可代表一切。
㈣土地法依都市計劃法及區域計劃法等分類，參酌土地法第
2 條之規定分別歸納為4 類：有關土地類別地目說明－直接生產用地，田：水田用地。旱：旱田用地。有關本案依被告都市計劃土地使用分區為農業區，此有被告證明為據。依減租條例所謂耕地自包括都市計劃法之農業區及區域計畫法之農牧用地。
㈤依最高法院44年台上字第611 號判例意旨，所謂農地自係
指農業用地，依農發條例第3 條第10款之規定，包括非都市土地或都市土地農業區，保護區範圍內可供農作、畜牧等使用之土地。被告及宜蘭縣政府依內政部狹隘解釋農發條例之耕地與減租條例之耕地係不相同之概念，其定性完全不同，被告撤銷原已同意原告收回自耕乙案將之混為一談，為無理由。再參最高行政法院45年判字第83號判例意旨，足見減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，意即耕地及耕地以外之農業用地之租佃均可適用減租條例之規定。
㈥農發條例第20條於92年2 月7 日修正第1 項將「耕地」租
賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。而依該條文第2 項規範之範圍亦應作相同之解釋，即包含耕地及耕地以外之農業用地。由上足見，減租條例所謂耕地，實包含耕地及耕地以外之農業用地。再由減租條例第19條第2 項之立法目的觀之，不論係耕地或耕地以外之農業用地，均有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之必要，又農發條例第3 條第11款原規定之耕地於92年2 月7 日修正將依都市計畫法劃定為農業區、田旱地目土地，改列為「耕地以外之農業用地」，由上開條款修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮減租條例第19條第2 項適用範圍之目的。故農發條例第3 條第11款修正將耕地定義之範圍縮小，並不影響減租條例第19條第2 項之適用範圍，即減租條例所謂「耕地」，仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。
㈦再依農發條例第20條第2 項規定，則89年1 月4 日修正施
行前已依減租條例簽訂租約者，於續約或終止，應依減租條例辦理，其意甚明。而系爭土地原告已提出「使用分區證明」，並於98年7 月22日取得被告發給之系爭土地「農業區」證明，可證系爭土地應適用減租條例。
㈧被告及宜蘭縣政府在原告依法申請收回自耕案中之解釋「
耕地」釋義僅限於農發條例第3 條第11款「耕地」認定原則，剝奪原告權利。但在承租方申請續訂耕地三七五租約時卻又解釋該條款所規定耕地以外之農業用地，亦屬應依臺灣省耕地租約登記辦法，強行續訂雙方之耕地三七五租約。同一法律之同一名稱卻有不同之定義，更以此限制出租人收回出租耕地，實不合情理。故內政部97年7 月1 日臺內字第0970105525號函實質違反土地法第106 條第1 項規定，農發條例第20條第2 項對減租條例所謂耕地係包含耕地以外之農業用地之解釋。被告說明依照行政程序法第
161 條辦理行使裁量權之同時卻違背行政程序法第4 條至第10條、中央標準法規標準法第5 條第2 項規定、濫用裁量權增加對人民權利之限制，建議亦應考量其他法律如臺灣省耕地租約登記辦法、土地法、減租條例第16條承租方資格規定、農發條例、等各項法令依據、不應對同一法律中之同一名詞卻有不同定義。
㈨內政部97年7 月1 日臺內地字第0970105525號函釋，業已
違背農發條例第20條第2 項規定甚明：依該函釋意旨，將89年1 月4 日修正後之農發條例適用於該日修正施行前已訂定之三七五租約，業已違背農發條例第20條第2 項規定甚明。又查釋字第580 號解釋係闡明減租條例除72年12月23日增訂之減租條例第19條第3 項規定準用同條例第17條第2 項第3 款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第
146 條與憲法增修條文第10條第1 項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自該解釋公布日起，至遲屆滿2 年時，失其效力外，該條例其他規定，尚無違背憲法等情，該解釋對於對於農發條例與三七五租約之關係並未置一詞，則內政部所謂「否則有悖釋字第580 號解釋意旨」云云，自嫌失據而無可採。更何況若依內政部該解釋性行政規則，在解釋減租條例第19條第2 項之「耕地」時，認僅限於農發條例第3條第11款之耕地，不包含「都市土地之農業區田地目農地」，但在適用減租條例「租約之續約、修正及終止」時，則又將其「耕地」範圍包含「都市土地之農業區田地目農地」，致在同一法律中之同一名詞「耕地」，卻有不同之定義，自有違在同一法律中，相同文義應為相同解釋之原則，因此增加出租人法無規定之收回出租三七五租約耕地之限制。更何況，基於在同一法律中，就同一用語應為相同解釋之原則，若按內政部上開函釋，則豈非凡屬農發條例第3 條第11款之耕地以外之三七五租約均不得續約，但被告卻在99年承租方申請耕地三七五租約續約時，說明是依照臺灣省耕地租約辦法規定，認為本土地是耕地，又欲強行續約。有關同一耕地名詞卻有截然不同的釋義及不同待遇；被告對本土地是否為耕地，反反覆覆前後不一，明顯違反公平原則，原告認為對於承租方與出租方應有一致性的認定標準。
㈩被告對於續訂租約符合農發條例第3 條第1 項第11款規定
之耕地為限之證明文件何在：被告依臺灣省耕地租約登記辦法規定欲強立承租方所請辦理租約續定及變更登記，其中第3 條有關申請耕地租約訂立或換訂登記者，應填具申請書，並檢具下列證明文件：⒈租約正本二份、副本一份。⒉承租人自任耕作切結書一份。⒊土地登記簿謄本一份。⒋出租人及承租人之戶口名簿、國民身分證影本或戶籍謄本一份。⒌土地使用分區證明書一份。前項第5 款所附之土地使用分區證明書，應以證明符合農業發展條例第3條第1 項第11款規定之耕地為限。其中有關第5 款明確規定如上為何被告卻亦以該條例認定本土地為非耕地駁回原告收回耕地之申請被告對承租人資格認定從寬，但對出租人卻一切從嚴，承
租人資格質疑：依減租條例第17條規定，有關耕地經依法編定或變更為非耕地使用時，耕地租約在租佃期限未屆滿前出租人亦得依法申請終止。再依臺灣省耕地租約登記辦法第3 條、減租條例第16條規定意旨，承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部托人代耕，查本案原承租人李江淮高齡97歲行動困難、無法自主、98年起預訂立新的6年耕地三七五契約時、有關98年2 月12日申請之承租方資格自認耕作切結證明有重大疑慮，請求被告解釋。今李江淮已於99年1 月份過世，在原承租方無續訂租約資格下，原告有權反對其繼承人己○○之單獨申請續訂租約。
原告已提出系爭「耕地」之使用分區農用證明書，足以證
明本案土地屬農業用地亦符合法令規範之「耕地」及「自耕地」，當有權依法收回自耕。綜上，被告及宜蘭縣政府所函示之認定及處分，顯屬違反依法行政原則、明確原則、不得為差別待遇原則、誠實信用原則及應保護人民正當信賴原則等情形，侵害原告等權益，為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷。
王、被告則以：
㈠本案係依內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函
及宜蘭縣政府97年8 月14日府地權字第0970104174號函轉頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定辦理。依內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函內容規定略以：「主旨：關於耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2 項所稱『耕地』及『自耕地』疑義乙案，請查照並轉知所屬。……按耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1 項及第2 項：『耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：出租人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。』，所稱『耕地』及『自耕地』，依農業發展條例第3條第11款：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』之規定，……有關出租人擬依耕地三七五減租條例第19條第2項規定以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地，自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農發條例第3 條第11款及釋字580 號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為「自耕地」者，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，於法未合。」另經宜蘭縣政府98年7 月28日府地權字第0980106417號函釋，有關耕地之認定仍係依據內政部97年
7 月1 日台內地字第0970105525號函示辦理。故有關耕地之認定，上開函釋皆已明示，合先敘明。
㈡另依行政程序法第159 、161 條規定可知，內政部97年7
月1 日台內地字第0970105525號函釋係屬上開所稱有效下達之行政規則，被告為其下級機關，當然須受其拘束並遵守其規定，無所謂違反法律保留原則情事，宜蘭縣政府訴願決定書中亦有明示。
㈢系爭土地乃屬都市計畫農業區內土地，其使用分區及使用
地類別均為空白（見土地登記謄本），並未合於農發條例第3 條第11款及內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋所稱之耕地，即不符減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由，申請提出收回耕地規定之要件，故被告依法應不予受理。另鈞院98年度訴字第1924號裁定書亦說明內政部對耕地之解釋並無不法，可資參照。
㈣原承租人○○○已於99年1 月3 日亡故，由現耕繼承人己
○○辦理繼承租約登記在案，經被告99年5 月6 日礁鄉民字第0990007270號函報請宜蘭縣政府備查後，經宜蘭縣政府99年5 月14日府地權字第0990065019號同意備查在案，被告近期內將對本案核准續約及完成租約變更登記，併予敘明。
㈤綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人之主張：參加人長久在系爭土地耕作，靠此維生，如准原告收回，將無法生活，被告自不應准原告收回，其餘均同被告意見，並請求法院判決駁回原告之訴。
六、查前揭事實概要所載各節，以及被告已於99年6 月8 日核定准由承租人自98年1 月1 日起至103 年12月31日止續訂租約
6 年，因原承租人○○○亡故，而由繼承人即參加人辦理租約繼承登記等情，為兩造所不爭執，並有宜蘭縣○○鄉礁民字第96-2號私有耕地三七五租約書、耕地三七五租約變更登記申請書、系爭土地登記謄本、私有耕地租約期滿收回耕地申請書、私有耕地租約期滿續訂租約申請書、被告98年5 月
21 日 礁鄉民字第0980007818號函及「宜蘭縣○○鄉公所處理出租人申請收回、承租人申請續訂，經核定由出租人收回自耕通知書」、原處分、被告99年6 月8 日礁鄉民字第0990009305號函暨隨函檢附租賃期間為98年1 月1 日起至103年12月31日之同字號私有耕地三七五租約書等各在卷可稽，堪認為真實。
七、本件之主要爭點在於：被告以系爭土地不符農發條例第3 條第11款耕地規定，而以原核准原告收回自耕處分違法為由，將原核准處分撤銷，有無違誤？經查：
㈠按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依
土地法及其他法律之規定。」、「（第1 項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2 項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」為減租條例第1 條、第19條第1 項及第2 項所明定。次按「一○、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。一一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。一二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。……一四、農業用地租賃：指土地所有權人將其自有農業用地之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」、「（第1 項）本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。（第2 項）本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」亦經農發條例第3 條第10款、第11款、第14款及第20條第1 項、第2 項定有明文。
㈡關於本件系爭土地是否屬減租條例規定所指「耕地」範圍部分：
⒈查減租條例訂立於40年6 月7 日，其後經43年12月9 日
、72年12月23日修正，對於耕地均無定義之明文。現行減租條例第1 條規定「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」又「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」為土地法第106 條第1 項所明定。另參諸最高法院44年台上字第611 號判例：「減租條例第
1 條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1 條暨土地法第106 條第1 項之規定自明。」、最高行政法院45年判字第83號判例：「減租條例第1 條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106 條第1 項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言」意旨，足見減租條例所規定之「耕地」係指「以耕作為目的使用之農地」甚明。又區域計畫法於63年1 月31日公布施行後，將全國土地使用管制分為都市土地及非都市土地，都市土地適用都市計畫法之規定，該法第33條規定「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。」，至於減租條例對於都市土地作農地使用者，向屬耕地三七五租約標的範圍，在區域計畫法施行後，減租條例相關規定並未變更，據此，都市土地之農業地區，以耕作為目的使用之農地，自仍為三七五租約耕地之範疇。
⒉次查，農發條例訂立於62年9 月3 日，至72年8 月1 日
始於第3 條第11款規定耕地之定義，92年2 月7 日修正前原規定：「耕地︰指合於下列規定之土地︰⑴依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。……」，與減租條例一向認定之「耕地（農地）」定義相同，亦即不問依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依區域計畫法劃定（按即非都市土地）為特定農業區、一般農業區之農牧用地，均屬耕地。而減租條例72年12月23日修正時，對於農發條例甫於同年8 月1 日訂定之第3 條第11款耕地定義，亦未作任何配合修正。嗣農發條例於92年2月7 日始將該條文修正為：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」，其修正之立法理由為：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」由上開條款修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。由於減租條例就「耕地」並無明文之定義，遂滋生農發條例「耕地之定義」對於已訂立之三七五租約有無適用之疑義。
⒊農發條例不適用於89年1 月4 日修正施行前已依減租條例訂定之三七五租約，說明如下：
⑴農發條例第20條第1 、2 項規定「（第1 項）本條例
中華民國89年1 月4 日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定、（第2 項）本條例中華民國89年1 月4 日修正施行前已依減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」農發條例第20條第1項、第2 項定有明文。而農發條例第20條於92年2 月
7 日修正之立法理由：「一、第1 項酌作文字修正，其餘各項未修正。二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之『耕地』租賃契約不適用減租條例之規定，因第3 條第1 項第11款及第14款分別就『耕地』及耕地租賃作定義，故對於第3 條第1 項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用減租條例之規定，俾臻周延」。而農發條例第3 條第14款及第20條第1 項同時將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含第3 條第1 項第11款之「耕地」及耕地以外之農業用地。亦即在此之後，農發條例並無「耕地租約」與「耕地以外之農業用地租約之區別，一概為「農業用地租賃契約」，且其範圍較原來之「耕地租賃契約」為大，足見農發條例規定所指之「耕地」與「三七五租約」所指有別。
⑵又農發條例第20條第2 項既已明定89年1 月4 日修正
施行前依減租條例訂定之三七五租約，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律（即減租條例）之規定，亦即89年1 月4 日前訂立之三七五租約之「權利義務關係、租約之續約、修正及終止」事項，並無農發條例之適用，則被告就攸關三七五租約之權利義務關係、租約之續約、修正及終止之主體之耕地，逕適用農發條例之規定，顯然違背農發條例第20條之規定，要無可採。另查農發條例與減租條例二者規範之目的不同，蓋如二者對「耕地」應作相同之解釋，則減租條例即應同時修正，將依區域計畫法劃定為都市計畫農業區，且仍作農業使用之農地明定予以除外，以免89年
1 月4 日前已依減租條例訂定租約者，在應適用之減租條例原有意義之「耕地」，並無明文修正規定之情形下，任作相異之解釋；此由立法紀錄中載有「（林副主任委員享能）……因此在農發條例中，我們希望租賃制度可不受三七五減租之束縛……」（立法院公報第88卷第59期委員會紀錄第259 頁參照）、（黃副主任委員欽榮）……有關三七五租約部分……屬於內政部主管之法令，所以三七五租約要改變的話，也是要從內政部進行的工作……」（立法院公報第92卷第
9 期委員會紀錄第442 頁參照），可知農發條例之修正縮小耕地之定義範圍，並無要拘束已存在之三七五租約甚明，其修正並不影響減租條例第19條第2 項之適用範圍，亦即仍應依其原有意義之「農地」為適用對象。
⑶再按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人
不得收回自耕：1.出租人不能自任耕作者。2.出租人所有收益足以維持一家生活者。3.出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」、「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。」為減租條例第19條第1 項、第2 項所明定。因減租條例第19條第1 項第2 款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2 項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第580 號解釋意旨參照），是本於鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之必要之立法目的，只要符合擴大家庭農場要件，即有該條項之適用，並無「都市農地」或「非都市農地」之區別。
⒋查本件系爭土地為區域計畫核定之都市土地，使用分區
為「農業區」，地目為「旱」14等則之農地，又因係都市土地，並無區域計畫法施行細則第12條及第15條適用，故土地登記謄本使用分區及用地類別為空白，有被告98年7 月22日核發之都市計畫使用分區證明書及土地登記謄本之記載附本院卷18頁及附原處分卷第9 、10頁可稽，並為兩造所不爭執；而系爭土地在89年1 月4 日前已訂有耕地三七五租約，自屬減租條例所指之「耕地」，如原告符合出租人擴大家庭農場經營規模之要件，自得收回自耕。被告並未舉證釋明系爭土地有何變更編定情事，其辯稱系爭耕地已非屬農發條例第3 條第11款所指之耕地云云，核無可取。
⒌至於內政部97年7 月1 日臺內地字第0970105525號函釋
雖稱：「……有關出租人擬依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3 條第11款及釋字第580 號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合」云云，將89年1 月4日修正後之農發條例適用於89年1 月4 日修正施行前已訂定之三七五租約，顯違背農發條例第20條第2 項規定。又司法院釋字第580 號解釋係闡明三七五減租條例除72年12月23日增訂之三七五減租條例第19條第3 項規定準用同條例第17條第2 項第3 款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146 條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自該解釋公布日起，至遲屆滿2 年時，失其效力外，該條例其他規定，尚無違背憲法等情，該解釋對於農發條例與三七五租約之關係則未置一詞，是內政部上開函示所謂「否則有悖釋字第
580 號解釋意旨」云云，自嫌失據。更何況被告上開內政部函釋於減租條例第19條第2 項之「耕地」之認定時，認僅以農發條例第3 條第11款之耕地為限，不包含「都市土地之農業區田地目農地」，但在適用減租條例核定「租約之續約、修正及終止」事宜時，則又將「都市土地之農業區田地目農地」納歸「耕地」範圍，前後扞格，亦有未洽。
㈢承上，本件系爭土地係於農發條例89年1 月4 日修正施行
前，業已依減租條例訂定耕地租約，為兩造所不爭，是依農發條例第20條第2 項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，應依減租條例相關規定。又依系爭土地登記謄本及被告所核發之都市計畫使用分區證明書，已足證明系爭土地屬減租條例第19條第2 項規定之「耕地」，被告卻以系爭土地屬都市計畫內農業區土地，與內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函釋之「耕地」規定不符，因認系爭土地非屬減租條例所稱耕地，原告不得依減租條例第19條第2 項規定申請收回，原核准原告收回自耕之處分違法，而以原處分將原核准處分撤銷，揆諸前揭規定及說明，自有違誤。
八、綜上所述，被告以原處分撤銷原為核准原告就系爭土地收回自耕之處分，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告執此指摘，訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及聲明陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 7 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 洪遠亮法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 8 日
書記官 張正清