臺北高等行政法院判決
99年度訴字第997號100年7月28日辯論終結原 告 林家丞
（即林志雄） 送達代收人 林志政被 告 宜蘭縣礁溪鄉公所代 表 人 黃太平（鄉長）訴訟代理人 林志昇
游美英
參 加 人 李燐章訴訟代理人 張致祥 律師
劉家華 律師被告參加人 內政部代 表 人 江宜樺（部長）訴訟代理人 陳芳珍
林慧玲上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣中華民國99年3 月17日府訴字第0980107332號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告（即出租人）與訴外人李江淮（即承租人，於民國99年1 月3 日死亡，由參加人李燐章繼承）間就坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號土地（下稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：礁民字第96-1號），最近一次租期自92年1 月1 日起至97年12月31日止，原告於98年1 月
1 日至2 月16日公告期間內，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2 項規定，以擴大家庭農場經營規模為由申請收回，承租人亦申請續訂租約。被告以98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函核准由原告依法補償後收回自耕；嗣被告再次審查，以原告所申請收回之租約耕地不符合內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525 號 函（下稱內政部97年7 月1 日函）所釋耕地規定，尚不得依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定以擴大家庭農場經營規模為由收回，被告以98年7 月14日礁鄉民字第0980010889號函（原處分）撤銷前揭處分，原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告以98.05.21礁鄉民字第098007818 號函已核定准由原告
收回自耕，原告已於98.06.15依該核准函第四條規定辦妥，於宜蘭地方法院提存新台幣（下同）10萬元在案。原處分以系爭土地之土地使用分區及使用地類別均係為空白，並未合於農業發展條例第3 條第11款所稱之耕地，逕予撤銷原核定收回自耕核准函，原告不服被告僅依內政部97年7 月1 日函示之耕地及自耕地釋義，狹隘認定系爭土地為非耕地。原告認為被告及訴願決定違反平等原則，被告先以系爭土地依法變更為非耕地，不符合內政部函示「耕地」規定、不得依減租條例第199 條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，但卻又同意承租人依台灣省耕地租約登記辦法，申請辦理耕地三七五租約繼承變更暨續訂登記，實違背行政程序法第4 條至第10條、中央法規標準法第5 條第2 項規定、有濫用裁量權、增加對人民權利之限制，其處分即有違失。㈡系爭土地自有耕地三七五租約耕作至今、全為承租方所耕作
，屬於都市計畫內土地、使用分區為農業區，面積0.1790公頃約525 坪現今地目為田等則為8 ，現為水稻耕作，依實質認定應屬耕地；並非被告釋意之非耕地，原告之申請出租人收回耕地乙案於法有據。且依減租條例第17條規定，有關耕地經依法編定或變更為非耕地使用時，耕地租約在租佃期限未屆滿前出租人亦得依法申請終止。更何況本案租約已於97年12月31日屆滿，原承租人李江淮老先生當時已罹重病高齡97歲，行動困難，原告基於情誼曾多次探訪關心，但在適任自認耕作切結書上是否尚有重大疑慮？被告應依登記辦法秉公處理！而減租條例第16條規定，承租人應自任耕作，本案原承租人實已無自任耕作之能力，自98年起欲續訂新租約，依台灣省耕地租約登記辦法第三條規定已無具承租方之充分理由，被告應秉持公正立場，同意出租方收回自耕。今李江淮老先生已於99年1 月份過逝，在原承租方無續訂租約資格下，出租方有權反對其繼承人李燐章之單獨申請續訂租約。（依照台灣省耕地租約登記辦法規定及耕地三七五減租條例中，絕對沒有任何一條規定可讓不適任耕作之承租人得由其家屬代理切結或是規定中可容許非本人以外之親屬可代表之法規依據）！被告卻單方辦理其繼承人李燐章續約之適法性？證明有重大疑慮？請求被告解釋！㈢土地法依都市計劃法及區域計劃法等分類, 關於地目，土地
法提到如下：土地法上之分類：依土地使用方法將土地分為四大類：有關直接生產用地如：農地、林地、漁地、牧地等。由於土地之使用情形複雜，未能詳盡列舉，故同法第二項規定「前項各類土地，得再分目」。參酌土地法第二條之規定分別歸納為四類：有關土地類別地目說明－直接生產用地，田：水田用地。旱：旱田用地。有關本案依礁溪鄉公所都市計劃土地使用分區為農業區有該所證明為據、依減租條例所謂耕地自包括都市計劃法之農業區及區域計畫法之農牧用地。系爭土地為耕地還是非耕地認定：被告僅以內政部97年
7 月1 日函認定系爭土地為非耕地，但對承租方續訂租約時卻說是遵照台灣省耕地租約登記辦法第3 條第5 款規定，認定為耕地，對於同一名詞卻有不同釋義為原告所不服。據最高法院44年台上字第611 號判例載明：「減租條例所謂耕地，係指以自任耕作為目的之農地」，所謂農地自係指農業用地，依農發條例第3 條第10款之規定，包括非都市土地或都市土地農業區，保護區範圍內可供農作、畜牧、等使用之土地。被告依內政部狹隘解釋農發條例之耕地與減租條例之耕地係不相同之概念，其定性完全不同，被告撤銷原已同意原告收回自耕，為無理由。
㈣「耕地三七五減租條例第一條內載耕地租佃，依本條例之規
定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱之耕地租用，係指以自認耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第一條暨土地法第106 條第1 項之規定自明。」最高行政法院45年判字第83號有判例可資參照。足見耕地三七五減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，意即耕地及耕地以外之農業用地之租佃均可適用減租條例之規定。農業發展條例第20條於92年2 月7 日修正第1 項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。而該條文第2 項規定：「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行前已依耕地三七五減租條例、、訂定租約者、、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其規範之範圍亦應作相同之解釋，即包含耕地及耕地以外之農業用地。由上足見，耕地三七五減租條例所謂耕地，實包含耕地及耕地以外之農業用地。農業發展條例第3條第11款修正將耕地定義之範圍縮小，並不影響耕地三七五減租條例第19條第2 項之適用範圍，即耕地三七五減租條例所謂「耕地」，仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。原告已提出系爭「耕地」之使用分區農用證明書，足以證明本案土地屬農業用地亦符合法令規範之「耕地」及「自耕地」，當有權依法收回自耕。有高雄高等行政法院98年度訴字第57
9 號判決、最高行政法院100 年度判字第871 號及100 年度判字第870 號判決可參。
㈤按司法院釋字第580 號解釋：「耕地三七五減租條例第十七
條第二項第三款……不問情狀如何，補償額度一概為三分之一之規定，有關機關應衡酌憲法第二十二條保障契約自由之意旨及社會經濟條件之變遷等情事，儘速予以檢討修正。……耕地三七五減租條例第十九條第三項規定，……準用同條例第十七條第二項第三款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第一百四十六條與憲法增修條文第十條第一項發展農業之意旨，且與憲法第二十三條比例原則及第十五條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿二年時，失其效力。」該580 號解釋從頭至尾並未提及農發條例等各項規定，被告依據內政部函示耕地及自耕地疑義之內容說明，逕自行將農發條例與減租條例及大法官釋字第580 號解釋全部混在一起，還說「否則有悖釋字第580 號解釋意旨」等，其實是完全失據並無可採。
㈥對參加人之陳述表示意見如下：
1.原告提供逾12年以上從未間斷之農保資料，足以證明有能力自任耕作且適才適所。反問原承租人李江淮當時（98/2/12）年邁重病高齡97歲（隔年一月份過世），依照續約規定所提出自任耕作能力證明之合理性如何證明? 是否如訴訟代理人所言要求原告部份以同等對待方式，關於承租方自任耕作切結更顯有可能是登載不實，並無能力自任耕作！
2.參加人稱收回耕地將致失其家庭生活依據，其不認定被告依照國家法令及工作手冊處理方式計算之收支依據，僅以北區國稅局核定之李江淮全戶綜和所得稅各類稅額所得清單及領取老農津貼切結書等方式計算，如此立論則原告亦提出本人相同資格資料之北區國稅局核定結果，僅有2000多元收入而已，更無法維持原告之一家生活。如據此所為之認定更不可採！
3.參加人所言擴大家庭農場及鄰近地段之要件疑議錯誤立論說明：查國家各項法令規定並無擴大家庭農場經營規模之要件面積限制，所謂農場登記規則亦與耕地三七五減租條例規定之擴大家庭農場經濟規模等規定要件無涉，因此根本沒有五公頃之面積限制，若為牽強混議，台灣地區亦找不到任何一筆三七五耕地面積有此規模，如其立論，則政府根本也就不會存在、也沒有必要、去辦理所謂私有出租耕地97年底租約期滿處理工作了！如果真的如訴訟代理人要求五公頃面積限制，則有關出租方之共同生活戶現階段所從事之農業經營已達七公頃以上，就以擴大家庭農場經營為由依法收回本案土地亦是合法並無任何爭議可言。另就收回耕地與自耕地之地段距離等問題，依照工作手冊明白指示以不超過15公里為限，查系爭土地與出租人之相關自耕地間距離從6.4 公里至最遠為7.5 公里，完全在規定範圍內。則系爭土地完全符合以擴大農場經營規模為由，自當准由出租人依法收回自耕。
㈦參加人即承租人尚有房產、農地、並非貧戶，被告當有充足
資料可考，且尚有充足能力付費聘請律師參予二件訴訟案件，顯見足以生活、並非收回此耕地後將無法生活！㈧綜上所述，訴願決定及原處分顯屬違反「依法行政原則」、
「明確原則」、「不得為差別待遇原則」、「誠實信用原則」及「應保護人民正當信賴原則」等，侵害原告權益，特此提出撤銷訴訟，以恢復礁溪鄉公所98.05.21礁鄉民字第098007818 號函核定准由出租人收回自耕之處分，以維權益等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠有關三七五租約私有出租耕地於97年底租約期滿，被告以97
年9 月25日礁鄉民字第0970012981號公告及通知書，告知各出、承租人於98年1 月1 日起至98年2 月16日止受理申請工作在案。原告於98年2 月12日依減租條例第19條第2 項規定以擴大家庭農場經營規模為由，提出收回耕地申請書，另承租人李江淮亦於98年2 月12日依耕地減租條例第20條規定，提出續訂租約申請書，均經被告依規定予以受理。被告原以
98.05.21礁鄉民字第0980007818號函核定准由出租人依法補償後收回自耕，並送達出、承租人在案。惟經再次審查發現，出租人所申請收回之租約耕地並未合於內政部97年7 月1日函示之耕地規定，尚不得依減租條例第19條第2 項規定以擴大家庭農場經營規模為由，提出收回耕地之申請，被告以原處分撤銷原核定准由出租人依法補償後收回自耕之處分。㈡被告所為處分係依內政部97年8 月8 日台內地字第09701243
66號函及宜蘭縣政府97年8 月14日府地權字第0970104174號函轉頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）規定辦理。按內政部97年7 月1 日函略以：
「……出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。』，所稱『耕地』及『自耕地』，依農業發展條例第3 條第11款：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』之規定，．．．有關出租人擬依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地，自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3 條第11款及釋字580 號解釋意旨。
質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為「自耕地」者，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，於法未合。」另經宜蘭縣政府98年7 月28日府地權字第0980106417號函釋，有關耕地之認定仍係依據內政部97年7 月1 日台內地字第0970105525號函示辦理。
㈢另按行政程序法第161 條規定：有效下達之行政規則，具有
拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。而內政部97年7月1 日函釋係屬上開所稱有效下達之行政規則，本所是為其下級機關，當然須受其拘束並遵守其規定，無所謂違反法律保留原則情事，宜蘭縣政府訴願決定書中亦有明示。
㈣系爭土地屬都市計畫農業區內土地，其使用分區及使用地類
別均為空白，並未合於農業發展條例第3 條第11款及內政部97年7 月1 日函釋所稱之耕地，即不符減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由，申請提出收回耕地規定之要件，故被告依耕地三七五減租條例第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」核准由承租人續訂租約，租期自98年1 月1 日起至103 年12月31日止。另鈞院98年度訴字第1924號裁定書亦說明內政部對耕地之解釋並無不法，可資參照。
㈤承租人即參加人於96年底全年收支明細如下：收入部份－承
租人本人為84,494元（12,494＋72,000），其他家屬收入為893,100 元（詳如附件一）；支出部份－承租人及其他家屬共為7 人（依私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊審核標準－承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親），全年生活費用為798,756 元，承租耕地收入29,160元，全年支出共為827,916 元（詳如附件一）。經計算其收益及支出結果，其收益大於支出，表示足以維持其一家之生活。
㈥原告即出租人所有位於○○鎮○○段375 、375-2 地號與系
爭土地之距離，經被告訴訟代理人實地於100 年1 月22日實地勘查結果兩地距離約為6.8 －7 公里間，並未超過規定的15公里。
㈦綜上，被告依據內政部97.7.1函示與私有出租耕地97年底租
約期滿處理工作手冊，故無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、被告參加人則以：㈠有關減租條例所稱「耕地」之定義：自減租條例於40年6 月
7 日公布施行迄今，條例本身即無就「耕地」之內容及範圍設有明文規定。依當時減租條例第1 條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定，本條例未規定者，依土地法及民法之規定。」該條所稱之「耕地租佃」，依土地法第106 條規定：
「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。前項所稱耕作，包括漁牧。」及參照最高法院44年台上字第611 號判例：「耕地三七五減租條例第一條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1 條暨土地法第106 條第1 項之規定自明。」然而，土地法第106 條僅針對耕地之租佃為界定，該條所稱「農地」內涵，土地法並無設有明確定義。故減租政策於實務執行上，有關耕地之認定，於72年農業發展條例尚未就耕地作明確定義之前，係依土地法第106 條之規定，就土地實際使用狀況是否為農、漁、牧使用，並輔以地目等則以為認定。嗣後，隨農業發展條例自62年9 月3 日公布，僅對農業用地以土地使用方式為定義，後於72年8 月1 日該條例首次對於「耕地」明文定義其內容，並配合都市計畫、區域計畫或其他用地編定管制予以認定，而後更分別於89年1月26日及92年2 月7 日就該條例之農業用地及耕地範圍予以調整。從歷次農業發展條例對於農業用地及耕地定義演變可知，農業用地及耕地意涵，隨著農業政策、農業發展結構調整及社經環境發展等原因，被賦予不同之內容與範圍。
㈡衡諸下列因素，內政部97年7 月1 日函釋出租人依減租條例
第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地需符合農業發展條例第3 條第11款所稱之「耕地」：
1.就法解釋而言，減租條例既未就耕地予以定義，自應依該條例第1 條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」（按三七五減租條例第1 條於72年12月23日之修正理由：「關於耕地租佃除土地法及民法外，尚有平均地權條例、獎勵投資條例等其他法律可資適用，爰將現行條文『依土地法及民法之規定』修正為『依土地法及其他法律之規定』，以期周延。」）
2.就減租條例第19條第2 項立法目的考量：⑴按農業發展條例第3 條第10款對於農業用地定義之範圍，
相較於同條例第11款所定耕地之範圍，尚涵蓋其他非屬農牧使用（例如：森林、保育使用）之土地，參照最高法院63年臺上字第1218號判例：「耕地租賃，以支付地租而栟作他人之農地為要件，所謂耕作，指目的在定期（按季、按年）收獲而施人工於他人土地以栽培農作物而言（參照司法院院字第七三八號釋）。上訴人施人工於被上訴人之土地，其目的為『經營造林』，顯非耕地租賃。」，是農業發展條例第3 條第10款所稱農業用地範圍未必皆符減租條例所稱之耕地租佃，故三七五減租條例第19條第2 項所稱耕地及自耕地，應以農發條例第3 條第11款之耕地範圍作認定，否則恐滋生未符減租條例之耕地租佃問題。
⑵另衡諸減租條例第19條第2 項立法目的，係為避免農場耕
地面積狹小，未能達到適當經營規模而使農民所得偏低，造成農業發展緩慢，於兼顧佃農家庭生活之原則下，配合農業發展條例之第二階段農地改革政策，改善農業經營方式，建立家庭農場，以促成農業發展條例之實踐，其所欲鼓勵擴大經營規模者並未涵蓋非屬農牧經營之農場耕地，且從92年2 月7 日農業發展條例第3 條第11款關於耕地定義範圍修正之立法理由，農業發展條例第3 條第10款之農業用地所涵蓋都市計畫農業區或保護區以及國家公園內田、旱地目土地，平均面積均小，性質屬都市發展預定地或需嚴格保護用地而非重點農業發展地區；而同條第11款之耕地則為主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，是減租條例第19條第2 項之耕地及自耕地，依農業發展條例第3 條第11款之耕地範圍，較符合該條項上述之立法目的（請參閱貴院99年度訴字第0934號、0994號判決）。
⑶衡平租佃雙方權益按「憲法第143 條第4 項扶植自耕農之
農地使用政策，以及憲法第153 條第1 項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。…耕地三七五減租條例，旨在秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。…減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2 項第3 款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務…與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。」為司法院釋字第580 號解釋所明定。被告衡酌上開規定，雖透過解釋明確定義租佃雙方之財產權益，有助於租佃爭議之定紛止息；惟因減租條例第19條第2 項耕地及自耕地認定標準，涉及出租人得否以擴大家庭農場經營規模為由，收回出租耕地而無需給予承租人地價補償，恐有衝擊租佃均衡關係，引發租佃紛爭之虞。是內政部系爭97年7 月1 日函釋就減租條例第19條第2項「耕地」及「自耕地」，以農業發展條例第3 條第11款所稱之耕地為認定，除符合該條項之立法目的外，並與該號大法官解釋中所提減租條例秉承憲法改善農民生活之宗旨相符。
㈢農業發展條例第20條主要係對租約適用農業發展條例或減租
條例「時間點」之界定，與減租條例對耕地定義之援引無直接關聯：
1.按「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」為農業發展條例第20條第1 項所明定，又揆諸該條項92年2 月7 日修正之立理由：「二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第三條第一項第十一款及第十四款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第三條第一項第十款規定之農業用地中之「耕地以外之農業用地」訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」，合先敘明。
2.前揭92年2 月7 日農業發展條例第20條第1 項修正理由，主要係為避免「耕地以外之農業用地」於89年1 月4 日該條例修正後所訂立之租賃契約，地主仍有適用減租條例之顧慮而不願出租，為避免該疑慮，爰將原條文「耕地租賃」修正為「農業用地租賃」，俾使「耕地以外之農業用地」於89年1月4 日該條例修正後所訂立之租約者，排除減租條例規定之適用更加明確。可見農業發展條例第20條主要係對租約適用農業發展條例或減租條例「時間點」之界定，與減租條例對耕地定義之援引無直接關聯。故原告以農業發展條例第20條第1 項之文義係引用「農業用地」而非「耕地」，遽以認定本所不宜引用該條例「耕地」定義顯係誤解。
3.系爭租約，於89年1 月4 日農業發展條例修正施行前已依減租條例訂有租約，並經登記有案，則其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例之規定。準此，依減租條例第20條：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」，已訂有三七五租約土地，承租人於租期屆滿時，被告准予承租人續訂租約於法尚無不合。
㈣按「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外
，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」及「編為某種使用地之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用。」為減租條例第17條、第20條及土地法第83條所明定。
準此，倘原訂有三七五租約之土地，雖業經依法編定或變更為非農業發展條例第3 條第11款所稱「耕地」時，依土地法第83條規定，仍得繼續為從來之使用。
㈤綜上所陳，原告主張均未足採等語，被告所依法令辦理核定結果並無違誤等語。
五、參加人陳述：㈠原告收回系爭耕地自耕之前提，必須不具備減租條例第19條
第1 項第1 、3 款之消極要件及具備同條第2 項之積極要件，惟原告不符合減租條例第19條收回耕地之要件，不得收回系爭耕地。
㈡原告有減租條例第19條第1 項第1 款「不能自任耕作」之情
形：按「耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之。苟不能自任耕作，則關於出租人收益是否足維持一家生活，及收回後是否不致使承租人失其家庭生活依據，要非所問。」最高法院51台上582 號判例可資參照。依上開判例之意旨，本件原告是否有「自任耕作」之能力，自應依實際事實加以認定，不得逕以原告出具之自任耕作切結書，即遽認渠已具備自耕能力，且稽諸卷證，並無原告之自耕農身分證明文件及農保資料，何來自任耕作？故該切結書顯有可能登載不實，而原告既不能自任耕作，自不得收回系爭耕地。
㈢本件有減租條例第19條第1 項第3 款「收回耕地將致承租人失其家庭生活依據」之情形：
1.原承租人李江淮全戶96年全年收支相減為負數，不足以維持一家生活，收回耕地將致其失去家庭生活依據：李江淮與其同一戶內之直系血親96年度收入為778,874 元，包括全戶綜合所得額634,874 元及老農津貼144,000 元（計算式：李江淮綜合所得12,494＋長子李燐章綜合所得13,868＋孫李漢裕綜合所得250,000 ＋孫李文熾綜合所得358,512 ＋李江淮老農津貼72,000＋李燐章老農津貼72,000＝778,874 ），此有北區國稅局核定之李江淮全戶綜合所得稅各類綜合所得清單、領取老農津貼切結書，可資為憑。然而李江淮全戶年支出至少為912,864 元（宜蘭縣每人全年最低生活費用114,108×全戶8 人＝912,864 ），上開收支相減之結果為「負數」133,990 ，表示李江淮96年全戶收入不足以維持一家生活，倘原告收回耕地，承租人將頓失家庭生活依據，經濟更陷困頓，故原告依法不得收回耕地。
2.至於被告計算李江淮全戶96年收入為977,594 元，係基於不正確之事實關係所為之認定，不足採信：被告於計算李江淮96年全戶收入時，不以北區國稅局出具之96年度綜合所得額證明書為依據（即曾孫李豪所得額為0 元，見證物二第5 頁），反而在無任何證據資料可顯示李豪係有所得收入之情形下，遽以基本工資推算李豪之年收入為198,720 元（證物五），任意抹煞稅捐稽徵機關依權責所製作之公文書，顯屬濫用裁量權，此可稽諸台北高等行政法院99年度訴字第618 號確定判決明載：「被告在無任何證據資料可顯示林素卿及游仕耀係有所得收入之情形下，竟以『私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊』為依憑，率以勞委會在當時最近一次公布之基本工資，遽予推算渠等之收入，殊難謂無濫用裁量權之情事。」即明。故而被告所為計算承租人家庭所得及生活費用之計算方式，顯有疏誤，據此所為之認定，自不可採。
㈣原告不該當減租條例第19條第2 項「出租人為擴大家庭農場
經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕」之要件：
1.原告之耕地面積為0.1790公頃，未達5 公頃以上，不符合減租條例第19條第2 項規定收回自耕之土地面積規模：按立法院於72年12月23日增訂減租條例第19條第2 項終止租約事由之規定，係為因應全球化之農業競爭環境變化，基於規模經濟之考量，及新經營技術之引進，在地主能達成上開二種要求之條件，而能有效提昇農業產能之情形下，農地由地主收回自耕，可增加產能及效率，是准許地主以擴增之產能，在補償佃農後，收回農地；故而在農地面積達5 公頃規模，且有事實足證地主引進「農業科技化及經營企業化」之自任耕作情事，得准予地主收回，此稽諸上開條文立法院二讀之院會紀錄明載：「行政院對增加該兩項的理由說明是：擴大家庭農場經營規模，並兼顧佃農家庭經濟生活，增列第二項及第三項規定，對於業主兼自耕農者，得給予佃農相當補償後，收回出租耕地。」（證物六）等語即明。若地主未能達成上述條件，即無法有效提升產能，則仍應由較具專業性之佃農繼續承租土地耕作，以使土地達到最佳之生產狀況，地主不得收回耕地。
2.系爭耕地未達5 公頃農場面積之規模經濟要求，不符收回條件：按農場登記規則第4 條規定：「經營農場具備左列條件者，應向農場所在地主管機關申請農場登記：二、場地面積：土地利用型達五公頃以上。」又農業發展條例第3 條第1項第4 款規定：「家庭農場：指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。」依前開條文之規定，經營農場面積須達
5 公頃以上，始符經營規模效益，而耕地三七五減租條例規定「家庭農場」，係放寬計算標準，以共同生活戶之人所擁有之總面積計算達5 公頃以上。惟查：本件原告欲收回之耕地面積僅為0.1790公頃，不符合減租條例所定家庭農場須達
5 公頃以上之條件，顯無法達成「為擴大家庭農場經營規模」之目的，自與准許出租人收回系爭土地自耕之立法意旨大相逕庭。
3.原告要求收回之系爭耕地與其自耕地，並非屬同一或鄰近地段：卷查原告所有之自耕地，係宜蘭縣○○鎮○○段375 及375-2 地號土地，與系爭耕地位於不同鄉鎮，顯非屬同一或鄰近地段，而在農場經營上，分別位於頭城鎮與礁溪鄉之兩處耕地，距離過遠，並無法達到擴大家庭農場經營規模之目的，自不符合減租條例第19條第2 項之規定。
4.綜上，原告並不該當減租條例收回耕地之要件，依法不得收回系爭耕地。
㈤有關系爭土地為耕地或非耕地之認定問題，對「原告在本案
中能否收回系爭土地」之法律判斷，不生影響：本件原告不符合減租條例第19條收回自耕之要件，業如前述，故而有關系爭土地為耕地或非耕地之認定問題，對「原告在本案中能否收回系爭土地」之法律判斷，顯不生任何影響，茲不復贅。
㈥系爭土地因政策變更，已不符三七五減租條例第19條第2 項
擴大農場經營規模之條件，故而本件縱然適用三七五減租條例，被告駁回原告收回土地之申請，亦無錯誤：
⒈系爭土地依區域計畫法及都市計畫法之規定，劃入都市計畫
區之範圍內，政策上已做為都市土地之用，而非農地使用，此係基於政府土地使用政策及公益需要之變更，故而縱系爭土地之使用現行狀況仍屬農業使用，仍適用三七五減租條例來規範租佃雙方之權利義務關係，惟系爭土地既已劃入都市計畫區內之土地，該土地之使用目的及用途即應受區域計畫法及都市計畫法之規範，而原告即地主林家丞主張渠在系爭土地上要擴大農場規模，因此主張依三七五減租條例第19條第2 項收回系爭土地云云，是否適法，地主可否就系爭土地為擴大農場之用，重點厥為地主主張系爭土地要擴大農場使用，是否為都市計畫法及區域計畫法所允許，若擴大農場經營為該二法律所限制，則顯然地主以擴大農場使用收回土地為由，即不可能實現，自不符合三七五減租條例第19條第2項，以擴大農場收回土地之要件，而自系爭土地在土地謄本使用地類別欄內係記載「空白」（見被告答辯狀所附卷宗第41頁），而非農業用，亦即系爭土地被劃入都市計畫區後，並非規劃為農地之用，則原告即地主林家丞如何將系爭土地做為擴大農場之用，如何獲得法令允許，顯不可能，故自應駁回地主之申請。
⒉有關區域計畫法、都市計畫法管制系爭土地之說明如下：
⑴區域計畫法第2 條明定：「區域計畫依本法之規定；本法
未規定者，適用其他法律。」，另同法第11條亦明定：「區域計畫公告實施後，凡依區域計畫應擬定市鎮○○○○街計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。未依限期辦理者，其上級主管機關得代為擬定或變更之。」第15條第1 項明定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」，由上開法律及第15條第1 項之反面解釋，亦即有關都市土地應是都市計畫法之規定管制。
⑵都市計畫法第2 條明定：「都市計畫依本法之規定；本法
未規定者，適用其他法律之規定。」，同法第6 條：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」，同法第32條：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。」，同法第41條：「都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建。當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移；其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償，補償金額由雙方協議之；協議不成，由當地直轄市、縣（市）（局）政府函請內政部予以核定。」，由上述都市計畫法之規定可知在都市計畫區內之土地，依使用分區管制土地，且在都市計畫發布實施後，土地之原有建築不合土地使用分區規定者不得增建或改建，則具見原告不得主張新建建築物為農場經營，則擴大農場之經營顯不可能，又都市計畫區內已無農業區之劃定，要擴張原有農地之規模，亦非法之所許，故而依都市計畫法之規定，系爭土地根本不可能成立擴大農場之要件至明，此即原告若要收回土地，不符合減租條例第19條第2 項規定，而若地主要收回土地自應適用減租條例第17條。
⑶按原告主張被告援引農發條例第3 條第11款，認系爭土地
已非耕地，不適用減租條例，而駁回原告主張依減租條例第19條第2 項規定，收回系爭土地之申請，而原告依農發條例第20條第2 項規定，主張系爭土地仍應認為耕地，而適用三七五減租條例云云，惟查：被告之行政處分結果並無錯誤，而是構成要件理由不當，系爭土地已劃入都市計畫用地，不再做農業使用，故原告主張依減租條例第19條第2 項將系爭土地收回，要做擴大農場之用，與都市計畫法相違，非法所許，故不符收回土地自耕之條件；而原告主張系爭土地租賃合約仍應適用減租條例，惟因系爭土地業經都市計畫法之限制，不得做農業使用，地主用減租條例第19條第2 項規定，以擴大農場為由收回土地云云，顯與前開都市計畫法相違，而無法達成減租條例第19條第2項之要件規定，原告只爭執耕地定義適不適用減租條例，而不論就系爭耕地已被都市計畫法規限制不得做擴大農場使用，姑不論地主是否適用減租條例第19條第2 項行政主管機關本應實體審查，而非以書面切結保證即得為之，本件縱使原告書立切結書，亦不符合都市計畫法規定，明顯與法不合，自應駁回原告之請求。
㈦綜上所述，原告不得收回系爭耕地，故被告否准原告收回自
耕之處分，並無違誤，而原告訴請撤銷訴願決定及原處分，洵無理由等語。
六、本件事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有原告私有耕地租約期滿收回耕地申請書、李江淮私有耕地租約期滿續訂租約申請書、系爭租約、系爭土地謄本、被告98年5 月21日礁鄉民字第0980007818號函、訴願決定及原處分等附本院卷及原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造爭點為：被告撤銷前98年5 月21日核定由原告收回自耕函及通知書（見本院卷頁13、14），是否合法？爰審酌如下。
七、按減租條例第19條規定「（第1 項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：1.出租人不能自任耕作者。2.出租人所有收益足以維持一家生活者。3.出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2 項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2 項規定補償承租人。
（第3 項）出租人不能維持其一家生活而有第1 項第3 款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」而「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」減租條例第20條定有明文。準此，出租人依減租條例第19條第2 項收回耕地自耕必須沒有同條例第19條第1 項第1 、3 款之情形且具備同條第2 項之要件。則耕地租約屆滿時，如出租人收回自耕，致承租人失其家庭生活依據者，應許承租人續訂租約，出租人不得收回自耕。
八、經查：㈠系爭土地是否屬於減租條例第19條第2 項之耕地？
1.查系爭土地之地目為田，以變更礁溪都市計畫（第三次通盤檢討），劃定土地使用分區為農業區，有被告核發之都市計畫土地使用分區證明書、土地登記第二類謄本（本院卷頁18、154 ）。故應審酌都市計畫農業區土地是否屬於減租條例第19條第2 項之耕地。
2.按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：．．．二、出租人所有收益足以維持一家生活者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。」為減租條例第19條第1 項第2 款、第2 項所明定。因上開減租條例第19條第1 項第2 款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2 項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第
580 號解釋意旨參照）。惟減租條例第19條第2 項之出租人欲收回自耕之耕地範圍是否於耕地外尚含有耕地以外之農業用地，因法未明文規定，參照同條例第1 條、土地法第106條第1 項分別規定「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」及最高行政法院45年判字第83號判例所示「耕地三七五減租條例第1 條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106 條第1 項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言。」意旨，減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，而耕地以外之農業用地之租佃並未排除於適用減租條例之範圍。且再參諸農發條例第20條第1 項原規定「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後所訂立之耕地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」於92年2 月7 日修正之立法理由：「一、第1 項酌作文字修正，其餘各項未修正。二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第3 條第1 項第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第3 條第1 項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」及92年2 月7 日同條例第3 條第11款耕地定義，由「耕地︰指合於下列規定之土地︰（一）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。（二）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」修正為：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」，將同條第14款原規定「耕地租賃：指土地所有權人將其自有耕地之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」修正為「農業用地租賃：指土地所有權人將自有農業用地之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」，因此農發條例第20條第1 項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，亦即修正為「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」以釐清該條文規範之範圍。而同條第2 項規定「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行前已依耕地三七五減租條例．．．訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」是89年1 月4 日農發條例修正施行前訂定租約者，自應包含現行農發條例規定之「耕地」及耕地以外之農業用地，此為當然之法理。綜上可證，減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。從而減租條例第19條第2 項之出租人欲收回自耕之耕地範圍於耕地外自尚含有耕地以外之農業用地，始符合該條例立法之意旨。另參酌農發條例第3 條第11款修正之立法理由：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：
加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO 後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，惟將耕地之定義範圍縮小，要無縮減89年1月4 日農發條例修正施行前已依減租條例訂定租約者，依同條例第19條第2 項適用範圍之目的。故農發條例第3 條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，對於89年1 月4 日前訂定之租約並不影響減租條例第19條第2 項之適用範圍。有最高行政法院100 年度判字第870 號判決可參及同院100 年度判字第584 號、631 號、第857 號及第858 號判決亦同見解。即減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，而耕地以外之農業用地之租佃並未排除於適用減租條例之範圍。系爭土地屬都市計畫法劃定為農業區之田地目土地，為農業發展條例第第3 條第11款『耕地以外之農業用地』，惟系爭三七五租約訂定於89年1 月4 日之前，為兩造不爭執事項，故農發條例第3 條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，對系爭租約並不適用。從而系爭土地為適用減租條例之範圍。
3.被告雖主張其係依內政部97年7 月1 日函釋辦理，查該函釋略以：「……有關出租人擬依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3 條第11款及釋字第580 號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2 項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將減租條例第19條第2 項規定之「自耕地」及「耕地」限縮於92年2 月
7 日修正公布農發條例第3 條第11款所指之「耕地（即依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地）」，不及依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，惟農業用地之租佃並未排除於適用減租條例之範圍，已如前述，上開函釋自無適用餘地。是被告以原告依減租條例第19條第2 項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地，因不符合農業發展條例第3 條第11款定義之耕地，予以駁回，自無可取。
㈡原告主張其為擴大家庭農場經營規模，申請收回系爭土地與
其他耕地自耕，而原告所有之其他耕地係指宜蘭縣○○鎮○○段375 、375-2 地號土地，該2 筆土地為特定農業區之農牧用地，有土地登記謄本可稽（見本院卷頁155 、156 ），屬減租條例所稱自耕地；該2 筆自耕地與系爭土地之距離，實地勘查結果兩地距離約為6.8 至7 公里間，業據被告訴訟代理人於100 年1 月22日實地勘測，合於工作手冊關於收回之耕地與自耕地距離不超過15公里之規定（見本院卷頁167、187 反面、193 至195 ），是上開二筆耕地與系爭土地為鄰近地段之耕地，堪予認定，故原告收回系爭土地不受減租條例第19條第1 項第2 款「出租人所有收益足以維持一家生活者。」規定之限制。又農場登記規定第1 項規定「為擴大農作物產銷規模，提高經營效率，加強辦理農場登記，特訂定本規則。」本件原告係為擴大家庭農場經營規模，申請收回系爭土地，並非為辦理農場登記，尚無適用農場登記規則之餘地，故參加人以本件不符合農場登記規則相關規定，而不符收回自耕要件，委不足取。
㈢原告即出租人是否不能自任耕作（即減租條例第19條第1 項
第1 款不得收回自耕之情形）？
1.按司法院釋字第580 號解釋：「減租條例第19條第1 項第1款之規定，為實現憲法第143 條第4 項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146 條及憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」最高法院51年台上字第2112號判例：「耕地三七五減租條例第19條第一項第一款所謂出租人不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第6 條後段之規定，亦難謂條項第1 款之情事。」從而，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。
2.查原告業於98年2 月12日切結確能自任耕作（見本院卷頁13
9 ），而依發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以出租人親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕者，均屬有自耕能力，且出租人居住在系爭土地縣巿，並能委託代耕，依前揭說明，應認有自耕能力。參加人並未積極證明原告無自耕能力，空言主張原告不能自任耕作，委不足取。
3.另原告主張承租人無法自任耕作，應否准續租乙節，查系爭租約承租人李江淮亦切結確能自任耕作，基於同上理由，原告主張委不足取。
㈣本件參加人即承租人所有收益是否不足以維持一家生活？
1.系爭租約原為李江淮，嗣李江淮於99年1 月3 日死亡，參加人為其繼承人，經被告准予辦理變更登記承租人為參加人，且備查在案（見本院卷頁121 、49）
2.按減租條例第19條第1 項第3 款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」，所指「家庭生活」與同條項第2款「出租人所有收益足以維持一家生活」之「一家生活」應為相同解釋。而所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體，故是否有此情形，出租人收回耕地後，承租人家庭所有收益，是否足以維持與其以永久共同生活為目的而同居之親屬團體，為核算範圍。又內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，訂立處理工作手冊，作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反減租條例第19條規定之意旨，應得作為認定事實之準據，爰予援用。
則耕地租約期滿時，出租人申請收回耕地，主管機關審核其所有收益是否足以維持一家生活，因國民綜合所得額係按年計算，且收回耕地期滿當年之綜合所得額尚未申報及核定，依工作手冊以計算租約期滿前一年之綜合所得及全年生活費支出為原則，並於調查證據之結果，證實租佃雙方當時之收支情形在實質上已有變更者，再參酌其結果，作為判斷是否足以維持家庭生活之依據。又所謂因收回耕地，致失其家庭生活依據，當指收回時生活而言，自應以承租人收回時所有收益予以衡酌，蓋過往年度出租人並未申請收回，而申請年度以後之收益亦非出租人及承租人所得預知。從而，本件應以96年綜合所得及生活費用支出予以核算。
3.次按「（2 ）審核標準：A 、耕地三七五減租條例第19條第
1 項第2 款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前1 年（即96年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3 款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1 年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B 、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9 月5 日臺內地字第8687938 號函）甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1 年（即96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年12月8 日臺內地字第8897458 號函）。又核計出、承租人全年生活費支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日臺內地字第8609424 號函）。並應由當事人提供該租約期滿前1 年（即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用……丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：
I 其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2 月18日臺內地字第8903298 號函）。II得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）III 得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8 日臺內地字第8897458 號函）。C 、出、承租人收益審核標準如下：（內政部86年9 月5 日臺內地字第8687938 號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞委會最近1 次公布（按：95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞委會最近1 次公布之基本工資17,280元／月（註：勞委會96年
6 月22日勞動2 字第0960130576號令修正發布，並自中華民國00年0 月0 日生效；至於96年6 月30日以前之基本工資為15,840元／月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5 條之3 規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：I 25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。……丙、審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計：……丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計（內政部86年10月2 日臺內地字第8608597 號函）。……E 、耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結（格式10）為之。……F 、出租人依減租條例第19條第2 項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8 月31日臺內地字第828311號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里（內政部89年8 月3 日臺內地字第8908828 號函），G 、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。（格式12）H 、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『96年全年收支明細表』（格式13），計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」有內政部97年8 月8 日臺內地字第0970124366號函頒工作手冊可稽，按上開工作手冊內容及函釋，乃內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反減租條例第19條規定之意旨，應得作為認定事實之準據，自得援用。
4.系爭租約於96年底之承租人為李江淮，一家計8 人，包括李江淮、參加人李燐章及其配偶李素賡、參加人次子李漢裕、參加人三子李文熾、參加人之孫李豪（00年0 月00日生）、李邁（00年0 月00日生）及李峻誠（00年00月00日生），有全部戶籍謄本（見被告答辯附卷宗第22至24頁及本院卷頁49至51）；兩造及參加人就宜蘭縣每人全年最低生活費用114,
108 元亦無爭執，均堪認定。參加人及李江淮與其同一戶內之直系血親96年度收入為778,
874 元，包括全戶綜合所得額634,874 元及老農津貼144,00
0 元（計算式：李江淮所得12,494＋李燐章所得13,868＋李漢裕所得250,000 ＋李文熾所得358,512 ＋李江淮老農津貼72,000＋李燐章老農津貼72,000＝778,874 ），此有北區國稅局核定之李江淮全戶綜合所得稅各類綜合所得清單及領取老農津貼切結書（見本院卷頁140 至148 ），可稽。而96年度系爭租約之承租人李江淮全戶年家庭生活費用至少為912,
864 元（宜蘭縣每人全年最低生活費用114,108 ×全戶8 人＝912,864 ，被告以參加人配偶李素賡非承租人配偶亦非直系血親，故按7 人計算全年家庭生活費用為798,756 元，見被告答辯所附卷宗第9 頁），不論是否計算李素賡之家庭生活費用，承租人96年度之家庭生活支出大於所得，即上開收支相減之結果為「負數」（－133,990 元或者－19,882元）。雖原告主張承租人尚有財產，收回系爭土地不致使承租人失去家庭生活依據，但就尚有財產足為家庭生活依據之積極事實，並未舉證以實其說，自難採信。從而，參加人主張承租人96年全戶收入不足以維持一家生活，倘原告收回耕地，承租人將頓失家庭生活依據，為可採信。
5.至於被告計算承租人96年度全戶96年收入為977,594 元，與參加人上開計算為778,874 元，所生差異原因在於李豪於96年度恰滿16歲，被告按社會救助法第5 之3 條規定，認其有工作能力，據以基本工資推算李豪之年收入為198,720 元（見本院卷頁192 ），惟李豪當時仍為高職學生，查無所得，有社會救助法第5 之3 條規定但書情形，難認有工作能力，從而被告計算承租人全戶所得有違誤，其據以計算承租人收支，認定原告收回系爭土地，不致使承租人失其家庭生活依據，自不可採。
6.查原告為未逾65歲而有工作能力之人，其主張其只有2000餘元收入，不足以維持生活，自應舉證，否則空言主張難以採信。況按減租條例第19條第3 項規定：出租人不能維持其一家生活而有第1 項第3 款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。並非當然可以收回耕地。
九、綜上，被告以系爭土地非屬農業發展條例第3 條第11款耕地為由，撤銷前98年5 月21日核定由原告收回自耕函及通知書，所執理由雖有欠妥，訴願決定未予糾正亦有未合，然與應否准收回自耕之結論並無二致，從而原告訴請撤銷判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 18 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 8 月 18 日
書記官 蔡 逸 萱