臺北高等行政法院判決
99年度訴字第992號99年8月12日辯論終結原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○○○○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國99年3 月9 日公審決字第0060號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告現任國防部○○○，其申請於民國98年○月○日自願退休，經被告以98年10月2 日部退三字第0983113568號書函復，略以：原告自75年1 月10日至78年3 月26日，曾任前臺閩地區勞工保險局（原係省營事業，85年7 月1 日改隸中央，下稱勞保局）約僱人員年資，依規定無法併計為公務人員退休年資，而原告可採計之公務人員年資，計至其預訂98年○月○日退休生效日止，合計22年7 個月又20天；且原告係00年0月0日出生，迄至預訂退休生效日止，尚未滿60歲，核與公務人員退休法（下稱退休法）第4 條第1 項所定自願退休條件不合，尚無法辦理自願退休，而否准原告之申請。原告不服，提起復審遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、原告主張：㈠原告現服務於國防部，於98年間滿50歲，依退休法第4 條第
1 項規定，以任職滿25年，向國防部申請自願退休已獲准，。但被告卻以原告在勞保局約雇人員年資無法併計為公務人員退休年資，亦不符合退休法第4 條第1 項年滿60歲之退休規定，而否准原告退休之申請。按原告於75年1 月進入勞保局服務、後轉任國民大會及國防部服務，再加上預官服役2年，原告擔任公職已滿25年以上。由於原告已年滿50歲，合於退休法第4 條第1 項規定：「任職滿25年者，應准其自願退休」。然而，被告卻以退休法施行細則第2 條第1 項、84年7 月1 日修正前之退休法施行細則第10條，以及銓敘部90年12月26日90退三字第2094389 號書函釋等諸命令性質規定，自行認定原告在勞保局約雇人員年資（3 年3 個月）是屬於「臨時人員」，不能併計為退休年資並以原告也未滿60歲等理由，否准原告申請自願退休，原告認為極為不合理。
㈡被告曾以84年3 月2 日台中特四字第1102306 號的函釋，准
予一些中央與地方機關約雇人員與臨時人員的服務年資併計為公務人員退休年資；但後來被告又自行以「細則」、「函釋」等規定，否決一些機關的「約雇人員年資」併計公務人員退休年資，此種前後解釋不一，實有極大爭議！原告認為在法律沒有明文規定「約雇人員年資不能併計為公務人員退休年資」之前，「約雇人員」本應屬於「公務人員」之一種，尤其「工作服務年資的事實」是不能否認且應給予保障。以原告為例，原告於「台閩地區勞工保險局」擔任約雇人員，長達3 年3 個月，被告卻認定原告當時的職務係「臨時」性質，不予併計退休年資，情何以堪。
㈢對於「約雇人員」是否能併入「公務人員退休年資」因牽涉
公務員個人極為重要的權益。不能僅以命令性質的規定，認定「約雇人員」為「非編制人員」，而否定公務人員過去連續服公職年資的事實，且無任何權宜或補救辦法，此極為不公平與不合理之事。尤其，原告過去服務於國民大會機關時，當時被告（於87年8 月17日）曾發文給中央暨地方各主管機構（包含國民大會人事室），說明：茲為應業務研究改進需要，檢送「現職公務人員、約僱人員具有62年1 月至84年
6 月期間約僱年資調查表」乙份，請各機關人事機構協助查填。由上述即明「約僱人員」本來就是不同於「臨時人員」，其年資確實可以討論且併入「公務人員退休年資」的空間，只不過後來被告及「公務人員保障暨培訓委員會」為便宜行事，皆不願正視此一問題或給予補救方式（例如，原告離開勞保局時，曾領取自提儲金本息之年資，應准原告得依退休法施行細則第12條第3 項規定，申請補繳退撫基金費用，以併計公務人員退休年資），而未保障並令一些過去具有「約僱人員」年資，且現具有「公務人員」身分的人（例如原告），平白喪失多年的公務服務年資，而無任何補救或因應方式，極為不公平與不合理等情。並聲明求為判決撤銷復審決定及原處分；命被告採認原告於台閔地區勞工保險局約僱人員年資併計為公務人員退休年資。
三、被告則以：㈠依退休法第2 條規定：「本法所稱退休之公務人員，係指依
公務人員任用法律任用之現職人員。」第4 條第1 項：「公務人員有左列情形之一者，應准其自願退休：一、任職五年以上年滿六十歲者。二、任職滿二十五年者。」依退休法授權考試院制定之退休法施行細則第2 條規定：「（一）本法第2 條所稱公務人員任用法律，指銓敘部所據以審定資格或登記者皆屬之。（二）所稱公務人員以有給專任者為限。」另依被告81年4 月14日81台華特四字第0698307 號函釋，係指依公務人員任用法律任用，經被告審定資格或登記有案，並依公務人員俸給法核敘等級依法支薪之公務人員而言；所稱具有合法證件，係指由各機關首長派代並經銓敘機關審定合格後由主管機關長官正式任命之合法文件而言。次按71年
2 月2 日修正發布之退休法施行細則第10條第5 款規定，公營事業人員之年資，未依各該規定核給退休金，經原服務機關核實出具證明書者，得合併退休年資。又查被告90年12月26日90退三字第2094389 號書函釋略以：「公務人員退撫新制施行前之公營事業人員年資，如為各事業機構編制內職員，且該年資得依其單行退休規則（勞動基準法除外）採計為退休年資，又未曾領取退離給與，則於依退休法辦理退休時，得申請併計公務人員退休年資。（如相關卷證資料3 ）」準此，公務人員必須符合退休法第4 條所定「任職滿25年以上」或「任職滿5 年且年滿60歲以上」者，始可申請自願退休；至於其所具任職年資之採計，除經本部依公務人員任用法律審定有案之年資准予併計公務人員退休年資外，如屬公營事業機構年資，僅以編制內職員，且未曾領取退休（職）給與之年資為限。合先敘明。
㈡原告自75年1 月10日至78年3 月26日止，曾任勞保局約僱人員年資不得採計為退休公務人員年資；理由如下：
⒈依臺灣省政府70年10月14日70府人四字第85578 號函示，臺
閩地區勞工保險局自71年1 月1 日起，比照「財政部所屬金融保險人員退休撫卹及資遣辦法」辦理人事管理，此有該局組織沿革、上開臺灣省政府函及現行勞工保險局組織條例第18條規定：「本局之人事管理及職務列等，比照公營金融保險事業機構辦理。」對照，可證該局為公營事業機構。
⒉原告前開75年1 月10日至78年3 月26日止，曾任約僱人員年
資，經勞工保險局98年9 月22日保人二字第09810009570 號函查復：「該約僱人員年資屬臨時人員」，爰原告上開年資並非該局編制內職員之年資，依前開退休法令規定，自無法採計為公務人員退休年資。
⒊綜上，原告退休事實表填公務人員退撫新制施行前、後任職
年資之任職年資，扣除前開年資後，可採計之公務人員退撫新制施行前、後任職年資分別為8 年4 個月（實際為8 年3個月5 天）及14年4 個月15天，合計未滿25年；又因原告係00年0月0日出生，至原擬退休生效日（98年○月○日）止，亦未滿60歲，核與上開自願退休之條件不符，無法辦理自願退休。
㈢原告主張被告84年3 月2 日84台中特四字第1102306 號函釋
，同意中央與地方機關約僱人員與臨時人員年資，得以併計為公務人員退休年資，但被告卻以「細則」、「函釋」等規定，否准約僱人員年資併計公務人員退休年資，顯然前後解釋不一致一節，說明如下：
⒈就人事制度法令而言，臨時人員及約僱人員均非屬機關編制
內有給專任人員，是類人員之任職年資，自始即不得併計為公務人員退休年資。
⒉依現行公務人員退休法令規定，公務人員曾任公職年資必須
屬銓敘審定之有給專任年資，始准予採計為公務人員退休年資；至於公務人員曾任非屬有給專任人員之年資，原則上不得採計為公務人員退休年資。爰各機關非屬有給專任之臨時人員及約僱人員年資，依法原即不得併計為公務人員退休年資。
⒊至於被告84年3 月2 日函釋同意臨時人員年資得以併計為公
務人員退休年資，實係因早期行政機關人事制度未臻健全，且當時各行政機關之員額編制因限於政府財力負擔及政策考量，無法隨實際業務增加而適度調整組織編制員額，致各級政府機關為因應實際業務需要進用臨時人員，以期及時圓滿達成年度之施政計畫暨目標，且查是類人員中亦不乏依法考試及格分發人員，僅因機關組織編制人員定額所限而以臨時編制員額先予進用，嗣後遇缺再予補實者，爰被告乃本於授益概念，以61年10月23日61台為特三字第35945 號函釋，各機關經核定之臨時編制人員於補實後，由服務機關核實出具證明且其薪給在人事經費項下支付者，得予採計公務人員退休年資。嗣被告先後以63年2 月6 日63台為特三字第0089號及84年3 月2 日84台中特四字第1102306 號，通函中央暨地方主管機關人事機構再補充規定，是以，公務人員曾任臨時人員年資，依上開規定，僅能採計行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法發布前之年資（即中央機關服務者，採計至61年12月；地方機關服務者，採計至62年1 月）。
⒋綜上，被告對於約僱人員之任職年資，原則上均未同意併計
為公務人員退休年資；至於被告84年3 月2 日前開函釋，同意臨時人員年資得予併計公務人員退休年資，實係考量其背景與緣由而限於62年1 月以前之年資；至於62年2 月以後之臨時人員（含約僱人員）年資，則非上開函釋適用之範圍。爰原告主張本部對於約僱人員及臨時人員年資得予併計公務人員退休年資，有前後不一致之解釋，洵屬誤解。
㈣原告主張約僱人員年資無法併計公務人員退休年資，極為不公平與不合理一節，說明如下：
⒈查公務人員退休法令規定，公務人員退撫新制施行前之年資
，合於併計公務人員退休者，限於各機關（構）學校、軍事單位職務性質、職責相當之編制內人員之年資；另退撫新制施行後之年資，除須符合前開採計規定外，並須依法繳納退撫基金費用始得准予採計。復查行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法第2 條規定略以：約僱人員之僱用以所任工作係臨時性之工作，而本機關確無適當人員可資擔任者為限；其範圍為訂有期限之臨時性機關所需人員，或因辦理季節性、定期性簡易工作所需人員。同辦法第5 條規定略以：約僱人員僱用期間，以1 年為限，其完成期限需要超過1 年時，繼續每年僱用1 次，至計畫完成時止，約僱人員僱用期滿，應無條件解僱。同辦法第9 條亦明定約僱人員不適用退休法等相關規定。因此，約僱人員之僱用，本係為因應各機關臨時業務之實際需要，以契約方式進用，並在業務完成、契約期滿即不再繼續僱用，其任職之年資，核與前開退休法及其施行細則等退休年資採計規定不符，是除非符合上開臨時人員年資採計之函釋規定外，皆不得併計為公務人員退休年資。
⒉另查84年7 月1 日退撫新制施行後，公務人員須依法繳付退
撫基金費用始得採計其退休年資；惟約僱人員係各機關因業務需要，訂定期限約僱用者，其於約僱期間係以業務預定完成期限為準，與永業性之常任文官並不相同，因此，在落實考試用人制度並同時兼顧機關推展技術性或專門性業務之彈性及充分照顧約僱人員退離權益之考量下，爰於84年7 月1日公務人員退撫新制施行時，同時訂定：「各機關學校聘僱人員離職儲金給與辦法」（以下簡稱離職儲金辦法），由約僱人員與約僱機關學校按月提存儲金，俾渠等人員於離職時得領取離職給與，以激勵約僱人員工作士氣並達到社會安全保障之目的。依上開離職儲金辦法之立法沿革觀之，各機關學校約僱人員離職時所領之離職儲金屬性，實係相當於約僱人員之退休金、資遣費或離職金之性質，且各機關學校約僱人員均一體納入約僱人員離職儲金管理。是離職儲金辦法訂定後之約僱人員於離職時，不論有無轉任公務人員，均得依該辦法領取離職儲金，爰自84年7 月1 日該辦法訂定後之約僱人員年資，於轉任公務人員後，亦無法採認為公務人員退休年資（因離職時已結算年資並領取離職儲金）。
⒊基前所述，約僱人員均非依法考試任用，其約僱期間係以業
務預定完成期限為準，業務完成後即予解僱，核與永業性之常任文官不同，故自始即非屬前開「得予併計」公務人員退休年資之範疇，爰原告主張約僱人員年資無法併計公務人員退休年資，極為不公平與不合理，屬原告個人主觀之見解，不足採信等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄之事實，有原處分卷、訴願決定書等件附卷可稽，為可確認之事實。兩造之爭點在於：原告自75年1月10日至78年3 月26日止，擔任勞保局約雇人員之年資可否併計公務人員退休年資？
五.、經查：㈠按退休法第2 條規定：「本法所稱退休之公務人員，係指依
公務人員任用法律任用之現職人員。」第4 條第1 項：「公務人員有左列情形之一者，應准其自願退休：一、任職五年以上年滿六十歲者。二、任職滿二十五年者。」依退休法第17條授權考試院制定之退休法施行細則第2 條規定：「（一）本法第2 條所稱公務人員任用法律，指銓敘部所據以審定資格或登記者皆屬之。（二）所稱公務人員以有給專任者為限。」上開規定所稱「有給專任」之公務人員係指依公務人員任用法律任用或派用，經銓敘部審定資格或登記有案，並依公務人員俸給法等俸給法令核敘等級依法支俸（薪）之公務人員而言。所稱「具有合法證件」，係指由各機關首長派代，並經銓敘部審定合格後，由主管機關長官正式任命之法定文件而言，有被告81年4 月14日（81）台華特四字第0698
307 號函可資參照。又關於公務人員退休年資之採計，按退休法施行細則第44條：「公務人員在本法修正施行前之年資併計及退休金、撫慰金基數內涵，仍適用本細則修正前規定。」而依71年2 月2 日發布之施行細則第10條第5 款規定：
「依本法退休人員，具有左列曾任年資，得合併計算：…五、曾任公立學校教職員或公營事業人員之年資，未依各該規定核給退休金，經原服務機關核實出具證明書者。」另被告90年12月26日90退三字第2094389 號書函釋略以：「公務人員退撫新制施行前之公營事業人員年資，如為各事業機構編制內職員，且該年資得依其單行退休規則（勞動基準法除外）採計為退休年資，又未曾領取退離給與，則於依退休法辦理退休時，得申請併計公務人員退休年資。準此，公務人員必須符合退休法第4 條所定「任職滿25年以上」或「任職滿
5 年且年滿60歲以上」者，始可申請自願退休；關於任職年資之採計，除經被告依公務人員任用法律審定有案之年資准予併計公務人員退休年資外，如屬公營事業機構年資，僅以編制內職員，且未曾領取退休（職）給與之年資為限。其年資採計須檢附之證件及查證方式，依「公務人員具有退撫新制施行前軍職、教育、公營事業、聘用及臨時人員等年資採計規定、須檢附之證件及查證方式一覽表」辦理，並向原服務公營事業機構或原服務單位或承接業務之單位查證。
㈡次按行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法（61年12月27日公
布，68年11月28日修正發布第9 、10條條文，下稱約僱人員辦法）第9 條規定：「約僱人員不適用俸給、考績、退休、撫卹及公務人員保險等法規之規定……」另「公營事業機構除依雇員管理規定僱用之雇員外，其他僱用或約僱人員均屬純勞工身分，該等勞工辦理退休或資遣及其年資之計算，自應依勞動基準法令有關規定辦理。」即「各公營事業機構中不具公務員身分人員，因屬勞工身分，並無退休法令之適用」亦有75年5 月14日內政部臺內勞字第41030 號函示、被告96年3 月15日部退三字第0962758941號函可參。
㈢原告申請於98年○月○日自願退休，申請併計其自75年1 月
10日至78年3 月26日，任職勞保局約僱人員年資為退休年資。查前臺閩地區勞工保險局原為臺灣省政府之二級機構，依臺灣省政府70年10月14日70府人四字第85578 號函示，自71年1 月1 日起比照「財政部所屬國營金融保險人員退休撫卹及資遣辦法」辦理人事管理，此有該局組織沿革、上開臺灣省政府函及現行勞工保險局組織條例第18條規定：「本局之人事管理及職務列等，比照公營金融保險事業機構辦理。」可證勞保局為公營事業機構。原告係經勞保局委託行政院青年輔導委員會招考錄取人員，縱其錄取率相當低，但無法推翻原告係以約僱人員僱用，未經銓敘部審定資格或登記有案，並依公務人員俸給法等俸給法令核敘等級依法支俸（薪），且係於被告審定合格後，由主管機關長官正式任命。則依前揭退休法施行細則第12條規定，就此約僱人員之年資合併計算年資，應由原服務機關核實出具證明書，被告並應向原服務單位查證。本件被告向原告系爭年資原服務機關查證，經勞保局以98年9 月22日保人二字第09810009570 號函查復：略以「一、……二、查甲君自75年1 月10日至78年3 月26日止係本局在預算員額內以約僱人員410 薪點進用之臨時人員。三、復查甲君自78年3 月27日至79年12月3 日止係本局以雇員五職等在本局預算項下支585 薪點進用之編制內職員。」（見原處分卷證4 ），足見原告於78年3 月27日前並非該局預算員額內職員，則原告自75年1 月10日至78年3 月26日止約僱人員年資，依前揭規定及函釋，無法採計為公務人員退休年資。從而，原告可採計之公務人員退撫新制施行前、後任職年資，包括義務役2 年及自78年3 月27日計至其預訂98年○月○日退休生效日止，分別為8 年4 個月（實際為
8 年3 個月5 天）及14年4 個月15天，合計僅22年7 個月又
20 天 ；且原告係00年0月0日出生，迄至預訂退休生效日止，尚未滿60歲，核與公務人員退休法第4 條第1 項所定自願退休條件不合，被告否准原告申請自願退休，並無違誤。㈣被告鑑於早期行政機關人事制度未臻健全，且當時各機關員
額編制，無法隨業務增加幅度調整，各機關為因應業務需要而進用臨時人員，是類人員不乏依法考試及格分發人員，囿於機關組織編制員額限制，先依臨時人員進用，俟遇缺再予補實，為維護此類臨時人員之權益採取權宜性措施，爰參酌約僱人員辦法第9 條規定，認定以約僱辦法發布前之各機關臨時人員年資為限，亦從寬予以採計，此有被告63年2 月6日（63）台為特三字第0089號、66年11月25日（66）台楷特三字第1199號及84年3 月2 日（84）台中特四字第1102306號等函釋可稽。被告84年3 月2 日（84）台中特四字第1102
306 號函補充規定以：（一）曾任臨時人員年資，其薪資應在政府預算項下列支者，但不限於人事經費。（二）所稱支相當公務人員薪給，係指支相當雇員以上薪資。（三）各機關定期約僱或定期僱用之臨時人員，於僱用期滿經繼續僱用者，視為不定期僱用。（四）各機關臨時人員年資准予併計公務人員退休年資，仍以「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」發布前之各機關臨時人員年資為限。準此，依據退休辦法退休人員，其曾任約僱人員年資如符合前開規定者，得採計至61年12月止。惟有鑑於上開「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」發布送達臺灣省政府暨轉知所屬查照之時間較中央機關晚，是以，臺灣省政府暨其所屬機關之臨時人員，得予採計至62年1 月，於62年2 月1 日以後該項年資則不再採計。本件原告75年1 月10日至78年3 月26日止，約僱（臨時）人員薪資非政府預算下支列；亦非支相當雇員以上薪資，且系爭年資為62年1 月約僱人員辦法訂定發布後進用之約僱年資，依上開約僱人員年資採計規定，無法採計為公務人員退休年資。
㈤原告雖以其係通過行政院青年輔導委員會所舉辦考試而進入
勞保局服務，雖約雇人員年資僅係編列在『臨時人員』科目項下，被告不能僅憑此認定約雇人員性質為「臨時人員」，被告以函示限制原告法律上之權利等語。按憲法第83條之規定，考試院掌理銓敘事項，依照司法院釋字第443 及614 號解釋理由書之意指：關於層級化法律保留之意旨，給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，故其法律規範密度較低，在不涉及公共利益之重大事項時，如法律尚未及規定，允許以法規命令或行政規則訂定即可。另司法院釋字第480 號解釋理由書載稱：「…法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，…。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。…」按退休條例第17條授權考試院訂定施行細則，施行細則第2、5 、21、25、30、33條則授予被告審定之權利，被告係公務員退休之主管機關；被告為年資採計制定之規範，係針對細節性以及技術性事項所為之規定，並無逾越法律授權訂定之範圍，且此部分係為給付行政之性質，對於法律保留密度之要求自然較為降低；況退休法及施行細則已明指所稱退休之公務人員，係指依公所稱「有給專任」之公務人員，依公務人員任用法律任用或派用，經被告審定資格或登記有案，故被告上開函釋有關約僱人員年資採計方法，實為對公務人員退休年資採計之從寬作法，且係為補退休法及相關條例之不足，所為授益性之補充規定，被告上開各函釋自得為本件所適用，原告指摘本件適用之被告所作函釋侵害其權益，主張其75年1 月10日至78年3 月26日止之約僱年資應予併計退休年資，委不足取。
六、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採。被告認原告75年1 月10日至78年3 月26日勞保局約僱人員年資非屬編制內人員年資之性質，且係在行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法公布後之年資，依法不得併計為公務人員退休年資。從而原告不符合退休法第4 條第1 項規定，被告否准原告自願退休之申請，認事用法，並無違誤，復審決定，予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷復審決定及原處分銷；求為判決命被告採認原告上開約僱人員年資併計為公務人員退休年資，均為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
書記官 蔡 逸 萱